绑架政治在东亚

EAI研究员项目工作论文系列第23号



作者

Richard J. Samuels是政治学福特国际教授兼国际研究中心主任。他也是麻省理工学院日本项目创始主任。2005年，他当选为美国文理科学院院士。

Samuels教授曾于1992-1997年担任麻省理工学院政治学系主任，并直至1997年担任国家研究委员会日本委员会副主席。2001年至2007年，他担任日本-美国友谊委员会主席，该委员会是一个独立的联邦拨款机构，支持在美国的日本研究和政策导向的研究。富布赖特委员会、安倍奖学金基金、国家科学基金会和史密斯·理查森基金会的资助支持了他在日本进行的为期十年的实地研究。

Samuels博士的最新著作《日本安全：东京的总体战略与东亚的未来》被提名为2008年利昂内尔·格尔伯国际事务最佳图书奖的五名决赛选手之一。他的前一本书《马基雅维利的子孙：意大利和日本的领导人及其遗产》是一部比较政治和经济史，探讨了意大利和日本政治领导人的政治和经济史，该书获得了意大利历史研究学会颁发的2003年Marraro奖和美国政治学会国际历史与政治学会颁发的20004年杰维斯-施罗德国际历史与政治最佳图书奖。

他1994年的研究《“富国强兵”：日本的国家安全与技术转型》获得了亚洲研究学会1996年约翰·惠特尼·霍尔奖和美国大学出版社协会1996年有泽纪念奖。他的著作《日本的国家事务：比较和历史视角下的能源市场》于1988年获得大平正芳纪念奖。1983年，普林斯顿大学出版社出版了他的《日本区域政策政治》。他的文章发表在《外交事务》、《国际安全》、《华盛顿季刊》、《国际组织》、《现代意大利研究杂志》、《国家利益》、《日本研究杂志》、《达卡利斯》和其他学术期刊上。Samuels博士于1980年获得麻省理工学院博士学位。

本文提交给由纽约亨利·卢斯基金会资助的“EAI和平、治理与发展东亚研究员项目”。所有论文仅通过在线数据库提供。

引言

尽管肯尼思·沃尔兹的《人、战争与国家》和《国际政治理论》产生了巨大影响，或者也许正是因为这种影响，世界政治研究者们长期以来一直质疑——或者至少是浅尝辄止地探讨——他那种现实主义的严格结构性假设。即使是接受沃尔兹关于相对权力是无政府状态下国家行为的主要驱动力和约束力的学者，也一直在寻求更充分地纳入政治动态和选择的解释，以说明国家集团的战略行为。在世界政治研究中，在国际体系层面之下寻找对外政策行为的解释已成为一个圣杯。

在本文中，我将简要回顾这一探索过程，主要关注旨在解释国内集团“俘获”对外政策的研究。在讨论了政治体的比喻性绑架之后，我将转向字面意义上的绑架——即外国势力实际绑架本国国民。在简要提及从古代到现代的政治企业家如何构建“囚禁叙事”以推进其利益之后，我将以朝鲜绑架日本和韩国国民的案例为例，阐述在相似的结构条件下，囚禁叙事如何能够被差异化地构建和运用。这种配对比较为理解政治俘获的机制提供了一个特别清晰的窗口。日本国民遭受的外国侵犯似乎触及了国家认同的核心和国家主权本质，在熟练的政治操纵者的手中，它们能够引发强大的情感，使曾经边缘化的团体能够操纵国家政策。同样的情况在韩国却被同样熟练但利益相反的行动者以不同的方式处理。因此，我将拒绝在对外政策结果分析中普遍存在的对国际或国内结构的偏袒，并主张重新关注政治企业家精神和基于能动性的政治行为解释。

俘获对外政策

沃尔兹现实主义最有影响力和持续性的早期替代方案是官僚政治。艾利森等人研究组织和官僚的研究认为，对外政策行为可以追溯到政策制定者的狭隘利益——特别是行政部门。个人为了本组织的利益，与同一政府内的“筒仓式”竞争对手展开斗争。国家政策是不同观点之间的冲突和讨价还价的结果，也源于不同组织文化中根深蒂固的标准操作程序。在这种模型中，利益是内生的，因此利益集团与政策选择关系不大。这些模型在很大程度上忽略了公众，而更关注一个政策精英群体对另一个政策精英群体的政策俘获。

但在关于如何在民主国家研究对外政策和总体战略的辩论中，利益集团政治和大众公众从未远离。研究最深入的领域是贸易和对外经济政策。学者们已经证明，民主国家的关税通常低于专制国家，它们的贸易量更大，并且更有可能达成自由化贸易协定。内生关税理论家从所谓的利益驱动的参与者偏好出发，评估政治制度如何系统地限制或促进政治组织，以倡导将这些偏好转化为政策。另一些人则认为，民主制度对贸易和投资产生了不利影响，因为政治家很可能会向国内资本和劳动力“出售”保护。还有一些方法则侧重于对外政策行为的国内根源，关注制度如何通过促进信息流动来克服囚徒困境，从而改善政策协调。

“两层博弈”是普遍观点“外交是通过国内政治竞争和讨价还价进行中介”的正式化模型，可能是将国际和国内政治联系起来的最广泛引用的模型。在这种模型中，行政首长不仅要与其他国家进行国际协议谈判，还要与潜在的国内反对派——包括国家机构内部和外部的反对派——进行谈判。普特南的原始模型催生了大量的研究，其中一些侧重于贸易政策，而另一些则关注从机构否决到干预他国国内政治的一切事务。关于基于种族或宗教的利益集团影响的研究，也建立在对国内俘获或否决对外政策的相同直觉之上。

尽管许多替代结构现实主义的方法侧重于统一国家行政部门之下的群体动态和利益形成（沃尔兹的“第二图像”），但一些方法深入研究了个人的动机和能力（沃尔兹的“第一图像”）。一些方法大量借鉴了心理学，并建立在罗伯特·杰维斯关于感知和误知的研究之上。在这里，对外政策行为的根源位于决策者个人的头脑中，他们的头脑充斥着关于政治和世界事务的信念和偏见，这些信念和偏见会扭曲潜在对手的意图和能力。另一些学者则关注领导人的利益而非国家的利益。对他们来说，行政首长可能根据不同于“国家利益”的激励因素行事，这种情况类似于理性选择理论中的“委托-代理”问题。这种观点体现在关于转移性战争的数十年理论中——即领导人可能为了巩固国内地位而欢迎危机，而不是为了追求国家利益。

国际关系中的建构主义方法将这一批判推向了更远，强调思想——包括对世界的信念、行为规范和行为者身份——对于解释国际行为的重要性。根据这些观点，国际体系的结构或国内权力的分配都无法充分解释国家政策。建构主义者坚持认为，世界政治不仅仅是无政府状态下物质权力的分配，并指出国内政治在何种价值观应该被最大化——例如声望、自主权、权力或财富等——方面不断变化。因此，他们的分析集中于思想作为独立力量、国家内部的意识形态冲突、领导人构建和引导偏好的能力，以及群体通过重塑国家身份来掌控政策议程的能力。

尽管存在官僚主义、自由主义和建构主义的替代方案，但许多学者接受沃尔兹的基本原理——即无政府状态、权力平衡、理性等——并纳入国内政治以增强理论的预测能力。认识到大多数政治体中缺乏摩擦的、统一的决策是不典型的，这些“新古典现实主义者”放宽了结构现实主义的一些更严格的假设，并坚持认为，国家只有在能够遏制国内政治混乱的情况下，才会作为国际层面的安全或权力的理性最大化者行事。由于民主政治以混乱著称，并且国内政治干预普遍存在，大国往往会过度扩张或动员不足。

斯奈德关于狭隘利益如何“劫持”对外政策的解释，对于本研究的目的来说，是一种特别相关的动态解释。这种方法建立在长期的比较政治学传统之上——包括关于国家能力和利益分配的假设。斯奈德比游说文献或内生贸易理论更系统地将“俘获”的概念与国内和国际政治的结构相结合，他借鉴奥尔森等人的观点认为，倾向于强硬对外政策的团体在“组织说服力”方面往往具有优势——即动机优势、信息资源控制以及与国家的密切联系——这使他们能够俘获国家政策。他认为，社会中具有扩张主义利益的团体往往比他们的对手更精简和集中。在一个卡特尔化的政治体中，这提供了制度优势，使他们能够“以社会整体利益的名义，传播扩张带来的安全神话”。他们掌握了一个有说服力的想法，并得到卡特尔化权力的支持，就可以绑架政治。斯奈德进一步提出，由于合谋或认知失调，该系统可能变得僵化——以至于行动者可能会误解或忽略指向过度扩张的信息，最终导致损害了推动它们的利益集团的政策。

然而，即使在更具竞争性和开放性的民主政治体中，熟练的政治企业家也可能凭借特别有力的思想成功地定义国家议程。毕竟，民主国家充斥着对威权政体关闭的俘获入口。政治绑架——即敌对外国势力绑架本国公民——本身可能就是这样一个想法。几个世纪以来——无论地点如何——政治绑架一直被用于构建国家认同，并为侵略和和解辩护。一些叙述者有效地利用了囚禁来描绘和强调国家的软弱以及领导人的无能。另一些人则通过讲述英雄事迹来展示国家的强大和富有远见的领导力。无论哪种方式，为了政治目的操纵囚禁的激情，常常被用来动员公众的同情心，以重新调整国家政策。

问题在于，这是否需要斯奈德提出的结构性条件，以及是否如他所提出的，更开放的民主国家倾向于纠正最极端的过度行为。虽然新古典现实主义引导我们考察民主国家中存在的机制，这些机制使得即使是弱小和边缘化的团体也能定义国家利益并设定政策议程，但它仍然受制于国内和国际秩序的结构。值得探讨的是，关于主权（根据建构主义假设）和政治企业家精神（根据自由主义模型）的思想是否可能具有赋予团体俘获国家政策的独立能力。那么，我将转向其中一个想法——囚禁本身——来考察朝鲜特工绑架日本和韩国国民的案例中的政策俘获的组织机制……（续）