Политическая борьба вокруг похищений в Восточной Азии

Рабочая серия документов Программы стипендиатов EAI № 23



Автор

Ричард Дж. Сэмюэлс является профессором политологии имени Форда и директором Центра международных исследований. Он также является основателем и директором Японской программы Массачусетского технологического института. В 2005 году он был избран членом Американской академии искусств и наук.

Профессор Сэмюэлс занимал должность заведующего кафедрой политологии Массачусетского технологического института с 1992 по 1997 год и заместителя председателя Комитета по Японии Национального исследовательского совета до 1996 года. С 2001 по 2007 год он возглавлял Японско-американскую комиссию по дружбе, независимое федеральное агентство по грантам, которое поддерживает японские исследования и научно-исследовательскую деятельность в США. Гранты от Комиссии Фулбрайта, Фонда стипендий Абэ, Национального научного фонда и Фонда Смита Ричардсона поддержали десятилетние полевые исследования в Японии.

Последняя книга доктора Сэмюэлса «Обеспечение безопасности Японии: Великая стратегия Токио и будущее Восточной Азии» была названа одним из пяти финалистов премии Лайонела Гелбера 2008 года за лучшую книгу по международным отношениям. Его предыдущая книга «Дети Макиавелли: Лидеры и их наследие в Италии и Японии», представляющая собой сравнительную политическую и экономическую историю политического лидерства в Италии и Японии, получила премию Марраро 2003 года от Общества итальянских исторических исследований и премию Джервиса-Шрёдера 2004 года за лучшую книгу по международной истории и политике, присужденную секцией международной истории и политики Американской ассоциации политологии.

Его исследование 1994 года «Богатая нация, сильная армия»: Национальная безопасность и технологическая трансформация Японии получило премию Джона Уитни Холла Ассоциации азиатских исследований 1996 года и Мемориальную премию Арисавы Ассоциации американских университетских издательств 1996 года. Его книга «Бизнес японского государства: Энергетические рынки в сравнительной и исторической перспективе» получила Мемориальную премию Масаёси Охиры в 1988 году. В 1983 году издательство Принстонского университета опубликовало его книгу «Политика региональной политики в Японии». Его статьи публиковались в журналах Foreign Affairs, International Security, The Washington Quarterly, International Organization, The Journal of Modern Italian Studies, The National Interest, The Journal of Japanese Studies, Daedalus и других научных журналах. Доктор Сэмюэлс получил степень доктора философии в Массачусетском технологическом институте в 1980 году.

Данная работа была представлена в рамках «Программы стипендиатов EAI по миру, управлению и развитию в Восточной Азии», поддержанной Фондом Генри Люса, базирующимся в Нью-Йорке. Все работы доступны только через онлайн-базу данных.

Введение

Несмотря на огромное влияние работ Кеннета Уолтца «Человек, государство и война» и «Теория международных отношений», или, возможно, благодаря ему, для исследователей мировой политики давно стало делом чести подвергать сомнению — или, по крайней мере, оспаривать — самые строгие структурные предпосылки его реализма. Даже ученые, которые принимают идеи Уолтца о относительной мощи как основном движителе и ограничителе действий государств в анархическом мире, искали объяснения стратегического поведения наций, которые бы в большей степени учитывали политическую динамику и выбор. Поиск объяснений внешнеполитического поведения на более низком уровне, чем международная система, стал Святым Граалем в исследовании мировой политики.

В этом эссе я кратко рассмотрю этот поиск, уделяя основное внимание исследованиям, направленным на объяснение «захвата» внешней политики внутренними группами. После обсуждения метафорического похищения политических тел я перейду к буквальной версии — фактическому похищению граждан страны иностранными державами. Кратко отметив, как политические предприниматели от античности до наших дней конструировали «нарративы о пленении» для продвижения своих интересов, я буду использовать случаи похищения северокорейскими агентами граждан Японии и Южной Кореи, чтобы проиллюстрировать, как нарративы о пленении могут быть дифференцированно сконструированы и развернуты в схожих структурных условиях. Это парное сравнение дает особенно ясное представление о механизмах, задействованных в политическом захвате. Внешние посягательства на сограждан в Японии, казалось, затронули саму суть национальной идентичности и сущность национального суверенитета, что в руках умелых политических деятелей могло вызвать сильные эмоции, позволяющие ранее маргинальным группам влиять на государственную политику. Эти же посягательства в Южной Корее были восприняты по-иному столь же умелыми акторами с противоположными интересами. Таким образом, я отвергну общепринятое преобладание либо международных, либо внутренних структур в анализе внешнеполитических результатов и призову к возобновлению внимания к политическому предпринимательству и объяснениям политического поведения, основанным на действиях акторов.

Захват внешней политики

Наиболее влиятельной и продолжительной ранней альтернативой реализму Уолтца была политика бюрократических интересов. Эллисон и другие исследователи организаций и бюрократов утверждали, что внешнеполитическое поведение можно отнести к партикулярным интересам лиц, принимающих решения, — особенно исполнительной власти. Индивиды борются за интересы своей организации против «изолированных» конкурентов в том же правительстве. Национальная политика возникает в результате конфликтов и переговоров между зачастую весьма противоречивыми точками зрения, а также из глубоко укоренившихся стандартных операционных процедур в различных организационных культурах. Интересы были эндогенными для модели, поэтому группы интересов мало влияли на выбор политики. Эти модели в значительной степени игнорировали общественность, фокусируясь вместо этого на захвате политики одной группой политических элит другой.

Однако группы интересов и широкие массы никогда не были далеки от дебатов о том, как изучать внешнюю политику и великую стратегию в демократических государствах. Наиболее тщательно изученными областями являются торговая и внешнеэкономическая политика. Исследователи показали, что демократии, как правило, имеют более низкие тарифы, чем автократии, что они больше торгуют и что они с большей вероятностью заключают либерализующие торговые соглашения. Теоретики эндогенных тарифов исходят из предпочтений акторов, основанных на предполагаемых интересах, и оценивают, как политические институты систематически ограничивают или способствуют политической организации для продвижения этих предпочтений в политику. Другие показали, что демократические институты оказывают пагубное воздействие на торговлю и инвестиции, поскольку политики, вероятно, «продают» протекционизм отечественному капиталу и труду. Третьи подходы подчеркивают внутренние источники внешнеполитического поведения, фокусируясь на том, как режимы могут улучшить координацию политики, способствуя потоку информации для преодоления дилеммы заключенного.

«Игра на двух уровнях» — формализованная версия широко распространенного представления о том, что дипломатия опосредована внутренними политическими спорами и переговорами, — вероятно, является наиболее цитируемой моделью, связывающей международную и внутреннюю политику. Здесь глава исполнительной власти должен заключить международное соглашение не только с другими государствами, но и с потенциальной внутренней оппозицией — как внутри, так и вне государственного аппарата. Оригинальная модель Патнэма породила целую индустрию исследований, некоторые из которых посвящены торговой политике, в то время как другие охватывают все — от вето агентств до вмешательства во внутреннюю политику других государств. Исследования влияния этнических или религиозных групп интересов основаны на том же интуитивном представлении о внутреннем захвате или вето внешней политики.

Хотя многие альтернативы структурному реализму фокусируются на групповой динамике и формировании интересов ниже уровня единой национальной исполнительной власти («черный ящик второго образа» Уолтца), некоторые глубоко проникают в мотивы и возможности отдельных лиц («первый образ» Уолтца). Некоторые заимствуют идеи из психологии и развивают работу Роберта Йервиса о восприятии и ошибочном восприятии. Здесь источники внешнеполитического поведения находятся в умах отдельных лиц, принимающих решения, умах, заполненных убеждениями и предрассудками о политике и мировых делах, которые фильтруют и искажают намерения и возможности потенциальных противников. Другие ученые фокусируются на интересах лидеров, а не на интересах государств. Для них глава исполнительной власти может действовать исходя из иных стимулов, чем диктует «национальный интерес», что не отличается от проблемы «принципал-агент» в теории рационального выбора. Эта перспектива отражена в десятилетиях теоретизирования о отвлекающей войне — предположении, что лидеры могут приветствовать кризисы для обеспечения своих позиций внутри страны, а не для продвижения национальных интересов.

Конструктивистские подходы к международным отношениям развивают эту критику, подчеркивая важность идей — включая убеждения о мире, нормы надлежащего поведения и идентичности акторов — для объяснения международного поведения. Согласно этим подходам, ни структура международной системы, ни распределение внутренней власти не могут адекватно объяснить национальную политику. Конструктивисты настаивают на том, что мировая политика — это нечто большее, чем распределение материальной власти в условиях анархии, и указывают на то, что внутренняя политика постоянно меняется в вопросе о том, какие ценности следует максимизировать — например, престиж, автономию, власть или богатство, среди прочих. Следовательно, их анализ направлен на идеи как на независимые силы, идеологический конфликт внутри государств, способность лидеров конструировать и направлять предпочтения, а также способность групп командовать и контролировать политические повестки дня, переформулируя национальные идентичности.

Несмотря на бюрократические, либеральные и конструктивистские альтернативы, многие ученые принимают уолтцевские основы — анархия, баланс сил, рациональность и т. д. — и включают внутреннюю политику для повышения предсказательной силы теории. Признавая, что беспрепятственное, унитарное принятие решений нехарактерно для большинства государств, эти «неоклассические реалисты» ослабляют некоторые из наиболее ограничительных предположений структурного реализма и настаивают на том, что государства будут действовать как рациональные максимизаторы безопасности или власти на международном уровне только в той степени, в какой они могут сдерживать внутреннюю политическую энтропию. Поскольку демократическая политика отличается крайней неуправляемостью, а вмешательство во внутреннюю политику является обычным явлением, великие державы часто либо переоценивают свои силы, либо недомобилизуются.

Объяснение Снайдера того, как партикулярные интересы могут «захватить» внешнюю политику, является особенно актуальным для целей настоящего исследования. Этот подход основан на долгой традиции в сравнительной политике, включая предположения о государственной мощи и распределении интересов. Интегрируя понятие «захвата» со структурой внутренней и международной политики более систематично, чем литература по лоббированию или теория эндогенной торговли, Снайдер использует Олсона и других, чтобы утверждать, что группы, выступающие за силовую внешнюю политику, часто пользуются преимуществами в «организационной убедительности» — мотивационными преимуществами, контролем над информационными ресурсами и тесными связями с государством — которые позволяют им захватить национальную политику. Группы в обществе с экспансионистскими интересами, утверждает он, как правило, более компактны и сконцентрированы, чем их противники. В картелизированной политической системе это обеспечивает институциональные преимущества, которые позволяют им «распространять миф о безопасности через экспансию под видом общего интереса общества». Вооруженные убедительной идеей и укрепленные картелизированной властью, они могут похитить политику. Снайдер далее предполагает, что система может стать настолько жесткой — либо из-за лоббирования, либо из-за когнитивного диссонанса — что акторы могут неправильно интерпретировать или игнорировать информацию, указывающую на перенапряжение, и в итоге получить политику, которая вредит тем самым группам интересов, которые ее продвигали.

Однако возможно, что искусные политические предприниматели, вооруженные особенно мощными идеями, могут добиться определения национальной повестки дня даже в более конкурентных и открытых демократических государствах. В конце концов, демократии изобилуют точками входа, доступными для захвата, которые закрыты в более авторитарных режимах. Политически мотивированное похищение — похищение граждан враждебной иностранной державой — само по себе может быть одной из таких идей. На протяжении веков — и независимо от местоположения — политические похищения играли роль в конструировании национальной идентичности и в обосновании как агрессии, так и примирения. Некоторые рассказчики успешно использовали пленение для формирования и подчеркивания национальной слабости и неэффективности лидеров. Другие создавали истории о героизме, чтобы продемонстрировать национальную силу и дальновидное лидерство. В любом случае, манипулирование страстями пленения в политических целях часто использовалось для мобилизации общественного сочувствия с целью переориентации национальной политики.

Вопрос в том, требует ли это структурных условий, которые предполагает Снайдер, и если, как он предполагает, более открытые демократии склонны исправлять крайние перегибы. В то время как неоклассический реализм направляет нас к изучению механизмов, существующих в демократиях, которые позволяют даже слабым и маргинальным группам определять национальные интересы и устанавливать политическую повестку дня, он остается привязанным к структуре как внутреннего, так и международного порядка. Стоит изучить возможность того, что идеи о суверенитете (согласно конструктивистским предположениям) и политическое предпринимательство (согласно либеральной модели) могут обладать независимой способностью наделять группы силой для захвата национальной политики. Позвольте мне теперь перейти к одной из таких идей — самому пленению — чтобы изучить организационные механизмы захвата политики в случаях похищения японских и южнокорейских граждан северокорейскими агентами... (Продолжение)