Видимый успех и невидимая неудача в посткризисных реформах в Корее: взаимодействие глобальных стандартов, агентов и местной специфики

Аннотация

Реформа в посткризисной Корее была одной из наиболее всесторонних и решительно реализованных. Несмотря на впечатляющее восстановление за короткий период времени, многие теперь ставят под сомнение то, что на самом деле изменилось в экономике. Эти опасения возникают вместе с признанием как преимуществ, так и издержек реформы. В то время как реформа вывела корейские фирмы в более стабильное и прибыльное состояние, экономика теперь страдает от слабости инвестиций, медленного роста и растущей безработицы. Таким образом, данное исследование предлагает рассматривать корейский случай как «видимый успех и невидимую неудачу» на основе следующих выводов.

Во-первых, реформы, как правило, достигают некоторого номинального успеха с точки зрения принятия новых законов и достижения нескольких количественных показателей (например, соотношение долга к собственному капиталу; введение внешних директоров в совет директоров; продажа банков иностранцам) и в областях, где конфликты интересов менее остры (открытие рынков капитала и слияний и поглощений для иностранцев). В отличие от этого, реформы, как правило, не достигают большого успеха в реальном изменении институциональных устоев, привычек и убеждений, таких как повышение прозрачности управления или доверия в трудовых отношениях.

Во-вторых, процесс реформ включал напряженность между глобальными стандартами и местной спецификой, что стало источником смешанных результатов. Некоторые элементы глобальных стандартов плохо соответствуют местной специфике Кореи. Примеры обсуждаются в контексте реформы корпоративного управления и трудовых отношений.

В-третьих, политика интересов на этапе реализации, а также сложности, вызванные демократизацией и глобализацией, привели к ослаблению государственной способности (или коалиции реформ) и эффективности реализации, и, следовательно, к искаженным результатам реформы. В то время как глобализация требует повышения гибкости, корейское руководство теперь сталкивается с гораздо более сильной властью профсоюзов после демократизации. Результатом является не полностью гибкий, а сегментированный рынок труда, разделенный между основными, профсоюзными работниками и неорганизованной периферией, а также между теми, кто чрезмерно защищен, и теми, кто недостаточно защищен.

В-четвертых, важно иметь эффективную систему законодательных переговоров, необходимую для обсуждения спорящими сторонами. Только с помощью этого институционального механизма политика интересов может привести к некоторому консенсусу в отношении реформ. Корея пыталась перестроить свою финансовую систему и провести существенную либерализацию финансов в начале 1990-х годов, но это было частично сорвано, а частично искажено, что проложило путь к финансовому кризису 1997 года. Причины заключались в отсутствии четкого консенсуса относительно реформ, без которого реформы, скорее всего, будут сорваны или окажутся безуспешными.

В корейском случае реальный и сильный консенсус относительно реформ появился только после кризиса 1997 года, поскольку кризис убедил общество в необходимости реформ. Однако, будучи политическим аутсайдером, президент Ким Дэ Чжун не имел достаточного кадрового резерва и решил сделать старую гвардию (элиту бюрократов) своими людьми, доверив им ключевые посты для проведения реформ. Кризис вернул государство и его возрожденную автономию на передний план, в то время как банки, профсоюзы и чеболи отошли на второй план.

В-пятых, один из источников трудностей в реализации реформ связан с институциональными комплементарностями, и нам необходимо соблюдать правильную последовательность реформ. Одна из возможных логических последовательностей, по-видимому, заключается в переходе от реформы банковского сектора, корпоративного управления, трудовых отношений и, наконец, к реструктуризации бизнеса.

Теперь возникает вопрос, был ли наш ответ (план реформ) правильным. Посткризисная Корея лишь пыталась стать более ориентированной на рынок или англосаксонскую модель, но без внимания к росту и конкурентоспособности. В то время как фирмы теперь снизили свои долговые коэффициенты, они не берут кредиты для инвестиций. Вопрос о правильности или неправильности плана подчеркивает необходимость правильного определения цели реформы. Цели реформы должны заключаться не только в движении к рыночной экономике, но и к экономике, ориентированной на рост, или к рыночной экономике, способствующей росту.

Авторы

Кеун Ли, кафедра экономики, Сеульский национальный университет

          Директор Центра экономического догона ЕАИ

Бюнг-Кук Ким, кафедра политологии, Университет Корё

          Президент Института Восточной Азии

Чун Х. Ли, кафедра экономики, Гавайский университет в Маноа

Джэёль Йи, кафедра социологии, Сеульский национальный университет

Данная работа выполнена в рамках глобального исследовательского проекта GDN «Понимание реформ». Ранняя версия данной статьи была представлена на встрече GDN в 2003 году, состоявшейся в ноябре 2003 года в Нью-Дели, Индия. Она получила пользу от трех раундов подробных комментариев от двух координаторов проекта, Хосе Фанелли и Гэри МакМахона, а также от других участников семинара.

Корея, некогда известная своим быстрым экономическим ростом, названным «восточноазиатским чудом», была вынуждена испытать позор оказаться одной из стран, пострадавших от кризиса. Однако корейская экономика также продемонстрировала одно из самых быстрых и сильных восстановлений с 1999 года. В то время как одни приписывают это восстановление достижениям реформ, другие по-прежнему оспаривают эту точку зрения и отмечают, что на самом деле мало что изменилось.

Мы рассматриваем Корею как очень уникальную страну, которая за очень короткий промежуток времени пережила «все» — от чуда до кризиса и поразительного восстановления. В частности, корейский случай поднимает два важных вопроса. Первый вопрос заключается в том, как связать старый режим успеха с недавним кризисом. Другими словами, финансовый кризис 1997 года вновь вынес на поверхность старые дебаты о роли рынка против государства в экономическом развитии. С одной стороны, существует рыночный подход, который считает вмешательство государства в финансовые рынки (т. е. чрезмерное регулирование со стороны правительства и/или клановый капитализм) виновником кризиса (Summers 1998, World Bank 1998). С другой стороны, существует государственный подход, который обвиняет в кризисе безрассудную дерегуляцию финансовых рынков, вдохновленную неолиберализмом (Chang 1998, Crotty and Lee 2002, Singh 2002). Недавно Всемирный банк опубликовал том под названием «Переосмысление восточноазиатского чуда» (Stiglitz and Yusuf 2001).

В то время как первый вопрос был освещен в литературе, теперь возникает новый вопрос о том, как интерпретировать посткризисные реформы и быстрое восстановление. И мы уже видим некоторые исследования (Coe and Kim 2002, Hooley and Yoo 2002). Однако эти исследования не углубляются в вопрос о том, действительно ли изменился корейский режим роста, могут ли институциональные реформы быть проведены так быстро и тщательно, и действительно ли восстановление обусловлено реформами.

Изучение того, как были реформированы экономические системы Кореи, представляет собой образцовый тематический пример процесса и результатов реформы, направленной на внедрение глобальных стандартов, но обусловленной политической экономией страны и ее начальными условиями. Данное исследование изучит роль, которую различные группы интересов (агенты) играли в реформе, и как начальные условия ограничивали ее процесс и эффективность возникшей в результате этого процесса системы. В частности, исследование рассмотрит роль, которую играли чеболи, бюрократы, внешнее давление и преобладающие идеи о реформах и либерализации, пропагандируемые в академических кругах. Таким образом, анализ выявит мотивы инициатив по проведению реформ и определит факторы, ответственные за успех и неудачу реформ в Корее.

Историю реформ в Корее можно разделить на следующие три периода: (1) 1961–1979 гг., когда генерал (затем президент) Пак Чон Хи эффективно управлял страной, начиная процесс индустриализации и быстрого экономического роста; (2) 1980–1997 гг., когда правительство предприняло ряд реформ с целью создания либеральной рыночной экономики; и (3) годы после экономического кризиса 1997–1998 гг., когда реформы проводились под эгидой МВФ.

В течение первого периода Корея проводила государственно-ориентированную стратегию развития, которая ставила правительство на командные позиции в распределении ресурсов. Оно контролировало распределение кредитов, тем самым направляя распределение ресурсов и дисциплинируя крупные корпорации для достижения целей развития. Оно также проводило репрессивную политику в отношении рабочей силы, тем самым удерживая заработную плату близкой к теневой цене труда. Второй период начался в 1980 году, когда генерал Чон Ду Хван начал свое президентство (1980–1987 гг.) после убийства президента Пака в предыдущем году. Новые правительства предприняли попытку парадигматического сдвига в политической экономии от государственно-ориентированного этатизма к более рыночно-ориентированной экономике по настоянию либеральных реформаторски настроенных экономистов. Однако это не означало, что реформы обязательно следовали предписаниям новой парадигмы: курс, который фактически приняли реформы, был полон обходных путей, поскольку он был ограничен начальными условиями, включая институциональное наследие, и подвержен давлению со стороны различных групп интересов. Экономический кризис 1997–1998 гг. является следствием реформ, плохо продуманных и плохо проведенных в предыдущие годы, и, следовательно, понимание реформ, предпринятых после кризиса, требует нашего понимания реформ, предпринятых в период 1980–1997 гг.

В области финансовой либерализации мы обнаруживаем, что влияние чеболей и стратегическое поведение бюрократов повлияли и/или манипулировали планом реформ, а также их реализацией, как предсказывается тезисом об экономическом закреплении, предложенным в Morck, Wolfenzon, and Yeung (2004). В области корпоративной реструктуризации мы обнаруживаем, что начальные условия, такие как сегментированные рынки труда, высокая премия для владельцев-контролеров фирмы и т. д., повлияли на ход корпоративной реструктуризации, и, таким образом, стандартный англосаксонский план не был реализован в своей чистейшей форме и/или не работал, как ожидалось изначально. Это согласуется с аргументом Rodrick, Subramanian, and Trebbi (2004) о том, что желательные институциональные договоренности имеют большой элемент контекстной специфики, возникающей из различий в исторических траекториях.

Как анализируется в Fanelli (2003), вопросы, касающиеся реформ, могут быть рассмотрены в следующем ключе. Во-первых, почему одни страны смогли провести реформы, а другие нет? Во-вторых, какие факторы позволили некоторым странам успешно реализовать свою программу реформ, в то время как в других странах программа потерпела неудачу? В-третьих, почему одни реформы были более успешными в достижении ожидаемых результатов, чем другие?

В нашей попытке ответить на эти вопросы мы используем подход «аналитических нарративов», который сочетает исторические исследования с теоретическим анализом (например, Bates et al. 1998, 2000). Он является историческим, поскольку мы описываем и изучаем в хронологической последовательности институты и их изменения в Корее с начала 1960-х годов, и аналитическим, поскольку мы анализируем процесс реформ с использованием явной структуры динамики реформ и связанных с ней причинно-следственных гипотез, представленных в разделе 2.

Как будет показано в остальной части отчета, Корея добилась относительного успеха в проведении политических и институциональных реформ. Однако, действительно ли этот успех пошел стране на пользу, поставив экономику на путь устойчивого роста, еще предстоит увидеть, поскольку новые институты, особенно когда они являются чуждыми институтами, такими как так называемые глобальные стандарты, не обязательно гармонично работают с местными институтами. То есть успешная институциональная реформа — успешная не просто в изменении институтов, а в достижении конечных целей — это не просто вопрос пересадки институтов из другого общества: она должна способствовать достижению страной устойчивого экономического роста.

Следующий раздел посвящен теоретическим рамкам анализа и выводит четыре основные гипотезы. Раздел три посвящен реформам в докризисный период. Докризисный период также играет роль начальных условий для посткризисных реформ, поскольку посткризисные реформы начинаются там, где остановились докризисные. Раздел четыре дает описание мер посткризисных реформ и их результатов. Реформы будут обсуждаться с точки зрения общих, политических и макроэкономических аспектов, а также финансовых, корпоративных и трудовых реформ. Раздел пять является основной частью, которая предоставляет аналитические нарративы посткризисных реформ, а также проверку гипотез на примерах. Последний раздел содержит краткое изложение основных выводов исследования и размышления о текущем состоянии корейской экономики после 7 лет реформ... (Продолжение)