危機後の韓国における改革の可視的成功と不可視的失敗：グローバルスタンダード、主体、およびローカルな特異性との相互作用

要旨

危機後の韓国における改革は、最も包括的かつ断固として実施された改革の一つであった。短期間での目覚ましい回復には感銘を受けるものの、経済において実際に何が変わったのか、多くの人々が疑問視している。この懸念は、改革の恩恵とコストの両方の認識と相まって生じている。改革は韓国企業をより安定した収益性の高い事業状態にもたらしたが、経済は現在、投資の低迷、成長の鈍化、失業率の上昇に苦しんでいる。本研究は、以下の発見に基づき、韓国の事例を「可視的成功と不可視的失敗」として考察することを提案する。

第一に、改革は、新しい法律の制定やいくつかの定量化可能な目標（例：負債資本比率、取締役会への社外取締役の導入、銀行の外国人への売却など）の達成、および利益相反が比較的少ない分野（外国人に対する資本市場とM&A市場の開放）においては、ある程度の名目上の成功を収める傾向がある。対照的に、経営の透明性の向上や労使関係における信頼といった、制度的な慣習、習慣、信念を真に変えることにおいては、あまり成功しない傾向がある。

第二に、改革プロセスはグローバルスタンダードとローカルな特異性との間の緊張を含んでおり、それが混合的な結果の原因となった。グローバルスタンダードの一部の要素は、韓国のローカルな特異性によく適合しない。例として、コーポレートガバナンスと労使関係の改革が議論される。

第三に、実施段階における利害関係者の政治、そして民主化とグローバル化によって引き起こされた複雑さが、国家能力（または改革連合）の弱体化と実施の有効性を招き、それゆえ改革の歪んだ結果をもたらした。グローバル化は柔軟性の増大を必要とする一方で、韓国の経営陣は民主化後、労働組合の力がはるかに強くなっている状況に直面している。その結果、完全な柔軟性のある市場ではなく、中核的な組合員労働者と非組織化された周辺労働者、そして過度に保護された者と保護が不十分な者との間で分断された、セグメント化された労働市場となった。

第四に、利害関係者が交渉するための効果的な立法交渉システムを持つことが重要である。この制度的な手段があって初めて、利害関係者の政治は改革への合意につながる可能性がある。韓国は1990年代初頭に金融システムを抜本的に見直し、大幅な金融自由化を実施しようとしたが、それは部分的に頓挫し、部分的に歪められ、1997年の金融危機の道を開くことになった。その理由は、明確な改革合意の欠如によるものであり、それがなければ改革は頓挫するか、成功しない可能性が高い。

韓国の事例では、1997年の危機後に、危機が社会に改革の必要性を説得したため、改革に対する現実的かつ強力な合意が初めて形成された。しかし、金大中大統領は政治的アウトサイダーであったため、ブレインプールを欠き、改革の主要ポストを旧体制派エリート官僚に委ねることで、彼らを自分の側につけようとした。危機は、銀行、労働組合、財閥がすべて後退したことで、国家とその自律性を再び前面に押し出した。

第五に、改革の実施における困難の一因は、制度的な補完関係に関係しており、改革において適切な順序を取る必要がある。一つの可能な論理的な順序は、銀行改革、コーポレートガバナンス、労使関係、そして最終的な企業再編へと進むことのように思われる。

現在、新たな疑問は、我々の対応（改革の青写真）が正しかったのかどうかである。危機後の韓国は、成長と競争力に注意を払うことなく、より市場志向、あるいはアングロ・サクソンモデル志向になろうとしただけだった。企業は現在、負債比率を下げているが、投資のために借り入れをしていない。正しいか間違っているかの青写真の問題は、改革の目標を正しく定義する必要性を強調している。改革の目標は、単に市場志向経済への移行であるだけでなく、成長志向の経済、あるいは成長を促進する市場志向経済への移行でなければならない。

著者

李根（イ・グン）、ソウル大学経済学部

          EAI（東アジア研究所）経済キャッチアップセンター長

金秉国（キム・ビョングク）、高麗大学政治学科

          EAI（東アジア研究所）所長

李忠熙（チョン・H・リー）、ハワイ大学マノア校経済学部

李載烈（イ・ジェヨル）、ソウル大学社会学科

本稿は、GDN（グローバル開発ネットワーク）の「改革の理解」に関するグローバル研究プロジェクトの一環として作成された。本稿の初期バージョンは、2003年11月にインドのニューデリーで開催された2003年GDN会議で発表された。プロジェクトコーディネーターのホセ・ファネリとゲイリー・マクマホン、およびその他のセミナー参加者からの3回の詳細なコメントの恩恵を受けた。

かつて「東アジアの奇跡」と呼ばれる急速な経済成長で有名だった韓国は、危機に見舞われた経済の一つという屈辱を経験した。しかし、韓国経済は1999年以降、最も迅速かつ力強い回復の一つも示した。この回復を改革の成果と見なす向きもあるが、実際にはあまり何も変わっていないと異議を唱える者もいる。

我々は、韓国を、ごく短期間のうちに「奇跡から危機、そして目覚ましい回復まで」あらゆるものを経験した非常にユニークな国と見なしている。特に、韓国の事例は2つの重要な問題を提起している。第一の問題は、古い成功体制と最近の危機をどのように結びつけるかである。言い換えれば、1997年の金融危機は、経済発展における市場対国家の役割に関する古い議論を再び表面化させた。一方には、金融市場への国家介入（すなわち、政府による過剰規制や/あるいは縁故資本主義）を危機の原因とする市場ベースの見方がある（Summers 1998, World Bank 1998）。他方には、新自由主義に触発された金融市場の無謀な規制緩和を危機で非難する国家主義的な見方がある（Chang 1998, Crotty and Lee 2002, Singh 2002）。最近、世界銀行は「東アジアの奇跡の再考」と題する論文集を出版した（Stiglitz and Yusuf 2001）。

この第一の問題は文献によって消化されているが、現在新たな問題は、危機後の改革と急速な回復をどのように解釈するかである。そして、すでにいくつかの研究（Coe and Kim 2002, Hooley and Yoo 2002）が見られる。しかし、これらの研究は、韓国の成長体制が本当に変化したのか、制度改革がそれほど迅速かつ徹底的に行われるのか、そして回復が本当に改革によるものなのか、といった問いを掘り下げていない。

韓国の経済システムがどのように改革されてきたかを検証することは、グローバルスタンダードを導入することを意図した改革のプロセスと結果の模範的なケーススタディを提供するが、それはその国の政治経済と初期条件によって条件付けられている。本研究は、改革において様々な利害関係者（主体）が果たした役割、および初期条件がそのプロセスをどのように制約したか、そしてそのプロセスから生じたシステムのパフォーマンスを検証する。具体的には、財閥、官僚、外部からの圧力、および学界で唱えられた改革と自由化に関する既存の考え方が果たした役割を検証する。それによって、改革イニシアチブの動機付けとなる理由を明らかにし、韓国における改革の成功と失敗の原因となる要因を特定する。

韓国の改革の歴史は、以下の3つの期間に分けられる。(1) 1961年から1979年：朴正煕（パク・チョンヒ）将軍（当時大統領）が効果的に国を統治し、工業化と急速な経済成長のプロセスを開始した時期。(2) 1980年から1997年：政府が自由市場経済を確立しようと数々の改革に着手した時期。(3) 1997年から1998年の経済危機以降：IMFの支援の下で改革が実施された時期。

最初の期間中、韓国は国家主導の開発戦略を追求し、政府が資源配分の主導的な地位を占めた。政府は信用配分を管理し、それによって資源配分を指示し、開発目標を追求するために大企業を規律付けた。また、労働に対して抑圧的な政策を維持し、賃金率を労働の影の価格に近く保った。第二の期間は1980年に始まり、前年の朴大統領暗殺を受けて全斗煥（チョン・ドゥファン）将軍が大統領に就任した（1980-87年）。新政府は、国家主導の開発主義から、より市場志向の経済への政治経済におけるパラダイムシフトを、自由市場改革志向の経済学者の指示で試みた。しかし、それは改革が必ずしも新しいパラダイムの処方に従ったことを意味するものではなかった。実際の改革の進路は、制度的な遺産を含む初期条件によって制約され、様々な利害関係者からの圧力に揺さぶられたため、紆余曲折に満ちていた。1997年から1998年の経済危機は、前年の改革の誤った構想と誤った実施の結果であり、したがって、危機以降の改革を理解するには、1980年から1997年の期間に行われた改革の理解が必要である。

金融自由化においては、財閥の影響力と官僚の戦略的行動が、Morck, Wolfenzon, and Yeung (2004)で提唱された経済的既得権益のテーゼが予測するように、改革の青写真とその実施の両方に影響を与え、あるいは操作したことがわかった。企業再編においては、セグメント化された労働市場、オーナー経営者への高いプレミアムといった初期条件が、企業再編のコースに影響を与え、それゆえ標準的なアングロ・サクソン青写真は、その純粋な形で実現されなかった、あるいは当初期待された通りに機能しなかったことがわかった。これは、望ましい制度的取り決めには、歴史的軌跡の違いから生じる文脈特異性の大きな要素があるというRodrick, Subramanian, and Trebbi (2004)の議論と一致する。

Fanelli (2003)で分析されているように、改革に関する問いは以下の点で対処できる。第一に、なぜ一部の国は改革を実行できたのに、他の国はできなかったのか？第二に、どのような要因が一部の国が改革プログラムを成功裏に実施できた一方で、他の国ではプログラムが失敗したのか？第三に、なぜ一部の改革は、他の改革よりも期待される成果を達成するのに成功したのか？

これらの問いに答える試みとして、我々は歴史的研究と理論的分析を組み合わせた「分析的物語」アプローチ（例：Bates et al. 1998, 2000）を採用する。これは、1960年代初頭以降の韓国の制度とその変化を時系列で記述・検証する点で歴史的であり、セクション2で提示された改革のダイナミクスと関連する因果仮説の明確な枠組みで改革プロセスを分析する点で分析的である。

本報告書の残りの部分が示すように、韓国は政策および制度改革の実施において比較的成功を収めている。しかし、この成功が経済を持続可能な成長に乗せる上で国益にかなったかどうかは、まだ見られていない。特に、いわゆるグローバルスタンダードのような異質な制度は、必ずしもローカル固有の制度と調和して機能するわけではないからである。すなわち、制度改革の成功（単に制度を変更するだけでなく、その究極の目標を達成する上での成功）は、単に他社会から制度を移植することの問題ではない。それは、その国が持続的な経済成長を達成するのに貢献しなければならない。

次のセクションでは、分析のための理論的枠組みを議論し、4つの主要な仮説を導き出す。セクション3は、危機前の時代の改革についてである。危機前の時代は、危機後の改革が危機前の改革が停止した時に始まるため、危機後の改革の初期条件としても役割を果たす。セクション4は、危機後の改革措置とその結果の説明を提供する。改革は、全体的、政治的、マクロ経済的側面、および金融、企業、労働改革の観点から議論される。セクション5は、危機後の改革の分析的物語を提供し、ケーススタディで仮説を検証する主要部分である。最後のセクションは、研究の主な発見の要約と、7年間の改革を経た韓国経済の現状についての考察を提供する…（続く）