Éxito Visible y Fracaso Invisible en la Reforma Post-Crisis en Corea: Interacción de los Estándares Globales, Agentes y Especificidad Local

Resumen

La reforma en la Corea post-crisis fue una de las reformas implementadas de manera más integral y decisiva. Aunque impresionados por la asombrosa recuperación en un corto período de tiempo, muchos ahora cuestionan qué ha cambiado realmente en la economía. La preocupación surge junto con el reconocimiento de los beneficios y el costo de la reforma. Mientras que la reforma ha llevado a las empresas coreanas a un estado de negocio más estable y rentable, la economía ahora sufre de inversión débil, crecimiento lento y aumento del desempleo. Este estudio, por lo tanto, propone considerar el caso coreano como "éxito visible y fracaso invisible", basándose en los siguientes hallazgos.

Primero, la reforma tiende a lograr cierto éxito nominal en términos de creación de nuevas leyes y varios objetivos cuantificables (p. ej., ratio deuda-capital; introducción de directores externos en el consejo, venta de bancos a extranjeros), y en el área donde los conflictos de intereses son menos agudos (apertura de mercados de capital y fusiones y adquisiciones a extranjeros). En contraste, la reforma tiende a no lograr mucho éxito en cambiar realmente las convenciones institucionales, hábitos y creencias, como mejorar la transparencia en la gestión o la confianza en las relaciones laborales.

Segundo, el proceso de reforma implicó una tensión entre el estándar global y la especificidad local, que se convirtió en la fuente de los resultados mixtos. Algunos elementos de los estándares globales no se ajustan bien a la especificidad local de Corea. Se discuten ejemplos en la reforma de la gobernanza corporativa y las relaciones laborales.

Tercero, la política de intereses en la etapa de implementación, más las complejidades causadas por la democratización y la globalización, han provocado el debilitamiento de la capacidad estatal (o coalición de reforma) y la efectividad de la implementación, y por lo tanto los resultados distorsionados de la reforma. Mientras la globalización exige una mayor flexibilidad, la gerencia coreana se enfrenta ahora a un poder mucho más fuerte de los trabajadores después de la democratización. El resultado no es un mercado laboral totalmente flexible, sino segmentado, dividido entre los trabajadores del núcleo, sindicalizados, y la periferia no organizada, y entre los sobreprotegidos y los desprotegidos.

Cuarto, es importante contar con un sistema efectivo de negociación legislativa necesario para que las partes en disputa negocien. Solo con este vehículo institucional, la política de intereses puede conducir a algún consenso de reforma. Corea intentó reformar su sistema financiero y llevar a cabo una liberalización financiera sustancial a principios de la década de 1990, pero fue parcialmente abortada y parcialmente distorsionada, lo que allanó el camino para la crisis financiera de 1997. Las razones se debieron a la falta de un claro consenso de reforma, sin el cual es más probable que la reforma sea abortada o infructuosa.

En el caso coreano, un consenso real y fuerte para la reforma llegó solo después de la crisis de 1997, ya que la crisis persuadió a la sociedad de la necesidad de reforma. Sin embargo, como él solía ser un outsider político, el Presidente Kim Dae-jung carecía de un grupo de expertos y decidió hacer de la vieja guardia (élites burocráticas) su gente al confiarles puestos clave para la reforma. La crisis trajo de vuelta al estado y su autonomía revivida al frente, mientras los bancos, sindicatos y chaebols se quedaban en el patio trasero.

Quinto, una fuente de la dificultad de implementación en la reforma tiene que ver con las complementaridades institucionales, y necesitamos tomar una secuencia adecuada en las reformas. Una posible secuencia lógica parece ser pasar de la reforma bancaria, la gobernanza corporativa, las relaciones laborales, y luego finalmente a la reestructuración empresarial.

Ahora, una pregunta emergente es si nuestra respuesta (el plan de reforma) fue correcta. La Corea post-crisis simplemente intentó ser más orientada al modelo de mercado o anglosajón, pero sin prestar atención al crecimiento y la competitividad. Mientras que las empresas ahora han reducido sus ratios de deuda, no están pidiendo prestado para invertir. La cuestión de un plan erróneo o correcto subraya la necesidad de definir correctamente el objetivo de la reforma. Los objetivos de la reforma no deben ser solo un movimiento hacia una economía orientada al mercado, sino hacia una orientada al crecimiento o una economía de mercado pro-crecimiento.

Autores

Keun Lee, Departamento de Economía, Universidad Nacional de Seúl

          Director, Centro para la Recuperación Económica del EAI

Byung-Kook Kim, Departamento de Ciencias Políticas, Universidad de Corea

          Presidente, East Asia Institute

Chung H. Lee, Departamento de Economía, Universidad de Hawái en Manoa

Jaeyeol Yee, Departamento de Sociología, Universidad Nacional de Seúl

Este artículo se realiza como parte del proyecto de investigación global del GDN sobre "Comprender la Reforma". Una versión anterior de este artículo se presentó en la Reunión del GDN de 2003 celebrada en noviembre de 2003, en Nueva Delhi, India. Se ha beneficiado de tres rondas de comentarios detallados de dos coordinadores del proyecto, José Fanelli y Gary McMahon, y otros participantes del seminario.

Corea, una vez famosa por su rápido crecimiento económico, denominado el milagro de Asia Oriental, fue objeto de la vergüenza de ser una de las economías afectadas por la crisis. Sin embargo, la economía coreana también mostró una de las recuperaciones más rápidas y fuertes desde 1999. Mientras algunos atribuyen esta recuperación al logro de la reforma, otros aún cuestionan esta visión y observan que en realidad no ha cambiado mucho.

Consideramos a Corea como un país muy único que ha experimentado, en un período de tiempo muy corto, "todo" desde el milagro hasta la crisis, y una recuperación asombrosa. Especialmente, el caso coreano plantea dos cuestiones importantes. La primera cuestión es cómo vincular el antiguo régimen de éxito con la crisis reciente. En otras palabras, la crisis financiera de 1997 ha vuelto a sacar a la luz el antiguo debate sobre el papel del mercado frente al estado en el desarrollo económico. Por un lado, está la visión basada en el mercado que encuentra la intervención estatal en los mercados financieros (es decir, la sobrerregulación por parte del gobierno y/o el capitalismo de compadres) como culpable de la crisis (Summers 1998, Banco Mundial 1998). Por otro lado, está la visión estatista que culpa a la desregulación imprudente de los mercados financieros inspirada por el neoliberalismo por la crisis (Chang 1998, Crotty y Lee 2002, Singh 2002). Recientemente, el Banco Mundial produjo un volumen titulado "Rethinking the East Asian Miracle" (Stiglitz y Yusuf 2001).

Si bien esta primera cuestión ha sido asimilada por la literatura, ahora una cuestión emergente es cómo interpretar la reforma post-crisis y la rápida recuperación. Y ya estamos viendo algunos estudios (Coe y Kim 2002, Hooley y Yoo 2002). Pero, estos estudios no profundizan en la cuestión de si el régimen de crecimiento coreano ha cambiado realmente, si la reforma institucional puede hacerse de manera tan rápida y completa, y si la recuperación se debe realmente a la reforma.

Examinar cómo se han reformado los sistemas económicos de Corea ofrece un estudio de caso ejemplar del proceso y el resultado de una reforma destinada a introducir estándares globales pero condicionada por la economía política y las condiciones iniciales de un país. Este estudio examinará el papel que desempeñaron diversos grupos de interés (agentes) en la reforma y cómo las condiciones iniciales restringieron su proceso y el desempeño del sistema que surgió de ese proceso. Específicamente, el estudio examinará el papel desempeñado por los chaebols, los burócratas, la presión externa y las ideas predominantes sobre reforma y liberalización defendidas en el ámbito académico. Por lo tanto, el análisis revelará las razones motivadoras de las iniciativas de reforma e identificará los factores responsables de la parte de éxito y fracaso de las reformas en Corea.

La historia de la reforma en Corea se puede dividir en los siguientes tres períodos: (1) 1961-79, cuando el General (entonces Presidente) Park Chung Hee gobernó eficazmente el país, iniciando el proceso de industrialización y rápido crecimiento económico; (2) 1980-97, cuando el gobierno emprendió una serie de reformas en un intento por establecer una economía de mercado liberal; y (3) los años posteriores a la crisis económica de 1997-98, cuando las reformas se llevaron a cabo bajo los auspicios del FMI.

Durante el primer período, Corea persiguió una estrategia de desarrollo liderada por el estado que colocó al gobierno en una posición de mando en la asignación de recursos. Controlaba la asignación de crédito, dirigiendo así la asignación de recursos y disciplinando a las grandes corporaciones para que persiguieran objetivos de desarrollo. También mantuvo una política represiva hacia el trabajo, manteniendo así el salario cercano al precio sombra del trabajo. El segundo período comenzó en 1980, cuando el General Chun Doo Hwan inició su presidencia (1980-87) tras el asesinato del Presidente Park el año anterior. Los nuevos gobiernos intentaron un cambio paradigmático en la economía política, del desarrollismo liderado por el estado a una economía más orientada al mercado, a instancias de economistas liberales orientados a la reforma. Sin embargo, esto no significó que las reformas siguieran necesariamente las prescripciones del nuevo paradigma: el curso que tomaron las reformas reales estuvo lleno de desvíos, ya que estuvo restringido por las condiciones iniciales, incluidos los legados institucionales, y afectado por las presiones de varios grupos de interés. La crisis económica de 1997-98 es una consecuencia de reformas mal concebidas y mal ejecutadas en los años anteriores y, en consecuencia, la comprensión de las reformas emprendidas desde la crisis requiere nuestra comprensión de las reformas emprendidas durante el período 1980-97.

En la liberalización financiera, encontramos que la influencia de los chaebols y el comportamiento estratégico de los burócratas afectaron y/o manipularon el plan de la reforma, así como sus implementaciones, como predice la tesis del arraigo económico propuesta en Morck, Wolfenzon y Yeung (2004). En la reestructuración corporativa, encontramos que las condiciones iniciales, como los mercados laborales segmentados, la alta prima para los propietarios-controladores de la empresa, etc., afectaron el curso de la reestructuración corporativa, y por lo tanto el plan estándar anglosajón no se realizó en su forma más pura y/o no funcionó como se esperaba originalmente. Esto es coherente con el argumento de Rodrick, Subramanian y Trebbi (2004) de que los arreglos institucionales deseables tienen un gran elemento de especificidad contextual que surge de las diferencias en las trayectorias históricas.

Como se analiza en Fanelli (2003), las preguntas sobre la reforma se pueden abordar en términos de lo siguiente. Primero, ¿por qué algunos países pudieron emprender reformas mientras que otros no? Segundo, ¿qué factores permitieron a algunos países implementar con éxito su programa de reforma mientras que el programa fracasó en otros? Tercero, ¿por qué algunas reformas tuvieron más éxito en ofrecer los resultados esperados que otras?

En nuestro intento de responder a estas preguntas, empleamos un enfoque de "narrativas analíticas" que combina la investigación histórica con el análisis teórico (p. ej., Bates et al. 1998, 2000). Es histórico en el sentido de que describimos y examinamos en secuencia temporal las instituciones y sus cambios en Corea desde principios de la década de 1960, y es analítico en el sentido de que analizamos el proceso de reforma con el marco explícito de la dinámica de la reforma y las hipótesis causales asociadas presentadas en la sección 2.

Como mostrará el resto del informe, Corea ha tenido un éxito relativo en la implementación de reformas políticas e institucionales. Sin embargo, aún está por verse si este éxito ha beneficiado al país al poner a la economía en una senda de crecimiento sostenible, ya que las nuevas instituciones, especialmente cuando son instituciones ajenas como los llamados estándares globales, no necesariamente funcionan armoniosamente con las instituciones específicas locales. Es decir, una reforma institucional exitosa —exitosa no simplemente en el cambio de instituciones sino en el logro de sus objetivos finales— no es simplemente una cuestión de trasplantar instituciones de otra sociedad: debe contribuir a que el país logre un crecimiento económico sostenible.

La siguiente sección discute un marco teórico para el análisis y deriva las cuatro hipótesis principales. La sección tres trata sobre la reforma en la era pre-crisis. La era pre-crisis también juega el papel de las condiciones iniciales para la reforma post-crisis, porque la reforma post-crisis comienza cuando la reforma pre-crisis se detuvo. La sección cuatro describe las medidas de reforma post-crisis y sus resultados. La reforma se discutirá en términos de aspectos generales, políticos y macroeconómicos, así como reformas financieras, corporativas y laborales. La sección cinco es la parte principal que proporciona narrativas analíticas de la reforma post-crisis, así como la verificación de las hipótesis con estudios de caso. La última sección proporciona un resumen de los principales hallazgos del estudio y una reflexión sobre el estado actual de la economía coreana después de 7 años de reforma...(Continuará)