[工作论文] 方便的合规：中国产业政策的规避之道

东亚和平、治理与发展研究员项目

作者

吴承燕（Seung-Youn Oh）将于2013年秋季起担任布林茅尔学院政治学系助理教授。她的研究专长是东亚的国际关系和比较政治学。她的更广泛学术兴趣包括中国的产业结构调整与升级、国有企业改革与公司治理、外商直接投资的国别来源对当地经济发展的影响，以及中国国家和地方各级政府在塑造国家发展道路方面不断演变的作用。

吴承燕目前正根据她的博士论文撰写一本书稿，该书稿题为《自由化的局限：后WTO时代中国地方政府的自主权与汽车产业》。《自由化的局限：后WTO时代中国地方政府的自主权与汽车产业》在博士论文中，她试图理解国际联系对中国区域经济发展的影响，并特别关注中国蓬勃发展的汽车产业。

她最近发表的文章出现在《中国季刊》和《亚洲调查》等期刊上。在加入布林茅尔学院之前，她于2012-2013年期间担任宾夕法尼亚大学当代中国研究中心博士后研究员。她还曾于2009年至2012年期间担任法国管理学院（École Supérieure des Sciences Commerciales）上海分校的客座讲师。

此外，吴承燕曾担任伯克利亚太经济合作（APEC）研究中心东北亚项目主任，协助组织了题为《亚洲新制度架构：管理贸易、金融和安全关系的演变结构》（Vinod K. Aggarwal 和 Min Gyo Koo 编，Springer Verlag，2008年）的会议。她曾是韩国高等教育基金会（KFAS）的研究员，并曾在中国社会科学院世界经济与政治研究所（北京）担任访问学者。吴承燕拥有加州大学伯克利分校政治学硕士和博士学位，以及韩国延世大学政治学学士学位（以最优等成绩毕业）。她曾作为本科交换生在北卡罗来纳大学教堂山分校学习一年。

摘要

通过对中国在汽车和风力涡轮机领域的WTO贸易争端案例研究，我认为，中国遵守WTO裁决反映了北京方面在WTO争端解决程序中的娴熟驾驭能力，而非被国际规范所同化。中国自由地实施产业政策，并在WTO争端出现后予以撤销——我将这种策略称为“方便的合规”。到中国撤销受质疑的措施时，它通常已不再需要这些措施，因为它已经实现了目标，并且可以通过遵守组织的裁决来维持其作为负责任的WTO成员的声誉。全球供应链的动态无疑使外国商业团体和各国在与中国贸易争端相关的国内政治计算变得复杂化。

中国于2001年加入世界贸易组织（WTO），这被誉为中国开放市场、遏制可能使外国公司处于竞争劣势的政府行为的重要一步。在从谨慎的观察者转变为WTO的积极参与者过程中，中国在遵守该组织争端解决裁决方面表现出了卓越的记录；在大多数情况下，北京要么与申诉方就争议措施达成协议，要么撤销了被WTO认定为不符合中国WTO义务的措施。因此，中国在WTO的表现似乎证实了国际关系和法律研究领域关于国际组织在同化中国和向中国施压以实现进一步经济自由化方面的有效性。

然而，中国在这方面的成就被外国政府和企业日益增长的批评所掩盖，这些批评涉及其进入中国市场的机会减少以及北京继续使用与WTO不符的产业政策措施。近年来，涉及中国的WTO贸易争端有所增加，主要集中在补贴、反倾销、给予国内公司优惠待遇以及歧视外国公司或进口等问题上。这就引出了如何调和两种不同图景的问题：中国持续依赖与WTO规则相悖的产业政策措施，以及其在WTO争端解决程序中的合规记录。传统观点认为，中国遵守WTO裁决是中国被国际规范同化的标志，也是WTO争端解决程序在解决与中国贸易问题方面的有效性体现，与双边谈判时代相比。但如果中国遵守WTO争端解决程序是中国被国际标准同化的结果，为什么我们没有看到中国采纳与WTO不符的措施的同时减少呢？中国持续依赖产业政策措施和规避WTO规则的能力，揭示了该贸易组织的局限性？在WTO与中国关系中，是谁在同化谁，又是谁在限制谁？

通过考察中国遵守WTO争端解决裁决的模式，本文认为，中国通过方便地在事后遵守WTO争端裁决，使其产业政策始终领先于WTO的裁判。在WTO体系下，中国毫不犹豫地实施与WTO不符的法规，以保护幼稚产业、发展战略产业和培育国家冠军企业。由于WTO争端解决机构（DSB）的法律程序需要数月甚至数年，中国在争议政策受到审查期间仍能从中受益，并在挑战成功后予以撤销。此外，DSB的裁决主要在于要求撤销违规措施，而非惩罚违规国家。因此，中国首先采取产业政策措施，然后在发生争端时予以撤销，这符合其最佳利益。这样做，中国不仅实现了其设立这些措施的发展目标，而且通过遵守DSB的裁决，还建立了负责任的WTO成员的声誉——我将这种做法称为方便的合规。因此，中国的合规反映了北京方面通过利用WTO争端解决程序的局限性来实现其经济发展目标的现实政治考量，而不是中国被国际规范同化的体现。

我还认为，跨国公司（MNCs）并非如文献中通常假设的那样，是中国经济自由化的主要驱动力。跨国公司或明或暗地支持中国的保护主义措施，要么是因为它们担心中国政府官员的报复，要么是因为它们从不断扩大的中国贸易蛋糕中获得哪怕一小部分利益。全球供应链的动态无疑使与中国发起贸易争端的问题复杂化。首先，那些受益于廉价中国进口商品的经济行为者与那些因进口而受损的经济行为者之间的利益存在分歧。其次，没有明确投资或合同关系的中国企业与在中国已有业务并日常处理该国监管体系的企业之间的利益也存在分歧。企业在中国市场的进入形式和运营模式，往往会影响它们对与北京就贸易争端采取立场的态度。

为了证实中国“方便的合规”模式，我考察了两个最近完成的贸易争端案例。首先，我研究了美国于2006年提交WTO的关于中国影响进口汽车零部件的措施（DS 340）的争端，该争端对其美国汽车零部件对华出口产生了不利影响。这是中国首次允许争端通过完整的专家组程序。第二个案例是我考察的中国风力发电装备制造业专项基金（DS 419），美国和欧盟对中国补贴国内风力涡轮机制造商（使用国内而非进口产品）提出了质疑。

我选择这两个案例作为中国在WTO方便合规记录的代表性和指示性范例。首先，这两个案例都被视为中国在WTO做出最终裁决后撤销争议措施的积极范例。其次，汽车和风力涡轮机行业都得到了中国各级政府的战略支持。最后，这两个案例都表明中国如何通过采取其他措施来取代在WTO受到质疑的措施，从而继续追求其发展目标。汽车案例因美国于2012年9月就中国对国内汽车制造商的补贴问题再次向WTO提起争端而持续产生影响，风力案例也对太阳能电池板等其他绿色能源行业产生了影响。

本文首先介绍了我的实证难题，并阐述了关于WTO和跨国公司对中国同化和自由化影响的文献综述。然后，我解释了我的方便合规理论框架，并提供了汽车和风力涡轮机领域的两个贸易争端案例。在此过程中，我展示了发展中国家如何规避WTO规则，这不仅对WTO，而且对自由市场原则在应对中国这样一个大型转型经济体带来的挑战方面，都提出了重要的问题。

实证难题：中国遵守WTO争端解决机制的背后是什么？

自2001年加入WTO至2014年8月，中国参与了155起争端——12起作为申诉方，31起作为被诉方，112起作为第三方。鉴于中国自2009年以来已成为世界最大出口国，且随着贸易量的增加，贸易摩擦的范围也在扩大，预计中国将参与更多贸易争端。事实上，在2001年中国加入WTO至2005年底的93起WTO贸易争端中，中国仅参与了两起，但在2009年，中国参与了当年提起的14起新WTO争端中的一半。2010年，中国参与了WTO备案的84起案件中的26起。美国是中国案件的最大来源国——它发起了50%针对中国的WTO争端，并参与了所有针对中国的WTO案件（包括欧盟提起的案件）的70%。WTO成员主要质疑中国有利于国有企业（SOEs）和其他国内公司的产业政策措施，歧视进口，以及限制外国公司进入中国市场。这些争端涉及知识产权、贸易权以及半导体、汽车零部件和最近的可再生能源零部件等产品的分销服务。多年来，中国一直表现出“积极的法律主义”，积极在WTO发起争端，因为它认识到可以利用其成员国身份来维护自身权利和利益。中国迄今为止提起的11起WTO案件仅针对两个成员——美国（8起）和欧盟（3起）。其中九起案件涉及针对反倾销、反补贴和保障措施的贸易救济措施（图1）。

中国在WTO争端解决中的合规记录相当出色。在已结案的11起中国作为被诉方的案件中，北京要么与申诉方就争议措施达成协议，要么撤销了被DSB认定为不符合中国WTO义务的措施。在中国作为申诉方的八起已结案案件中，北京赢得了四起，在另一起案件中获得混合裁决，输掉了其余三起案件。这一记录表明，与双边贸易谈判时代相比，WTO在解决各国与中国之间的贸易问题方面更为有效。中国日益遵守WTO程序，这对国际机构对中国这样的转型经济体的影响说明了什么？中国继续依赖与WTO原则相悖且对外国企业和进口不利的产业政策和歧视性措施又说明了什么？

国际关系和国际法学界的“自由化派”分析人士预计，中国将通过为外国公司和进口创造公平的竞争环境并日益遵守WTO裁决，来加速其经济自由化进程。首先，根据这些新自由主义学者的观点，WTO通过提供、监督和多边执行规则来促进国家间的贸易自由化。其争端解决机构（DSB）应其他国家贸易代表的要求，评估一个国家潜在的WTO规则违规行为，从而执行贸易规则。通过加入WTO，中国在2002年初废除了800多项与贸易相关的规则，并在2005年底前又采纳、修订或废除了2300项立法。

与此同时，建构主义学者强调国际机构教导和同化成员国采纳国际规范的能力。根据这一论点，中国参与WTO将促使中国将WTO原则和条款纳入中国政府的标准操作程序，并动员认同经济自由化和遵守WTO规则理念的国内行为者。这些学习和规范传播过程通过国内和跨国行为者之间的网络建立，或通过国家通过模仿、认同和地位最大化等微观过程“采纳周围文化的信仰和行为模式”的“文化适应”过程而发生。国际法学界学者也认为，一旦国家加入国际法律协议，它们就会改变行为并遵守这些协议，因为它们担心被视为国际社会负责任的成员。然而，如果中国遵守WTO裁决的记录随着时间的推移而改善，这些同化和学习的论点将更具说服力。

图1. 涉及中国的WTO争端案件（2001-2014年8月）

来源：WTO，“争端解决：WTO成员间的争端图”，网址：

http://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/dispu_maps_e.htm?country_selected=CHN&sense=e

另一组学者认为，WTO规则对发展中国家的限制比对发达国家更大。根据Robert Wade（2003）和Linda Weiss（2005）的观点，WTO规则禁止发展中国家可能希望在劳动密集型和资本密集型制造业中使用的产业政策措施，从而限制了发展中国家的回旋余地。最重要的是，WTO的《与贸易有关的投资措施协定》（TRIMs）禁止了诸如对外国公司施加本地含量、贸易平衡、出口业绩、技术转让和国内销售等要求，这些都是流行的非关税壁垒。另一方面，其他WTO规则允许——或至少不明确禁止——发达国家在技术密集型产业中推行更具限制性的产业政策。例如，发达国家的政府可以为高科技初创企业提供大量的风险资本融资支持，或为商业化前技术和产品开发提供战略融资。因此，Wade和Weiss认为，发达国家制定WTO规则以最适合其当前的经济发展轨迹，从而使发展中国家处于系统性劣势……（未完待续）