[Documento de Trabajo] Cumplimiento Conveniente: La Política Industrial de China un Paso Adelante de la Aplicación de la OMC

Programa de Becarios sobre Paz, Gobernanza y Desarrollo en Asia Oriental

Autor

Seung-Youn Oh es profesora asistente en el Departamento de Ciencias Políticas de Bryn Mawr College a partir del otoño de 2013. Se especializa en relaciones internacionales y política comparada en Asia Oriental. Sus intereses académicos más amplios incluyen la reestructuración y mejora industrial de China, la reforma de las empresas estatales y la gobernanza corporativa, los efectos del origen nacional de la inversión extranjera directa en el desarrollo económico local, así como el papel cambiante de los gobiernos chinos a nivel nacional y subnacional en la configuración de la trayectoria de desarrollo del país.

Seung-Youn está trabajando actualmente en su manuscrito de libro basado en su disertación, Los Límites de la Liberalización: Autonomía del Gobierno Subnacional y la Industria Automotriz en la China Post-OMC. En la disertación, busca comprender los efectos de los vínculos internacionales en el desarrollo económico regional en China, con un enfoque específico en la floreciente industria automotriz de China.

Sus artículos recientes han aparecido enChina Quarterly yAsian Survey. Antes de llegar a Bryn Mawr, se desempeñó como becaria postdoctoral en el Centro de Estudios de la China Contemporánea de la Universidad de Pensilvania durante el año 2012-2013. También se desempeñó como profesora invitada en la sucursal de Shanghái de la escuela francesa de gestión, École Supérieure des Sciences Commerciales, de 2009 a 2012.

Además, Seung-Youn se desempeñó como Directora del Proyecto Noreste de Asia en el Centro de Estudios de Cooperación Económica Asia-Pacífico de Berkeley (APEC), donde ayudó a organizar la conferencia para el volumen, Nueva Arquitectura Institucional de Asia: Estructuras Evolutivas para la Gestión de las Relaciones Comerciales, Financieras y de Seguridad (Vinod K. Aggarwal y Min Gyo Koo, eds., Springer Verlag, 2008). Ha sido becaria de la Korean Foundation for Advanced Studies (KFAS) y académica visitante en el Instituto de Economía Mundial y Política de la Academia China de Ciencias Sociales (CASS) en Beijing, China. Seung-Youn tiene una Maestría y un Doctorado en Ciencias Políticas de la Universidad de California en Berkeley y una Licenciatura en Ciencias Políticas como valedictorian de la Universidad Yonsei en Corea. Pasó un año como estudiante de intercambio de pregrado en la Universidad de Carolina del Norte, Chapel Hill.

Resumen

A través de estudios de caso de las disputas comerciales de China en la OMC en los sectores automotriz y de turbinas eólicas, sostengo que el cumplimiento de China con las resoluciones de la OMC refleja la hábil navegación de Beijing a través del proceso de resolución de disputas de la OMC en lugar de la socialización a las normas internacionales. China implementa liberalmente políticas industriales y las elimina después de que entran en disputa en la OMC, estrategias que caracterizo como "cumplimiento conveniente". Para cuando China elimina las medidas impugnadas, a menudo ya no las necesita, ya que ha logrado sus objetivos y aún puede construir una reputación como miembro responsable de la OMC al cumplir con las resoluciones de la organización. La dinámica de la cadena de suministro global ciertamente complica los intereses de los grupos empresariales extranjeros y los cálculos políticos internos de los países con respecto a las disputas comerciales con China.

La entrada de China en la Organización Mundial del Comercio (OMC) en 2001 fue aclamada como un paso significativo hacia la apertura de los mercados de China y la restricción de las prácticas gubernamentales que colocaban a las empresas extranjeras en desventaja competitiva. Al pasar de ser un observador cauteloso a un participante activo en la OMC, China ha demostrado un historial sobresaliente de cumplimiento con las resoluciones de solución de diferencias de la organización; en la mayoría de los casos, Beijing ha llegado a un acuerdo con el demandante sobre las prácticas en disputa o ha eliminado las medidas que la OMC considera inconsistentes con las obligaciones de China ante la OMC. Como tal, el historial de China en la OMC parece confirmar la erudición de estudios de relaciones internacionales y legales sobre la efectividad de las organizaciones internacionales para socializar y presionar a China para una mayor liberalización económica.

Sin embargo, el logro de China a este respecto se ve ensombrecido por las crecientes críticas de los gobiernos y empresas extranjeras con respecto a su acceso menguante al mercado chino y el uso continuo de Beijing de medidas de política industrial inconsistentes con la OMC. En los últimos años, han aumentado las disputas comerciales que involucran a China en la OMC, centrándose en cuestiones de subsidios, antidumping, trato favorable a empresas nacionales y discriminación contra empresas o importaciones extranjeras. Esto plantea la pregunta de cómo reconciliar dos imágenes diferentes: la dependencia continua de China de las medidas de política industrial que contradicen las reglas de la OMC y su historial de cumplimiento exitoso dentro del proceso de solución de diferencias de la OMC. La sabiduría convencional considera el cumplimiento de China con las resoluciones de la OMC como una medida de la socialización de China a las normas internacionales y la efectividad del proceso de solución de diferencias de la OMC para abordar las preocupaciones comerciales con China, en comparación con la era de las negociaciones bilaterales. Pero si el cumplimiento de China con el proceso de solución de la OMC es el resultado de la socialización de China a las normas internacionales, ¿por qué no vemos una disminución simultánea en la adopción de medidas inconsistentes con la OMC por parte de China? ¿Qué revela la continua dependencia de China de las medidas de política industrial y su capacidad para eludir las reglas de la OMC sobre los límites de la organización comercial? En la relación entre la OMC y China, ¿quién socializa a quién y quién limita a quién?

Al examinar el patrón de cumplimiento de China con las soluciones de diferencias de la OMC, este artículo argumenta que China mantiene sus políticas industriales un paso por delante del árbitro de la OMC al cumplir convenientemente más tarde con las resoluciones de diferencias de la OMC. Bajo el sistema de la OMC, China no duda en implementar regulaciones inconsistentes con la OMC como una forma de proteger industrias nacientes, desarrollar industrias estratégicas y nutrir campeones nacionales. Dado que el proceso legal en el Órgano de Solución de Diferencias (OSD) de la OMC lleva meses o incluso años, China continúa beneficiándose de las políticas en disputa mientras se revisan y luego puede derogarlas una vez que el desafío tiene éxito. Además, las resoluciones del OSD en su mayoría logran la eliminación de las medidas infractoras en lugar de castigar al país que violó las disposiciones. Por lo tanto, a China le conviene más adoptar primero medidas de política industrial y eliminarlas después cuando estén en disputa. Al hacerlo, China no solo logra sus propósitos de desarrollo al implementar esas medidas, sino que también construye una reputación como miembro responsable de la OMC al cumplir con las resoluciones del OSD, una práctica que caracterizo como cumplimiento conveniente. Por lo tanto, el cumplimiento de China refleja el cálculo de realpolitik de Beijing para lograr sus objetivos de desarrollo económico navegando a través de las limitaciones del proceso de solución de diferencias de la OMC, en lugar de reflejar la socialización de China a las normas internacionales.

También sostengo que las empresas multinacionales (EMN) no son necesariamente los principales impulsores de la liberalización económica en China, como se asume a menudo en la literatura. Las EMN apoyan implícita o explícitamente medidas proteccionistas en China, ya sea porque temen represalias de los funcionarios del gobierno chino o porque se benefician de obtener incluso pequeñas porciones del pastel cada vez mayor del comercio chino. La dinámica de la cadena de suministro global ciertamente complica el tema de iniciar disputas comerciales con China. Primero, los intereses entre aquellos actores económicos que se benefician de las importaciones chinas baratas y aquellos que se ven perjudicados por ellas divergen. Segundo, los intereses también divergen entre las empresas sin vínculos claros de inversión o contractuales con China y aquellas con operaciones existentes en China que tratan a diario con el sistema regulatorio del país. La forma de entrada de las empresas al mercado y su modo de operación en China a menudo dan forma a sus actitudes hacia el inicio de disputas comerciales con Beijing.

En un esfuerzo por sustentar el patrón de "cumplimiento conveniente" de China, examino dos disputas comerciales recientemente concluidas. Primero, analizo la disputa sobre las Medidas de China que Afectan las Importaciones de Repuestos de Automóviles (DS 340), que Estados Unidos llevó a la OMC en 2006 debido a su impacto adverso en las exportaciones de repuestos de automóviles estadounidenses a China. Este es el primer caso de la OMC en el que China permitió que la disputa pasara por todo el proceso del panel. El segundo caso que examino es el Fondo Especial de China para la Fabricación de Equipos de Energía Eólica (DS 419), donde Estados Unidos y la Unión Europea impugnaron los subsidios de China para los fabricantes nacionales de turbinas eólicas que utilizan bienes nacionales en lugar de importados.

Elegí estos casos como ejemplos representativos e indicativos del historial de cumplimiento conveniente de China en la OMC. Primero, ambos han sido vistos como ejemplos positivos del cumplimiento de China al eliminar las medidas impugnadas tras la decisión final de la OMC. Segundo, tanto la industria automotriz como la de turbinas eólicas han recibido apoyo estratégico de los gobiernos chinos en varios niveles. Por último, ambos casos muestran cómo China puede continuar persiguiendo sus objetivos de desarrollo adoptando otras medidas para reemplazar las medidas que fueron impugnadas en la OMC. El caso automotriz ha seguido teniendo un impacto con la reciente disputa que Estados Unidos presentó ante la OMC en septiembre de 2012 sobre los subsidios de China a los fabricantes de automóviles locales, y el caso eólico ha tenido un impacto en otras industrias de energía verde, como los paneles solares.

Este artículo comienza presentando mi rompecabezas empírico y delineando la revisión de la literatura sobre el impacto de la OMC y las EMN en la socialización y liberalización de China. Luego explico mi marco teórico de cumplimiento conveniente y proporciono dos casos de disputa comercial en los sectores automotriz y de turbinas eólicas. Al hacerlo, demuestro cómo los países en desarrollo eluden las reglas de la OMC, lo que a su vez plantea cuestiones sistémicas importantes no solo para la OMC, sino también para los principios del libre mercado al hacer frente a los desafíos planteados por una gran economía en transición como China.

Rompecabezas Empírico: ¿Qué hay detrás del Cumplimiento de China con la Solución de Diferencias de la OMC?

Desde su adhesión a la OMC hasta agosto de 2014, China ha participado en 155 disputas: 12 casos como demandante, 31 casos como demandada y 112 casos como tercera parte. Se espera que China participe en más disputas comerciales, dado que se convirtió en el mayor exportador del mundo a partir de 2009 y que el alcance de la fricción comercial aumenta a medida que los países comercian más. De hecho, China fue parte en solo dos de las 93 disputas comerciales en la OMC entre su adhesión en 2001 y finales de 2005, pero en 2009, China fue parte en la mitad de las catorce nuevas disputas de la OMC iniciadas ese año. Y en 2010, China estuvo involucrada en 26 de los 84 casos presentados en la OMC. Estados Unidos representa la mayor parte de los casos contra China, ya que ha iniciado el 50 por ciento de las disputas de la OMC dirigidas a China y ha participado en el 70 por ciento de todos los casos de la OMC contra China (que incluyen disputas iniciadas por la UE). Los miembros de la OMC han impugnado principalmente las medidas de política industrial chinas que favorecen a las empresas estatales (EE) y otras empresas nacionales, discriminan las importaciones y restringen el acceso de las empresas extranjeras a los mercados chinos. Las cuestiones involucradas en estas disputas incluyen derechos de propiedad intelectual, derechos comerciales y servicios de distribución para productos como semiconductores, repuestos de automóviles y, más recientemente, componentes de energía renovable. A lo largo de los años, China ha mostrado un "legalismo agresivo" al ser activa en la iniciación de disputas en la OMC, ya que se da cuenta de su capacidad para utilizar la membresía en la organización para defender sus derechos e intereses. Los once casos que China ha iniciado en la OMC hasta ahora solo han apuntado a dos miembros: EE. UU. (ocho casos) y la UE (tres casos). Nueve de estos casos se han referido a medidas comerciales correctivas dirigidas a medidas antidumping, compensatorias y de salvaguardia (Figura 1).

El historial de cumplimiento de China en las soluciones de diferencias de la OMC ha sido bastante sobresaliente. En los 11 casos completados en los que China fue la demandada, Beijing ha llegado a un acuerdo con el demandante sobre las prácticas en disputa o ha eliminado las medidas que el OSD ha considerado inconsistentes con las obligaciones de China ante la OMC. De los ocho casos completados en los que China fue la demandante, Beijing ha ganado cuatro casos, ha recibido fallos mixtos en otro y ha perdido los tres casos restantes. Este historial sugiere que la OMC ha sido más efectiva para abordar las preocupaciones comerciales de los países con China en comparación con la era de las negociaciones comerciales bilaterales. ¿Qué dice el creciente cumplimiento de China con los procedimientos de la OMC sobre el impacto de las instituciones internacionales en economías en transición como China? ¿Y qué pasa con la continua dependencia de China de las políticas industriales y las medidas discriminatorias que contradicen los principios de la OMC e inclinan la balanza en contra de las empresas extranjeras y las importaciones?

El "grupo de liberalización" de analistas en relaciones internacionales y estudios legales internacionales esperaba que China acelerara su liberalización económica preparando un campo de juego nivelado para las empresas extranjeras y las importaciones y cumpliendo cada vez más con las resoluciones de la OMC. Primero, según estos académicos neoliberales, la OMC facilita la liberalización del comercio entre naciones al proporcionar, monitorear y hacer cumplir reglas sobre una base multilateral. Su OSD hace cumplir las reglas comerciales al evaluar las posibles violaciones de las reglas de la OMC de un país a solicitud de los representantes comerciales de otros países. Al ingresar a la OMC, China abolió más de 800 de sus reglas relacionadas con el comercio durante los primeros meses de 2002 y había adoptado, revisado o abolido 2.300 piezas de legislación adicionales para finales de 2005.

Los académicos constructivistas, mientras tanto, destacan la capacidad de las instituciones internacionales para enseñar y socializar a los países miembros para que adopten normas internacionales. Según este argumento, la participación de China en la OMC lleva a China a incorporar los principios y términos de la OMC en los procedimientos operativos estándar del gobierno chino y a movilizar agentes domésticos que comparten la idea de liberalización económica y cumplimiento de las reglas de la OMC. Estos procesos de aprendizaje y difusión de normas tienen lugar a través del establecimiento de redes entre actores nacionales y transnacionales, o un proceso de "aculturación" mediante el cual un estado "adopta las creencias y patrones de comportamiento de la cultura circundante" a través de microprocesos de imitación, identificación y maximización de estatus. Los académicos en estudios legales internacionales también creen que una vez que los países se unen a acuerdos legales internacionales, cambian sus comportamientos y cumplen con esos acuerdos por preocupación reputacional de ser considerados miembros responsables de la comunidad internacional. Sin embargo, estos argumentos de socialización y aprendizaje serían más persuasivos si hubiéramos sido testigos de una mejora en el cumplimiento de China con las resoluciones de la OMC con el tiempo.

Figura 1. Casos de Disputas de la OMC que Involucran a China (2001-Agosto 2014)

Fuente: OMC, Solución de diferencias: el mapa de las diferencias entre los miembros de la OMC, disponible en:

http://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/dispu_maps_e.htm?country_selected=CHN&sense=e

Otro grupo de académicos habla sobre cómo las reglas de la OMC son más restrictivas para los países en desarrollo que para los países desarrollados. Según Robert Wade (2003) y Linda Weiss (2005), las reglas de la OMC disminuyen el margen de maniobra de los países en desarrollo al prohibir medidas de política industrial que los países en desarrollo pueden querer utilizar en la industria manufacturera intensiva en mano de obra y capital. Lo más importante es que el Acuerdo de la OMC sobre Medidas Relacionadas con las Inversiones (TRIMs) prohíbe barreras no arancelarias populares como la imposición de requisitos a las empresas extranjeras con respecto al contenido local, el equilibrio comercial, el rendimiento de las exportaciones, la transferencia de tecnología y las ventas nacionales. Por otro lado, otras reglas de la OMC permiten, o al menos no prohíben explícitamente, que los países avanzados persigan políticas industriales más restrictivas en industrias intensivas en tecnología. Por ejemplo, los gobiernos de los países desarrollados pueden ofrecer un apoyo sustancial para la financiación de capital de riesgo de nuevas empresas de alta tecnología o proporcionar financiación estratégica para tecnologías y desarrollo de productos precomerciales. Por lo tanto, Wade y Weiss argumentan que los países desarrollados elaboran las reglas de la OMC para que se adapten mejor a su trayectoria de desarrollo actual, lo que pone a los países en desarrollo en una desventaja sistémica...(Continuación)