[Document de travail] La conformité commode : la politique industrielle de la Chine gardant une longueur d'avance sur l'application de l'OMC

Programme de bourses sur la paix, la gouvernance et le développement en Asie de l'Est

Auteur

Seung-Youn Oh est professeure adjointe au département de sciences politiques du Bryn Mawr College à partir de l'automne 2013. Elle est spécialisée dans les relations internationales et la politique comparée en Asie de l'Est. Ses intérêts académiques plus larges comprennent la restructuration et la montée en gamme industrielles de la Chine, la réforme des entreprises d'État et la gouvernance d'entreprise, les effets de l'origine nationale des investissements directs étrangers sur le développement économique local, ainsi que le rôle évolutif des gouvernements chinois aux niveaux national et infranational dans le façonnement de la trajectoire de développement du pays.

Seung-Youn travaille actuellement sur son manuscrit de livre basé sur sa dissertation, Les limites de la libéralisation : l’autonomie du gouvernement infranational et l’industrie automobile à l’ère post-OMC en Chine. Dans la dissertation, elle cherche à comprendre les effets des liens internationaux sur le développement économique régional en Chine, avec un accent particulier sur l'industrie automobile en plein essor de la Chine.

Ses articles récents ont paru dansChina Quarterly etAsian Survey. Avant de rejoindre Bryn Mawr, elle a été chercheuse postdoctorale au Center for the Study of Contemporary China de l'Université de Pennsylvanie pour l'année 2012-2013. Elle a également été chargée de cours invitée à la branche de Shanghai de l'école française de management, l'École Supérieure des Sciences Commerciales, de 2009 à 2012.

De plus, Seung-Youn a été directrice du Northeast Asia Project au Berkeley Asia-Pacific Economic Cooperation (APEC) Study Center, où elle a contribué à l'organisation de la conférence pour le volume,La nouvelle architecture institutionnelle de l’Asie : l’évolution des structures de gestion des relations commerciales, financières et de sécurité (Vinod K. Aggarwal et Min Gyo Koo, eds., Springer Verlag, 2008). Elle a été chercheuse de la Korean Foundation for Advanced Studies (KFAS) et chercheuse invitée à l'Institute of World Economics and Politics de l'Académie chinoise des sciences sociales (CASS) à Pékin, en Chine. Seung-Youn est titulaire d'un M.A. et d'un doctorat en sciences politiques de l'Université de Californie à Berkeley et d'un B.A. en sciences politiques, en tant que major de sa promotion, de l'Université Yonsei en Corée. Elle a passé un an en tant qu'étudiante d'échange de premier cycle à l'Université de Caroline du Nord à Chapel Hill.

Résumé

À travers des études de cas des différends commerciaux de la Chine à l'OMC dans les secteurs de l'automobile et des turbines éoliennes, je soutiens que la conformité de la Chine aux décisions de l'OMC reflète la navigation habile de Pékin dans le processus de règlement des différends de l'OMC plutôt qu'une socialisation aux normes internationales. La Chine met en œuvre libéralement des politiques industrielles et les supprime après qu'elles ont fait l'objet d'un différend à l'OMC — des stratégies que je qualifie de « conformité commode ». Au moment où la Chine supprime les mesures contestées, elle n'en a souvent plus besoin, car elle a déjà atteint ses objectifs et peut encore se forger une réputation de membre responsable de l'OMC en se conformant aux décisions de l'organisation. Les dynamiques de la chaîne d'approvisionnement mondiale compliquent certainement les intérêts des groupes d'entreprises étrangères et les calculs politiques intérieurs des pays concernant les différends commerciaux avec la Chine.

L'adhésion de la Chine à l'Organisation mondiale du commerce (OMC) en 2001 a été saluée comme une étape importante dans l'ouverture des marchés chinois et la répression des pratiques gouvernementales qui désavantageaient les entreprises étrangères. Tout en passant d'observateur prudent à participant actif à l'OMC, la Chine a démontré un bilan exceptionnel de conformité aux décisions de règlement des différends de l'organisation ; dans la plupart des cas, Pékin a soit conclu un accord avec le plaignant sur les pratiques contestées, soit supprimé les mesures jugées incompatibles avec les obligations de la Chine envers l'OMC. Ainsi, le bilan de la Chine à l'OMC semble confirmer les études en relations internationales et en droit sur l'efficacité des organisations internationales à socialiser et à faire pression sur la Chine pour une plus grande libéralisation économique.

Cependant, la réussite de la Chine à cet égard est éclipsée par les critiques croissantes des gouvernements et des entreprises étrangères concernant leur accès diminué au marché chinois et l'utilisation continue par Pékin de mesures de politique industrielle incompatibles avec l'OMC. Ces dernières années, les différends commerciaux impliquant la Chine à l'OMC se sont multipliés, portant sur les subventions, les droits antidumping, le traitement préférentiel des entreprises nationales et la discrimination à l'égard des entreprises ou des importations étrangères. Cela soulève la question de savoir comment concilier deux images différentes : la dépendance continue de la Chine à l'égard de mesures de politique industrielle qui contredisent les règles de l'OMC et son bilan de conformité réussie dans le cadre du processus de règlement des différends de l'OMC. La sagesse conventionnelle considère la conformité de la Chine aux décisions de l'OMC comme une mesure de sa socialisation aux normes internationales et de l'efficacité du processus de règlement des différends de l'OMC pour résoudre les préoccupations commerciales avec la Chine, par rapport à l'ère des négociations bilatérales. Mais si la conformité de la Chine au processus de règlement de l'OMC résulte de sa socialisation aux normes internationales, pourquoi n'observons-nous pas une diminution simultanée de l'adoption par la Chine de mesures incompatibles avec l'OMC ? Que révèle la dépendance continue de la Chine à l'égard des politiques industrielles et sa capacité à contourner les règles de l'OMC sur les limites de l'organisation commerciale ? Dans la relation entre l'OMC et la Chine, qui socialise qui et qui limite qui ?

En examinant le schéma de conformité de la Chine aux règlements des différends de l'OMC, cet article soutient que la Chine maintient ses politiques industrielles une longueur d'avance sur l'arbitre de l'OMC en se conformant commodément plus tard aux décisions des différends de l'OMC. Dans le cadre du système de l'OMC, la Chine n'hésite pas à mettre en œuvre des réglementations incompatibles avec l'OMC afin de protéger les industries naissantes, de développer des industries stratégiques et de nourrir des champions nationaux. Parce que le processus juridique au sein de l'Organe de règlement des différends (ORD) de l'OMC prend des mois, voire des années, la Chine continue de bénéficier des politiques contestées pendant qu'elles sont examinées, puis peut les abroger une fois que le recours aboutit. De plus, les décisions de l'ORD aboutissent principalement à la suppression des mesures litigieuses plutôt qu'à la sanction du pays qui a violé les dispositions. Ainsi, il est dans le meilleur intérêt de la Chine d'adopter d'abord des mesures de politique industrielle et de les supprimer ensuite lorsqu'elles font l'objet d'un différend. Ce faisant, la Chine atteint non seulement ses objectifs de développement en mettant en place ces mesures, mais elle se forge également une réputation de membre responsable de l'OMC en se conformant aux décisions de l'ORD — une pratique que je qualifie de conformité commode. Ainsi, la conformité de la Chine reflète le calcul de realpolitik de Pékin visant à atteindre ses objectifs de développement économique en naviguant à travers les limites du processus de règlement des différends de l'OMC, plutôt que la socialisation de la Chine aux normes internationales.

Je soutiens également que les sociétés multinationales (SMN) ne sont pas nécessairement les principaux moteurs de la libéralisation économique en Chine, comme on le suppose souvent dans la littérature. Les SMN soutiennent implicitement ou explicitement des mesures protectionnistes en Chine, soit parce qu'elles craignent des représailles de la part des responsables du gouvernement chinois, soit parce qu'elles bénéficient de l'obtention de petites parts du gâteau toujours plus grand du commerce chinois. Les dynamiques de la chaîne d'approvisionnement mondiale compliquent certainement la question de l'initiation de différends commerciaux avec la Chine. Premièrement, les intérêts divergent entre les acteurs économiques qui bénéficient des importations chinoises bon marché et ceux qui en sont lésés. Deuxièmement, les intérêts divergent également entre les entreprises sans liens d'investissement ou contractuels clairs avec la Chine et celles qui ont des opérations existantes en Chine et qui traitent quotidiennement avec le système réglementaire du pays. La forme d'entrée sur le marché des entreprises et leur mode de fonctionnement en Chine façonnent souvent leurs attitudes à l'égard de l'initiation de différends commerciaux avec Pékin.

Afin de justifier le schéma de « conformité commode » de la Chine, j'examine deux différends commerciaux récemment résolus. Premièrement, j'examine le différend concernant les Mesures affectant les importations de pièces automobiles de la Chine (DS 340), que les États-Unis ont porté devant l'OMC en 2006 en raison de son impact négatif sur les exportations américaines de pièces automobiles vers la Chine. Il s'agit du premier cas de l'OMC où la Chine a laissé le différend passer par le processus complet du panel. Le deuxième cas que j'examine est le Fonds spécial pour la fabrication d'équipements éoliens de la Chine (DS 419), où les États-Unis et l'Union européenne ont contesté les subventions chinoises aux fabricants nationaux de turbines éoliennes qui utilisent des biens nationaux plutôt que des biens importés.

J'ai choisi ces cas comme exemples représentatifs et indicatifs du bilan de la Chine en matière de conformité commode à l'OMC. Premièrement, les deux ont été considérés comme des exemples positifs de la suppression par la Chine des mesures contestées après la décision finale de l'OMC. Deuxièmement, les industries automobile et des turbines éoliennes ont reçu un soutien stratégique des gouvernements chinois à différents niveaux. Enfin, les deux cas montrent comment la Chine peut continuer à poursuivre ses objectifs de développement en adoptant d'autres mesures pour remplacer celles qui ont été contestées à l'OMC. Le cas de l'automobile a continué d'avoir un impact avec le récent différend que les États-Unis ont porté devant l'OMC en septembre 2012 concernant les subventions chinoises aux constructeurs automobiles locaux, et le cas de l'éolien a eu un impact sur d'autres industries d'énergie verte, telles que les panneaux solaires.

Cet article commence par présenter mon énigme empirique et en délimitant la revue de la littérature sur l'impact de l'OMC et des SMN sur la socialisation et la libéralisation de la Chine. J'explique ensuite mon cadre théorique de la conformité commode et présente deux études de cas de différends commerciaux dans les secteurs de l'automobile et des turbines éoliennes. Ce faisant, je démontre comment les pays en développement contournent les règles de l'OMC, ce qui soulève d'importantes questions systémiques non seulement pour l'OMC, mais aussi pour les principes du libre marché face aux défis posés par une grande économie en transition comme la Chine.

Énigme empirique : Qu'est-ce qui se cache derrière la conformité de la Chine au règlement des différends de l'OMC ?

Depuis son adhésion à l'OMC jusqu'en août 2014, la Chine a participé à 155 différends — 12 cas en tant que plaignant, 31 cas en tant que défendeur et 112 cas en tant que tierce partie. On s'attend à ce que la Chine soit impliquée dans davantage de différends commerciaux, étant donné qu'elle est devenue le plus grand exportateur mondial à partir de 2009 et que la portée des frictions commerciales augmente à mesure que les pays échangent davantage. En fait, la Chine n'était partie à que deux des 93 différends commerciaux à l'OMC entre son adhésion en 2001 et la fin de 2005, mais en 2009, la Chine était partie à la moitié des quatorze nouveaux différends de l'OMC initiés cette année-là. Et en 2010, la Chine était impliquée dans 26 des 84 affaires déposées à l'OMC. Les États-Unis représentent la part du lion des affaires contre la Chine — car ils ont initié 50 % des différends de l'OMC visant la Chine et ont participé à 70 % de tous les cas de l'OMC contre la Chine (qui comprennent les différends initiés par l'UE). Les membres de l'OMC ont principalement contesté les mesures de politique industrielle chinoises qui favorisent les entreprises d'État (EE) et d'autres entreprises nationales, qui discriminent les importations et qui restreignent l'accès des entreprises étrangères aux marchés chinois. Les questions soulevées dans ces différends comprennent les droits de propriété intellectuelle, les droits commerciaux et les services de distribution pour des produits tels que les semi-conducteurs, les pièces automobiles et, plus récemment, les composants d'énergie renouvelable. Au fil des ans, la Chine a fait preuve d'un « légalisme agressif » en étant active dans l'initiation de différends à l'OMC, car elle réalise sa capacité à utiliser son appartenance à l'organisation pour défendre ses droits et intérêts. Les onze cas que la Chine a initiés à l'OMC n'ont jusqu'à présent ciblé que deux membres — les États-Unis (huit cas) et l'UE (trois cas). Neuf de ces cas concernaient des mesures correctrices commerciales ciblant les droits antidumping, les mesures compensatoires et les mesures de sauvegarde (Figure 1).

Le bilan de la Chine en matière de conformité aux règlements des différends de l'OMC a été exceptionnel. Dans les 11 cas achevés où la Chine était le défendeur, Pékin a soit conclu un accord avec le plaignant sur les pratiques contestées, soit supprimé les mesures que l'ORD a jugées incompatibles avec les obligations de la Chine envers l'OMC. Sur les huit cas achevés où la Chine était le plaignant, Pékin a remporté quatre cas, a reçu des décisions mitigées dans un autre, et a perdu les trois cas restants. Ce bilan suggère que l'OMC a été plus efficace pour répondre aux préoccupations commerciales des pays concernant la Chine par rapport à l'ère des négociations commerciales bilatérales. Que nous dit la conformité croissante de la Chine aux procédures de l'OMC sur l'impact des institutions internationales sur les économies en transition comme la Chine ? Et qu'en est-il de la dépendance continue de la Chine à l'égard des politiques industrielles et des mesures discriminatoires qui contredisent les principes de l'OMC et désavantagent la concurrence pour les entreprises étrangères et les importations ?

Le groupe « libéralisation » des analystes en relations internationales et en études juridiques internationales s'attendait à ce que la Chine accélère sa libéralisation économique en préparant des conditions de concurrence équitables pour les entreprises et les importations étrangères et en se conformant de plus en plus aux décisions de l'OMC. Premièrement, selon ces universitaires néolibéraux, l'OMC facilite la libéralisation du commerce entre les nations en fournissant, en surveillant et en appliquant des règles sur une base multilatérale. Son ORD applique les règles commerciales en évaluant les violations potentielles des règles de l'OMC par un pays à la demande des représentants commerciaux d'autres pays. En adhérant à l'OMC, la Chine a aboli plus de 800 de ses règles commerciales au cours des premiers mois de 2002 et avait adopté, révisé ou aboli 2 300 autres textes législatifs d'ici la fin de 2005.

Les universitaires constructivistes, quant à eux, soulignent la capacité des institutions internationales à enseigner et à socialiser les pays membres à adopter des normes internationales. Selon cet argument, la participation de la Chine à l'OMC conduit la Chine à intégrer les principes et les termes de l'OMC dans les procédures opérationnelles standard du gouvernement chinois et à mobiliser des agents nationaux qui partagent l'idée de libéralisation économique et de conformité aux règles de l'OMC. Ces processus d'apprentissage et de diffusion des normes se déroulent par l'établissement de réseaux entre acteurs nationaux et transnationaux, ou un processus d'« acculturation » par lequel un État « adopte les croyances et les modèles de comportement de la culture environnante » par des micro-processus d'imitation, d'identification et de maximisation du statut. Les universitaires en études juridiques internationales estiment également qu'une fois que les pays adhèrent à des accords juridiques internationaux, ils modifient leurs comportements et respectent ces accords par souci de réputation d'être considérés comme un membre responsable de la communauté internationale. Cependant, ces arguments de socialisation et d'apprentissage seraient plus convaincants si nous avions constaté une amélioration de la conformité de la Chine aux décisions de l'OMC au fil du temps.

Figure 1. Différends commerciaux de l'OMC impliquant la Chine (2001-août 2014)

Source : OMC, Règlement des différends : la carte des différends entre les membres de l'OMC, disponible à l'adresse :

http://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/dispu_maps_e.htm?country_selected=CHN&sense=e

Un autre groupe d'universitaires affirme que les règles de l'OMC sont plus contraignantes pour les pays en développement que pour les pays développés. Selon Robert Wade (2003) et Linda Weiss (2005), les règles de l'OMC réduisent la marge de manœuvre des pays en développement en interdisant les mesures de politique industrielle que les pays en développement peuvent vouloir utiliser dans l'industrie manufacturière à forte intensité de main-d'œuvre et de capital. Plus important encore, l'Accord de l'OMC sur les mesures concernant les investissements liés au commerce (MIC) interdit les barrières non tarifaires populaires telles que l'imposition d'exigences aux entreprises étrangères concernant le contenu local, la balance commerciale, les performances à l'exportation, le transfert de technologie et les ventes intérieures. D'autre part, d'autres règles de l'OMC permettent — ou du moins n'interdisent pas explicitement — aux pays avancés de poursuivre une politique industrielle plus restrictive dans les industries à forte intensité technologique. Par exemple, les gouvernements des pays développés peuvent offrir un soutien substantiel au financement de capital-risque pour les start-ups de haute technologie ou fournir un financement stratégique pour les technologies pré-commerciales et le développement de produits. Ainsi, Wade et Weiss soutiennent que les pays développés conçoivent les règles de l'OMC pour mieux s'adapter à leur trajectoire de développement actuelle, plaçant ainsi les pays en développement dans une position de désavantage systémique...(Suite)