[工作论文] 美国、中国与亚太：不断变化的经济议程

斯蒂芬·哈格德, 巴里·诺顿

分类: 工作论文
发布日期: 2020年5月12日
相关项目: 贸易的未来技术能源秩序美中战略竞争崛起中的中国与亚太新文明

自1978年中国对外开放以来，美国的对华经济政策一直以将其纳入美国主导的全球规则体系为中心。然而，自特朗普政府放弃自由制度主义的许多支柱以来，这一方针已受到动摇。这种转变与习近平领导下中国日益增长的政府主导型发展模式之间的冲突导致了中美之间的紧张关系。在本期论文集的主旨文章中，Stephan Haggard和Barry Naughton探讨了两国的政策变化及其影响，以及由此产生的冲突。作者们还进行了细致的分析，并为中美关系在短期和中期前景勾勒了三种可能的场景。

论文引述

引言

自20世纪70年代中国对外开放以来，美国的对华经济政策一直是其更广泛地维护自由、以规则为基础的全球经济体系战略的组成部分。该战略的核心是通过谈判达成具有约束力的规则来整合中国，而中国加入世贸组织（WTO）是该方针的最高成就。尽管在细节上存在分歧，但这一战略不仅团结了美国的两个主要政党，也得到了美国盟友的支持。

然而，自2016年以来，在太平洋两岸的事态发展重压下，这一方针几乎崩溃了。在美国，特朗普政府明确拒绝了自由制度主义的基本前提。在中国，在习近平的领导下，经济政策回归到一种更具国家主导性、发展主义的姿态，实施新的产业政策，更加重视国有企业，并加强了共产党的作用。

本文首先简要探讨了未来可能的增长趋势及其影响。然后，我们将更详细地审视中美冲突，并考虑短期和中期内可能出现的几种情景。

中国的增长历程：政策与前景

自1978年“改革开放”以来，中国经历了剧烈的经济和政治变革，但在2006-2007年出现了一个明显的政策转折点。在此之前，中国的出口比率（出口/GDP）稳步增长，尤其是在2002-2005年加入世贸组织后迅速增长。自2006-2007年以来，中国的出口比率同样稳步下降，尽管目前（2019年）可能正在企稳。

贸易角色的转变与中国发展轨迹的更广泛变化有关，而这些变化又与该国的长期经济放缓有关。从1978年到2010年，年均GDP增长率为10%。2010年后，增长率开始下降，到2014年中期降至8%以下，目前接近6%（此前高于此水平）。即使中国不会经历与过度债务解除相关的急剧“硬着陆”（稍后讨论），增长可能仍将继续放缓。这种放缓源于中国在接近技术前沿（至少在某些领域）时提高生产力所面临的挑战，以及劳动力市场的动态变化。大多数长期预测都预示着2028年左右会出现一个显著的增长“拐点”。届时，中国的人口结构将比现在更快地进入老龄化，劳动力将开始显著下降。

深入探讨：中国中长期增长的政治经济学

截至2006年，推动出口导向型增长是政策制定者的一个关键动机；由此形成了与出口导向型增长相关的利益集团；这些利益集团倾向于支持有利于中国改革后发展战略的政策。

自2007年以来，随着增长战略的转变，这一图景发生了巨大变化。利益集团的结构似乎发生了变化。随着中国从外国直接投资（FDI）的重要接受国转变为重要的对外直接投资（OFDI）输出国，出现了新的游说机会和新的利益集团，例如在中国国有银行和已走向全球的公司中。然而，自2016年底以来，政策发生了急剧转变，从欢迎积极扩张海外的公司转变为严厉约束它们（例如海南航空、万达集团和安邦保险）。政府现在寻求将资源引导至国家控制的倡议，包括“一带一路”倡议（BRI）以及政府主导的技术倡议的国际延伸。即使在中国对外经济环境受到特朗普冲击之前，这些举措就已经导致了国际冲突的加剧。

最后，我们应该提及政治。长期以来，人们一直认为，当一个国家达到一定门槛——约6000美元（以1990年美元计，或约10000美元按当前美元计）——时，它们极有可能实现民主化；例外情况主要是石油国家。迄今为止，中国不仅证明了这一规则的例外，而且在习近平领导下似乎正朝着相反的方向发展。中国正变得越来越威权，而不是越来越不威权。

美国战略：将中国纳入一个基于规则的秩序

美国对华的传统做法是强调中国作为全球体系的“负责任的利益攸关者”的角色，而中国从该体系中获益良多。这种做法并非一成不变；随着中国比较优势的转变，美国寻求在反映美国不断变化的比较优势的领域做出让步，尤其是在美国企业的投资和监管环境方面。然而，鼓励中国签署具有约束性规则的国际机构或谈判透明的双边承诺是其关键组成部分。这些还伴随着用于执行的争端解决机制。此外，包括美国在内的外国行为体都认为，中国自身不断发展的法律和行政体系将为外国当事方及其盟友提供基础，以制约行政自由裁量权和政策倒退，从而推动改革进程向前发展。

[…]

诚然，美国和中国显然是相互依存的。在美国，一个由强大的美国公司组成的联盟因其在中国的投资而对这种关系拥有强大的既得利益。这些投资为范围广泛的商品提供了低成本的采购网络，并为中国国内市场提供了商品和服务。美国也受益于中国官方资本的流入，以保持政府的借贷成本低廉。然而，中国最终被描绘成一个更脆弱的伙伴，它不仅出于经济原因，而且为了国内政治原因需要获得美国市场和投资以实现强劲增长。

对自由主义方针的挑战：美国国内

<div style="text-align: justify;">一系列事态发展显然正在挑战这种基于规则的方针，首先是唐纳德·特朗普的当选，这标志着精英共识的根本性转变。关于特朗普的方法是个人化的还是特立独行的，目前仍在争论之中。如果是前者，那么贸易政策将在新总统（无论是民主党还是共和党）的领导下简单地“恢复”到特朗普之前的共识。尽管回归历史平均水平是可能的，但人们越来越认为，围绕贸易问题的党派重组已经发生，共和党基础现在比民主党同行更怀疑全球化。无论谁入主白宫或控制国会，对华贸易的压力可能会持续存在，部分原因是人们对中国的大战略日益担忧。</div>

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对美国方针的挑战：重塑中国

首先，尽管中国就其体量而言仍然是一个相对开放的经济体——以贸易占GDP的比重衡量——但越来越多的证据表明，其混合模式绝非朝着更自由化的方向发展。尽管产业政策从未完全消失，但自上述2006年左右的转变以来，投入产业政策的资源一直在稳步增加。除了持续关注出口外，新的重点是实现一系列尖端产业的竞争力。为支持这些计划而推出的一系列政策工具，是新的国家主导的推动本土创新和升级制造业的象征。此外，这些发展正发生在不仅对中国的经济地位，而且对其军事现代化都至关重要的领域（参见Cheung 2019）。

[…]

其次，认为现有制度是唯一有意义的游戏规则的自由主义假设也受到了挑战。在美国和西欧重新评估基于规则的方针的有效性之际，中国正在建立自己的国际制度替代方案。这包括其在《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）中与东盟的默契联盟，该协定或多或少是TPP的替代方案。RCEP的进展缓慢，部分原因是参与方更加异质化，特别是印度的犹豫不决。然而，RCEP具有潜在的战略影响力，因为它是一个亚洲内部而非跨太平洋的实体。此外，其以共识为导向的贸易政策方法具有深刻的政治逻辑：“低垂的果实”和“早期收获”为各方带来收益，而困难的问题则被推迟。尽管技术上违反了世贸组织关于自由贸易协定（FTA）应“实质上取消所有贸易壁垒”的第二十四条，但RCEP可能正在改写规则，采用一种更宽松、更具迭代性的贸易政策制定方法，这种方法带来的收益较少，但将各方锁定在TPP式谈判的替代方案中。

未来前景与中期情景

展望未来，不仅是短期，还有中期，关于中美关系的前景，我们可以说些什么？有三种可能的情景。第一种可能性是，两国中出现的“逆转”将被证明是一种异常。在这种情景下，特朗普的遗产不会持久。2020年，美国将重新回到贸易政策上长期存在的争议，但将有足够两党支持来维护自由的规则。这并不意味着对中国的压力会停止，但它将在既定的双边对话以及通过世贸组织和其他双边机制中进行。

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第二种可能性，也是我们认为更可能的一种，是美国对中国的疑虑将继续上升，而习近平的更具国家主导性的政治经济学遗产将在中国持续存在。然而，即使有了特朗普和习近平开创的新方向，两国也可能设法达成一种尽管脆弱但能持续下去的“共存模式”。双方都会做出妥协。习近平将在某些方面做出让步，尤其是在知识产权问题上，而特朗普不仅要取消制裁，还要承诺——也许是私下承诺——未来不再使用制裁。这条道路不一定反映世界观的根本性转变；相反，它将由务实考虑以及双方对贸易冲突的持续性日益增长的不确定性所驱动，因为成本不断增加。

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第三种可能性是中美关系进入持续冲突的时期，甚至可能出现现在所说的“脱钩”。不幸的是，国家安全战略和其他涉及美国国防态势的文件中已经存在这种可能性的某些因素。长期的系统冲突对世界经济的潜在影响是严重的，我们可以想象这种冲突会引发全球性的衰退。然而，我们也可以想象这种冲突以非常不同的形式出现，例如，随着双方寻求通过其偏好的政策方法来实现多元化和建立支持联盟，中美经济逐渐脱钩。

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作者简介

Stephan Haggard是加州大学圣地亚哥分校全球政策与战略学院教授。Haggard教授撰写了大量关于东亚发展型国家、全球民主和福利国家比较转型（与Robert Kauffman合著）以及朝鲜的文章。他的最新著作是《发展型国家》（Developmental States，2018年，剑桥文库系列）。Haggard拥有加州大学伯克利分校政治学博士学位（1983年）。

Barry Naughton是加州大学圣地亚哥分校全球政策与战略学院教授。Barry Naughton教授撰写了大量关于中国经济的文章，重点关注市场转型、技术与贸易以及政治经济学。他的最新著作是其教科书《中国经济：适应与增长》（The Chinese Economy: Adaptation and Growth，2018年，麻省理工学院出版社）的修订更新版。Naughton拥有耶鲁大学经济学博士学位（1986年）。

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附件：WorkingPaper_HaggardandNaughton.pdf

附件

WorkingPaper_HaggardandNaughton.pdf

*本文为使用 AI 从英语原文翻译而来，部分译文或语感可能存在偏差。

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