[ADRNワーキングペーパー] アジアにおける水平的説明責任：国別事例（最終報告書Ⅰ）

2022年、アジア民主主義研究ネットワーク（ADRN）は、強固で持続可能なアジアの民主主義を実現するための要件として、行政府を説明責任を負わせる国家機関の能力による水平的説明責任と、選挙、政党、市民参加を通じた垂直的説明責任を選定しました。

このような背景のもと、ADRNは、アジア地域における水平的説明責任の動向と経路の現状を評価するため、アジア諸国における現象とその影響、および近い将来の主要な改革を研究する本報告書を発表しました。

本報告書は、以下のような現代的な問いを探求します。

●行政府を説明責任を負わせる憲法上および法的な制度的メカニズムは何ですか？

●水平的説明責任の憲法上および法的なメカニズムは、行政府の行動を抑制するという期待された機能をどの程度果たしてきましたか？

●水平的説明責任の遂行の決定要因は何ですか？

●水平的説明責任の遂行状況を改善するために何をすべきですか？

本報告書は、豊富なリソースとデータに基づき、国別の分析を提供し、改善すべき点を強調し、各国およびアジア地域全体で水平的説明責任の方法を履行するための政策提言を示しています。

インドネシアにおける水平的説明責任

Devi Darmawan[1]、Sri Nuryanti[2]

国家研究革新庁

1. はじめに

第三波民主化における新しい民主主義国家として、インドネシア政府が水平的説明責任を維持する遂行能力を観察することは、特に憲法改正後においては興味深い。改革期の初期、インドネシアは行政府、立法府、司法府間の水平的説明責任を生み出すために、憲法に抑制と均衡の原則を挿入した。したがって、憲法は、憲法上の行政府、立法府、司法府の権限を強調することによって、水平的説明責任メカニズムの構成を測定するためにも重要である。

インドネシアの形式的（de jure）な水平的説明責任を記述するために、行政府、立法府、司法府の権限を測定するための様々な経験的指標が存在する。第一に、行政府の権限、すなわち憲法上の行政府の行動の付与については、Constitutから「行政府権限指数」を利用した。これは0から7の範囲で、行政府の立法権限の7つの重要な側面（1）立法を提案する権限、（2）命令を発する権限、（3）憲法改正を提案する権限、（4）非常事態を宣言する権限、（5）拒否権、（6）立法の合憲性を審査する権限、（7）議会を解散する権限の有無を捉える。指数スコアは7つの二項要素の平均であり、高い数値は行政府の権限が大きいことを示し、低い数値は行政府の権限が小さいことを示す（Elkins, Ginsburg, and Melton 2023）。Constitutが提供するデータに基づくと、インドネシアの行政府権限指数スコアは4であり、これは（1）立法提案権限、[3]（2）憲法改正提案権限、[4]（3）非常事態宣言権限、[5]および（4）拒否権という憲法規定を反映している。[6]

第二に、立法府の権限については、M. Steven FishとMathew Kroenigが「The Handbook of National Legislatures: A Global Survey」（Cambridge University Press, 2009）で開発された調査から提供された立法府権限指数データを使用した。これは、議会の全体的な強さを反映するために、0（最も弱い）から1（最も強い）の範囲である。指数スコアは、次の32の二項要素の平均であり、4つの主要な焦点（行政府に対する影響力、制度的自律性、特定の権限、制度的能力）がある。したがって、高い数値の総蓄積は立法府の権限が大きいことを示し、低い数値は立法府の権限が小さいことを示す（Fish and Kroenig 2009）。2006年から2007年に実施された調査結果に基づくと、インドネシアの議会の権限スコアは0.56であり、これはインドネシアの大統領制民主主義における立法府の権限が、強力な大統領にもかかわらず依然として影響力を持っていることを意味する。

第三に、司法府の権限については、Constitutからの「司法権限指数」を使用して測定した。これは0から6の範囲で、司法権限の特徴の有無を捉える。スコアを構築するための6つの特徴があり、（1）憲法が違憲審査権を規定しているか、（2）裁判所が選挙を監督する権限を有するか、（3）いずれかの裁判所が政党を違憲と宣言する権限を有するか、（4）裁判官が弾劾などの行政府の罷免に関与するか、（5）いずれかの裁判所が非常事態宣言を審査する能力を有するか、（6）いずれかの裁判所が条約を審査する権限を有するか、が含まれる。インドネシア憲法に基づくと、司法権限のスコアは1点であり、それは（4）裁判官が弾劾などの行政府の罷免に関与するかどうかという特徴で言及されている行政府を罷免する司法の能力である。[7] この司法権限のスコアは、司法府が行政府の行動を抑制する力が弱いことを示している。

残念ながら、改革から20年経った現在、水平的説明責任はわずかに低下している。V-Demの水平的説明責任指数に関するデータに基づくと、[8]改革が起こり、民主化の新段階が始まった2000年頃に水平的説明責任の指数が上昇したことを示すグラフがある。しかし、近年はわずかに低下している。

図1。 V-Dem水平的説明責任指数：インドネシア 1990-2022年

この水平的説明責任指数の低下傾向は、水平的説明責任と抑制と均衡のメカニズムの実施における問題を示唆しており、公務員の不正行為を防ぐためのものである。この傾向が続けば、水平的説明責任の低下は、垂直的および対角線的な説明責任の低下と同じように続き、すべてが同時に民主主義の内部からの衰退を引き起こすだろう（Sato et al. 2022）。これは、水平的説明責任が存在しない場合、選挙や政府に対するその他の公的参加は、民主化の進展にとって意味をなさなくなることを意味する。

インドネシアにおける水平的説明責任の赤字の影響は、インドネシアが民主主義の衰退を経験している理由を説明する可能性がある。この議論は、Freedom Houseが提供する民主主義指数のデータによって確認されている。Freedom Houseによると、インドネシアは1998年の権威主義体制崩壊以来、目覚ましい民主主義の進展を遂げた。しかし、民主主義指数はインドネシアの民主主義の進展の低下を示している。Freedom Houseの2022年の最新情報によると、インドネシアの民主主義指数は依然として「部分的に自由」であり、スコアは59/100である（もはや自由ではない）。Roylance（2015）は、一度「自由」の地位を達成した国は、権威主義国家への後退と戦い、良い統治と説明責任の実施を進めるために、確固たるものとなるべきだと論じた。残念ながら、インドネシアの事例は、民主主義制度としての国家部門間の抑制と均衡の欠如により、民主化の維持における漸進的なプロセスを示している。さらに、V-Demは、以下の2022年の自由民主主義指数（LDI）で示されているように、インドネシアのスコアが過去10年間で実質的かつ統計的に有意なレベルで低下したと述べている。

図2。 V-Dem自由民主主義指数：インドネシア 1990-2022年

上記のグラフに基づくと、インドネシアにおける民主主義衰退の兆候は、水平的説明責任の赤字の影響を受けているように見える。国家および地方レベルで定期的な選挙を成功裏に実施したことは称賛に値するものの、水平的説明責任の欠如により、インドネシアの民主化移行の進展はあまり有望ではない。水平的説明責任の維持の失敗は、国家機関が腐敗し、民主主義の原則に違反する可能性のある民主主義の後退につながる可能性がある。結果として、水平的説明責任の欠如は、民主主義国家を代表する唯一の残された制度として、無意味な選挙を残すだろう。インドネシアの民主主義の実践を考慮すると、水平的説明責任を適用し、国家部門間の抑制と均衡の原則を達成するための努力は、大統領に説明責任を負わせる能力の不均衡のために問題のままである。この状況は、特に新しい民主主義政府が国家機関間の抑制と均衡を遂行する能力を評価するために、批判的に検討される必要がある。

水平的説明責任を実現するための抑制と均衡に関する研究は、インドネシアが民主主義の停滞と抑制と均衡メカニズムの機能不全を経験している現在、特に関連性が高い。民主主義学者は、権威主義体制への後退を押し戻し、民主主義の統合を維持するために、国家が抑制と均衡の原則を制度化すべきだと主張してきた。そうでなければ、民主化は停滞したままであり、インドネシアの政治舞台における民主主義プロセスを影で覆うエリートの支配によって特徴づけられるだろう。この状況を背景として、本稿はインドネシアにおける水平的説明責任の具体化と、大統領を行政府の長として説明責任を負わせるための規則と実践との間のギャップを説明することを目的とする。

2. 水平的説明責任の概念化に関する議論

説明責任の存在は、民主主義の質と統治の有効性を決定した。説明責任の定義について学者の間で合意を得ることは困難であるが、概念的には、説明責任には公務員の回答義務と責任という2つの主要な特徴がある。この概念の中で、政治的説明責任を提供できる2種類の主体がいる。第一に、選挙で選ばれた公務員は有権者に対して説明責任を負う。第二に、多くの国家機関が公務員や官僚機構を監督および/または制裁する正式な任務を負っている。前者は垂直的説明責任に関するものであり、後者は水平的説明責任、またはMainwaringが内国説明責任と呼んだものである。民主主義国家では、権威主義的な制度的徳性を自由で公正な選挙の組織化よりも変革することが困難であるため、水平的説明責任は垂直的説明責任よりも脆弱である傾向がある（De Almeida Lopes Fernandes et al. 2020）。今日、いくつかの民主主義国家における水平的説明責任の具体化は依然として問題である（O’Donnel 1998）。

水平的説明責任は、腐敗や不適切な国家の越権行為を防ぐために必要である。なぜなら、概念的に水平的説明責任は、「別の国家機関による、越権または腐敗のいずれかの理由で違法とみなされる行為（または最終的には不作為）を防止、キャンセル、是正、および/または処罰することを明確な目的とする」行動を指すからである（O’Donnell 2003, p. 35）。同様に、Ziegenhain（2015）は、水平的説明責任について、政府機関や政府部門による不正行為をチェックする政府機関の能力を指すとさらに説明した。さらに、政府の行動を管理および精査する他の独立した国家機関も、水平的説明責任を保護するためにしばしば必要とされる。独立選挙委員会、監査機関、反腐敗機関、オンブズマンなどの抑制機関として機能するこれらの機関も、水平的説明責任に貢献している（Ziegenhain 2015）。したがって、そのような機関の存在は、説明責任を確立するための鍵である。

民主主義国家における説明責任の関係は、上記の機関間の相互作用から派生する抑制と均衡のメカニズムから構成される。しかし、説明責任の主体となる機関のリストは、議院内閣制と大統領制民主主義の間で異なる。説明責任の主体は、有権者がプリンシパルであり、公務員が正当な選挙を通じて選出されたエージェントであるプリンシパル・エージェント関係によって決定される。大統領制と議院内閣制の根本的な違いは、議院内閣制のように立法府の多数派を通じて仲介されるのではなく、大統領制システムでは有権者プリンシパルと行政府との間の階層的なつながりがないことである。つまり、議院内閣制民主主義が主に垂直的説明責任の入れ子構造の階層に基づいているのに対し、大統領制システムは水平的交換と垂直的説明責任の相互作用に基づいて構築されている。この根本的な区別は、大統領制システムにおける立法府のインセンティブに深刻な影響を与え（Shugart and Haggard 2001）、ひいては、水平的説明責任が、最終的なプリンシパルである市民の利益と、様々な部門のアクターのインセンティブを一致させるのにどの程度機能するかにも深刻な影響を与える。

大統領制民主主義国として、インドネシアにおける水平的説明責任は、国家内の国家アクターによって、必要に応じて、国家の最高権力である大統領に対して、法的違反を防ぐために行使される。ほとんどの学者は、国家機関と監督機関との関係が水平的説明責任の機能にとって重要であると論じている。したがって、水平的説明責任の行使は、特に、それぞれの権限を行使するために有権者から委任を受けた選挙で選ばれた公務員、すなわち行政府と立法府の部門の遂行にかかっている。したがって、司法裁判所、オンブズマン、腐敗撲滅委員会（KPK）などの他の国家アクターは、法律および憲法に従って、選挙で選ばれた公務員である大統領および国会議員の説明を求め、制裁を加える責任を負う監督機関となる。

残念ながら、水平的説明責任は、「説明責任の罠」という悪弊によって、国家アクター内部からの挑戦に直面している。Slaterは、この状況が、政党間の権力分担を確保するためのカルテル政治の行使によって生じると非難した（Slater 2004）。さらに、野党が政府にいないことによって助長されるカルテル政治は、水平的説明責任にとって重要な主要国家アクター間の動的な均衡を妨げる。一つのアクターが他のアクターを支配できる場合、水平的説明責任は決して適切に機能せず、民主主義体制が不安定化し、権威主義的支配に陥りやすい危険にさらされていることを示す。大統領制民主主義において、特に強力な行政府に対する信頼できる抑制を提供する効果的な制度なしには、民主主義の質は停滞または後退する傾向がある。

3. 水平的説明責任の憲法上および法的な制度的メカニズム

水平的説明責任の概念化を参照すると、大統領制民主主義における説明責任の主体は、大統領だけでなく、国会議員も含まれる。なぜなら、両者とも選挙で選ばれた公務員であり、有権者からの委任を受けているからである。しかし、水平的説明責任の行使は、その範囲を行政府および国家の長である大統領に限定している。インドネシアは、大統領のパフォーマンスに説明責任を負わせるための水平的説明責任メカニズムを制度化しており、憲法に明記され、様々な法律で規制されており、大統領の法的違反を防ぐことを目的としている。水平的説明責任メカニズムを確立するためには、回答義務と制裁という2つの重要な次元がある。第一に、大統領の説明責任は、国会議員（国家立法府）の監督を通じて確保される。これは憲法の第20a条に概説されている。したがって、国家立法府は、大統領が作成した特定の事件または公共政策について説明を求め、要求する権利を有し、潜在的な不正行為を是正する。第二に、大統領が法律違反を犯したとされる場合の制裁規定が存在する。インドネシア憲法、特にUUD 1945によると、制裁は、汚職や贈賄などの法的違反を犯した場合に概説されている。制裁は、説明の提供から、UUC 1945の第7a条、7b条、および7c条に記載されているように、辞職または弾劾の可能性まで及ぶ。この弾劾プロセスには、国家立法府と憲法裁判所（MK）の役割が含まれる。

上記で説明したように、O’Donnellは水平的説明責任を「法律で認められ、権限を与えられ、事実上、意欲と能力を持って、他の国家機関または部門による違法とみなされる可能性のある行為または不作為に関して、日常的な監督から刑事制裁または弾劾に至るまで、あらゆる措置を講じることができる国家機関の存在」と定義した。したがって、大統領に対して説明責任の関係を行使できる国家アクターのリストには、司法府の制裁能力を持つ国家アクターだけでなく、制裁を加える能力を必ずしも持たないが、制裁を加えることができるアクターに潜在的な不正行為を照会することが期待される監督機関も含まれる。この間接的な制裁能力は、オンブズマンや腐敗撲滅委員会（KPK）などの説明責任の関係を特徴づけるのに十分である。この点で、大統領に対して説明責任の関係を確立できる国家アクターには、監督国家機関だけでなく、司法府の最高裁判所も含まれ、大統領の権限行使を監視する。さらに、監督国家機関はKPKとオンブズマンを含み、司法府はMKとMAで構成される。これらすべてにリストされた国家アクターは、大統領に説明責任を負わせる説明責任関係を確立するために、特定の国内法によって規制されている。

3.1. 国家立法府（国会議員）

インドネシア共和国憲法は、大統領を行政府の長とし、人民代表院（DPR）を立法府の長としている。大統領の権限は1945年憲法の第4条第1項に記載されており、DPRの権限は1945年憲法の第20条第1項に見られ、法律を制定する権限はDPRの手にあると明確に述べている。さらに、1945年憲法の第20条第2項は、法律の制定におけるDPRと大統領の関係を示しており、特に大統領が法律や規制の起草に関与すること、および審議された法案についてDPRと共同で承認することを示している。

法律制定プロセスに加えて、大統領とDPRの関係は、法律に代わる政府規則（Perpu）の形成プロセスにおいても観察できる。法律に代わる政府規則（Perpu）は、「緊急の必要性」において大統領によって作成される規則であり、したがってその制定プロセスは法律とは異なる。一般的に、法律は常に大統領と下院の承認を得て制定されるか、または下院によって制定され、下院と大統領によって共同で承認される。しかし、法律に代わる政府規則（Perpu）は、「差し迫った危機を克服するために、法律制定プロセスを迅速に進める必要がある」という「やむを得ない緊急性」のため、人民代表院の承認なしに大統領によって制定される。

法律に代わる政府規則が本会議でDPRによって承認された場合、法律として制定される。逆に、法律に代わる政府規則が本会議でDPRの承認を得られなかった場合、それは取り消され、無効と宣言され、DPRまたは大統領が法律に代わる政府規則の取り消しに関する法案を提出する措置が取られる。これらの枠組みに基づくと、大統領とDPRの関係は立法プロセスの中で見ることができる。大統領とDPRの両方が、説明責任のプリンシパルとして有権者から正当な委任を受けているにもかかわらず、彼らの関係は立法プロセスにおける水平的説明責任を構成する抑制と均衡を描いている。立法府が制裁を加える能力を持たないとしても、憲法は大統領が法的違反を犯したという告発があった場合に、大統領に説明を要求する権利をDPRに与えている。さらに、DPRは弾劾手続きの一部として大統領の審査を実施するために憲法裁判所に継続的に要求するか、または大統領が法的違反に関与した場合に法執行を実施し制裁を加えるためにインドネシア共和国検事総長、腐敗撲滅委員会などの他の国家機関に依頼することができる。

3.2. 腐敗撲滅委員会（KPK）

汚職撲滅委員会（KPK）は、レフォルマシ（民主化）の直後、2002年に制度化された。KPKは国家行政の監督、汚職犯罪の撲滅を担う国家機関の監督を行う権限を有する。その権限に基づき、KPKは、大統領やその他の公務員に対して直接的な制裁を加える権限は有していないが、汚職の疑いについて監督・捜査し、司法手続きを進めるために裁判所に付託することができる。一般的に、KPKは汚職の疑いがあるすべての国家関係者を捜査できる。しかし、近年、KPKは政府によるその制度的地位の改正を通じて弱体化させられてきた。KPK法第30/2002号が新しい法律19/2019号によって改正されたことにより、KPKはもはや独立した機関ではなくなり、行政府の長である大統領に対して責任を負うことになった。その結果、KPKが大統領によって行われる可能性のある汚職事件を捜査することは困難になった。水平的説明責任の維持という文脈において、KPKの地位は、大統領、国会議員、またはその他の国家関係者のあらゆる法的違反を監督できる国家関係者から、説明責任を負う主体へと変化した。KPKは大統領によって選出され、これにより大統領は説明責任を要求し、KPKに制裁を加えることができる principal となった。言い換えれば、KPKは国会議員にのみ触れることができ、州議会議員の不正行為を制御できるに過ぎない。

3.3. インドネシア共和国オンブズマン

インドネシアオンブズマンは、国家予算（APBN）または地方政府予算（APBD）からの資金で実施される公共サービスの実施を監督する権限を持つ国家機関である。制度的には、当初大統領令（Keppres）第44号（2000年）により設立されたインドネシアオンブズマン（国家オンブズマン委員会）の設立は、インドネシア共和国オンブズマンに関する法律（UU）第37号（2008年）の施行によって強化された。インドネシアオンブズマンは、特に公共サービスの実施の監督において、戦略的な機能、義務、および権限を有する。法律第37号（2008年）では、インドネシアオンブズマンは、中央および地方の国家および政府管理者によって実施される公共サービスの実施を監督する機能を有し、これには国営企業（BUMN）、地方所有企業（BUMD）、および国営法人の（BHMN）によって実施されるもの、ならびに特定の公共サービスを提供する任務を負う民間の事業体または個人によって実施されるものも含まれると定められている。インドネシアオンブズマンはまた、公共サービスの実施における不正行政の疑いに関する報告を受け取り、審査し、それを読み取るという任務を有する。報告の完了に関する勧告（補償および/または被害者へのリハビリテーションの支払いを含む）を行う権限も有する。インドネシアオンブズマンは現在、公共報告を承認する権限だけでなく、自発的に調査を行う権限も有している。彼らは、最終的かつ拘束力があり、勧告の受領者によって実施されなければならない勧告を通じて制裁を課すことさえできる。

不正行政を防止するための任務遂行において、オンブズマンは、サービス手順および法律・規制の組織を改善・完成させるために、大統領、国会（DPR/DPRD）、地方首長、または国家管理者に助言を提供する権限を与えられている。不正行政であると証明された報告に対して、オンブズマンは、司法機関（制裁の裁判官）のように罰金や罰則を課すことはできない。公共サービスの違反を監督し、それに対処する権限を持つ国家機関として、オンブズマンは、報告された当事者とその上司（勧告を実施しない場合）に対して行政制裁を課すことができる。一方、刑事制裁は、オンブズマンからの報告に基づいて課せられる司法機関によって課される審査の遂行においてオンブズマンを妨害する者に対して課される。オンブズマンが有する、オンブズマンが有するオンブズマンは、公共サービスにおける不正行政を犯した国家機関に対する水平的説明責任を得るための監督能力は、回答を得る権利に限定される。公共サービスにおける不正行政を犯した国家機関に対する「制裁者」としてのオンブズマンの能力は、行政制裁に限定されるが、オンブズマンは、一般的に国家管理者に対して良好な監督機能を依然として実行できる。なぜなら、国家管理者に関する法律第28号（1999年）では、汚職、癒着、縁故主義（KKN）のない国家管理者と定義されており、国家管理者の定義は、行政、立法、司法機能を実行するすべての国家公務員、および国家行政に関連する主な機能と義務を持つその他の公務員を指すからである。

3.4. 司法部門：最高裁判所（MA）および憲法裁判所（MK）

インドネシア憲法である1945年憲法によれば、インドネシアにおける司法権は、最高裁判所およびその下級裁判所、ならびに憲法裁判所によって行使される。法治システムの最高裁判所として、最高裁判所は、法律第3/2009号（最高裁判所に関する法律）に述べられているように、高等裁判所および地方裁判所に対するすべての司法プロセスを監督・監視する権限を有する。また、1945年憲法第24A条第1項には、最高裁判所が上告審を裁定し、法律に反する法規制を審査する権限を有し、法律によって与えられたその他の権限を有すると規定されている。さらに、1945年憲法によれば、最高裁判所の義務と権限には、大統領に対する恩赦およびリハビリテーションの付与に関する考慮事項が含まれる。これらの権限に基づき、最高裁判所が大統領または他の選挙で選ばれた公務員との説明責任関係を有するとリストアップすることは不可能である。なぜなら、大統領または国会議員の回答責任を要求する権限を有していないからである。それにもかかわらず、最高裁判所の役割は、公務員が不法行為、汚職、贈賄、その他の犯罪行為を犯した場合に、インドネシアにおける正義と法治を維持する役割のために、公務員を統制する国家機関を監視する上で正当なものである。

もう一つの現存する司法主体は、1945年憲法第24C条の委任に基づき設立された憲法裁判所（MK）である。規範的には、MKは憲法に対する法律審査について最終決定を下し、憲法によって付与された国家機関の権限に関する紛争を決定し、政党の解散を決定し、さらに総選挙の結果に関する紛争を解決する権限を有する。これらの権限にもかかわらず、MKは、大統領および/または副大統領が法律に違反した疑いがあり、大統領および副大統領としての資格を満たさなくなった場合に、大統領に対して制裁を課すことができる唯一の裁判所である。したがって、MKと大統領との説明責任関係は、大統領が責任を負い、説明責任を果たすことを保証するために十分に強い。大統領の不正行為の告発が証明された場合、MKは大統領を職から解任することを決定し、弾劾を確立することができる。

3.5. 検察庁

検察庁は、大臣ではない政府機関であり、その長は検事総長が務める。検事総長という国家機関としての地位は、大統領内閣における大臣に類似している。言い換えれば、大臣レベルに置かれているため、検察庁はどの省庁にも階層的に責任を負わない。この点で、検事総長は検察庁を率いており、検察庁は州レベル（高等検察庁）から地方（検察庁）までインドネシア全土にわたる法域にいくらか分割されている。言い換えれば、検事総長は、検察庁の長および最高責任者として行動し、インドネシアにおける高等検察庁および検察庁の職務および権限の管理者として機能する国家公務員である。司法権の職務を遂行し、政府機関の一部として、検察庁は、検事総長が法律第5/1991号（インドネシア共和国検察庁に関する法律）第19条に規定されているように、大統領によって任命・解任され、大統領に責任を負うため、大統領に直接責任を負う。その役割を考慮すると、検事総長は、大統領またはその他の公務員による法的違反を監視・統制することに大きく貢献している。それだけでなく、検事総長は、大統領またはその他の国家公務員が現行法に違反した場合に、法執行システムにおいて制裁を課す能力を有している。したがって、これらの役割は、検察庁と、現職大統領を含む国家関係者との間の水平的説明責任関係に直接言及している。

4. 水平的説明責任の遂行

インドネシアにおける司法部門および監督機関から成る水平的説明責任の主要機関のマッピングは、憲法および特定の規制に記載されている。しかし、水平的説明責任の欠陥が図1の水平的説明責任指数のデータで示されている事実は、各主要機関の遂行が課題に直面していることを示している。

4.1. 憲法裁判所の遂行

行政府の権力拡大を最小限に抑えるための司法部門内の主要機関は憲法裁判所である。最高裁判所および検察庁は、主に一般司法システム内の法執行に焦点を当てているためである。MKが2003年に設立されて以来、MKの遂行は統治に対する国民の信頼を獲得してきた。しかし、ジョコウィ大統領の任期の後半には、憲法裁判所に対する国民の信頼は著しく低下した。2024年の選挙に出馬する大統領および副大統領候補の指名は、憲法裁判所の尊厳を損なう政治的事実となっている。一方、これは行政府の権力拡大を証明するものである。学者たちは、大統領ジョコ・ウィドドの息子であるギブラン・ラカブミン・ラカ氏が副大統領候補としての年齢要件を満たせなかったにもかかわらず、大統領・副大統領選挙に出馬させるための政治的シナリオがあったと推測している。

4.2. 監督機関（汚職撲滅委員会（KPK）およびオンブズマン）の遂行

政府の長としての元首に対する水平的説明責任を確立するための主要機関は汚職撲滅委員会（KPK）である。なぜなら、オンブズマンは、社会に直接的な公共サービスを提供する公務員を統制することのみを扱うからである。しかし、KPKを弱体化させる試みは、この監督機関が、大統領の汚職への関与を監視する役割を最大限に発揮することを成功裏に妨げた。これらの監督機関の悪化は、KPKの権限の剥奪と、機関の大統領権力下への配置から始まった。このシナリオでは、KPKは政府の説明責任の主体となり、大統領に責任を負うことになった。監督機関が、大統領のあらゆる不正行為を監視するわけではない。このKPKの権力配置は、KPKの長であるフィルリ・バフリ氏自身が贈賄と汚職に関与したことによってさらに悪化した。その結果、この政治的現実は、KPKが水平的説明責任を強化するために肯定的な方向に遂行されていないことを示している。

5. 水平的説明責任の維持における「名目上」と「事実上」の乖離

憲法および様々な法律で強く規制されているにもかかわらず、チェック・アンド・バランスの原則の実施は困難である。各機関が互いにチェック・アンド・バランスを遂行する上での課題は、国内政治の影響を受けている。インドネシアは、大統領制と複数政党制を組み合わせて採用している。この組み合わせは、大統領が多様な政党の利害を調整できなかった場合に政治的行き詰まりを生む傾向がある。したがって、選出された大統領は、効果的で強固な政府を樹立し、反対の可能性を減らすために、政党との強力な連立を形成しようとした。このように、大統領が選択した有利な政治的調整は、政党との連立関係、ならびに既存の政党のメンバーでもあった州議会との関係を決定した。実際には、州議会の遂行は、政党とそのエリートの政策に依存していた。したがって、インドネシア政府におけるチェック・アンド・バランスのモデルは、大統領と州議会、およびそれらの所属政党との関係によってより決定される。なぜなら、大統領を統制し、大統領を監視するのに十分な反対勢力が存在しなかったからである。

大統領が議会における連立と野党の両方との関係を維持することに焦点を当てることは、他の国家機関の役割を周縁化させる。リリ・ロムリ（2021）によれば、この考えは、最終的に第二院としてのDPDや、最高裁判所および憲法裁判所のような司法機関が、立法機能と法執行の両方において、その統制の役割を遂行することができないという事態につながる。この慣行は、最終的に、司法府の役割を損なう。司法府は、執行権力を支持する道具、またはその機能を遂行する上でDPRの政策を支持する道具となる傾向がある。連立がチェック・アンド・バランスの制度化のための最終的な希望とならないことも、インドネシアにおける民主的統治の質の低下に寄与している。この状況は、立法機能のみに限定された第二院を設置する代表機関の設計によってさらに悪化している。その結果、この状況下では、水平的説明責任の実施がほとんど存在しないことは明らかである。さらに、議会における第一院と第二院の機能と権限の不均衡があり、議会内部におけるチェック・アンド・バランスの欠如につながっている。これは、国家関係者間の権力不均衡から生じる水平的説明責任のパラドックスを浮き彫りにしている。さらに、政府との連立におけるDPRの継続的な支配は、取引的で妥協的な法的製品を生み出す傾向がある。したがって、インドネシアにおけるチェック・アンド・バランスは、行政府の長としての共和国大統領、および立法府の政党とその議員によって決定される。したがって、このセクションでは、インドネシアの統治において水平的説明責任がどのように機能するかを伝えるために、DPRと大統領の関係、および司法と大統領の関係に焦点を当てる。

5.1. 国会（DPR）と大統領の関係：連立が水平的説明責任を阻害する

インドネシアで発生した政治現象、特に直接大統領選挙の実施を考慮すると、連立は、権力と政治的安定を維持するために、選挙の開始時および政府の行政期間中に、現職大統領によって常に構築されるというメッセージが送られた。しかし、議会のほぼすべての政党を含む連立の形成は、「肥大化した（gemuk）」連立として知られるようになった。

「gemuk」連立を形成する傾向は、レフォルマシ時代以降の選挙で顕著になった。これは2004年の選挙以降、明らかに観察された。当初、2004年から2009年まで政権を担ったスシロ・バンバン・ユドヨノ（SBY）＝ユスフ・カラ（JK）政権は、議会で少数派連立を組んでいた。その票はわずか7.45%であり、DPRではわずか56議席、10.26%に過ぎなかった（Fitra Arsil 2017: 215）。議会におけるこの少数派の状況は、確かにSBY-JK政権を不安定にした。そのため、インドネシア闘争民主党（PDI-Perjuangan）を除いて、ほぼすべての政党が参加して連立を形成する「gemuk」がDPRで形成された。この党は野党の役割を果たした。2009年の大統領選挙の結果、2009年から2014年まで政権を担ったSBY＝ボエディオノ政権が誕生し、再びDPRで「fat coalition」が形成された。2期にわたりSBY政権を支えた連立は、次の大統領指導者も政権運営の成功への一歩として「fat coalition」の文化を維持することにつながった。ジョコウィも、2014年と2019年の選挙後の最初の任期と2期目において、「Jokowi-JK Administration」の2014年から2019年までの期間、政府における「fat frame」に従って連立を構築した。2019年から2024年までの2期目においても、Jokowi-Ma’rufの「Advanced Indonesian Cabinet」は、野党指導者を大臣として招き入れた。

上記連立を大統領がどのように形成したかの説明は、現在、大統領を水平的説明責任に負わせるのに十分な野党が存在しないことを示している。これらの連立の形成は、カルテル政治に基づいており、説明責任の罠につながっている。この状況は、スレーターが説明責任の罠について述べたことを反映しており、それは国家レベルでの国家統治における民主化を妨げている。一方、レフォルマシからほぼ20年が経過しても、非政党および議会外の団体が野党の役割を果たしてきたが、それは断続的であり、効果的な政府の統制の尺度としては役に立たなかった。その結果、健全な民主主義生活の領域となる代わりに、インドネシアは、少数の利害を大衆の利害の上に置くという位置づけのために、現在、寡頭制の慣行に陥っている。権力に近い一部の人々の利益は、国民のための政府政策をしばしば操作する。権力に近い一部の人々の利益は、国民のための政府政治をしばしば操作する。民主主義は人工的になりがちであり、それによって政府は効果的な反対なしに結果を享受することができる。野党の制度化の失敗は、大統領が議会によるチェック・アンド・バランスの対象となっていないことを示している。野党は、選挙前の選挙競争の文脈でのみ存在する。それは、野党指導者のすべての階層が選出された大統領に結集することによって特徴づけられる。既存の野党は、プログラムの対立、政治的見解やイデオロギーの違いに基づいているのではなく、大統領の行政府権力を均衡させるためのチェック・アンド・バランスの実践がないことを示している。

5.2. 大統領と憲法裁判所（MK）という司法府との関係：弾劾はほとんど不可能

インドネシアの司法機関である憲法裁判所（MK）は、行政府の説明責任を追及するための弾劾手続きを処理する権限を有している。特に、大統領および/または副大統領が法律に違反した疑いがある場合、または大統領および/または副大統領としての資格を満たさなくなった場合である。大統領および/または副大統領を弾劾する手続きは、本質的に一連の長いプロセスであり、憲法裁判所自体以外のいくつかの高位国家機関の関与を必要とする。これには、人民代表議会（DPR）および人民協議会（MPR）が含まれる。この場合、弾劾手続きの開始は、DPRのみが提起でき、MPRに提出しなければならない。しかし、DPRは、総会に出席したDPR議員総数の少なくとも3分の2の支持を得て、初めて憲法裁判所に要求を提出できる。この要件は、DPR議員の大多数が選挙で勝利した政党とその連立パートナーから来ているため、満たすのが難しい。その結果、DPRは、議員総数の少なくとも3分の2の支持なしに、大統領および/または副大統領の弾劾要求を恣意的に提出することはできない。提出後、憲法裁判所が大統領および/または副大統領が法律に違反したと決定した場合、DPRは総会を開き、大統領および/または副大統領の解任要求をMPRに提出する。MPR総会は、議員の少なくとも4分の3が出席し、出席議員の少なくとも3分の2によって承認されなければならない。その後、大統領および/または副大統領は、MPR総会で説明する機会を得る。したがって、最終的に弾劾が進むかどうかの決定は、MPRの決定にかかっている。

実際には、スシロ・バンバン・ユドヨノ（SBY）大統領に対する弾劾問題が一度発生した。これはセンチュリー銀行事件の捜査に関連して発生した。センチュリー銀行に関するDPR特別委員会の暫定結論によると、政府は民主党と国民覚醒党（PKB）の2つの派閥から支持を得た。他の7つの政党、PKS、ゴルカル党、PDIP、ゲリンドラ、ハヌラ、PPP、PANは逆に、センチュリー銀行の救済資金の供与は違法であったと述べた。当初、虚偽の告発は通貨当局と大統領補佐官のみに向けられていた。しかし、状況が進むにつれて、政治党派は、大統領に対して「露骨」な方向ではないものの、現大統領も政府の運営方法、特にセンチュリー銀行の救済プロセスに関して、部分的に責任があると見なされたため、現れ始めた。しかし、弾劾手続きに関する規制に基づくと、大統領を弾劾するための条件は容易に満たされるものではないように思われる。大統領選挙の結果に基づくと、SBYとBoedionoを支持した民主党は、有権者の60%以上から真の支持を得ていた。したがって、DPR議員総数の3分の2の支持という要件も、達成するのは容易ではない。なぜなら、DPR議員の大多数は民主党から、その連立パートナー政党の支持を得ているからである。もちろん、民主党とその連立は、政治的対立者による弾劾の試みを阻止するために全力を尽くすだろう。弾劾に向けられた措置は、現在、DPRが「fat coalition」の大部分を占め、大統領と提携しているため、達成するのが難しい。

結論として、大統領弾劾の試みは、それを実施するために必要なメカニズムが非常に長く、条件も容易に満たせないため、達成するのが容易ではない。大統領を説明責任に負わせるという監視の課題は、憲法裁判所が議会の決定に基づいて大統領の事件を審査しなければならないため、水平的説明責任のパラドックスにつながる。

6. 結論

憲法改正前、インドネシア政府の権力分担体制は不明確であった。なぜなら、議院内閣制と大統領制の両方の要素を含んでいたからである。この体制では、大統領は最高国家権力保有者であるMPRによって選出・任命された。したがって、大統領の役割はMPRから委任されており、大統領はMPRに対して責任を負っていた。言い換えれば、MPRの役割を通じて議院内閣制の特徴が見られたが、一方で大統領が国家元首と政府の長の両方の二重の役割を持つ大統領制の特徴もあった。1945年憲法の改正は、直接大統領選挙制度の採用により、インドネシアの政府制度を明確にし、MPRの優位的な役割を排除した。

政府制度の不明確な状況とは別に、スハルト大統領は行政府における権力分担体制の集中化から恩恵を受けた。それは憲法に明記されており、1945年憲法に規定されている37条のうち、13条が（第4条から第15条、および第22条）大統領の権限を規定している。さらに、大統領は法律制定権限を行使し、恩赦やアムネスティを与える権利のような法執行に関連する権限を保持している。さらに、ほぼすべての法的製品は、大統領の指示によって合法化・施行されたか、大統領の権力を強化することを目的としていた。この状況は、立法府および司法府が行うことができたチェック・アンド・バランスの欠如によって生じた。それは、行政府としての最高裁判所の役割を均衡させるものであった。改正前の憲法には、大統領がMPRを考慮し、法律を制定するためにDPRの承認を必要とする議院内閣制の特徴があったにもかかわらず、実際には、新秩序時代には、すべてのイニシアチブが行政府から生じたため、DPRのイニシアチブから制定された法律はなかった。言い換えれば、DPRは、好き嫌いにかかわらず、それらを通過させるだけだった。したがって、DPRの役割が「イエスマン機関としてのスタンプ」にすぎないという風刺がしばしば現れる。

1999年から2002年にかけての1945年憲法の改正経験は、インドネシアに根本的な変化をもたらした。憲法改正は、国家部門間のチェック・アンド・バランスを実施することを目的としていた。しかし、インドネシアにおけるチェック・アンド・バランスの体制は、主に国家部門間の権力分離に根ざしたチェック・アンド・バランスの一般的な概念とは異なる。インドネシアでは、行政府、立法府、司法府は、権限の遂行において協調して機能する。例えば、国家政策決定プロセスにおいて、議会は常に大統領と協力する。インドネシアの学者は、インドネシアにおけるチェック・アンド・バランスの体制を、権力の拡散の採用と呼んでいる。さらに、インドネシアにおける憲法改正のもう一つの理由は、大統領制を強化することである。なぜなら、インドネシアは議院内閣制と大統領制を組み合わせた混合政府制度を持っているからである。憲法改正は、政府の説明責任を促進するために、政府全体の制度に影響を与える。憲法上の取り決めに関して、少なくとも3つの制度的変化のポイントがある。

第一に、大統領政府制度を強化するための変更により、行政府、司法、立法権限間の権限の分割が明確になった。しかし、権力が国家元首兼政府の長である大統領に集中しすぎるのを避けるために、新しい権力体制が作られ、大統領の権限を行政府の範囲に限定した。この新しい権力分担体制は、大統領がかつて立法府に越権し、法執行に干渉する力を持っていた以前の政権で存在した体制よりも改善されている。第二に、MPRの地位を最高の国家機関から、国家レベルの他の既存機関と同等の非常に限定された権限を持つ国家機関に変更した。MPRのこの再配置は、国家機関間の平等をもたらし、それらが互いに制御し、均衡させる能力を水平的に持っている。したがって、チェック・アンド・バランスの機能が実装できる。第三に、立法分野におけるDPRの役割を強化し、行政府を監督するための変更。憲法改正の背景として挙げられたこれら3つの理由は、国家機関間の水平的チェック・アンド・バランスのメカニズムを実施するという、新たに形成された改革後の政府の真剣さを示している。したがって、第4回改正後の新憲法は、大統領制の採用を強調し、行政府、司法、立法府を含む国家部門間のチェック・アンド・バランスの原則の適用も強調している。

しかし、各政府部門の遂行は、水平的説明責任とチェック・アンド・バランスのメカニズムの両方を確立する上で課題があることを示した。この状況は、KPKの弱体化した地位とインドネシアの政治制度における野党の弱さによって発生する。これらの状況は、アクター間の権力と資源の不均衡から生じる説明責任のパラドックスを生み出した。このパラドックスを解決するために、理想的には、両当事者は、互いに対して正式な従属または優位の関係に立たない、比較的自律的な機関を形成すべきである。言い換えれば、水平的説明責任は、権力の事前分割と国家の特定の内部機能的差別化を前提とする。インドネシアの政治の場合、行政府、立法府、司法府の間の権力不均衡は、正式および非公式な制度の結果である。立法府は、選挙前および選挙後に政府との連立を形成するために必要と見なされるカルテル政治によって弱体化されているため、大統領の説明責任をチェックする権限が不均等である。一方、司法府も同様のジレンマを抱えている。大統領弾劾には、政府連立によって取り込まれた国会議員の提供と慣習が必要である。この状況は、説明責任の罠へとさらに導く。

その結果、立法府から大統領への水平的説明責任を制度化するための最後の手段としての野党の不在は、インドネシアの民主的統治の質の低下にも寄与している。立法のみに限定された機能を持つ第二院を設置する代表機関の設計が、この状況を悪化させている。その結果、この状況下では、水平的説明責任の実施がほとんど存在しないことは明らかである。さらに、議会の第一院と第二院の機能と権限の不均衡があり、議会内部におけるチェック・アンド・バランスの欠如につながっている。この状況は、国家アクター間の権力不均衡をもたらす水平的説明責任のパラドックスを証拠立てている。■

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[1]国立研究革新庁政治研究センター研究員

[2]国立研究革新庁地域研究・革新政策ディレクター

[3]第5条第1項：大統領は国会に法案を提出する権利を有する。第20条：（1）国会は法律を制定する権限を有する。（2）各法案は、国会と大統領によって共同の承認を得るために議論されなければならない。（3）法案が共同の承認を得られなかった場合、その法案は同じ国会会期中に再提出されない。（4）大統領は共同承認された法案に署名し、法律とする。（5）大統領が共同承認された法案に署名しない場合、その法案は30日後に法律となり、公布されなければならない。

[4]第37条：（1）憲法改正案は、国会議員総数の3分の1以上の賛成を得て提出された場合、国民協議会（MPR）の会期議題に含めることができる。（2）憲法改正案は書面で提出され、改正される条項とその理由を明確に示さなければならない。（3）憲法改正を行うためには、国民協議会（MPR）の総議員数の3分の2以上が出席する会議が必要である。（4）憲法改正の決定は、国民協議会（MPR）の総議員数の過半数プラス1名の賛成を必要とする。（5）インドネシア共和国の単一国家としての形態に関する規定は改正できない。

[5]第12条：大統領は非常事態を宣言することができる。非常事態宣言の条件およびその後の措置は法律によって規制される。第22条：（1）緊急事態が発生した場合、大統領は法律に代わる政府規則を制定する権利を有する。（2）これらの政府規則は、次の国会会期中に国会（DPR）の承認を得なければならない。（3）これらの政府規則が承認されなかった場合、それらは取り消される。

[6]第20条第2項：各法案は、国会と大統領によって共同の承認を得るために議論されなければならない。第5項：大統領が共同承認された法案に署名しない場合、その法案は30日後に法律となり、公布されなければならない。

[7]第7B条：（1）大統領および／または副大統領の解任の提案は、国会が憲法裁判所に、大統領および／または副大統領が国家反逆罪、汚職、贈賄、その他の重大な犯罪行為、または道徳的堕落によって法律に違反したという国会の意見を調査、審理し、判決を下すよう要請した後、国民協議会（MPR）に提出することができる。また、大統領および／または副大統領が、大統領および／または副大統領としての資格を満たさなくなったという意見についても同様である。（2）大統領および／または副大統領が法律に違反した、または大統領および／または副大統領としての資格を満たさなくなったという国会の意見は、国会の監督機能の実施過程において行われる。（3）国会から憲法裁判所への要請の提出は、国会の本会議に出席した国会議員の総数の3分の2以上の支持を得てのみ行われる。ただし、国会の総議員数の3分の2以上が出席する本会議でなければならない。（4）憲法裁判所は、国会からの要請を受領した後、遅くとも90日以内に、国会の意見について調査、審理し、最も公正な判決を下す義務を負う。（5）憲法裁判所が、大統領および／または副大統領が国家反逆罪、汚職、贈賄、その他の重大な犯罪行為、または道徳的堕落によって法律に違反したことが証明された、または大統領および／または副大統領が、大統領および／または副大統領としての資格を満たさなくなったことが証明されたと判断した場合、国会は本会議を開催し、国民協議会（MPR）に大統領および／または副大統領の弾劾の提案を提出する。（6）国民協議会（MPR）は、提案を受領した後、遅くとも30日以内に、提案を決定するための会期を開催する。（7）大統領および／または副大統領の弾劾提案に関する国民協議会（MPR）の決定は、国民協議会（MPR）の総議員数の4分の3以上が出席する本会議で開催され、大統領および／または副大統領が国民協議会（MPR）の本会議で説明する機会を与えられた後、出席議員総数の3分の2以上の承認を必要とする。

[8] https://www.v-dem.net/data_analysis/CountryGraph/

モンゴルにおける水平的説明責任：

（対抗）均衡の課題

Ganbat Damba[1]、Sumaadii Mina[2]

政治教育アカデミー

1. はじめに

1992年憲法は「モンゴル民主主義の青写真」と見なされている（Sanders 1992）。この憲法はモンゴルの民主主義に貢献しており、現在までに8回の選挙サイクルが定期的に実施され、不確実な結果をもたらし、国民の票をめぐる多党競争を促進してきた。Varieties of Democracy Projectのリベラルデモクラシー指数において、モンゴルは1991年に0.41で始まり、わずかな変動を経て2021年には0.49で終了した（V-Dem Project 2022）。最高値は1999年の0.61に達した。これは、モンゴルの民主主義発展への道が平坦ではなく、浮き沈みがあったことを反映している。それにもかかわらず、これらのスコアは一貫してモンゴルを「選挙民主主義」のカテゴリーに位置づけている。これは地域における他のポスト共産主義諸国と比較して達成されたことであるが、制度的な課題を抱え、改善の余地が多く残されている民主主義である。

これを踏まえ、本報告書は、憲法上の枠組みの下に存在する制度的なチェック・アンド・バランスの観点から、モンゴル民主主義の内部構造を検討する。そのため、政府による権力行使に対する一連の制約の一部である水平的説明責任の概念を提示する。モンゴルのメディアや政治的議論において、水平的説明責任は一般的に使用される用語ではない。グッドガバナンスの礎の一つとして、政府が他の部門に対してどの程度説明責任を負うかを測定する（Lührmann et al 2017）。これは、近年のモンゴルのガバナンスにおいて、国内の権力バランスを政府部門間で移行させた改革の範囲を考慮すると、特に重要な問題である。さらに、公的機関への信頼が低く、政治家の公平性への信頼が欠如しているため（Sant Maral Foundation 2023）、国民は政府に説明責任を負わせるための手段として、ますます抗議活動に頼るようになっている。全体として、これは市民がもはや公的利益を代表または擁護するための制度的なチェック・アンド・バランスに依存する忍耐力を失っており、代わりに自らの手で問題に対処する傾向が強まっていることを示唆している。

その結果、関連するガバナンス問題に対処することは、モンゴル民主主義の質と持続可能性にとってますます重要な課題となっている。

V-Dem Projectによると、モンゴルの水平的説明責任指数（0-1の尺度）は1991年に0.9を記録し、1990年代を通じて推移した（V-Dem Project 2022）。しかし、1999/2000年および2019年の憲法改正の後、それは低下した。最終的に、変動を経て2021年には0.78で終了した（V-Dem Project 2022）。過去30年間の広範な歴史的文脈では、モンゴルが民主主義に移行して以来、スコアは最高水準にあるが、水平的説明責任指数の漸進的な低下は、政府の説明責任の低下という一般的な傾向に続いている。

図1。モンゴルにおける水平的説明責任指数とリベラルデモクラシー指数

出典：V-Dem Project

地域的に見ると、モンゴルの水平的説明責任におけるパフォーマンスは比較的高いと考えられる。先進民主主義国レベルではないものの、同程度の所得グループの国々よりも優れたパフォーマンスを示している。水平的説明責任の地域比較に基づくと、1992年憲法導入以来、モンゴルの位置と低下はインドとフィリピンのケースと最も類似していることがわかる。これらのケースの中で、水平的説明責任の低下と最も関連性の高い要因は、司法の独立性の継続的な弱体化である（インドとフィリピンの報告を参照）。同様に、モンゴルの司法部門は、一連の憲法および法改正の後、その独立性を維持するのに苦労している。さらに、既存の政治環境では、監督機関の能力は限られており、政治的干渉から自由ではない。その結果、立法府および行政府の役人に対する制約は弱い。

図2。水平的説明責任指数の地域比較

出典：V-Dem Project

国別研究において、Satoらは（2022）、権威主義化の過程において、制度の劣化は水平的説明責任から始まり、次に斜行的説明責任の低下、そして最終的には垂直的説明責任の低下が続くと見出した。最近の展開によると、モンゴルではすでに民主主義の侵食の初期兆候が見られる。異なる部門間の権力バランスが不均衡になるにつれて、懸念されるいくつかの問題に対処し、プロセスに対抗できる一般的な処方箋を指摘する可能性がある。さらなる調査は、モンゴルの良好な民主主義パフォーマンスと非効果的なガバナンスの制度的説明を提供することもできる。

現在の国別研究の主な結論は、ある国がより良い水平的説明責任を持てば、その民主主義の質が向上するということです。同時に、水平的説明責任が侵食されれば、民主主義の質は低下します。V-Demプロジェクトによる時系列観測に基づくと、モンゴルの自由民主主義の質の低下は、水平的説明責任の低下と相関していることがわかります。

したがって、この傾向に寄与する要因を明らかにするために、本研究は以下のように構成されています。まず、比較の観点からモンゴルの「法律上の」および「事実上の」水平的説明責任を評価します。次に、モンゴルにおける憲法上のチェック・アンド・バランス制度を導入します。続いて、政府各部門間の既存の権力階層を説明し、その後、最近の憲法改正とその政治権力分配への影響を説明します。その後、各政府部門で見られる不正行為に対抗するための法的手続きについて論じます。それから、司法府の独立性をより詳細に評価します。最後に、監督機関とその能力を検討し、研究を締めくくります。

2. 比較文脈におけるモンゴル

本研究は、モンゴルにおける最近の民主主義後退の傾向に関連する要因を評価することを目的としています。データが示すように、ほとんどの変化は漸進的であり、民主主義を制度化した1992年憲法の導入から始まる調査が必要となります。さらに、このプロセスには形式的および非形式的な要因が関与しています。したがって、分析的には、「法律上の」と「事実上の」水平的説明責任を区別することが分析的に有用です。

法律上の水平的説明責任とは、憲法が行政、立法、司法の各部門にどの程度の権限を割り当てているかを記述するものです。これは、比較憲法プロジェクトの行政権指標、立法権指標、司法権独立指標（Elkins et al 2022）に基づきます。1992年憲法に基づく指標は、行政権が7段階中6を記録し、かなりのものであったことを示しています。立法権指数は1の範囲で0.33であり、立法権が少ないことを示しています。図3は、地域的に見ると、モンゴルの行政権はかなり大きい一方、立法権は平均的であることを示しています。行政権はカンボジア、韓国、パキスタン、タイよりも大きいと測定されていることがわかります。さらに、図4は、モンゴルが司法権独立で6段階中4を記録しており、地域内では平均的と見なすことができることを示しています。

図3.行政権と立法権の比較

出典：比較憲法プロジェクトのデータ

当初、モンゴル憲法は行政部門と立法部門の間の均衡を導入しました。したがって、改正前は、モンゴルの立法権と行政権は比較的均衡していました。対照的に、司法部門の権限は当初から弱いものとされていました。その後の憲法改正は、主に行政権と立法権の間の均衡を崩し、立法部門が優位で、他の二部門が弱い現在の状況につながっています。

図4.行政権と司法権独立の比較

出典：比較憲法プロジェクトのデータ

これを踏まえると、モンゴルの行政部門は複雑であり、将来の分析では、2019年の憲法改正の前と後で状況を区別する必要があることに言及することが重要です。改正前は、大統領と首相の間でかなりの重複があったため、行政部門の長が誰であるかについて曖昧さがありました。具体的には、憲法は首相が率いる内閣を「国家の最高行政機関」と明記していますが（第38条1項）、大統領の任命における役割と立法提案は行政権を示唆しています（第33条1項）。注目すべきは、2019年の改正により、首相が内閣を完全に編成する権限を拡大し、首相が今後行政部門の長となることを明確にすることで、この曖昧さが解消されました。将来の指標は、この変更を反映する必要があるかもしれません。

それにもかかわらず、一般的な状況に焦点を当て、大統領を行政部門の長と見なす場合、国家行政権として大統領に与えられた権限は著しく制限されていることに注意する必要があります。そのため、行政指標をより詳細に分析します。この指標は加算式であり、特定の presidenital powers の有無を測定する7つの側面で構成されています。最初の側面は立法を提案する権限を測定し、存在します（第26条1項）。2番目は命令を発行する権限を含み、これも存在します。大統領が命令を発行する権限を持っていても、憲法はそれが有効になるためには首相の副署が必要であると規定しています（第33条1項3号）。それにもかかわらず、モンゴル憲法では、大統領の予算権限の欠如によって両方の権限が著しく制限されています。したがって、どのような野心があっても、立法府の支持を得なければ、大統領の提案が実現する可能性は低いでしょう。

3番目の測定には改正を提案する権限が含まれ、これも制限されています。大統領は「権限のある機関または立法提案権を持つ役人」、より具体的には「大統領、国家大フフルの議員（議会）、および政府（内閣）」（第68条1項および第26条1項）と共に憲法改正を提案することしかできません。4番目の測定である緊急事態を宣言する権限は存在しますが、これも議会が承認または無効にする決定によって制限されています（第33条1項12号）。5番目の測定である拒否権はモンゴルに存在しますが、そのメンバーの3分の2の多数で議会がそれを覆すことができるという点で制限されています（第31条1項1号）。6番目の法律の合憲性を争う権限は、この権限が憲法裁判所に留保されているため、存在しません（Tsets）。7番目の議会を解散する権限が含まれます。この権限も制限されており、第22条2項は、大統領が議長の同意を得てのみ解散できると規定しています。

これに続いて、大統領権限に対する統制を導入する複数の条件が憲法に存在します。特に、指標の7つの権限のうち6つが存在しますが、それらはすべて立法府によって直接的または予算を通じて間接的に制限されています。その結果、拒否権は、大統領が繰り返しそれを使用し、世間の注目を集めることができるという点で、大統領権限の中で最も重要な権限です。したがって、指標が行政権のニュアンスを捉える能力に限界があり、その結果、チェック・アンド・バランスにおける大統領の役割が過大評価される可能性があると示唆します。比較憲法プロジェクトからの現在の指標に基づくと、モンゴルの行政部門が優位であり、地域内で例外であるように見えるかもしれません。特に、モンゴルの大統領が、大統領制を持つ韓国よりも強力であることが示されています。しかし、モンゴル憲法に含まれるすべての制限と最近の改正を考慮すると、現実はかなり異なります。したがって、指標は新しい状況を反映するように更新する必要があります。

結局、2019年の憲法改正は、1992年憲法によって確立された均衡を著しく変更しました。1999/2000年および2019年の改正に続く立法部門への権力移行の継続的なシフトの結果として、立法部門が最も優位になりました。その結果、三部門の関係は不均衡になり、権力は主に立法府に集中しました。この不均衡は、大統領に対する新たな制限によって行政権が著しく弱体化されたことで、さらに悪化しました。

具体的には、単一任期、高齢化、司法任命における役割の縮小の導入により、大統領の行政権は著しく削減されました。特に、これらの変更は、政治活動へのインセンティブを減少させました。過去には、再選の見込みがあったため、大統領は自身の政策を追求する可能性が高かったのですが、2019年以降、6年間の単一任期の大統領制への移行により、政治活動への意欲が低下しました。司法府に関しては、憲法上の独立性の宣言にもかかわらず、高等裁判所の判事や検事が政治任用されるという当初の設計が抜け穴を生み出しました。権限のより包括的な概要を考慮すると、1992年の憲法設計は行政権と立法権の均衡を保ちつつ、司法権にはこれらの政治任用の組み込みの弱さを残していました。しかし、最近の改正後、均衡は次のように傾きました。

要約すると、「法律上の」水平的説明責任に関して、モンゴルの2019年の憲法設計は均衡を欠いています。当初の1992年憲法は、権力が特定の部門に集中することを避けるための良い構造を確立していましたが、その後の1999/2000年および2019年の改正はこの均衡を変えました。改正後、立法権が優位になり、既存の不均衡のため、行政部門と司法部門によって十分にチェックされません。さらに、主要な監督機関が政治的干渉から自由でないという問題もあります。これは、水平的説明責任の低下と、それに伴う自由民主主義のレベルの低下（図1）を説明する可能性があります。全体として、これは「事実上の」水平的説明責任が「法律上の」説明責任よりもさらに低いという結論につながります。次のセクションでは、ケースをさらに詳しく説明するために、国内レベルの権力配置に焦点を当てます。

3. チェック・アンド・バランス

1992年憲法は半大統領制を導入しました。この権力配置は、大統領府、首相とその内閣、そして議会の間の絶え間ない権力闘争をもたらしました。この憲法上の取り決めは、モンゴルの民主主義を、民主化するポスト共産主義国家全体の中で長期的な構造的優位に置いたと評価されています（Fish 1998）。肯定的な側面としては、モンゴルの民主主義への移行中に、どの部門も権力を独占できず、アジアの旧ソ連諸国で見られたような権威主義への逸脱を防ぐ肯定的な制度的取り決めとなりました（Fish 2001）。しかし、否定的な側面としては、この取り決めは、共存（大統領と反対政党の多数派議会政党）や分裂政府の際の権力紛争や政治的行き詰まりにつながる可能性があります。

歴史的に最も顕著な例は、1996年から2000年までの議会任期を麻痺させた政府部門間の紛争であり、民主主義制度の政治的安定性または機能性に関する議論に寄与しました。しかし、世論調査に基づくと、ほとんどの国民が民主主義を統治形態として支持していたため、この制度を変更することは人気のある考えではありませんでした（Sant Maral Foundation 2023）。したがって、最初の憲法改正の導入は、憲法上の紛争に部分的に対処しました。共存期間中のそのような政治的行き詰まりや、その後の連立政権は、半大統領制に関する一般的な研究と一致しています。

まず、1992年憲法の制度的均衡は、大統領府、首相、議会の間の重複を導入しました。この設計は、政府の異なる部門間のチェック・アンド・バランスの原則に基づいており、協調に依存していました。実際には、憲法は行政部門と立法部門の間の「合意」に依存していましたが、これは分裂政府や共存期間中の新しい民主主義においては達成が困難な願望でした。大統領と議会の間のこの合意または協調（翻訳による）は、1992年憲法の多くの条項で明示的に要求されていましたが、後にそのほとんどは1999/2000年および2019年の改正によって覆されました。さらに、政策の継続性を確保する制度の欠如または未発達は、安定性と機能性に関する議論を悪化させました。

結局、これらの制度的紛争の一部を是正するために、2つの主要な憲法改正が導入されました。解決策として、それらは権力バランスを大統領から議会に移しました。この決定は、そのような移行が全能の大統領に関連する独裁者政治の可能性を減らすという議論に基づいていますが、一党支配のため、全能の議会と首相による権力集中につながりました。その結果、政府の異なる部門間の以前の権力バランスは不均一になり、1992年以来モンゴルの民主主義に役立ってきた制度的均衡が変化しました。これが肯定的な発展か否定的な発展かを評価するにはまだ時期尚早ですが、さらなる憲法改正と改革が議論されています。しかし、2022年8月の憲法改正、サイバーセキュリティ法、人権法などの最近の展開は、公の議論や最小限の監督なしに法律が突然導入されることで懸念を引き起こしています。

憲法設計において、立法部門と司法部門の権力分立は明確です。第20条によれば、一院制議会である国家大フフルが立法権を保持します。第47条1項は、裁判所と最高裁判所が司法権を行使すると規定しています。しかし、大統領と首相の間の重複のため、行政部門は常に曖昧でした。憲法の第38条1項は、首相が率いる内閣を「国家の最高行政機関」と明記しています。しかし、第33条1項によって与えられた大統領の任命における役割と立法提案は、行政権を示唆しています。

4. 権力の階層

政治的階層に関する法的な曖昧さと著しい憲法上の制限にもかかわらず、大統領制は政治的エスタブリッシュメントの頂点と見なされています。これは、大統領制がモンゴルの政治的権力の頂点を象徴し、直接的な国民投票とそれが与える正当性によって裏付けられているため、他の国家の地位はいくぶん従属的になっています。首相または議会議長（スピーカー）のどちらが2番目に高い地位であるかは議論の余地があります。憲法上、首相は大統領制よりもはるかに強力な地位であり、国民により可視的です。2019年の憲法改正後、首相が行政府の長であり、その権限のほとんどを保持していることが明確になりました。例えば、大統領との内閣の構成と編成に関する合意がない場合、首相は議会と大統領に提示するだけで自身の内閣を編成できます（2019年改正版第39条4項）。しかし、憲法によれば、首相とその内閣は議会に対してのみ集団的に責任を負います（第25条1項6号および第41条2項）。また、立法府のより広範な権限、特に議員の免責特権を剥奪する権限（議会法2020年第9条1項）を考慮すると、議会議長は事実上2番目に高い地位を占めています。議長は、大統領が不在、無能力、または辞任した場合に大統領に代わります。したがって、首相は3番目に高い地位を占めます。

大統領制の理想的な設計は、対立する政党や派閥の調停者であるか、「政治を超越した」存在であることでした（Chimid et al. 2016）。2019年の憲法改正前は、大統領は再選を目指す場合、最初の任期で非党派である余裕はありませんでした。年齢を45歳から50歳に引き上げ、6年間の単一任期に制限した2019年の改正後、大統領の在任中の「活動」へのインセンティブと権力分立における役割は著しく減少しました。現在、対抗勢力としての役割は最小限であり、最も実質的な権限は拒否権ですが、議会が3分の2の多数でそれを覆すことができるという点で制限されています。

さらに、2019年の憲法改正前は、大統領は司法任命において重要な役割を果たしていました。特に、大統領は司法総評議会の提案によりすべての裁判官を任命でき（第51条2項）、検事総長とその副官を議会との合意により任命できました（第56条2項）。2019年の改正後、任命される裁判官の数は10人中5人に制限され、残りは公開聴聞を通じて選ばれます（第49条5項）。具体的には、この改正は第49条5項に影響を与えました。司法総評議会（JGC）の5人のメンバーは裁判官の中から選ばれ、残りの5人のメンバーを公に指名します。彼らは4年間一度だけ活動し、JGCの議長はJGCのメンバーの中から選出されます。裁判官の独立性を確保することに関連するJGCの活動に関する報告書は、最高裁判所に提出されます。JGCの組織、運営規則、メンバーの要件、および任命規則は法律で定められます。憲法は、これらの任命を誰が正確に行うかについては曖昧なままであり、最も可能性が高いのは議会であると推測の余地を残しています。それにもかかわらず、新しい法律はおそらく指名と任命を詳細に規定するでしょう。

憲法上、最高裁判所は最高の司法機関です。JGCはその管理機関です。最高裁判所判事の場合、JGCは大統領または議会によって任命される判事を候補として選出し、指名します。憲法は、最高裁判所にすべての下級裁判所の決定を審査し、憲法を除くすべての法律の公式な解釈を提供する権限を与えています。第64条1項および第66条は、憲法裁判所に憲法解釈の一般的な権限を与えています。それにもかかわらず、任命制度を考慮すると、現在の制度において司法府と検察官が真に独立できるかどうかは非常に議論の余地があります。さらに、2019年には、裁判官の法的地位に関する法律により、国家安全保障会議（大統領、首相、議会議長で構成される）が裁判官を解任できることが認められました（Transparency International 2019; Dierkes 2019）。

5. 最近の憲法改正と政治的結果

2019年、モンゴル人民党が率いる政府は、権力バランスを議会に移し、大統領任期を制限する包括的な憲法改正を推進しました。しかし、これらの変更は政治制度の性質を変えるには十分ではなく、半大統領制のままでした。その後、さらに2つの改正がありました。2022年8月25日の改正は、「二重デール」問題に関する2019年の改正で導入された制限を廃止しました。[3]2023年5月31日の2回目の改正は、78人の議員が多数派で、48人が比例代表で選出される混合選挙制度を導入しました。[4]

2022年の廃止は、「二重デール」（「давхар дээл」、デールはモンゴルの伝統的な衣服）問題の永続的な重要性を浮き彫りにしています。これは、内閣のメンバーと国会議員が兼職できるかどうかという議論を中心とした、最も政治化された法的問題の1つです。当初の憲法裁判所の判決はそれができないというものでしたが、1999/2000年の改正で覆されました。それにもかかわらず、2019年の改正は、そのような国会議員の数を4人に制限しましたが、2022年の改正はこの制限を撤廃しました。この問題の核心は、国会議員が政治的免責特権（第29条2項）を与えられていることであり、したがって、内閣のメンバーが国会議員を兼務している場合、資源へのアクセスと司法から逃れるための免責特権があるため、権力乱用のリスクが高まります。モンゴルの制度的な汚職という文脈では、これは特に論争の的となる問題となります。

しかし、2023年の改正は、議会を76議席から126議席に拡大することに関するものです。この改正はまた、混合選挙制度（多数派議席78、比例代表議席48）を導入し、それに対応する選挙法改正が行われました。1992年以来、モンゴルは主に多数派選挙制度を採用していましたが、混合選挙制度を採用したのは2012年の議会選挙のみでした（多数派議席48、比例代表議席28）。比例代表制の再導入は、それに対する2016年の憲法裁判所の判決も覆しました。この改正の採択プロセスとその根拠は、公に異議を唱えたり議論したりする機会がなかったため、具体的な選挙区で当選できる政治家と、全国的な人気があり、全国リストでより良いチャンスを持つ政治家との間の妥協の結果として、舞台裏のエリート交渉の別の事例であった可能性が高いです。

しかし、議会の拡大の必要性は国民の支持を得ていない可能性が高く、公式な見解は、すべてが政治制度に「安定」をもたらし、「国会議員を国民に近づける」ためのものであるというものです（Lkhaajav 2023）。以前は、拡大の根拠には、より多くの政治家への外部からの影響の機会を減らし、人口増加に対応するという地政学的な考慮事項も含まれていました（Bayarlkhagva 2022）。それにもかかわらず、これらの変更は、政治制度の安定性に影響を与える主な問題、例えば政治制度への信頼の低さや弱い政党制度に対処していないことに注意することが重要です。これに関連して、与党の説明責任をさらに低下させる、制度内に実質的な野党が存在しないことがあります。

これを踏まえると、選挙制度のパフォーマンスを比較した選挙改革の影響に関する過去の研究は、モンゴルにおける都市と農村の亀裂の継続的な重要性を強調しています（Maškarinec 2018）。議席がどのように分配されるかはまだわかりません。しかし、人口のほぼ半分を占めるにもかかわらず、ウランバートルが引き続きすべての議席の半分未満を受け取っていることを考慮すると、既存の人口分布が考慮されるかどうかは確実ではありません。主な問題は、農村部の代表と都市部の代表に割り当てられた議席の既存の不均衡です。この不均衡の主な理由は政治的なものであり、農村部の選挙区はモンゴル人民党（MPP）に投票する傾向があり、都市部の有権者は最も多くの抗議票を投じる傾向があります。一般的に、これは代表性と投票の平等を疑問視していますが、現在の権力配分では成功裏に異議を唱えられていません。

図5.ウランバートルとその他の地域との間の過去の議席配分

出典：モンゴル中央選挙管理委員会

*注：2012年の選挙は、混合選挙制度が導入されたため除外されています。

結局、最近の改革の主な問題は、異議を唱えたり議論したりする機会を提供せずに可決されたことです。これは、現在の政治権力体制が提供しなければならない説明責任の状態について、さらなる懸念を抱かせます。長期的には、議会制への完全な移行は、政治エリートによって長年求められてきた政治目標です。権力を行政府から議会に移し、強力な首相職を創設することで、意思決定における安定性が得られるという信念が広まっています。野心的な大統領は、大統領制への移行を主に支持していました。それにもかかわらず、2019年の憲法改正によって導入された重要な変更の1つは、チェック・アンド・バランス制度の著しい変化でした。行政、立法、司法の各部門間の制度的均衡は、全能の議会と首相へと移行しました。それは問題ではなかったはずですが、不正行為に対抗またはチェックするために必要な統制メカニズムの減少という環境で起こりました。

6. 不正行為への対抗

過去30年間に多数の法律が制定されたため、「モンゴルの法律は3日で終わる」ということわざがあります。その結果、憲法と比較して、議会法と内閣法（1993年）は数十回改正されており（執筆時点ではそれぞれ38回以上）、弁護士やその他の人々にとって解釈が非常に困難な分野となっています。様々な政治的利害が衝突し、高度な政治が関与するため、曖昧であったり、改正後に追跡不能になったりする分野もあります。

首相の罷免に関する憲法上の手続きについて、不信任決議によって首相が罷免された例は少なくとも3回ある。[5]その他のケースでは、不信任決議を乗り越えた。大統領の弾劾については、現職の大統領が罷免された例はまだない。N.エンクバヤルは任期満了後に逮捕され、政界に復帰した唯一の元大統領である。他の元大統領は政界を引退した。

それにもかかわらず、Kh. Battulga氏の事例も非常に注目に値し、異なる権力部門間の葛藤を示している。特に、2019年の憲法改正による変更は、大統領の権限を縮小し、首相により多くの権限を与えた。注目すべき点は、6年間の単一任期という大統領任期制限の導入であり、現職大統領への即時適用に関して、政治家や法学者の間で議論を巻き起こした。そのため、2021年には、憲法裁判所が現職および元大統領の再選出馬を禁止する判決を下した後、Kh. Battulga大統領は与党モンゴル人民党（MPP）を解散する布告を発した。同大統領は、MPPが裁判所の決定に影響を与え、退役軍人に関連するNGOに関与していたと非難し、これを政党にとって不適切であるとみなした。議会による小会合の会議のキャンセルや裁判官の一人の変更といった政治的駆け引きの噂が飛び交う中、憲法裁判所は現職および元大統領の再選出馬に対して反対の判決を下した。

対照的に、議会は76人の議員で構成されており、8回の選挙を経て、調査すべき議員はさらに多く存在する。当初から、検察にとって最も困難な障害は、憲法第29条2項で保障され、議会法第9条8項（旧第34条7項）で法制化されている議会の免責特権であった（2020年5月7日版）。それにもかかわらず、第9条1項は、議会が議員の権限停止を決定すると規定している。より具体的には、第9条1項1号において、「検事総長が、犯罪行為の過程または現場で、証拠とともに国会に逮捕の提案を提出し、その後、その権限を停止する場合」とされている。

2016年の不正行為に対抗するもう一つの法的課題は、「国家機密及び公務秘密に関する法律」から生じている。この法律は、内部の取引を隠蔽するために主に批判されている。長年にわたり改正されてきたが、その変更は実質的なものではなく、その範囲が広すぎると定義されていること（第5条「定義」を参照。ほとんどすべてが「国家機密」となる）、および機密期間が長く容易に延長されること（第17条「情報機密の期間」を参照）といった主な課題は残っている。

これに鑑みると、既存のチェック・アンド・バランスは、高官が訴追されることは稀であることを示している。世論の怒りやデモの存在は、注目度の高い事件を提起する際の決定要因の一つである。最近、大きな注目を集めた問題の一つは、2019年のM.エンクボルド議長の解任であり、これは高官の汚職スキャンダルに対する世論の非難の後であった（Bittner 2019）。憲法裁判所に関して言えば、注目度の高い事件として、そのD.オドバヤル議長が、韓国人客室乗務員に対する性的嫌がらせへの関与をめぐる世論の圧力の高まりにより解任されたことが挙げられる（IKON News Agency 2019-11-22）。最も最近では、2022年の石炭スキャンダルが、ウランバートルでの大規模な抗議活動を引き起こした後、多数の政治家（国会議員2名を含む）を失脚させた。国会議員が関与する他の事件もあるが、多くは任期満了後であったり、最終的に覆されたりしている。主な理由は、既存の権力構造の下では、司法がその政治的中立性や独立性を維持することが困難であることである。IKON通信 2019-11-22）。

7. 司法府の独立性

前述の通り、憲法上、最高裁判所はすべての下級裁判所の決定を審査し、憲法を除くすべての法律の公式な解釈を提供する権限を有する（第50条）。憲法裁判所は、憲法解釈に関する一般的な権限を有する（第64条1項及び第66条）。最高裁判所が憲法解釈の任務を引き継ぐことができるのに、なぜ独立した憲法裁判所が必要なのかについて、学者や政治家の間で議論がある。多くの議論の末、現時点での最も妥当な手がかりは、憲法裁判所の構成にある。最高裁判所の裁判官は専門的な法律家であることが明確に要求されているが（第51条3項「35歳に達し、法学の高等教育を受け、10年以上の実務経験を有するモンゴル国民は、最高裁判所の裁判官に任命されることができる」）、憲法裁判所の裁判官は政治と法律の両方で高い資格を有する必要があり（第65条2項「憲法裁判所の裁判官は、40歳に達し、政治と法律の両方で高い資格を有するモンゴル国民でなければならない」）、その任命は異なる権力部門間の権力分担の原則を適用していた。憲法裁判所は9人のメンバーで構成され、その内訳は、議会、大統領、最高裁判所がそれぞれ3人のメンバーを推薦する（第65条）。

全体として、既存の司法官任命制度は、司法の独立性に対する主要な障壁の一つである。裁判官や検事総長の政治的任命は、司法の政治化という高いリスクをもたらす。次の大きな障害は、国家安全保障会議が裁判官を解任することを許可する2019年の「裁判官の法的地位に関する法律」の改正である（Transparency International 2019; Dierkes 2019）。法制度における既存の汚職のため、これは必要であるというもっともらしい議論がある。問題は、高レベルの汚職が法制度全体に蔓延しており、裁判官の解任も政治的動機のために利用される可能性があることである。その結果、司法の政治的中立性や独立性に関する問題は、他の政府部門に対する均衡力としての司法府の機能を損なっている。

当初から、社会主義法制度の遺産は司法府に長く影響を与えてきた。なぜなら、この部門の改革は、1990年代の経済的・政治的変革と比較して、より段階的であったからである。共産主義時代には、法制度は完全に党国家に従属していた。民主主義確立後、権力分立の概念と一党支配からの距離を置く必要性から、改革者たちはチェック・アンド・バランスの理想に基づいた憲法を採用した。したがって、独立した司法府の導入は、明示的な目標であった。それにもかかわらず、司法府の主要な役職の外部任命制度は、この部門を政治化させた。最高裁判事の政治任命は、他の国でも見られる慣行であるが、モンゴルにおける課題は、選考基準のプロセス全体が不透明で異議申し立てがなく、しばしば裏取引による忠誠心を主な要件とする任命が行われることである。

8. 監督機関とその能力

モンゴルは公的部門における汚職という長年の問題を抱えている。それでもなお、法制化における主な障害は、抜け穴や矛盾の存在というよりも、むしろ法の支配の弱さとして要約される問題である。トランスペアレンシー・インターナショナルの評価によると、モンゴルの2021年の汚職ランキングは180カ国中110位で、汚職認識指数は35であり、深刻な汚職問題を抱える国々に分類される（Transparency International 2022）。

主要な監督機関は、モンゴル国家監査院とモンゴル独立反汚職庁（IAAC）の2つである。モンゴル国家監査院は、同国の中心的監査機関である。「国家監査法」（2020年）は、広範な権限を与えている。第5条1項には、「国家監査の主な目的は、公的財政、予算、公的財産の計画、配分、使用、支出を、合法的、経済的、効率的かつ効果的に監視すること、ならびに公的財政管理を改善し、持続可能な経済発展を支援することである」と規定されている。しかし、実際には、人的資源が限られており、しばしば全体的な能力に問題を抱えている（ADB 2019）。高レベルの政治が関与する場合、国家監査で不正行為が見つかることは稀であることは驚くことではない。憲法は第25条1項7号で議会に予算権限を付与している。これに対し、「国家監査法」第6条1項は、モンゴル国家監査院に議会を除くすべてを監査する権限を与えている。具体的には、「国家監査法」第6条5項では、議会からの要請があった場合に限り、議会を監査できると規定している。

IAACは、汚職事件を調査し、予防策について国民を教育することを可能にする、過度に広範な権限を持つ別の監督機関である。「反汚職法」（2006年）によると、IAACは、大統領、首相とその内閣、国会議員、およびそれらによって任命された役人の収入と資産の申告を担当する（第11条1項1号）。現在までのところ、高官の汚職事件を積極的に調査する能力に対する最も重大な障害は、政治的免責または恩赦法に関連する問題である。2021年7月現在、モンゴルは7回目の恩赦法を可決している（Baljmaa 2020）。問題は、これらの恩赦法の一部が広範な事件に適用され、汚職の訴追からの保護を与えたり、IAACによって調査中の事件を終了させたりすることである（UNCAC Coalition 2015）。一般的に、IAACは、恣意的に運営されている、または著しい政治的偏見を持って運営されているという頻繁な非難に直面している。過去には、大統領がIAACの長を任命することができたが、2021年1月、議会は「反汚職法」を改正し、この権限を首相に移譲した（第21条、更新版；Baljmaa 2020）。この変更は、首相の地位をさらに強化するものと見ることができる。

これらの制度的要因は、制度における適切なチェック・アンド・バランスの悪化に寄与しており、高レベルの汚職の多くが検出されないか、調査が不十分なまま終わる理由を説明している。

9. 見通し

近年のメディアの見出しの展開に続き、アナリストやコメンテーターは、モンゴルの政治的展開を民主主義の危機と描写し始めている。民主的統治の全体的な低下に寄与する複数の問題があるが、本報告書で述べられている中核的な問題は、適切なチェック・アンド・バランスを形成するための効率的な統制システムが現在存在しないことである。過去のチェック・アンド・バランスの均衡は崩壊したが、新しいシステムは非常に不均衡である。前述のように、立法府への権力移行は問題ではなかったはずだが、それは弱い政党システムと弱い司法システムという文脈で起こった。

全体として、憲法上の設計と意図にもかかわらず、権力分立の原則がかなりの課題に直面しているという結論に至る。さらに、他の部門や監督機関が立法府の権力を十分にチェックできないため、現在の政治状況下での執行はますます困難になっている。その結果、短期的には、水平的説明責任（horizontal accountability）にとってかなり厳しい見通しとなる。中長期的には、この種の権力構造は不安定であり、さらなる改革の議論があるため、まだ判断するには時期尚早である。政治エリートは、改革が政治的安定を確保するために行われたと主張しているにもかかわらず、考慮すべき要因はさらに多い。政治エリートの根底にある信念の一つは、政府の急速な交代が政治的安定を損なうというものであり、その結果、最近の主要な改革はすべて立法府と首相およびその内閣を強化することに焦点を当ててきた。実際には、政府の交代は問題ではなかったはずだが、対応する機関における文民および公務員の急速な交代は、政策立案と実施にとって問題であった。

水平的説明責任の侵食があれば、民主主義の質は低下するということが以前に指摘された（Sato et al. 2022）。また、国内政治にとって、国を跨いだ研究では、支配的政党体制は大規模な抗議活動に対してより脆弱であることが示されている（Ulfelder 2005）ことも言及する価値がある。さらに、現在の地域的不安定性は、さらなる経済衰退につながる可能性が高く、それは改革のための資源がさらに少なくなり、政治的権力を失うリスクが高まることを意味する。総じて、国内外で不確実性とリスクが増大する。

全体像としては、モンゴルが1989年に民主化を開始して以来、その民主主義のパフォーマンスは、第三波の民主主義国の中では比較的高いものであった。特に、ソ連の制度的遺産と経済発展のレベルを考慮すると、分析的には中央アジアのポスト・ソ連諸国に近い。しかし、1992年（憲法によって民主主義が制度化された年）以降の発展を考慮すると、現在でもその民主主義の質の段階的な低下を観察することができる。

しかし、これらの課題にもかかわらず、政治エリートは民主主義システムに関心を持ち続ける可能性が高い。モンゴルの地政学的な位置は、中国とロシアからの制度的波及効果に対してその民主主義を脆弱なものにしている。それでもなお、第三の隣国を引き付けるという外交政策は、政治エリートに民主主義システムを維持させることに興味を持たせている。この外交政策は、モンゴル外交の礎であり、根本的には中国とロシアへの依存を他のパートナーを見つけることによってバランスを取ろうとしている。暗黙のうちに、それは民主主義国家コミュニティへの加盟を支持したことで、その政治システムの選択にも永続的な影響を与えた。それにもかかわらず、制度的な汚職の既存の問題のため、政治エリートは、モンゴルの民主主義の質を向上させるために不可欠な、司法の役割と法の支配を強化することに関心を持っていない。2024年の議会選挙は、はるかに大きな議会を伴うことになるため、これが実際に政治的安定を確保し、効率を高めるかどうかは、将来になってみなければわからない。

10. 解決策

現在の権力構造を考慮すると、水平的説明責任をどのように強化できるだろうか？

World Justice Projectの法の支配指数は0から1の範囲で、モンゴルに総合スコア0.54を与えており、「平凡な」パフォーマンスを示している（World Justice Project 2022）。世界的には128カ国中65位であり、地域的にはインドネシアに最も近い総合パフォーマンスである。この指標に含まれる主な要因の中で、政府における汚職の不在に関して最も低いスコアを得ている。下位要因をさらに掘り下げると、立法府の公務員による職権の私的流用において、最も悪いパフォーマンスの一つであることがわかる。2020年時点で、128カ国中114位であり、世界および地域で最悪のパフォーマーの一つに位置づけられている。

本報告書は、現在の憲法上の設定と、改正によって導入された権力配分の不均衡について述べた。現在の政治状況における主なリスクの一つは、立法府への権力の過度の集中であり、既存のいかなる制度的統制も十分に均衡させることができない。重要なのは、権力の移行が、一党支配、弱い均衡機関、そして最も重要なことに、司法の独立性の欠如という状況下で起こったことである。これらすべてが、権力を持つ公務員がほとんど説明責任を負わない政治環境につながっている。主な懸念は、それが立法府における意思決定の透明性の低下にもつながり、他の機関による監視や異議申し立ての機会がほとんどないことである。

したがって、主な解決策は、司法府の強化と改善に焦点を当てるべきである。ほとんどの均衡機関が弱い状況では、それが一般的なアプローチとして残る。なぜなら、異なる部門間の権力不均衡は、司法任命と予算の制約が、他の政府部門による操作のリスクを高くしているため、特に司法府にとって関連性が高いからである。

司法改革はモンゴルの民主化プロセス全体を通じて議題に上ってきたが、トップダウンまたは制度構築アプローチによる過去の司法改革の試みは成功しなかった（Fenwick 2001; White 2009; Chimid 2017）。この問題は今日まで未解決のままである。なぜなら、より深いレベルでは、このようなアプローチは、改革者と被改革者の両方が主要な利害関係者である制度的な汚職が存在する国ではうまく機能しないからである。

持続的な問題として、司法改革に関与した機関が、司法府の汚職といった核心的な問題を無視してきたことが原因とされている（White 2009）。さらに、政治的独立性には多くの焦点が当てられているが、問題は司法予算、誠実性、透明性、説明責任にも関連している。結局のところ、これはモンゴルの現在の制度的状況では、改革のためのボトムアップの圧力と実施を組み合わせた混合アプローチがより適切であることを示唆している。

その他の一般的な解決策として、モンゴルは政党システムを発展させ続ける必要がある。現在、政党システムの弱さは、民主主義システムにおける均衡力としての野党の欠如に寄与している。特に、特別の利益に対抗するためには、野党は汚職を防止・調査する機関の指示において重要な役割を果たすべきである（O’Donnell 1998）。現在の権力集中下では、予防機関や監督機関に正義を確保する実際の能力を与える政治的意志が存在する可能性は非常に低い。現在までのところ、権力の過度の集中と説明責任の低下は、意思決定が社会全体の利益のために行われていないリスクを増大させるだけである。

最後に、政府の説明責任は、多主体かつ多次元的なプロセスである。したがって、水平的説明責任の範囲の改善に加えて、国民に対する政府の説明責任（垂直的説明責任）およびメディアと市民社会に対する説明責任（対角的説明責任）を改善する必要がある。ガバナンスにおける改善と透明性につながる包括的なアプローチの一部として、ボトムアップの圧力は、対角的説明責任を確保するメディアや様々な市民社会組織の活動の増加を伴うだろう。垂直的説明責任に関しては、世論の影響力を持つ人々や市民の警戒心もますます重要になっている。しかし、説明責任のこれら二つの側面は、将来の研究のトピックとなるだろう。

「チェック・アンド・バランス」という概念は、モンゴルではまだ比較的新しい概念であることを指摘しておきたい。歴史的に前例はなく、共産主義時代には中央集権的で包括的な党の統制の下、いかなる均衡力も存在することを許さなかった。したがって、この概念と関連する「説明責任」という条件を導入することは、現代の民主主義システムの成果である。それにもかかわらず、一般大衆、さらには一部の古い世代の政治家にとっても、それは依然として不明瞭な概念である。説明責任の最も一般的なモンゴル語訳は「хариуцлага」であり、民主主義の文脈におけるその意味を適切に伝えていない。主な問題は、「хариуцлага」の直接的な翻訳が「責任」であり、この概念に家父長的なニュアンスを不必要に負荷していることである。さらに、権力分立の原則も、民主的統治の枠組みに慣れていない人々にとっては直感的ではない。したがって、当初から、平均的な人々にとっては、権力関係における説明責任の方向性と種類についての誤った考え方や期待につながる可能性がある。

それにもかかわらず、説明責任の種類とその必要性といった問題が注目されていることは、民主主義システムの成果である。したがって、モンゴル民主主義の将来の発展のためには、このような議論を継続し、問題が発生した際に解決を試みることが重要である。結局のところ、モンゴル民主主義はまだ比較的新しく、さらなる調整と改善が必要である。しかし、最も重要なことは、これらの変化には、すべての利害関係者がオープンかつ透明に参加することが必要であり、安定した民主主義には、積極的であるだけでなく情報に通じた有権者が必要だからである。

11. 結論

短期的には政府の水平的説明責任を高める見通しは良くないが、システムは改善の余地があると結論付けることができる。システムにおける適切なチェック・アンド・バランスの機能を妨げているいくつかの主要な要因があり、それらは継続的に対処される必要がある。重要なのは、司法の独立性の欠如である。既存のシステムでは、主要な司法関係者は政治任用者である可能性が最も高く、その結果、彼らの政治的中立性と独立性は疑わしい。関連して、高官が関与する事件を扱う際には、さらに問題となる。過去の司法改革の範囲は、主にドナー機関が取ったトップダウンアプローチによって妨げられてきた。将来的には、市民やコミュニティからのボトムアップの圧力を含む混合アプローチが、モンゴル民主主義が肯定的に進化し続け、法の支配を確保するためのより良いアプローチとなる可能性がある。さらに、法律が単に可決されるだけでなくチェックされることを保証するためには、意思決定における透明性の向上が必要である。そのためには、対角的説明責任の役割を改善する必要があり、それは少なくともメディアへのアクセスと報道の改善を伴うだろう。

本報告書で指摘されたさらなる懸念事項は、国家監査やIAACのような主要な監督機関が政治的干渉から自由ではないことである。他の手段としては、市民監督機関の関与に対する支援と機会が不足している。全体として、これらの課題は、システムにおける水平的説明責任にかなりのギャップを生み出している。短期的には明らかではなく、評価が難しいが、これらの制度的課題の多くは、民主主義の質に累積的な影響を与えている。

公的懸念を指示する制度的な方法が改善されない限り、現在の政治環境では大規模な抗議活動の事例が増えるだけであると示唆しても、過言ではないだろう。特に、与党の長期的な制度的優位性と現在の野党の弱さは、抗議活動を起こしやすい一党支配のシステムにつながっている。抗議活動は必ずしも脅威ではなく、民主主義における政治的な出口となり得るが、問題は、政府が公衆の抗議活動に応じた対応が、ほとんど表面的であり、後に抗議者の懸念に対処するよりも制限することに焦点を当てたことである。時間の経過とともに、このアプローチを取ることのリスクは、根本的なガバナンスの問題、特に公的利益を防御し代表するための制度的な方法が改善されない限り、政府と公衆との対立がより深刻になる可能性があることである。それにもかかわらず、短期的には、現状のすべての利点を考慮すると、現在の政治エリートが、必要な改革を推進し実施する可能性は低く、市民の警戒心と参加を、政策変更につながる主要な手段として残している。■

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[1]政治教育アカデミー理事長

[2]サン・マラール財団上級研究員

[3]文書は以下で参照可能https://legalinfo.mn/mn/detail?lawId=367&type=2（モンゴル語）。

[4]文書は以下で参照可能https://legalinfo.mn/mn/detail?lawId=16759482929681&showType=1（モンゴル語）。

[5]この件に関する公開情報がないため、正確な数は特定が困難である。

パキスタンにおける水平的説明責任の状況：

現在の課題と改革

Muhammad Habib[1]

パキスタン立法開発・透明性研究所

1. 背景

国家機関が政府の行政府をどの程度説明責任を負わせるかとして定義される水平的説明責任は、異なる国家機関が権力の濫用を防ぐためにチェック・アンド・バランスの機能を行使する際に達成される。例えば、立法府が行政府を監督する場合や、司法府が立法府によって可決された法律を審査する場合も、これは「対等な者同士」の水平的な説明責任の一形態である（O’Donnell 1998; Lindberg 2013）。

異なる国家機関がお互いに対して行う監督機能も、一般的に水平的説明責任と呼ばれる。立法委員会の活動も水平的説明責任に含まれ、行政府の活動について質問し、説明責任を追及する。パキスタンでは、国民議会および州議会は不信任投票を通じて説明責任を行使することもできる。したがって、水平的説明責任メカニズムは、他の国家機関が情報を要求し、公務員に質問し、不正行為を罰する可能性を許容することで、国家機関間の権力分立を強調し、権力の濫用を防ぐ（Rose-Ackerman 1996）。

民主主義国家は、立法、司法、行政府の三つの柱の上に成り立っており、その機能も明確に定義されている。法律の起草、導入、可決、行政府の監督、そして選挙で選ばれた代表者による国民感情の表明の場の提供は、立法府の主要な機能である。司法府は政府、集団、個人間の紛争を解決し、行政府は国家の事務を管理し、法律を執行する責任を負う。パキスタンでは、首相が国の最高行政官であり、かつ国民議会の多数党の党首でもあるため、二つの国家の柱の一部であることから、立法府と行政府の区別はトップレベルでは曖昧である。一般的に、これらの三つの機関は互いの領域に干渉しないが、2023年1月14日および1月17日にそれぞれパンジャーブ州とカイバル・パクトゥンクワ州の二つの州議会が早期解散されたことは、どの機関がこれらの国家機関の中で最高位にあるのかという疑問を提起した。機関間の干渉はパキスタンにおいて深刻な問題となっており、元パキスタン最高裁判所長官（CJP）のアシフ・サード・ホサは、司法、行政府、議会、軍、情報機関を含む国家機関間の大対話を通じてこの問題を解決することを提案した（Mehboob 2019）。

同様に、過去20年間、「説明責任」はパキスタンの最も有名な政治的スローガンとなっている（Mehboob, 2022）。トランスペアレンシー・インターナショナルが発表した腐敗認識指数によると、パキスタンは最悪の評価を受けており、2019年以降このスコアは低下している（TI 2023）。

腐敗統制指数（CCI）も、パキスタンが水平的説明責任において弱いパフォーマンスであることを示した。2013年から2020年まで、パキスタンのスコアは0.83であった2014年を除き、1.0未満であった。水平的説明責任は、司法、立法府、および国家説明責任局（NAB）、州腐敗防止局（ACEs）、パキスタン監査総監室（AGP）、連邦および州オンブズマンを含む他の監督機関のような機関を通じて実行される。

パキスタンでは、NABが政治的不安定の主な原因であり、経済的繁栄への障害の一つであると広く信じられている。その低いパフォーマンスとは別に、司法、政治家、メディアの間では、設立以来、選択的な説明責任、政治的工学、政治的被害の対象となっているという認識がある（Iqbal and Mustafa 2022）。

パキスタン議会は、公共説明責任委員会（PAC）と呼ばれる委員会を通じて、公共部門の財政説明責任を果たす。一方、常任委員会は、選挙で選ばれた政府の政策とパフォーマンスを監督する。その他の監督方法には、議会での質問通知、動議、重要事項の提起、決議などが含まれ、議員は議事中に執行政府の活動について質問を受ける。議会制民主主義において、委員会は「議会の目、耳、手、そして脳」と見なされている。委員会の重要性について、「議会が開会中は公開の場にあり、委員会室にあるときは議会は仕事をしている」という格言もある（Wilson W. 1885）。パキスタンでは、「議会」は「国会」と見なすことができる。

本稿の目的は、パキスタンの水平的説明責任構造を記述することである。さらに、パキスタンの現在の水平的説明責任の状況を評価し、法律や規制を含む説明責任メカニズムの強みと弱みを調査することを目的とする。本稿は、水平的説明責任が機能する民主主義にどのように貢献できるかについて異なる視点を提供することにより、パキスタンにおける水平的説明責任メカニズムの主要な課題についての基本的な理解を深めるのに役立つ。国家機関の効果的かつ効率的な機能のための説明責任構造を強化するために必要な改革も、本稿で強調されている。より具体的には、本稿は、パキスタンにおける立法府、司法府、およびその他の監督機関による行政府のチェック・アンド・バランスに関する問題を強調するために、以下の研究課題に取り組む：

• 行政府に説明責任を負わせる憲法上および法的な制度的メカニズムは何か？

• 水平的説明責任の憲法上および法的なメカニズムは、行政府メンバーの行動を抑制するという期待される機能をどの程度果たしてきたか？

• 水平的説明責任のパフォーマンスの決定要因は何か？

• 水平的説明責任のパフォーマンスの状態を改善するために何がなされるべきか？

2. パキスタンにおける水平的説明責任メカニズム

行政府の説明責任は、民主主義システムの中核的な要素である。パキスタンの政府は、行政府、議会、司法府の三つの主要機関で構成されている。行政府は首相が率いる内閣で構成されている。立法府は元老院、国民議会、および四つの州議会を含む。最後に、司法府は最高裁判所、高等裁判所、および下級裁判所で構成されている。多くの監督機関が、国家説明責任局（NAB）、パキスタン監査総監室（AGP）、連邦および州オンブズマン、州レベルの腐敗防止機関を含む、行政府による権力の濫用をチェックしている。

図1.パキスタンの政府構造

2.1. 立法府

パキスタン議会および州議会は、以下の三つの主要な機能、すなわち立法、代表、および監督すなわち、本会議および省庁別委員会を通じた選挙で選ばれた政府のパフォーマンスの監視、を行っている。議会および州議会の手続きおよび業務規則では、それぞれ連邦および州政府の各省庁および部門のために常任委員会を設置することが要求されている。これらの規則は、これらの常任委員会に、関連省庁の歳出、行政、委任立法、請願、政策、およびその関連公共機関を審査し、その調査結果および勧告の報告書を省庁/部門に提出する権限を与えており、省庁/部門はその後、委員会に回答を提出する（パキスタン国民議会、n.d.）。

さらに、国会議員および州議会議員は、各省庁の機能および業務に関連する、重要事項に関する質問を書面で提出することができます。担当省庁は国会に書面で回答し、その後、各省庁に割り当てられた特定の日国会に提出されます。

国会規則は、PACの構成および機能も定義しています。州議会における同様の規則は、それらの議会におけるPACの活動を規制しています。

政府は予算案を国会に提出し、承認を求めます。これにより、政府は立法府に政策およびプログラムの承認を求め、実質的にそれらを施行する許可を得ます。イスラム共和国パキスタン憲法第171条によれば、会計検査院長官は年次監査報告書を大統領に提出し、大統領はそれを国会に提出します。包括的な審査のため、これらの報告書はPACに付託され、PACは「国会規則及び議事運営規則 2007」（Cheema 2020）に定められた指針の下で活動します。

実績

国会には36の常任委員会があり、第15期国会（2018年8月13日～2023年8月9日）中に1,005回の会議が開催されました。一方、PACは2018年12月から2023年6月までに177回の会議を開催し、1兆1,540億パキスタン・ルピー（PKR）を回収しました。同様に、同期間中に33,562件の項目中12,741件を審議し、119件をNABに、97件を連邦捜査局（FIA）に送付し、721件の歳出と3,839件の項目を解決しました。

国会規則は、首相および委員長の選挙後30日以内に常任委員会を設置し、さらに1ヶ月以内にその委員長を選出することを義務付けています。残念ながら、第15期国会では、これらの委員会は2019年2月5日に約6ヶ月の遅延をもって設置されました。同様に、パキスタン・テヘリク・エ・インサーフ（PTI）政府と野党との政治的対立により、PAC委員長の選挙も遅延しました（PILDAT 2023）。

国会は、動議に含まれる任務を遂行するために特別委員会を設置することができます。例えば、鉄道に関する特別委員会は、2008年4月22日に国会が、パキスタン鉄道（PR）の土地をラホールにあるロイヤル・パーム・ゴルフ・アンド・カントリークラブに名目上の価格で割り当てることに関する決議を通じて設置されました。当初、103エーカーの土地が2001年に33年間のリースで請負業者に与えられましたが、その年の後半には土地は140エーカーに増加し、リース期間は49年に延長されました。2010年8月26日、委員会は契約の終了、請負業者からの損失の回収、および関係者の訴追を勧告する報告書を提出しました（パキスタン国会 2010）。最高裁判所（SC）は2011年に事件全体を引き受け、その後2019年6月28日、合意は悪意と縁故主義によって損なわれ、他の当事者を無視して事前に決定された当事者にプロジェクトが付与されたと判決を下しました。その結果、透明性、公正性、開放性が欠如していました。最高裁判所は2001年のリース契約を無効にし、パキスタン鉄道に所有権を返還しました。また、NABに対し、パキスタン鉄道の執行官に対する法的手続きを継続するよう指示しました（Sheikh 2019）。この例は、特別委員会が執行官の不正な権限踰越に効果的に対応したことを示しています。

2.2. 司法

パキスタンの司法府は、最高裁判所、各州の高等裁判所、イスラマバード首都圏のイスラマバード高等裁判所、および下級裁判所から構成されています。パキスタンの司法府は、行政の不正行為を監視し、罰する上で、憲法上および法的に独立しています。政府が迅速かつ決定的な行動をとらず、国民の基本的人権が侵害された場合、憲法は裁判所に基本的人権の保護を確保する権限を与えています。同様に、イスラム共和国パキスタン憲法は、最高裁判所、一般に「suo motu」権限として知られる第184条(3)項に基づき、基本的権利の行使に関わる公的意義のある問題が存在すると判断した場合に命令を発する権限を付与しています（Mehboob 2020）。

さらに、憲法は、国の司法制度の確立のための包括的な枠組みを提供しており、これには、上級裁判所の裁判官の任命および解任の手続き、および必要な資格が含まれます。2010年、議会は憲法改正第18条および第19条を通じてパキスタン司法委員会（JCP）を設立することにより、裁判官の任命プロセスに重要な変更を加えました。最高裁判所判事の任命に関しては、パキスタン憲法第175条および第175A条によれば、最高裁判所および高等裁判所の判事の任命はJCPによって行われます。この委員会は、パキスタン最高裁判所長官を委員長とし、最高裁判所の最も senior な4名の判事、元最高裁判所長官または元最高裁判所判事、連邦法務大臣、パキスタン検事総長、および最高裁判所の senior な弁護士で構成されます。

司法委員会が最高裁判所判事の候補者を承認すると、その推薦は議会委員会に送られます。この委員会は8名の委員で構成され、政府と野党から同数ずつ、国会および元老院の代表者も含まれます。委員会は推薦について2週間の審議期間を持ちます。承認された場合、その名前は首相を通じて大統領に送られ、正式に任命されます。何らかの理由で、議会委員会が4分の3以上の多数で推薦を確認しなかった場合、その決定は首相を通じて委員会に返送されます。この場合、委員会は別の候補者を指名する義務を負います。

憲法はまた、最高司法評議会（SJC）が監督する上級裁判所からの裁判官の解任プロセスについても概説しています。パキスタン最高裁判所長官を委員長とするSJCには、最高裁判所から1名の判事と高等裁判所から1名の判事、および最高裁判所の最も senior な2名の判事が含まれます。SJCは、大統領によって開始された参照に応じるか、または独立して、不正行為または身体的もしくは精神的能力の欠如に基づいて裁判官の解任を提案する権限を有します。このように、憲法は上級司法府の自由、自律性、および公正さを保護しています（パキスタン元老院 2018）。

裁判手続きは透明性をもって行われ、一般市民およびメディアに公開されます。1980年の最高裁判所規則によれば、法廷の構成は最高裁判所長官の裁量で決定されます。請願または控訴を審理する判事が異なる意見を持っている場合、最高裁判所長官は、その裁量により、事件または控訴を、最高裁判所長官が任命した別の判事またはより大きな法廷で審理および解決するように手配することができます。同様に、パキスタン憲法第186A条に基づき、最高裁判所は、正義の観点から、係属中の事件、控訴、またはその他の法的手続きをある高等裁判所から別の高等裁判所に移送する権限を有します。

実績

図2. パキスタン全裁判所の係属事件数（2004年～2022年）

パキスタンにおける司法府の実績は非常に低調であり、しばしば国会議員、メディア、および国民から疑問視されています。この実績は、事件処理数によって測ることができます。2023年8月31日現在、最高裁判所には56,544件の事件が係属しています（パキスタン最高裁判所 2023）。一方、2022年12月現在、パキスタン全裁判所には210万件以上の事件が係属しています。さらに、2022年のWorld Justice ProjectによるRule of Law Indexでは、パキスタンは140カ国中129位にランクされ、2021年には139カ国中130位でした（World Justice Project 2022）。

行政による不法な権限踰越のもう一つの例は、「トシャカーナ（公金保管庫）参照」であり、これは元首相イムラン・カーン氏に対するものです。同氏は2024年1月9日、イスラマバードの会計裁判所において、サウジアラビア皇太子から贈られた宝石セットを過小評価額で保持したとして、2023年12月19日に新たに提起された参照事件で起訴されました。パキスタン選挙委員会（ECP）がカーン氏に対して提起した別の訴訟では、同氏が国からの贈答品の詳細を税申告書に記載しなかったとして、2023年8月にイスラマバードの裁判所から3年の禁固刑を言い渡されましたが、これは後にイスラマバード高等裁判所によって停止されました（Bilal 2024）。刑の執行は停止されましたが、有罪判決およびその後の公職追放は、最高裁判所で係争中であるため、依然として有効です。

2.3. その他の監督機関

2.3.1. 国家説明責任局（NAB）

パキスタンには、司法府および立法府以外にも、行政府に対するチェック・アンド・バランスを行い、行政官による権力濫用を防ぐための多くの監督機関が存在します。これらには、NAB、会計検査院長官（AGP）、連邦および州オンブズマン、および州レベルの腐敗防止機関（ACE）が含まれます。腐敗と闘うための主要な機関はNABです。1999年の国家説明責任法（NAO）がその活動を規定しています。2002年2月、NABは、広範な調査、国際的な腐敗防止機関のモデルの検討、および地方の利害関係者との関与を含む包括的なイニシアチブである国家腐敗防止戦略（NACS）を開始しました（国家説明責任局 n.d.）。

監視・検査チームの委員長の役割 apart from the role of the Chairman of the Monitoring and Inspection Team, there are also accountability courts to safeguard against potential power abuses. NABは、ウェブサイトを通じて一般に公開されている行動規範を採用しています。NABは事件を会計裁判所に付託し、会計裁判所は法律に従って事件を裁定します。

説明責任とその様々な制度的形態は、パキスタンにおいて軍事政権および民選政府によって、しばしば政敵を標的にするために、執拗に用いられてきました。この説明責任権限の誤用と選択的説明責任の実践は、これらの機関に対する国民の信頼を損なうだけでなく、政府機関の効果的な運営を妨げてきました。最高裁判所は、説明責任に関する法律の欠陥を一貫して指摘しています。特に、第15期国会では、国家説明責任法（NAO）の度重なる改正が行われました。残念ながら、これらの改正は、国民感情を代表する選出された代表者が存在する国会自体における改革主導の努力から生じたものではありません。むしろ、20年間の経験にもかかわらず、この論争の多い法律を改革するための下院議員からの実質的な意見なしに、各改正は現職政府によって導入されました（PILDAT 2023）。

元首相イムラン・カーン氏は、2022年に連立政権によって行われた改正に異議を唱えました。2022年6月25日、最高裁判所で53回の審理を経て、最高裁判所は2023年9月5日に判決を留保しました。最高裁判所長官のウマル・アタ・バンディアル判事は、まもなく短い声明が発表されるだろうと述べました。同氏はNABに失望を表明し、同機関に対する主な非難は、確立された基準の欠如であり、しばしば低額の汚職事件を追求する際に権限の乱用につながると述べました。同氏はNABに対し、これらの改正の通過後に会計裁判所によってNABに返還された事件の数を示す包括的な報告書を提供するよう再度求めました。訴訟が包括的な説明責任を求めた際、サイード・マンスール・アリ・シャー判事は、現役軍人の不正行為がNABの管轄から除外されている理由を尋ねました。憲法第209条が裁判官の解任について規定している場合、同判事は、上級裁判所判事が解任された場合にSJCが不正に得た資金の回収命令を発行できるかどうかについても疑問を呈しました（Iqbal 2023c）。

実績

パキスタンでは、高位の人物や権力中枢にいる人々が説明責任を負い、NABによって、その地位や政治的出自に関わらず、様々な著名な汚職事件が開始、捜査、訴追されてきたことは前例のないことです。2022年の年次報告書によると、NABは25,699件の苦情を処理しました。これには、2022年に受け取った21,495件の苦情が含まれます。544件の苦情検証を承認し、219件の調査を実施しました。さらに、2021年には49件の捜査を完了し、会計裁判所に提出したのはわずか30件でした。NABは、その年、盗まれた資金のうち113億9,400万PKRしか回収しておらず、2021年には911億9,500万PKRを回収したのに比べ、回収率は88%減少しました（国家説明責任局 2023）。パキスタンにおける国際機関からの報告も、暗い状況を示しています。2010年以降のトランスペアレンシー・インターナショナルの年次報告書によると、パキスタンの腐敗認識指数（CPI）のスコアは2019年以降継続的に低下しています。

図3. パキスタンの腐敗認識指数（CPI）スコア（2010年～2022年）

2.3.2. パキスタン会計検査院長官

パキスタン会計検査院長官（AGP）事務所は、重要な憲法上の地位を占めており、公的資金の責任ある利用を確保するための、パキスタンの財政ガバナンスおよび説明責任フレームワークの基本的な構成要素と見なされています。AGPは最高監査機関（SAI）も率いています。AGPの役割、任命、解任、職務、および権限は、憲法第168条から第171条によって定義されています。AGPは憲法第168条に基づき任命されます。その報告書は国会および州議会に提出され、これらの議会のPACの一部と見なされます。憲法および関連法規は、政府の運営を改善するために、財政ガバナンスプロセスに関する公平かつ客観的な評価を作成する権限をAGPに与えています。AGPは、政府の運営における透明性と説明責任を確保する上で重要な役割を果たしています。

AGPの職務には、連邦および州レベルでの会計記録の維持のための様式、原則、および方法の決定、会計総監または権限を与えられた個人によって作成された年次会計の認証、認証された会計を必要な注記、コメント、または勧告とともに大統領、知事、または指定された当局に提出すること、および連邦および州の会計に関する報告書を作成し、それぞれの立法府に提出することが含まれます。検事総長事務所の範囲と管轄権は、パキスタン憲法第170条(2)項によって規定されています（パキスタン会計検査院長官 n.d.）。

実績

2020-2021年度のAGP年次報告書によると、AGP内の様々な監査部門の監督および権限の下で運営されている連邦監査業務（FAO）は、2020-2021監査年度中に連邦および州政府の6,848の機関の監査を実施しました。19兆1,494億9,000万PKRを監査し、4,872億4,000万PKRを回収しました（パキスタン会計検査院長官 2022）。

スウェーデンに拠点を置くV-Dem（Varieties of Democracy）の「Democracy Report 2023: Defiance in the Face of Autocratization」と題された報告書によると、パキスタンは自由民主主義指数で106位にランクされています。一方、インドとバングラデシュはそれぞれ97位と147位です。このV-Demの自由民主主義指数（LDI）は、民主主義の選挙的側面と自由主義的側面の両方を捉えており、民主主義のレベルは最低（0）から最高（1）までです（V-Dem 2023）。

図4. パキスタンの水平的説明責任指数（1950年～2022年）

同様に、V-Demによると、パキスタンの水平的説明責任指数におけるスコアは1950年以来変動しています。2020年には0.77でしたが、2021年には0.71に低下し、2022年には0.73に上昇しました。これは、パキスタンの水平的説明責任における実績が、国の政治状況を含む多くの要因により、時々変動することを示しています（V-Dem 2023）。

2.4. 機関間関係

2.4.1. 軍部の政治への関与

パキスタンの政治情勢と民主主義制度の包括的な分析は、民主主義の機能に対する安全保障確立の関与と影響を考慮せずに完了することはできません。

広く受け入れられている規範的な原則は、パキスタンの各国家機関がその指定された憲法上の責任を厳守すべきであるということです。しかし、この原則は実際にはしばしば厳密に守られていません。その結果、国の直面する重要な政策問題において、複数の権力中心が出現します。非公式な権限を持つ者は大きな影響力と支配力を行使し、憲法上の機関は支配的な権力中心の指示に従うか、またはその憲法上の役割を主張しないことを選択します。この状況は、国内の民主的統治の効果に対する継続的な課題をもたらします。

2022年11月23日に開催された国防・殉教者記念式典で、元陸軍参謀総長（COAS）のガマル・ジャベド・バジュワ将軍（退役）は、パキスタン陸軍は2021年2月に政治への干渉を控えることを決定したと述べました。同氏は、パキスタン陸軍がしばしば批判を受けてきたことを認め、その批判の大部分は過去70年間の政治への歴史的な干渉に起因するとし、それは憲法違反であったと述べました（「Dawn」 2022-11-24）。新しいCOASに就任した後、サイード・アジム・ムニール将軍も、パキスタン陸軍の主な忠誠心はパキスタン国家にあり、憲法上の役割を果たすことに専念していることを強調しました（Asad 2023）。しかし残念ながら、活動は国家の政治問題に対する確立された勢力のより大きな関与を示しています。Dawn 2022-11-24）。

9月2日から3日にかけて、COASはラホールとカラチのビジネスマンと会談し、進行中の経済危機における支援を保証しました。また、同氏は、前首相シェバズ・シャリフ氏が2023年6月20日に設立した特別投資促進評議会（SIFC）の最高委員会の一員です。SIFCは、防衛生産、農業・畜産、鉱業、IT、エネルギーなどの主要分野を、国内開発および友好国からの投資を通じて活性化することを目的としています（Khan 2023）。その後、SIFCの法的根拠と軍の役割を将来にわたって確固たるものにするための議会法も可決されました。

2.4.2. 司法府による議会活動への干渉

司法府が権限を超えて議会の領域に干渉しているという苦情は、パキスタンでは新しい現象ではありません。これらの懸念の最も注目すべき表明の一つは、2019年1月17日に元最高裁判所長官アシフ・サイード・ホサ氏から直接発せられたものでした。同氏は、パキスタンの機関間対話の必要性を強調し、政府の3部門すべてが犯した過ちを評価することを提唱しました。ホサ判事は、この対話には議会、司法府、行政府、および軍・情報機関が関与することを想定していました。同氏は、司法府、行政府、および立法府が犯した過去の過ちの検討が必須であると考えており、また、民営化や砂糖などの一部商品の最高販売価格の設定といった政策問題への介入による、司法府による行政府領域への侵害とされる事例についての議論も必要であると考えていました。さらに、ホサ判事は、司法府による行政問題における憲法上の権限の広範な行使に関する懸念を指摘し、司法府が従来の、しかし効果的な調停者としての役割に戻る方法を探りました（「Dawn」 2019-01-17）。Dawn 2019-01-17）。

最近の出来事を簡単に概観すると、議会と司法府の関係は改善されておらず、むしろ時間の経過とともにさらに緊張が高まっていることが明らかになります。機関間の干渉と対立のいくつかの重要な例を以下に示します。

2.4.3. パンジャーブ州議会選挙をめぐる紛争

パキスタン最高裁判所は2023年3月1日、3対2の判決を下し、それぞれ2023年1月14日と1月17日に両議会が解散された後90日以内にパンジャーブ州およびカイバル・パクトゥンクワ州の州議会選挙を実施するよう命じました。その後、最高裁判所の3名の判事からなる法廷は2023年4月4日、パンジャーブ州議会選挙を延期するというパキスタン選挙委員会（ECP）の3月22日の決定を無効にしました。また、裁判所はパンジャーブ州議会選挙の日付を5月14日と定めましたが、ECPが当初発表した選挙日程全体にも大幅な変更を加えました。

さらに、法廷は連邦政府に対し、両議会の選挙を実施するために2023年4月10日までにECPに210億PKRを支出するよう指示し、ECPに対し4月11日までに裁判所に資金の状況を説明する報告書を提出するよう命じました。裁判所の命令の後、ECPは2023年4月5日に5月14日の選挙日程を発表しましたが、連邦政府が必要な資金の放出をためらっていることを裁判所に通知しました（Iqbal 2023a）。国会はその後、2023年4月13日、「パンジャーブ州およびカイバル・パクトゥンクワ州議会総選挙充電法案 2023」と題された政府法案を多数決で否決しました。以前にも、この法案は国会財政・歳入常任委員会によって否決されていました。

最高裁判所は2023年6月19日、パンジャーブ州議会選挙日を2023年5月14日と定めた最高裁判所の2023年4月4日の決定に異議を唱えたECPの再審請求について判決を留保しました。最終的に、2023年8月4日、最高裁判所は包括的な判決を下し、憲法第224条(2)項に基づき90日以内に選挙を実施することはECPの責任であると主張しました。ムニブ・アクター判事によって作成された詳細な25ページの説明の中で、裁判所は、裁判所に正式に申し立てた原告だけでなく、パンジャーブ州およびカイバル・パクトゥンクワ州の全有権者、およびそこに居住する市民も、憲法第17条に基づく基本的人権に関する被害者であると強調しました（The News 2023）。

パキスタン国会は、2023年3月28日と4月6日に2つの決議を全会一致で可決し、最高裁判所が国内の政治的不安定を引き起こした連邦政府およびECPの政治問題に干渉しないよう求めました。決議はまた、憲法問題の事件を審理するための最高裁判所の全法廷の設置を求めました。さらに、国会はシェバズ・シャリフ首相に対し、最高裁判所の命令を実施しないよう義務付けました。2023年4月10日に開催されたMajlis-e-Shoora（議会）の合同会議では、憲法第218条(3)項に基づき、すべての議会の同時選挙を実施するという決議が可決されました。同条項は、法律に従って公正な選挙を組織・実施するECPの義務を規定しています（パキスタン国会 2023b）。

2023年4月26日、国会議長ラジャ・ペルベズ・アシュラフ氏は書簡を通じて、国会を迂回する最高裁判所の指示を強く批判し、最近の選挙資金放出に関する最高裁判所の命令を議会の立法権侵害であると非難しました。同氏は最高裁判所に政治的および立法的な問題への関与を控えるよう求め、国会に付与されている財政権限と連邦歳入基金（FCF）からの支出承認におけるその役割を強調しました。議長はまた、最高裁判所長官に対し、裁判所には憲法を解釈する権限があるものの、憲法を書き換える権限や議会の主権を損なう権限はないことを思い出させました（Wasim 2023）。2023年4月14日の最高裁判所の命令に応じ、2023年4月17日に国会で、財務・歳入大臣も務めるムハンマド・イシャク・ダル上院議員によって動議が提出されました。この動議は、選挙委員会のために連邦政府に追加で210億PKRを割り当てることの承認を求めました。しかし、下院はこの動議を承認しませんでした（パキスタン国会 2023c）。

2.4.4. 最高裁判所（慣行及び手続）法 2023

2023年12月27日に発表された最高裁判所（慣行及び手続）法2023に関する詳細な判決によると、最高裁判所は、最高裁判所長官はロースターのマスターではなく、憲法に代わる自身の判断を置くことはできず、また、他の判事よりも自身の意見が優先されることはないと宣言しました。裁判所は、議会によって制定された最高裁判所（慣行及び手続）法2023の合憲性を支持しました。なぜなら、それは基本的人権を侵害せず、その行使を容易にするからです。この判決では、憲法は最高裁判所の慣行および手続に関する立法権を第191条に基づき議会に与えているが、憲法第184条(3)項に基づく決定に対する上訴は遡及効を持たないと強調されました（Iqbal 2023b）。

2023年3月29日、国民議会は「最高裁判所（手続き及び慣行）法、2023年（2023年法律第XVII号）」を可決した。大統領はこの法案への署名を拒否し、再審議のため2023年4月8日に議会に差し戻した。議会の合同会議は2023年4月10日にこの法案を可決した。大統領は2023年4月19日に再び署名を拒否したが、パキスタン・イスラム共和国憲法によれば、この法案は2023年4月21日に議会法として成立したものとみなされた。

本法によれば、最高裁判所長官と上位2名の判事で構成される委員会が各法廷を設置し、最高裁判所に係属する全ての事件、上訴、または事項の審理及び解決を担当する。この委員会内の決定は多数決制によって決定される。同様に、本委員会は憲法第184条(3)に基づき、職権発動による手続きを開始するかどうかを決定する。憲法第II部第I章に規定される基本的人権の執行に関連する重大な公的関心事であると確信した場合、委員会は職権発動事件を審理するための3名の判事で構成される法廷を設置する。

さらに、最高裁判所長官と上位2名の判事で構成される同一委員会は、最高裁判所に係属する憲法規定の解釈を行うための法廷を設置する権限を有する。加えて、本法は憲法第188条に基づき最高裁判決の再審を求める個人に対し、自身の選任した弁護士を指名する権利を付与する。また、上訴、事件、または事項において緊急性または暫定救済を求める申請がなされた場合、最高裁判所は14日以内に審理を迅速に進めることを義務付ける（パキスタン国民議会 2023a）。

2023年4月13日、国民議会は決議を採択し、最高裁判所（手続き及び慣行）法、2023年の審理期日設定が恣意的であるとして最高裁判所を強く非難した。同決議は、司法府が議会の立法権を侵害し、その憲法上の管轄権に干渉しようとしているとの認識に対する深刻な懸念を表明した。同決議は、憲法が定める議会の至上性を維持することへの揺るぎないコミットメントを強調した。また、バルチスタン州とカイバル・パクトゥンクワ州の2名の年長判事が除外されたことに対する失望も表明した。さらに、立法手続きが完了する前に法廷が設置されたことを主張し、同法廷の解散を求めた（Kiani 2023）。

2023年4月14日、国民議会は、最高裁判所（手続き及び慣行）法、2023年の施行を政府が阻止した最高裁判所8名判事による決定を非難する決議を承認した。同決議は、議会の立法権を損ない、その憲法上の管轄権を侵害しようとする試みとの認識を断固として拒否した。同決議は、パンジャブ州及びカイバル・パクトゥンクワ州での選挙実施のため、パキスタン国立銀行に210億パキスタン・ルピーを支出するよう指示した最高裁判所の命令に対するものであった（Wasim 2023）。

2.4.5. 最高裁判所（判決及び命令の再審法、2023年）

「最高裁判所（判決及び命令の再審法、2023年（2023年法律第XXIII号）」は、2023年4月14日に国民議会で提出・可決され、同年5月5日に元老院で可決、同年5月26日に制定された。

本法によれば、再審請求は、憲法第184条に基づき、当初の判決または命令を担当した法廷よりも多くの判事で構成される法廷によって審理されなければならない。本法は、申立人に再審のために最高裁判所弁護士を選任する権利を付与する。さらに、憲法第184条(3)に基づき発令された命令によって不利益を被ったと考える個人に対し、再審請求を提出する権利を拡大する。当該再審請求の提出期間は本法の施行から60日間に制限されているが、当初の命令が発令された後の再審請求提出期間として60日間の制限が設けられている。

その後、最高裁判所は2023年8月11日に本法を廃止した。判決によれば、通常の立法によって最高裁判所の権限及び管轄権の範囲、特に再審管轄権に干渉しようとするいかなる試みも、憲法の誤った解釈及び適用を構成するとされた（Bhatti 2023）。

2.4.6. その他の主要な干渉事例

2021年3月24日、イスラマバード高等裁判所（IHC）のアーサル・ミナッラー裁判長は、2021年3月12日に行われた元老院議長選挙に関する請願を却下し、議会手続きは高等裁判所の管轄外であると断言した。この選挙では、野党候補のサイード・ユスフ・ラザ・ギラニ上院議員に対し、モハマド・サディク・サンジャラニ氏が勝利したが、野党は議会内で多数派を占めていた。特筆すべきは、議長を務めたムザッファル・フセイン・シャー上院議員によって、ギラニ氏に投じられた7票が棄権とされたことである（Khan 2021）。ギラニ氏はIHCに請願を提出し、この決定に異議を唱えた。

IHCが議会手続きへの不干渉を決定したこととは対照的に、2022年4月8日、最高裁判所は国民議会を復活させ、副議長の裁定を覆した。さらに、当時のイムラン・カーン首相に対し、2023年4月9日に不信任投票に臨むよう指示した。同裁判所はまた、首相が国民議会解散を勧告し、それが大統領命令につながったことは憲法に違反し、法的効力を持たないと判決した（Iqbal 2022a）。

2022年5月17日の最高裁判決は、憲法第63-A条を解釈するにあたり、アリフ・アルヴィ大統領が提出した照会に対し、2022年4月16日に行われたパンジャブ州首相選挙において党の指示に反して投票したPTI所属の26名の州議会議員について、動議の結果を決定する上で、議員が党の指示に反して投じた票は考慮されるべきではないと述べた（Iqbal 2022b）。マズハル・アラム・カーン・ミアンケール判事とジャマル・カーン・マンドクヘール判事は、この決定に反対し、「憲法を書き換える、あるいは憲法に読み込む」ものだと述べた。

2022年7月27日、国民議会は、必要な司法改革を確立するための合同特別議会委員会を設置する決議を可決した。同決議はまた、議会は最高の立法機関であり、法律の制定は議会の専権事項であると述べた（Wasim 2022）。

2.4.7. 司法府と行政府間の紛争

2019年5月、アリフ・アルヴィ大統領は、当時のイムラン・カーン首相の勧告に基づき、最高裁判所判事のカーズィ・ファイーズ・イーサ氏に対し、2011年から2015年の間にロンドンで配偶者と子供の名義で3つの不動産を取得したが、その情報を財務申告書に開示しなかったとして、照会を提出した。最高裁判所は再審で、2021年4月26日にこの照会を却下した。しかし、連邦政府は、パキスタンの憲法には規定がないにもかかわらず、是正再審の請願を提出した。この請願は審理のために受理され、最高裁判所長官の係属となり、多くの者がイーサ判事に対する圧力戦術と解釈した。その後、首相就任からほぼ1年後の2023年3月30日、ムハンマド・シェバズ・シャリフ首相は、是正再審請願の取り下げ命令を発出した。彼はこの措置を「根拠がなく、政治的動機によるもの」と述べた。続いて、2023年3月31日、アルヴィ大統領は、憲法第48条に基づき、首相の勧告に従い、是正再審照会及びイーサ判事に対する民事仮申請（CMA）の両方の取り下げを承認した。最終的に、2023年7月21日、バンディアル最高裁判所長官は是正再審請願を却下した（Dawn 2023-04-01）。

不信任投票での敗北から数日後、当時のカーン首相は、イーサ判事に対する照会を開始したことについて後悔を表明し、それを過ちであったと認めた。彼はさらに、自身の政権は司法府との不必要な対立に関与すべきではなかったと述べた。

その後、彼は、首相在任中にイーサ判事に対して提出された照会は、当時の統合情報局（DG ISI）長官であったファイーズ・ハミード中将（退役）よりもさらに上位の「権威」の命令によって実行されたと主張し、この決定から距離を置いた。これは、元陸軍参謀総長（COAS）のバジュワ氏を示唆している（Adnan 2023）。しかし、この照会の提出とその後の手続きは、最高司法府内の関係を緊張させたようである。審理中、イーサ判事はバンディアル判事に対し、自身に対する告訴人の役割を担うことで行動規範に違反したと非難した。同様に、イーサ判事の妻であるサリナ・イーサ夫人は、バンディアル判事とムニブ・アクター判事に対し、裁判官の説明責任の透明性のために資産を開示するよう求めた。イーサ判事は、最高裁判事がいかなる者も、自身と家族が経験したような苦難を経験しないようにすることの重要性を強調した。

これらの侵害の他の多くの例としては、最高裁判所が2020年に、COVID-19のロックダウン措置により政府が閉鎖していたショッピングモールを開くことを決定したことが挙げられる。さらに、最高裁判所がバルチスタン州政府と国際企業テチヤン・カッパー・カンパニー（TCC）との間のレコ・ディック鉱業契約を無効にしたため、2019年に国際投資紛争解決センター（ICSID）によって60億米ドルの罰金が課された。別の例としては、トルコのカーキー・パワー社が、最高裁判所がカーキー社との契約解除を命じたため、2017年にパキスタン政府に対して8億6000万米ドルの国際投資紛争解決センター（ICSID）裁定を勝ち取った事件がある。

3. 水平的説明責任メカニズムにおける課題

パキスタンでは、その権限にもかかわらず、国および州レベルの議会委員会はあまり活発ではなく、効果的でもない。表向きには、立法府が執行府を十分にチェックするための憲法上、法的、または制度上の制限はないが、執行府に対する監督を行うために委員会の業績を向上させる必要性が痛感されている。例えば、国民議会の業務規則によれば、法案は審議、議論、勧告のために委員会に付託されるが、財政法案は議論のために常任委員会に付託されない。パキスタン・イスラム共和国憲法第73条に基づき、元老院は国民議会から年次予算声明を含む財政法案が付託された後、14日以内に勧告を提供する義務がある。国民議会は、元老院の勧告があってもなくても財政法案を可決することができる。

さらに、歳出委員会（PAC）は、主にインプットとコンプライアンス監査に焦点を当て、アウトプットとパフォーマンス監査には焦点を当てないため、支出がどれだけ効率的に管理されているかを評価できていない。加えて、監査報告書の大きな滞留があり、PACは過去の報告書の議論にその時間のほとんどを費やしている。PACは主に執行府の後方監督に従事しており、英国のような将来の監督を行うための議会予算事務局に相当するものがない。さらに、PACの説明責任メカニズムは、そのメンバーシップの本質的に政治的な性質によって影響を受けている。PAC内の与党議員は、自身の政府を立法的な説明責任に服させることに消極的な姿勢を示すことが多い。

同様に、司法府も多くの課題に直面している。国家司法政策（NJP）は、司法府内の事件の滞留を削減し、その独立性を保護し、汚職を排除するために2009年に作成された。しかし、それは適切に実施されなかった。この政策は、裁判官復帰運動（2007-2009年）に続いて策定され、司法部門の業績向上を目指し、最終的に司法行政に対する国民の信頼を高めることを目的としていた。国家司法政策策定委員会（NJPMC）によって策定されたNJPは、異なる事件カテゴリーに特定の期間を実装することによって事件解決を迅速化するための短期および長期の措置を導入し、古い事件への対処に重点を置いた。しかし、これらの措置にもかかわらず、上級裁判所と下級裁判所の両方が、事件の滞留に効果的に対処できていない。

さらに、最近の動向の簡単な概要は、司法府がその権限と国民の支持を活用して民主主義と民主的制度を強化する代わりに、時には行政府や立法府を含む他の政府部門を精査、批判、弱体化させるためにその影響力を行使してきたことを示している。著名な裁判官は、公の場で選挙で選ばれた代表者や政党に対してしばしば不満を表明し、時には文官行政を辱めている。したがって、最高裁判所の様々な判決は、2012年の当時のギッラーニ首相の解任や2017年のナワーズ・シャリフ首相の解任を含め、政治家、弁護士、メディアによって広く批判されている。同様に、2022年4月の国民議会の復活は、当時のPTI政権によって批判されたが、野党からも広く賞賛された。これとは別に、議会議員による司法への大きな批判があった、職権発動パンジャブ州での選挙に関する事件で。

設立以来、国家説明責任局（NAB）も様々な課題に直面しており、多くの欠陥がある。その一つは、頻繁な裁判所の延期であり、NABによる進行中の事件や捜査の進展に遅れをもたらしている。裁判手続きに費やされる時間は、業務のペースに影響を与え、NAB内の事件の滞留につながり、説明責任プロセスの全体的な効率に影響を与える可能性がある。さらに、裁判関連活動のためにリソースを割り当てる必要性は、局の能力を圧迫する可能性があり、その結果、新規事件を効果的に処理したり、新たな課題に迅速に対応したりする能力を妨げている。加えて、説明責任裁判所の不足があり、事件の滞留が増加している。

第二に、政治家が関与する注目度の高い事件は、しばしば大きなメディア報道を受け、その影響力と世論への影響を増幅させる。しかし、実際には、注目度の高い事件は少数であり、「大衆を欺く」事件の方がはるかに多い。残念ながら、注目度の高い事件の報道におけるメディアの役割は、特定の世論とNABの業績に対する否定的な認識を形成している。

第三に、パキスタンの説明責任プロセスは、問い合わせ、捜査、正式な事件の裁判所への提出、および裁判手続きの長期化について、しばしば批判されている。事件は、法的複雑さ、行政的非効率性、司法の滞留、政治的干渉、および被告による遅延戦術など、多くの理由により、結論が出るまでに数年かかる。

第四に、パキスタンのNABの信頼性は、司法府、政治家、議会、および国民によって精査と批判の対象となっている。パキスタンでは、NABは妥協されており、時には政治的迫害の道具として機能するという一般的な認識がある。この認識の背後にある理由は、NABの行動や決定の一部が、政治的動機または偏見の影響を受けていると認識されていることである。この認識は非常に強固になり、本物の事件でさえ時折論争の的となっている。一部の専門家は、NAB以外にも、パキスタンには説明責任に関する他の多くの説明責任機関や法律が存在するが、これらの機関は実施のための十分なリソースを欠いていると考えている。

政治的迫害に加えて、文民政府の間でさえ、確立された勢力の影響も重要な要因である。前NAB会長は、7ヶ月しか在任せずに辞任し、辞任の理由として「干渉」と「圧力」を挙げた。2022年12月、当時のカーン首相は、元陸軍参謀総長（COAS）のカーマル・ジャベド・バジュワ将軍（退役）が、首相在任中にNABを指示し、管理していたと非難した。彼はさらに、COASがパキスタン・ムスリム連盟・ナワーズ（PML-N）およびパキスタン人民党（PPPP）を含む主要政党の指導者に大幅な譲歩を与えたと主張した（Malik 2023）。

4. 水平的説明責任の状況を改善するための改革

議会制民主主義の基盤を強化し、民主的制度への信頼を育むためには、真に包括的で、代表的で、透明性のある議会を提供することが不可欠である。このアプローチは、政府の説明責任を確保し、一般市民の利益を保護するのに役立つだろう。議会は、水平的説明責任の業績を向上させるために、以下の改革を検討することができる。

国民議会の主な役割の一つは、連邦予算の年次承認である。残念ながら、議会は

水平的説明責任と民主主義の揺れ：

韓国の事例を比較の視点から

金 貞均[1]

東アジア研究所

1. はじめに

本研究は、2000年以降の過去20年間の韓国における法律上の水平的説明責任メカニズムを記述し、第三波の民主化国の比較文脈の中に韓国を位置づけて、その事実上の水平的説明責任の業績を検証する。

韓国は、行政府に対する立法府および司法府の制約を公平に設定することにより、その連立間のチェック・アンド・バランスのメカニズムを法律上最適に設計したことを示している。また、法律上の水平的説明責任メカニズムと事実上の水平的説明責任の業績との間に、同国における連立間の説明責任の結果の早期の悪化と後日の回復を検出することによって、危険な乖離があることを明らかにしている。最後に、水平的説明責任の腐食と回復との間の振動が、韓国における民主主義の浸食と回復力との間の変動と相関していることを確認している。水平的説明責任の振動は、自由主義的で、選挙での委任を憲法上の制約よりも優先してポピュリスト的な過剰に向かって行き過ぎる大統領、または、憲法上の制約を選挙での委任よりも優先して寡頭制的な過剰に向かって行き過ぎる保守的な大統領のいずれかによって、民主主義の揺れというダイナミズムを導入することによって説明される。

次の節では、本研究は韓国の「de jure」水平的説明責任メカニズムを記述し、第三波民主化国と比較するために、行政府、立法府、司法府の権力を測定する様々な経験的指標を導入する。第3節では、韓国の「de facto」水平的説明責任のパフォーマンスと、民主主義の質への影響を推定するためにいくつかの経験的尺度を利用し、「de jure」説明責任と「de facto」説明責任との間に著しい乖離があることを発見し、「de facto」説明責任のパフォーマンスが民主主義の質と相関していることを示す。前節では、本研究は、韓国における民主主義の暴走の事例研究として、2回の弾劾事件を分析することにより、「de jure」説明責任と「de facto」説明責任との間の乖離を説明できると主張する。結論では、研究結果とその含意を要約する。

2. 「De jure」水平的説明責任：比較文脈における韓国

この節では、韓国の「de jure」水平的説明責任メカニズムの経験的指標を導入する。水平的説明責任メカニズムの憲法上の構成を評価するためのテンプレートとして、憲法上の部門間チェック・アンド・バランス条項の強さを測定するために、以下のデータソースを使用する。行政府の権力または行政府の行動に関する憲法上の賦与については、「Constitute」の「行政府権力指数」を採用する。これは0から1の範囲であり、行政府の立法に関する7つの重要な側面、すなわち（1）立法を提案する権力、（2）命令を発する権力、（3）憲法改正を提案する権力、（4）非常事態を宣言する権力、（5）拒否権、（6）立法の合憲性を争う権力、および（7）立法府を解散する権力の有無を捉える。指数スコアは7つの二項要素の平均であり、数値が高いほど行政府の権力が強く、低いほど行政府の権力が弱いことを示す（Elkins, Ginsburg, and Melton 2023）。

韓国の行政府権力指数スコアは0.43であり、これは（1）立法提案権、[2]（2）命令発令権、[3]（3）憲法改正提案権、[4]（4）非常事態宣言権[5]および（5）拒否権に関する憲法規定を反映しているが、（6）立法の合憲性を争う権力および（7）立法府を解散する権力に関する憲法規定はない。[6]しかし、(6) 違憲審査権、(7) 立法府解散権に関する憲法上の規定はない。

行政府の行動に対する立法府の権力または憲法上の賦与については、「Handbook of National Legislature」の「立法府権力指数」を採用する。これは0から1の範囲であり、行政府の行動に対する32の重要な立法府の制約の有無を捉える。指数スコアは、以下の32の二項要素の単純平均であり、数値が高いほど立法府の権力が強く、低いほど立法府の権力が弱いことを示す（Fish and Kroenig 2009）：

（a）行政府に対する立法府の影響力。これには、（1）立法府が単独で、他のいかなる機関の関与なしに、大統領を弾劾または首相を罷免できるか、（2）大臣が同時に立法府の議員を務めることができるか、（3）立法府が行政府関係者に対する召喚権を有し、行政府関係者が立法府またはその委員会に出廷して証言することが定期的に行われているか、（4）立法府が最高行政府長官および行政府機関の独立した調査を行うことができるか、（5）立法府が強制機関に対する効果的な監督権を有するか、（6）立法府が首相を任命するか、（7）大臣の任命を承認するために立法府の承認が必要であるか、または立法府自体が大臣を任命するか、（8）その国にそもそも大統領制が存在しないか、または大統領制が存在するが、大統領は立法府によって選出されるか、（9）立法府が政府に対する不信任決議を行うことができるか、が含まれる。

（b）立法府の制度的自律性。これには、（10）立法府が行政府による解散から免除されるか、（11）行政府による立法提案がいかなるものも、効力発生前に立法府の批准または承認を必要とするか、（12）立法府が可決した法律は拒否権が無効であるか、または実質的に拒否権が無効であるか、（13）立法府の法律は最高であり、司法審査の対象とならないか、（14）立法府はすべての政策管轄において法案を提案する権利を有する、（15）立法府が予算化した資金の支出は義務的である、（16）立法府は内部運営の資金調達および議員の諸経費のための資源を管理するか、（17）立法府の議員は逮捕および／または刑事訴追から免除されるか、および（18）立法府のすべての議員が選挙されるか、が含まれる。

（c）立法府の特定権限。これには、（19）立法府が単独で、他のいかなる機関の関与なしに、憲法を変更できるか、（20）宣戦布告のために立法府の承認が必要か、（21）外国との条約を批准するために立法府の承認が必要か、（22）立法府が恩赦を与える権限を有する、（23）立法府が恩赦を与える権限を有する、（24）立法府が司法府への任命を審査し、拒否する権利を有する、または立法府自体が司法府の議員を任命するか、（25）中央銀行の総裁が立法府によって任命されるか、（26）立法府が国営メディアの運営において実質的な発言権を有する、が含まれる。

（d）立法府の制度的能力。これには、（27）立法府が定期的に開会される、（28）各議員が個人秘書を有する、（29）各議員が政策専門知識を持つ少なくとも1人の非秘書スタッフを有する、（30）議員が制限なしに再選資格を有する、（31）立法府の議席が議員が一般的に関心を持ち、再選を求めるほど魅力的な地位である、（32）現職議員の再選が、任意の時点で立法府に経験豊富な議員が相当数含まれるほど一般的である、が含まれる。

韓国の立法府権力指数スコアは0.59であり、以下の規定を反映している：

（a）行政府に対する立法府の影響力について、（2）大臣が同時に立法府の議員を務めることができるか、[7]（3）立法府が行政府関係者に対する召喚権を有し、行政府関係者が立法府またはその委員会に出廷して証言することが定期的に行われているか、[8]（4）立法府が最高行政府長官および行政府機関の独立した調査を行うことができるか、[9]および（5）立法府が強制機関に対する効果的な監督権を有するか。

（b）立法府の制度的自律性について、（10）立法府が行政府による解散から免除されるか、（11）行政府による立法提案がいかなるものも、効力発生前に立法府の批准または承認を必要とするか、[10]（14）立法府はすべての政策管轄において法案を提案する権利を有する、（15）立法府が予算化した資金の支出は義務的である、（16）立法府は内部運営の資金調達および議員の諸経費のための資源を管理するか、および（18）立法府のすべての議員が選挙されるか。[11]

（c）立法府の特定権限について、（20）宣戦布告のために立法府の承認が必要か、[12]（21）外国との条約を批准するために立法府の承認が必要か、[13]および（24）立法府が司法府への任命を審査し、拒否する権利を有する、または立法府自体が司法府の議員を任命するか。[14]

（d）立法府の制度的能力について、（27）立法府が定期的に開会されるか。[15]（28）各議員に個人秘書がいるか、（29）各議員が政策専門知識を持つ少なくとも一人の秘書以外のスタッフを擁しているか、（30）議員が制限なく再選可能か、（31）議員の議席が、議員が一般的に関心を持ち再選を求めるのに十分魅力的な地位であるか、そして（32）現職議員の再選が、常に議会に経験豊富な議員が相当数含まれるほど一般的であるか。

司法権または行政府の行動に対する司法上の制約の憲法上の授権については、「司法権指数」を使用する。これはConstituteから得られるもので、0から1の範囲で、行政府の行動に対する司法上の制約の12の重要な側面が存在するか否かを捉えている。この指数は、12の二値要素の単純平均であり、数値が高いほど司法権が強く、低いほど司法権が弱いことを示す（Elkins, Ginsburg, and Melton 2023）：

（a）司法の独立性。これには、（1）憲法に司法の独立性に関する明示的な規定があるか、（2）憲法で裁判官が終身任用されると規定されているか、（3）最高裁判所への任命に、司法評議会または2名以上の関係者が関与するか、（4）弾劾が、議会の超多数決の動議によってのみ禁止または制限されるか、または公的機関または司法評議会のみが弾劾を動議でき、別の政治主体がその動議を承認する必要があるか、（5）弾劾が、犯罪およびその他の不正行為、反逆罪、または憲法違反に明示的に限定されているか、そして（6）裁判官の給与が削減から保護されているか、が含まれる。

（b）司法の能力。これには、（7）憲法で違憲審査権が規定されているか、（8）裁判所が選挙を監督する権限を持つか、（9）いずれかの裁判所が政党を違憲とする権限を持つか、（10）裁判官が行政府の罷免（例えば弾劾）において役割を果たすか、（11）いずれかの裁判所が非常事態宣言を審査する能力を持つか、そして（12）いずれかの裁判所が条約を審査する権限を持つか、が含まれる。

韓国の司法権指数スコアは0.58であり、これは以下の憲法規定を反映している：

（a）司法の独立性。これには、（1）憲法に司法の独立性に関する明示的な規定があるか、[16]（3）最高裁判所への任命に、司法評議会または2名以上の関係者が関与するか、[17]（5）弾劾が、犯罪およびその他の不正行為、反逆罪、または憲法違反に明示的に限定されているか、そして（6）裁判官の給与が削減から保護されているか。[18]

（b）司法の能力。これには、（7）憲法で違憲審査権が規定されているか、[19]（9）いずれかの裁判所が政党を違憲とする権限を持つか、[20]（10）裁判官が行政府の罷免において役割を果たすか；[21]しかし、（8）裁判所が選挙を監督する権限を持つか、（11）いずれかの裁判所が非常事態宣言を審査する能力を持つか、そして（12）いずれかの裁判所が条約を審査する権限を持つかについては、憲法上の規定はない。

韓国の行政府、立法府、司法府の指数スコアを比較文脈で示すために、私は（1）東アジア・東南アジア：インドネシア（1999）、モンゴル（1991）、フィリピン（1988）、韓国（1988）、台湾（1996）、タイ（1998）；（2）中央・東ヨーロッパ：ブルガリア（1991）、チェコ共和国（1990）、ハンガリー（1990）、ポーランド（1990）、ルーマニア（1991）、スロバキア共和国（1994）；および（3）中央・南アメリカ：アルゼンチン（1984）、ブラジル（1987）、チリ（1990）、コロンビア（1991）、メキシコ（1996）、ペルー（1981）から、18の第三波民主化国をサンプルとして構築した。[22]

図1.18の第三波民主化国における行政府・立法府の指数スコア

出典：Elkins, Ginsburg, and Melton 2023; Fish and Kroenig 2009.

図1は散布図であり、横軸は18の第三波民主化国の行政府権力指数スコアを示し、縦軸は18の第三波民主化国の立法府権力指数スコアを示す。各点線は、各権力指数の平均値を示す。帝国大統領と抵抗する議会が交差する右上隅には、モンゴル、ブルガリア、ポーランド、ハンガリー、ルーマニアがある。台湾、アルゼンチン、メキシコは、非支配的行政府と従属的立法府が交差する左下隅にある。チリは帝国大統領と従属的立法府を組み合わせた憲法設計を採用しているが、チェコ共和国は非支配的行政府と抵抗する議会を組み合わせた憲法設計を採用している。事実上の説明責任に関して、韓国は18の第三波民主化国の中で最も機能的な行政府・立法府間のチェック・アンド・バランス機構の一つを有しているように見える。

図2.18の第三波民主化国における行政府・司法府の指数スコア

出典：Elkins, Ginsburg, and Melton 2023.

図2は散布図であり、横軸は18の第三波民主化国の行政府権力指数スコアを示し、縦軸は18の第三波民主化国の司法権力指数スコアを示す。各点線は、各権力指数の平均値を示す。ブルガリアは、帝国大統領と抵抗する裁判所が交差する右上隅にある。インドネシアとメキシコは、非支配的行政府と従属的法廷が交差する左下隅にある。ルーマニア、ハンガリー、タイは帝国大統領と従属的法廷を組み合わせた憲法設計を採用しているが、台湾は非支配的行政府と抵抗する裁判所を組み合わせた憲法設計を採用している。事実上の説明責任に関して、韓国は18の第三波民主化国の中で最も機能的な行政府・司法府間のチェック・アンド・バランス機構の一つを有しているように見える。

3. 事実上の水平的説明責任：比較文脈における韓国

本節では、韓国における事実上の水平的説明責任のパフォーマンスと民主主義の質への影響に関する経験的指標を提示する。水平的説明責任メカニズムの実際の成果と民主主義の質を評価するためのテンプレートとして、測定のために以下のデータソースを使用する。事実上の水平的説明責任のパフォーマンスについては、Democracy of Varieties（V-Dem）の「水平的説明責任指数」を使用する。これは0から1の範囲で、以下の指標を統合することによって、水平的政府説明責任という理想がどの程度達成されているかを捉える：（1）V-Demの行政府に対する司法上の制約指数、（2）行政府に対する立法府の制約指数、および（3）行政府に対する他の国家機関（会計検査院、検事総長、またはオンブズマン）の制約指数。数値が高いほど事実上の水平的説明責任が高く、数値が低いほど事実上の水平的説明責任が低いことを示す（Luhrmann, Marquardt, and Mechkova 2020）。

図3.18の第三波民主化国の水平的説明責任指数スコア、2000-2004年対2005-2009年

出典：V-Dem https://www.v-dem.net/data/

民主主義の質については、V-Demの「自由民主主義指数」を使用する。これは0から1の範囲で、自由民主主義という理想がどの程度達成されているかを捉える。数値が高いほど民主主義の質が高く、低いほど民主主義の質が低いことを示す（Coppedge et al. 2020）。

提示の便宜上、18の第三波民主化国の各指数スコアについて、2000年以降の5年ごとの平均値を計算する。韓国の水平的説明責任指数スコアは以下の通りである：（1）2000-2004年：0.925、（2）2005-2009年：0.902、（3）2010-2014年：0.865、（4）2015-2019年：0.933。韓国の自由民主主義指数スコアは以下の通りである：（1）2000-2004年：0.772、（2）2005-2009年：0.738、（3）2010-2014年：0.649、（4）2015-2019年：0.722。

図3は散布図であり、横軸は18の第三波民主化国の水平的説明責任指数スコアの2000-2004年の平均値を示し、縦軸は18の第三波民主化国の水平的説明責任指数スコアの2005-2009年の平均値を示す。国が45度線より左側にある場合、その事実上の水平的説明責任は改善している。国が45度線より右側にある場合、その事実上の水平的説明責任は悪化している。チリ、ペルー、ルーマニアは前者を表し、一方韓国、台湾、アルゼンチン、タイは後者の典型である。事実上の説明責任に関して、韓国は同期間における18の第三波民主化国の中で、水平的説明責任の侵食が比較的軽微な事例の一つであるように見える。

図4。 18の第三波民主化国の自由民主主義指数スコア、2000-2004年対2005-2009年

出典：V-Demhttps://www.v-dem.net/data/

注：コロンビア、メキシコ、フィリピン、ルーマニア、タイはスコアが低いため除外。

図4は、横軸に18の第三波民主化国の2000-2004年の自由民主主義指数スコアの平均値を、縦軸に同国の2005-2009年の自由民主主義指数スコアの平均値を示した散布図である。45度線よりも左側にある国は、民主主義の質が向上したことを意味し、右側にある国は、民主主義の質が悪化したことを意味する。水平的説明責任の履行度が高い国の中では、チリとペルーが民主主義の質を向上させた。水平的説明責任の履行度が低い国の中では、韓国とアルゼンチンが民主主義の質を悪化させた。民主主義の観点から見ると、韓国は、この期間における18の第三波民主化国のうち、水平的説明責任に起因する民主主義の後退事例の一つであると考えられる（Sato et al. 2022）。

図5。 18の第三波民主化国の水平的説明責任指数スコア、2005-2009年対2010-2014年

出典：V-Demhttps://www.v-dem.net/data/

図5は、横軸に18の第三波民主化国の2005-2009年の水平的説明責任指数スコアの平均値を、縦軸に同国の2010-2014年の水平的説明責任指数スコアの平均値を示した散布図である。45度線よりも左側にある国は、事実上の水平的説明責任が向上したことを意味し、右側にある国は、事実上の水平的説明責任が悪化したことを意味する。ブラジル、ルーマニア、タイは前者、韓国、台湾、アルゼンチン、ハンガリー、メキシコは後者の例である。事実上の説明責任に関して、韓国は、この期間における18の第三波民主化国のうち、水平的説明責任の継続的な侵食事例の一つであると考えられる。

図6。 18の第三波民主化国の自由民主主義指数スコア、2005-2009年対2010-2014年

出典：V-Demhttps://www.v-dem.net/data/

注：コロンビア、メキシコ、フィリピン、ルーマニア、タイはスコアが低いため除外。

図6は、横軸に18の第三波民主化国の2005-2009年の自由民主主義指数スコアの平均値を、縦軸に同国の2010-2014年の自由民主主義指数スコアの平均値を示した散布図である。45度線よりも左側にある国は、民主主義の質が向上したことを意味し、右側にある国は、民主主義の質が悪化したことを意味する。水平的説明責任の履行度が低い国の中では、韓国、チェコ共和国、ハンガリー、アルゼンチン、ブルガリアが民主主義の質を悪化させた。民主主義の観点から見ると、韓国は、この期間における18の第三波民主化国のうち、水平的説明責任によって加速された民主主義の後退事例の一つであると考えられる（Shin 2021）。

図7。 18の第三波民主化国の水平的説明責任指数スコア、2010-2014年対2015-2019年

出典：V-Demhttps://www.v-dem.net/data/

図7は、横軸に18の第三波民主化国の2010-2014年の水平的説明責任指数スコアの平均値を、縦軸に同国の2015-2019年の水平的説明責任指数スコアの平均値を示した散布図である。45度線よりも左側にある国は、事実上の水平的説明責任が向上したことを意味し、右側にある国は、事実上の水平的説明責任が悪化したことを意味する。韓国、ペルー、アルゼンチンは前者、ポーランド、ブラジル、インドネシア、ハンガリー、フィリピンは後者の例である。事実上の説明責任に関して、韓国は、この期間における18の第三波民主化国のうち、水平的説明責任の侵食回復事例の一つであると考えられる。

図8。 18の第三波民主化国の自由民主主義指数スコア、2010-2014年対2015-2019年

出典：V-Demhttps://www.v-dem.net/data/

注：メキシコ、フィリピン、タイはスコアが低いため除外。

図8は、横軸に18の第三波民主化国の2010-2014年の自由民主主義指数スコアの平均値を、縦軸に同国の2015-2019年の自由民主主義指数スコアの平均値を示した散布図である。45度線よりも左側にある国は民主主義の質が向上したことを示し、右側にある国は民主主義の質が悪化したことを示す。水平的説明責任の履行度が高い国の中では、韓国は民主主義の質が向上した。水平的説明責任の履行度が低い国の中では、ポーランドとブラジルは民主主義の質が低下した。民主主義全体で見ると、韓国は、この期間における18の第三波民主化国のうち、水平的説明責任によって回復した民主主義の強靭性の事例の一つであると考えられる（Laebens and Luhrmann 2021）。

4. 民主主義の動揺と水平的説明責任：韓国を事例として

本節では、韓国における「法規上の」水平的説明責任メカニズムと「事実上の」水平的説明責任の履行との間にギャップが存在する理由について理論的な説明を行う。

図9。 韓国の水平的説明責任指数と自由民主主義指数スコア、2000-2022年

出典：V-Demhttps://www.v-dem.net/data/

私は、韓国の民主主義の質における水平的説明責任の浮き沈みは、過去20年間の民主主義の動揺のダイナミクスによって説明されると論じる（Slater 2022）。民主主義の動揺は、選挙のマンデートを憲法上の制約よりも優先するリベラル大統領がポピュリスト的な過剰に逸脱する場合、あるいは選挙のマンデートよりも憲法上の制約を優先する保守大統領がオリガルヒックな過剰に逸脱する場合に発生する（Slater 2013）。韓国では、保守派とリベラル派の主な違いの一つは、北朝鮮へのアプローチにおける優先順位であった。保守派は、米国との関係強化に主に焦点を当て、経済取引を通じて北朝鮮に軍事力の放棄を強要する必要性を強調してきた。一方、リベラル派は、北朝鮮へのアプローチにおける波及効果の可能性を信じており、援助を提供して朝鮮半島全域での協力を奨励することによって、統一に向けた一歩を踏み出すことを期待している（Kim 2022）。

韓国は、過去20年間で権威主義化から回復した唯一のリベラル民主主義国である（Papada et al. 2023: 28-31）。そのユニークな経験は、「1) 当初は機能していた民主的制度の質の悪化を経験し、完全に権威主義に陥ることなく、その後、2) 数年以内に、少なくとも部分的に高質な民主主義を回復する」という「民主主義の危機回避」の概念と一致する（Ginsburg and Huq 2018: 17）。図9に示すように、政党間の大統領職の連続的な交代（1997年の保守系金泳三（キム・ヨンサム）大統領からリベラル系金大中（キム・デジュン）大統領への交代、2007年のリベラル系盧武鉉（ノ・ムヒョン）大統領から保守系李明博（イ・ミョンバク）大統領への交代）を完了した際、同国は、リベラル民主主義指数スコア0.78、水平的説明責任スコア0.92を達成し、民主主義の定着を達成したように見えた（Hahm 2008）。

しかし、それ以来、同国は、民主主義の後退と民主主義の逆転の間を循環する不安定な民主主義の危機回避ゾーンに入った。2008年にリベラル民主主義指数スコアが0.68に急落し、国民全体が保守系朴槿恵（パク・クネ）大統領のフェリー沈没事故「MV Sewol」への対応の悪さに対して民主主義の応答性への疑問を呈した2014年に最低値0.61に達した後、憲法裁判所が朴大統領の弾劾を支持した2017年には0.81の最高値に徐々に回復した（Shin and Moon 2017）。

リベラル系文在寅（ムン・ジェイン）大統領が政権を握っていた間、リベラル民主主義指数スコアは基本的に横ばいであったが、保守系尹錫悦（ユン・ソンニョル）大統領が就任した2022年には0.73に突然低下した。この最近のリベラル民主主義指数スコアの低下が、さらなる権威主義化の始まりを示すものとなるかどうかは、まだ見守る必要がある（Shin 2020）。

水平的説明責任指数スコアも概ねこれに追随したという事実は、韓国における民主主義全体の質が水平的説明責任の質と共進化していることを示している。過去20年間の水平的説明責任の民主主義の質の進化経路をU字型（あるいはW字型）の凹みが特徴づけているように、同国は民主主義の後退（Wunsch and Blanchard 2023; Croissant and Haynes 2021）または民主主義の逆転（Boese et al. 2021; Laebens and Lührmann 2021）の例となっている。

韓国では、民主主義の動揺が2度あった。最初の民主主義の動揺は、2004年の盧武鉉（ノ・ムヒョン）大統領の弾劾とその原因・結果を伴うものであった。これは、大統領の公平性を義務付ける憲法規定への盧大統領の違反によって引き起こされ、3月の弾劾を求める保守野党の政治的反応を誘発した。盧大統領の弾劾は、保守野党に対する広範な不満を表明し、4月の国民議会選挙で盧大統領の与党に立法多数派の地位を与えることで、一般市民によってオリガルヒックな過剰と見なされた。この問題に対する国民の評決を反映し、憲法裁判所は弾劾を覆し、5月に大統領に復職させた。

2度目の民主主義の動揺は、2016年と2017年の朴槿恵（パク・クネ）大統領の弾劾とその原因・結果を伴うものであった。複数の報道機関が、朴大統領が前例のない汚職スキャンダルの中心にいたと報じ、2016年10月に弾劾を求める大規模なキャンドルデモが引き起こされた。リベラル野党は、最初の民主主義の動揺における政治的反発を考慮して、弾劾動議の開始に慎重であった。しかし、100万人のキャンドルデモ参加者が朴大統領の汚職をオリガルヒックな過剰と見なしたことによる政治的圧力もあり、最終的には朴大統領の与党から数名の反体制議員を得て動議を可決した。キャンドルデモは、2017年3月に憲法裁判所が満場一致で弾劾を支持し、彼女を失職させるまで続いた。この出来事は、文大統領の野党が5月の早期大統領選挙で勝利したことで完了した（Mosler 2017）。

どちらの事例においても、民主主義の動揺を食い止めたのは、市民社会とメディアからの圧力である対角線的説明責任から始まった説明責任メカニズムであった。最初の事例では、キャンドルデモが垂直的説明責任（立法選挙での盧大統領与党の勝利）を促し、それが水平的説明責任（憲法裁判所による弾劾の覆し）につながった。2番目の事例では、メディアの暴露と大規模なキャンドルデモが水平的説明責任（国会によって開始され、憲法裁判所によって支持された朴大統領の弾劾）を揺るがし、それが垂直的説明責任（文大統領の野党の大統領選挙での勝利）につながった。[23]

4.1. 民主的揺り戻しを支える制度的条件

1987年憲法の長期にわたる存続は、韓国における民主的政治制度の堅牢性を示している。1948年に批准された憲法は、1987年までに7回改正されており、憲法改正の平均存続期間は6年未満であった（Elkins, Ginsburg, and Melton 2023）。8回目の改正となる1987年憲法は、これまでのところ35年間存続している。頻繁に憲法を改正して現職指導者に有利にする多くの民主主義後退国とは異なり、韓国では政治家や政党は、1987年憲法が定めるゲームのルールを否定し覆すのではなく、それに学び適応しなければならなかった。逆説的ではあるが、憲法の安定性は、同国の民主主義の揺り戻しを支える最も基本的な制度的源泉の一つである（Mosler 2020）。

再選禁止の一期任期制大統領制度は、ポピュリスト的であれ寡頭制的であれ、執行権力の過剰行使の機会を制度的に開くものである。[24] 新しい国家指導者として、新鮮な選挙の委任を受けた現職大統領は、前任者が設定した政策の現状を覆し、任期の初期に野心的な改革プログラムに着手する好機を見出す強い動機を持っている。彼女は時に権限を逸脱し、法の支配の要件を停止、無視、あるいは違反する執行権力の過剰行使の機会を開くことがある。執行権力の過剰行使の機会は、保守派とリベラル派双方の大統領候補が、新たな選挙の委任を得るために不人気な前任者の遺産を否定する傾向がある任期の後期には閉じられる傾向がある（Bae and Park 2018）。

現職大統領が執行権力の過剰行使を抑制するかどうかは、水平的説明責任の有効性に部分的に依存する。立法府である国会、そして司法府である最高裁判所と憲法裁判所は、大統領を説明責任に問う実質的な権限を有している。水平的説明責任を有効なものにしているのは、国会、最高裁判所、憲法裁判所の制度的独立性である。大統領と国会議員の選挙サイクルの不一致により、すべての最高指導者は、執行権力の過剰行使を可能または制約する、少なくとも中間選挙のような立法選挙に直面しなければならない。[25] 大統領が少数派の議会を引き継いだり、連立政権の状況に直面したりする場合、国会は制度的な独立性を獲得し、執行権力の過剰行使の可能性を低減させる。

憲法によれば、最高裁判所判事14名は、国会の承認を条件として大統領が任命する。憲法裁判所判事9名のうち、3名は大統領が任命し、3名は国会が任命し、3名は最高裁判所長官が任命し、全員が国会の承認を得なければならない。[26] 最高裁判所判事と憲法裁判所判事の任命における大統領と国会の共同任命制度のため、連立政権の状況は司法府の制度的独立性を高める可能性があり、執行権力の過剰行使を抑制する。言い換えれば、大統領が相当な期間、統一政府の状況を維持しない限り、立法府と司法府の執行府からの制度的独立性を断ち切ることは不可能である。

リベラル派の大統領であった金大中（キム・デジュン）と盧武鉉（ノ・ムヒョン）は、任期中に連立政府と統一政府の交代を繰り返したが、これは保守野党が支配する国会からのチェック・アンド・バランスを活性化させた（Brinks et al. 2020）。事実、立法上の制約は過度に強く、盧武鉉（ノ・ムヒョン）は2004年に弾劾された。任期中の連立政府と統一政府の状況の交代は、しばしば執行府と立法府の関係における定期的な膠着状態の原因と非難されるが、権力分立憲法に組み込まれたチェック・アンド・バランス機構の活性化にも寄与している（Dostal 2023）。

李明博（イ・ミョンバク）と朴槿恵（パク・クネ）の保守派大統領の時代（2016年まで）は、任期中に連立政府と統一政府の交代を経験しなかった点で例外であり、水平的説明責任機構の機能が鈍化する可能性が高かった。2016年の立法選挙が、8年間の保守統一政府時代を終焉させ、再び連立政府と統一政府の交代が始まるきっかけとなり、朴槿恵（パク・クネ）の汚職のメディア報道、ろうそくデモ、国会によって開始され憲法裁判所によって支持された大統領弾劾、そして文在寅（ムン・ジェイン）を最高指導者として擁立した2017年の早期大統領選挙へと連鎖的に繋がった。朴槿恵（パク・クネ）の最後の年は、垂直的、水平的、対角的な説明責任機構がいかに相互に強化し合って機能しうるかを示した（Laebens and Lührmann 2021）。

図10。韓国の水平的説明責任指数構成要素スコア、2000-2022年

出典：V-Demhttps://www.v-dem.net/data/

文在寅（ムン・ジェイン）は、任期の前半3年間は連立政府下で、後半2年間は統一政府下で国を統治した。任期中の連立政府と統一政府の状況の交代は、前保守政権によって蓄積された汚職を一掃するという野心的な現職大統領としての彼の執行権力の過剰行使を抑制した。図10に示すように、執行府に対する立法府と司法府の制約の増減は、韓国における連立政府と統一政府の状況の交代と大筋で一致している。

4.2. 民主的揺り戻しの政治的条件

民主化は、国家安全保障計画部（情報機関）、国防保安司令部（軍）、国家安全保障会議（政策）のような強制を担当する国家機関を弱体化させ、法の支配の規範に従って法執行機関を行政府の中核に引き上げた。その中でも、最高検察庁、高等検察庁、地方検察庁、支庁で構成される検察庁は、特別な注意に値する（Hellmann 2018）。

検察庁は法務省の管轄下にあるが、最高裁判所以下の機関と連携して活動するため、準司法機関としての地位を獲得しており、執行府からの政治的独立性が最重要となる。国家の最高法執行機関として、検察庁のみが選挙で選ばれた政治家の汚職を訴追する権限を有する。その代替不可能な権限のため、検察庁の政治的独立性は、同国の民主的移行以来、最も議論の多い政治的争点の一つであった。ほとんどの大統領は、野党や政治家に対する訴追権力の武器化に抵抗するのが得意ではなかったが、盧武鉉（ノ・ムヒョン）は2003年に検察庁の独立という選挙公約を守るために、そのような政治目的での検察庁の利用を停止した。彼は任命権を行使しないことで検察庁に政治的独立性を維持させたが、政府の民選部門に対する説明責任を確保する効果的な方法を見つけることはできなかった。その結果、検察庁は政治的独立性の機会を利用して、その組織的自律性と評判を最大化することができた（Lee 2022）。

盧武鉉（ノ・ムヒョン）が2008年に李明博（イ・ミョンバク）に権力を引き継ぐと、組織の独立性と説明責任の欠如の危険性を認識していた現職大統領の管理下にあった検察庁は、前大統領を汚職で訴追した。検察庁によって屈辱を受けた盧武鉉（ノ・ムヒョン）は自殺した。彼の自殺は、彼の自由主義的な党派や支持者から保守派や検察庁に対する報復政治の引き金となった。文在寅（ムン・ジェイン）が大統領に就任すると、2017年に朴槿恵（パク・クネ）が職務怠慢で投獄され、2018年に李明博（イ・ミョンバク）が収賄で投獄された際に、彼らは最初の報復を遂げた。二人の大統領の投獄は、彼らの保守的な党派や支持者から文在寅（ムン・ジェイン）大統領と自由主義陣営に対する報復政治の種となった。文在寅（ムン・ジェイン）の5年間の任期中、エリート層と有権者は、自由主義者にとっては汚職の撲滅と検察改革という公約の実行と見なされたが、保守派にとっては憲法上の制約と市民的自由を損なう権力乱用と見なされた大統領の行動を巡って二極化した。要するに、文在寅（ムン・ジェイン）の報復政治は、自由主義者にとっては正当な選挙委任に基づく民主的な行動であったが、保守派にとってはリベラル派大統領の典型的なポピュリスト的過剰であった（Mosler 2018）。

文在寅（ムン・ジェイン）の報復政治は、盧武鉉（ノ・ムヒョン）の自殺の主な原因であった検察庁の訴追権力を武器化した点で奇妙であった。この奇妙な連合は、保守派の李明博（イ・ミョンバク）と朴槿恵（パク・クネ）が蓄積した汚職を一掃するという文在寅（ムン・ジェイン）の政策目標を達成する上で効果的であり、検察庁と尹錫悦（ユン・ソンニョル）検事総長（現在は保守派から大統領を務めている）に民衆の正当性のマントを与えた。汚職撲滅運動が完了すると、文在寅（ムン・ジェイン）は奇妙な連合の解消を求め、検察庁の管轄権の一部を警察庁に移管し、高官汚職捜査庁を設立することで検察庁を弱体化させた。尹錫悦（ユン・ソンニョル）は文在寅（ムン・ジェイン）と対立し、2021年に検事総長を辞任し、2022年の大統領選挙への立候補を発表した。自由主義陣営にとって、尹錫悦（ユン・ソンニョル）は英雄が悪党に変わった事例であったが、保守派にとっては悪魔が天使に変わった事例であった。彼が大統領に就任すると、エリート層と有権者は、保守派にとっては憲法秩序と市民的自由の回復、リベラル派にとっては弾劾に至った権力乱用の典型と見なされた彼の行動を巡って二極化し始めた（Mobrand 2021）。

4.3. 民主的揺り戻しの選挙的条件

寡頭制的な過剰行使を示す大統領行動を示した朴槿恵（パク・クネ）に直面して、リベラル野党と政治家は戦略的警戒論者の立場を取る傾向があった。彼らは大統領行動が民主主義に対する異常な脅威であるという認識を一般大衆に広める一方で、現職政府に対処するために通常の政治の通常の手段を用いた。彼らにとって、異常な政治戦略は、2004年3月に保守野党が盧武鉉（ノ・ムヒョン）弾劾動議を可決したことに対する選挙的な反発を目の当たりにしていたため、リスクが高すぎた。翌月、同国史上初めて、盧武鉉（ノ・ムヒョン）のウリ党が、リベラル政党として国会選挙で立法府の過半数を獲得した。現職大統領を支持する民衆の判断は、憲法裁判所に弾劾決定を覆させ、5月に盧武鉉（ノ・ムヒョン）を大統領に復帰させた。

盧武鉉（ノ・ムヒョン）の弾劾動議が可決された時、彼の支持率は20%未満であったにもかかわらず、韓国国民の70%以上が弾劾に反対していた。保守野党は、現職大統領の低い人気を弾劾に対する国民の支持と解釈し、急進的かつ非合法的な方法で最高指導者を排除する機会を捉えた。この戦略的誤算は、弾劾が保守派に有利な権力乱用の例であると国民に認識されたため、歴史的な選挙敗北という代償を払わせた。2004年の選挙結果は、国会を支配する保守党とその同盟者の寡頭制的な過剰行使を抑制し、憲法裁判所に民衆の判断に従うよう規律付けた。

盧武鉉（ノ・ムヒョン）の弾劾とその後の野党に対する選挙的反発は、選挙委任が憲法上の制約を凌駕するという政治的先例となった。この政治的学習のため、リベラル野党は2016年10月に朴槿恵（パク・クネ）を弾劾するという急進的な戦略を取ることに極めて慎重になり、彼女に自発的な辞任を要求した。文在寅（ムン・ジェイン）と彼の自由主義政党が、大統領弾劾のための国会における3分の2以上の多数派連合を構築するために分裂した保守政党と交渉するのに1ヶ月以上かかり、韓国国民の80%以上が動議を支持していることを確認した。次期大統領選挙は、国会を支配する自由主義政党とその同盟者の潜在的なポピュリスト的過剰行使を抑止した（Turner et al. 2018）。

増大する大統領行動に対する野党の対抗戦略の中心に選挙的反発の戦略的回避があったという事実は、民主的体制の現状を維持するための垂直的説明責任メカニズムの重要性を物語っている。韓国の民主的体制は、多数派主義的ビジョンと反多数派主義的ビジョンの間の内在的な緊張のため、ポピュリスト的過剰または寡頭制的な過剰のいずれかに揺れ動く可能性があるが、選挙による説明責任の機能は、民主主義の二つのビジョンの間のバランスを回復する上で非常に効果的であった。[27]

事実、国会議員選挙の結果を見ると、盧武鉉（ノ・ムヒョン）のリベラル政党は2004年に過半数を獲得し、李明博（イ・ミョンバク）の保守政党は2008年と2012年に過半数を奪還し、朴槿恵（パク・クネ）の保守政党は2016年に過半数を失い、文在寅（ムン・ジェイン）のリベラル政党は2020年に過半数を奪還した。リベラル派と保守派が国会の支配を巡って相対的な均衡で競争する不安定な多数派状況は、連立政府と統一政府の状況の交代の根底にある。これらの状況は、ポピュリスト的であれ寡頭制的なものであれ、大統領の執行権力の過剰行使を防ぐために大統領の行動を抑制し、それによって民主主義の揺り戻しを回避する。同時に、国会の支配が両党にとって手の届く範囲内にある限り、野党は民主主義の揺り戻しの最中に現職大統領の民主的評判を傷つける問題の永続的な追求を求める強いインセンティブを持つ。盧武鉉（ノ・ムヒョン）や朴槿恵（パク・クネ）の弾劾における野党の寡頭制的またはポピュリスト的な過剰行使を解決するために垂直的説明責任が機能するたびに、相対的な均衡における選挙競争は、党派間の二極化を激化させ続ける。これは、現職大統領の民主的質を貶めるための永続的なキャンペーン戦略の固定化効果によるものである。

4.4. 民主的揺り戻しの社会的条件

権威主義体制は、再分配よりも抑圧に準拠メカニズムとして主に依存していたため、韓国の民主主義は、政治プロセスにおいて独立した役割を果たすことができる仲介機関が著しく欠如した国家・社会構造という永続的な構造的遺産を継承している。政党は制度化が弱く、野心的な政治家にとって容易な標的となる一方、市民団体は組織的資源と政治的意思決定プロセスへの制度化されたアクセスを欠いている。政党や市民団体のような仲介組織の弱さは、政府と市民の間の安定した永続的な政治的代表と利益仲介の確立を妨げ、それが民主主義発展の上限を設定する（Hellmann 2020）。

政党は、先進工業社会に普遍的な多くの社会的分断をプログラム的なプラットフォームに翻訳することができないため、野心的な政治指導者の選挙的・立法的な代理人となる。これが、政党が頻繁に再編成され、大統領選挙ごとに名称を変更する理由を説明している。同時に、市民団体は、関連する機能領域において政府との協調的な政策立案プロセスにおける社会パートナーとしての資格を与えられていないため、正式な政治プロセスに組み込まれるのではなく、非公式な政治的チャネルを求める傾向がある。これが、多くの市民団体が政府の注意を引くために過激な戦略に訴える理由を説明している。

政党と社会的な利害との間の不一致は、現職大統領の民主的評判に関する狭い問題を中心に展開される党派的対立から強く不満を持ち、比較的独立している相当な数の人口を残す。大統領選挙と議会選挙の多数派的な性質は、政治家と市民との間の不一致を強化する。これにより、浮動票が野心的な大統領の運命を決定し、正式な政治参加の期間中の大統領の過剰な行動を罰するために投票を使用する。非公式な政治参加の時期には、彼らは最高指導者のポピュリスト的または寡頭制的な過剰行使を抑止するための大規模な集団行動の成功を決定する関与した市民となっている。仲介組織の弱さは、皮肉なことに、相当な数の浮動票や関与した市民を生み出すことによって、民主主義的退行の下限を設定する（Choi 2018）。

弱い国家・社会仲介組織のパラドックスを理解することは、韓国における民主主義の揺り戻しの力学を形作る連鎖反応を完成させるための最後の部分である。2004年、多くの韓国人は盧武鉉（ノ・ムヒョン）の政策遂行を評価していなかったが、保守野党とその同盟者が彼を弾劾することを決定したとき、彼に不利であった多くの人々は、彼の行動がその強さで罰せられるべきであるとは考えていなかった。むしろ、彼らは弾劾を保守野党とその同盟者の寡頭制的な過剰行使と見なし、より過剰な行動を抑止するために従事した市民としてろうそくデモに参加し、保守派を罰するために浮動票として盧武鉉（ノ・ムヒョン）のリベラル党に投票した。その結果、最初の民主主義の揺り戻しは停止した。

水平的説明責任：

スリランカの状況とCIABOCの課題の分析

Nishana Weerasooriya[1]、Shannon Elizabeth Talayaratne[2]

Verité Research 法務調査チーム

1. はじめに

スリランカは経済危機に直面しており、汚職の問題が議論の中心となっている。2022年3月に始まったスリランカの「アラガヤ」（シンハラ語で「闘争」を意味する）は、政府におけるシステム的な変革を求める集会となった。この抗議運動は、より説明責任のある政府、特に汚職政治家の説明責任を求めた。この点で、抗議者たちは公務員による盗まれた公金の返還と、選挙で選ばれた代表者に対するより多くの公的監視を求めた（"Economy Next" 2022）。国際通貨基金（IMF）のミッションチームもまた、同国のマクロ経済的に重要な課題として、汚職の脆弱性を低減することを強調している（IMF 2022）。アラガヤ（シンハラ語で「闘争」を意味する）は、政府におけるシステム的な変革を求める集会となった。この抗議運動は、より説明責任のある政府、特に汚職政治家の説明責任を求めた。この点で、抗議者たちは公務員による盗まれた公金の返還と、選挙で選ばれた代表者に対するより多くの公的監視を求めた（"Economy Next" 2022）。国際通貨基金（IMF）のミッションチームもまた、同国のマクロ経済的に重要な課題として、汚職の脆弱性を低減することを強調している（IMF 2022）。Economy Next 2022）。国際通貨基金（IMF）のミッションチームもまた、同国のマクロ経済的に重要な課題として、汚職の脆弱性を低減することを強調している（IMF 2022）。

2022年の汚職認識指数では、スリランカは0（非常に汚職が多い）から100（非常にクリーン）の尺度で36/100点を獲得した（Transparency International 2022）。[3] 汚職への対処は、民主主義の理想を保護し促進するために不可欠である（Transparency International 2019）。スリランカの民主主義は深い歴史を持ち、1948年の独立以来、定期的な選挙が行われてきた（スリランカ議会 2020）。学者は、現代の政治的民主主義を「市民が、選挙で選ばれた代表者の競争と協力を通じて間接的に行動することにより、公的領域における自らの行動について説明責任を負う統治システム」と記述している（Schmitter and Karl 1991）。堅牢な民主主義においては、行政府が説明責任を負うことを保証するために、政府の各部門内に適切なチェック・アンド・バランスが存在する（Brookings 2018; Schmitter and Karl 1991）。民主主義はさらに、政府の説明責任と密接に結びついている（Schmitter and Karl 1991）。

説明責任の3つの下位タイプが民主主義におけるグッドガバナンスを推進しており、それらは垂直的説明責任、水平的説明責任、対角線的説明責任である。垂直的説明責任は、国民が政府を説明責任に問う能力に関係し、対角線的説明責任は、市民社会組織とメディアによる政府の監督に関係する。水平的説明責任は、国家機関が政府の他の部門を説明責任に問う能力である（Lührmann, Marquardt, and Mechkova, 2017）。民主的統治の中心的なテーマであり砦である説明責任は、強力な汚職防止システムと制度を要求しており、スリランカの将来の経済的進歩のために、これらのシステムを確立し維持することは依然として極めて重要である。

したがって、本報告書は、汚職と贈収賄を調査する権限を持つスリランカの主要機関、すなわち汚職・贈収賄疑惑調査委員会（CIABOC）に特に焦点を当てる。CIABOCを事例研究として、スリランカにおける水平的説明責任の法的枠組みを分析する。政治的・経済的危機以降のスリランカにおける汚職防止努力の重要性を考慮すると、CIABOCは重要な機関として浮上している。IMF協定の下で、スリランカは国連腐敗防止条約に沿った新たな汚職防止法を制定することも約束している（IMF 2023）。

本報告書は4つのセクションで構成されている。最初のセクションでは、スリランカにおける憲法上の水平的説明責任メカニズムと制度の概要と、主要な全体的な課題について説明する。第2セクションでは、主要な国際基準と比較して、CIABOCの法的枠組みにおけるギャップを特定する。[4] このセクションでは、香港とシンガポールの汚職防止機関の成功に寄与した重要な要因を分析し、CIABOCとの比較ベンチマークとして使用する。第3セクションでは、CIABOCが期待される機能を果たす能力を損なっている法的および手続き上の制限について議論し、これらの制限に対処するための推奨事項を議論する。最後のセクションでは、先行する分析からの推奨事項を要約する。

2. スリランカにおける水平的説明責任メカニズム

2.1. 半大統領制

スリランカは半大統領制を採用しており、大統領は選挙で選ばれ、内閣と首相と権力を共有する（Shugart 2005）。しかし、憲法の下では大統領が実質的な執行権限を有している（Edirisinha 2020）。

2.2. 大統領調査委員会（CoI）

大統領は、1948年法律第17号調査委員会法に基づき、調査委員会（CoI）を任命する権限を有する。大統領は、(1) 政府部門、公的機関または団体、あるいは地方自治体の運営、(2) 公務員の行動、または(3) 公共の安全または福祉の利益に関わる事項について、調査が必要であると認められる場合に、CoIを任命することができる（1948年法律第17号調査委員会法第2条）。

例えば、2021年5月29日には、スリランカ税関に関する大統領調査委員会が設置された。スリランカ税関に関するCoIは、税関部門の不正を調査し、同部門の職務を効率的に遂行するための勧告を行うことが期待されていた（官報号外第2229/10号、2021年）。

2.3. 大統領特別対策委員会（PTF）

大統領特別対策委員会（PTF）は、特定の目標を達成するために任命される。例えば、安全な国と法治社会の構築のためのPTFは、薬物乱用の防止策を講じ、違法かつ反社会的な活動に対して法的措置を講じるために2020年に設置された。しかし、前大統領は、この特別対策委員会に、その分野の専門知識を持つ技術官僚ではなく、軍関係者を多数任命し、文民事項の軍事化を招いた（国際法曹協会、2020年）。

2.4. 贈収賄および汚職調査委員会（CIABOC）

CIABOCの任務の第一の側面は、CIABOCが贈収賄または汚職の苦情が委員会に伝えられ、その苦情が正当であり、調査を行うべき物質的証拠を開示していると信じる場合に、調査を開始できることである（CIABOC法第4条）。CIABOCの任務の第二の側面は、犯罪が委員会に開示された後、関連する人々に対する訴訟の提起を指示できることである（CIABOC法第3条）。

したがって、CIABOCは、公務員および政党に対する汚職または贈収賄の苦情を調査および訴追することにより、行政府を監視することを目的としている。

2.5. 金融犯罪捜査部（FCID）

金融犯罪捜査部（FCID）は、汚職、不正なプロジェクト、マネーロンダリング、不法な富の蓄積、および公権力の乱用を調査する任務を負って2015年に設立された（官報号外第1901/20号、2015年）。FCIDは、これらの問題に関して、民間人、公務員、および政党に対する苦情を調査することにより、民間部門および公的部門を監視することが期待されている。しかし、FCIDが調査する事件には、かなりの行政的影響力が及んでいる（ADRN 2018）。

2.6. 国会委員会

行政府、公社、および政府が出資している企業に対するチェック機能として機能する3つの国会委員会が存在する。(1) 会計監査委員会（COPA）、(2) 公社監査委員会（COPE）、および(3) 公共財政委員会（COPF）である。

COPAの責任は、国会によって配分された資金が公的支出にどのように利用されているかを精査することである（スリランカ国会、2020年）。COPAは、政府、その省庁、部局、地方自治体、および地方自治体の効果的な管理と財政的説明責任を評価することにより、行政府を監視する。

COPEの責任は、公社およびすべての政府所有企業の財務記録をレビューすることである（スリランカ国会、2020年）。COPEは、政府が出資している公社および企業における財政規律を監督することにより、行政府を監視する。

COPFの責任は、年間を通じて公的財政政策を検討し、歳入徴収、歳出、公的債務管理、およびその他の公的財政分野の予算事項を評価することである。COPFは、COPAおよびCOPEが事後的に監督するのとは異なり、年間を通じて予算を継続的に監視することにより、行政府に対するチェック機能として機能する（UNICEF、2019年）。

しかし、これらの委員会のメンバーは国会議員から選出されるため、これらの委員会は与党の影響から自由ではない可能性がある（ADRN 2018）。

2.7. 監査総長

憲法第154条は、監査総長がすべての政府部門、主要部署、主要委員会、地方自治体、公社、および政府が過半数株主である企業を監査することを義務付けている。監査総長は、公的部門の独立監査人として機能し、公的部門の財政を監督することにより、行政府を監視することが期待されている（スリランカ国家監査局、2016年）。しかし、懸念を指摘する監査総長の特別報告書は、ほとんど調査されていない（The Sunday Times 2022年）。

2.8. 検事総長室

検事総長（AG）は、スリランカにおける主任検察官も務める。AGは、州を代表して治安判事裁判所および高等裁判所に刑事訴訟を提起することができる（刑事訴訟法第145条、393条）。AGは、訴追の開始、継続、および中止に関する事項において、独立かつ決定的な権限を有する（政策代替センター、2020年）。この権限により、AGは、行政府のメンバーを不正行為で訴追することにより、行政府の責任を追及することができる。しかし、州の法律顧問としての役割と汚職で公務員を訴追する役割というAGの二重の役割は批判されてきた（政策代替センター 2020年）。

2.9. 司法府

憲法は司法府の独立を保障している（スリランカ憲法第107～111C条）。司法府は、行政府が憲法に違反して行動した場合に憲法の規定を執行することにより、行政府に対するチェック機能として機能する（Daily FT 2020年）。しかし、行政府による司法府への干渉事例があり、司法府の独立を損なってきた（Transparency International 2013年、スリランカ弁護士会 2023年）。例えば、最高裁判事ネヴィル・サマラクーン氏とシラニ・バンダラナヤケ博士に対する弾劾手続き（政策代替センター 2013年）である。独立性に関するその他の問題としては、昇進が政治的に影響されているように見える事例があり、政府に不利な判決を下したために昇進が見送られたとされるベテラン判事の事例がその証拠となっている（Jayawickrama 2016年、The Sunday Times 2014年、Daily FT 2014年、Verité Research 2021年）。

3. CIABOCと反汚職機関（ACA）の国際基準との比較分析

3.1. ACAに関する国際文書との法的ギャップ分析

スリランカは2004年3月31日に国連腐敗防止条約（以下「UNCAC」）を批准した。反汚職機関（ACA）の独立性と有効性のベンチマークを提供するのが、反汚職機関のためのジャカルタ原則（以下「ジャカルタ原則」）である。ジャカルタ原則は、加盟国が拘束されるUNCACのような条約とは異なり、認定制度と同義である。以下の表1は、条約およびジャカルタ原則におけるACAの重要な規定を特定し、スリランカ法における現行規定の法的ギャップ分析を提供する。

表1。 ACAに関する国際文書との法的ギャップ分析

3.2. 香港独立反腐敗委員会（ICAC）およびシンガポール腐敗行為調査局（CPIB）との比較分析

アジアにおいては、香港の独立反腐敗委員会（ICAC）およびシンガポール腐敗行為調査局（CPIB）は、いずれも地域における腐敗防止機関（ACA）のベストプラクティスと見なされている。したがって、本報告書では、スリランカの反腐敗機関を評価する上で、両者を参考点として使用した。

3.2.1. 香港ICAC

香港ICACは、腐敗との戦いにおける「抑止、予防、教育」という3つの柱のアプローチで広く知られている（Hsieh 2017, p. 5）。アジアにおいて、香港は腐敗を抑制するための最も成功したモデルの一つである（Quah 2021）。2022年腐敗認識指数において、香港は0（極めて腐敗している）から100（極めてクリーン）の尺度で76/100を獲得し、世界の上位7%に入り、上位15カ国の中で唯一のアジアの国の一つである（Transparency International 2022）。ICACの設立にあたっては、悪名高いほど腐敗していた警察やその他の政府機関から独立した委員会を設立すべきであるという明確な要求があった（Lam 2004）。ICACの2022年の事件ベースの有罪判決率は82%であった（ICAC 2023）。ICACの2022年の年次調査では、回答者1,761人の90.1%がICACは支援に値すると考えていることが明らかになった。

3.2.2. シンガポールCPIB

シンガポールCPIBは、2022年腐敗認識指数において腐敗の少ない国トップ5に入り、0（極めて腐敗している）から100（極めてクリーン）の尺度で83/100を獲得した（Transparency International 2022）。香港ICACと同様に、警察の腐敗対策における非効率性が、警察組織から独立したCPIBの設立につながった（Transparency International, 2017）。CPIBは99%という高い有罪判決率を誇る（CPIB 2023）。CPIBの2022年国民意識調査では、回答者の96%がシンガポールにおける腐敗対策は良い、非常に良い、または優秀であると考えていることが明らかになった。

ICACとCPIBが水平的説明責任メカニズムとして成功を収めることを可能にした要因はいくつかある。香港ICACおよびシンガポールCPIBと比較して、CIABOCのACAとしての枠組みにはいくつかの欠点が観察される。

1. CPIBとICACは、警察への不信感がACAにも及ぶことを防ぐため、警察組織から独立して設立された。対照的に、CIABOCは警察から派遣された人員に依存している。警察とのこのつながりは、警察に対する腐敗の認識がCIABOCの捜査官にも及ぶ場合、CIABOCの活動における偏見の認識につながる可能性がある（Verité Research 2019）。さらに、警察がCIABOCの捜査に関与することは、警察の贈収賄および腐敗が関わる事件において利益相反をもたらす（Verité Research 2019）。

2. CPIBとICACの高い有罪判決率は、行政府に説明責任を負わせる能力に対する国民の信頼を獲得した。一方、CIABOCは、訴追および有罪判決率が非常に低い。例えば、2022年には、調査された苦情のわずか2.5%が訴追された。さらに、2022年に裁判所で終結した事件のわずか21%で有罪判決が確保された（CIABOC 2022b）。CIABOCの低い訴追および有罪判決率、および苦情の調査の失敗は、CIABOCの有効性に対する国民の信頼の低下につながっている。

3. ICACとCPIBは、贈収賄行為から不正な金銭的利益を隠蔽しようとする事例を調査することができる。CIABOCの管轄権はより狭く、CIABOCはマネーロンダリングを捜査・訴追する権限を有していない。この制限は、腐敗と戦うCIABOCの能力を制限する。

4. ICACとCPIBは、一人当たりの支出および人口あたりの職員数が高い。これらの財政的および人的資源により、CPIBとICACは効果的に腐敗と戦い、行政府に対する強力なチェックとして機能することができる。上記の表1に概説されているように、CIABOCは総国家予算の0.2%という推奨予算配分を下回っている。CIABOCの低い予算配分と人員要件は、ICACおよびCPIBと同等に機能する能力を制限している。

4. 水平的説明責任メカニズムとしてのCIABOCの限界

上記の比較分析は、CIABOCが効果的な水平的説明責任メカニズムとして成功することを妨げているいくつかの限界を明らかにしている。これらの限界は、i)法的枠組みのギャップ、ii)偏見の外観、およびiii)国民の信頼の低下という3つの distinct な課題の下で分類される。

4.1. 法的枠組みのギャップ

4.1.1. 委員任命の不透明なプロセス

憲法改正第21条に基づき、大統領は憲法評議会の勧告に基づきCIABOCの委員に任命する。独立性に関する問題は、憲法評議会自体の構成に生じる。以下の表2は、憲法改正による評議会構成の変化をまとめたものである。

表2. 憲法/議会評議会の構成の変化

憲法改正第17条による評議会の構成は、評議会が3名の国会議員（MPs）のみで構成されていた（憲法改正第17条、第41A条）ため、評議会に対する政治的統制を軽減した（Usuf 2022）。改正第21条では、評議会は7名の国会議員と3名の市民社会代表のみで構成される（憲法改正第21条、第41A条）。したがって、改正第21条による構成は、「政府が（評議会の）10名の議員のうち7名を統制または影響下に置くことを可能にする」（Centre for Policy Alternatives 2022）。スリランカ弁護士会（BASL）もこの懸念を表明しており、この構成が、憲法評議会の過半数の議員が政府によって統制される可能性があるため、CIABOCの委員任命における憲法評議会の独立性に影響を与えると強調している（スリランカ弁護士会、2022年）。したがって、憲法評議会の現在の構成は、潜在的な政治的影響により、CIABOCの委員任命プロセスの独立性について懸念を引き起こしている。

さらに、委員の選任における不透明なプロセスは、汚職防止委員会への任命における政治的影響の可能性を高める（上記の表1を参照）。モルディブでは、定められた基準に対する加重評価に従って委員が任命される（Transparency International 2017）。スリランカが同様のプロセスを採用した場合、政治任用者ではなく、汚職防止の経験を持つテクノクラートが任命される可能性が高い。「善良な性格、高い誠実性、高い道徳的評判、認められた品行方正さ、そして公正かつ独立して職務を遂行する能力」といった資格基準が含まれる可能性がある（Schütte 2015）。[5]性格の資質は、年齢や専門的経験といった要因よりも評価が難しく、候補者の性格に関する情報を取得・評価するためのリソースを割り当てることが極めて重要である（Schütte 2015）。一般的に、憲法評議会は委員任命のために公募を行い、候補者は選任プロセスの一部として面接を受ける（Transparency International 2016）。2023年2月、憲法評議会は、独立委員会の委員としての任命資格を満たす個人に対し、応募書類の提出を求めた（Ada Derana 2023年5月19日）。プロセスは透明性を確保するために明確に定められる必要があるが、憲法評議会がこれまで行ってきたように、公募と面接プロセスを含めることができる。公表された資格基準は、この点で役立ち、公的監視を可能にし、必要に応じた見直しと修正を可能にする。正義の達成が達成され、かつ見られることが極めて重要であり、CIABOCの委員任命のための明確かつ透明なプロセスは、この原則を促進するであろう。

4.1.2. 汚職防止委員会事務局長（Director General）の任命および解任における公平なプロセスの欠如

事務局長は最高会計責任者であり、CIABOCの管理を監督する。事務局長は、評議会の指導および指示の下で、捜査および訴追の監督および管理も担当する（CIABOC法、第11-13条、第16条）。上記の表1で議論したように、任命、解任、懲戒手続きがもっぱら大統領によって管理されていることは、国際基準に反しており、 successive commissions が不当な影響から自由である能力を制限してきた（UNODC 2018）。

国家の立法府および行政府は、事務局長の任命責任を分担すべきである。なぜなら、国家の二つの部門が責任を分担するとき、一方の部門が他方に対して汚職防止法（ACAs）を使用する事態を回避できるからである（Schütte 2015）。このような場合、プロセスは一般的に2つまたは3つの段階で構成される。これらの段階では、一方の部門が候補者のショートリストを作成する責任を負い、もう一方の部門が最終的な選任を行う責任を負う。これはモルディブやインドネシアで見られる（Schütte 2015）。野党および与党も、与党への偏見の可能性を減らすために任命の推薦を行うべきである（UNODC 2020）。選任プロセスは、選任基準とともに公表されなければならない。事務局長はまた、解任基準とともに職務の安定性を与えられなければならない。モーリシャスでは、独立汚職防止委員会の事務局長の解任は、事務局長が解任を正当化するほどの重大な過失、不正行為、または不正行為を証明した場合にのみ可能である。身体的または精神的能力の欠如、またはその他の理由で職務を遂行できない場合、事務局長の解任も検討される可能性がある。2013年の最高裁判所長官シルニ・バンダラナヤケ博士の解任に見られるような政治的動機による解任を防ぐために、事務局長の解任権限は議会に委ねられるべきではない。これらの基準に基づき、事務局長に対する申し立ては、事務局長を解任するために、最高裁判所の法廷のような司法手続きによって独立して裁定されなければならない（UNODC 2020）。事務局長の任命および解任に対する大統領の統制を排除することは、事務局長の独立性と独立性の外観を強化することができる。

4.1.3. 汚職防止委員会（CIABOC）のマネーロンダリングの捜査および訴追権限の欠如

表1で指摘したように、マネーロンダリング防止法は、CIABOCではなく、金融情報機関（FIU）にマネーロンダリングの管轄権を与えている。2006年にスリランカ中央銀行の一部として設立されたFIUの任務は、「マネーロンダリングおよびテロ資金供与に関連する犯罪の防止、検出、捜査、および訴追を促進することにより、金融取引報告法（Financial Transactions Reporting Act）の規定を効果的に管理すること」である（金融情報機関、2023年）。FIUは、マネーロンダリングに関する監督および分析機能を実行する（UNODC、2018年）。2015年には、スリランカ警察の犯罪捜査部（CID）の下に金融犯罪捜査部（FCID）が設立され、マネーロンダリング犯罪を捜査した。

注目すべきは、2023年7月19日に可決された新しい汚職防止法により、CIABOCの権限が拡大され、マネーロンダリング防止法（2006年法律第5号）に基づく違法行為の苦情の捜査が含まれるようになったことである。この違法行為は、汚職防止法に基づく犯罪と同じ取引で発生する（別添資料1参照）。CIABOCの権限のこの拡大は、汚職によって不正に取得された資産を洗浄しようとする試みを明らかにするために、委員会をより適切に装備する可能性がある。

新しい法律によりCIABOCの権限がマネーロンダリングを含むように拡大されたため、委員会はこの分野での能力開発も必要とするだろう。なぜなら、彼らはマネーロンダリングの捜査に慣れていないからである（Asia Pacific Group on Money Laundering, 2015）。この訓練には、マネーロンダリングスキームの複雑さの理解、疑わしい金融取引の特定、不正資金の追跡、および関連金融機関（FCID、FIU、国際機関など）とのコミュニケーションが含まれるべきである。

4.1.4. 汚職防止委員会（CIABOC）の資産申告監視義務の欠如

スリランカでは公務員による資産申告のシステムが確立されているが、このシステムは完全に効果的ではない（上記の表1、UNODC 2018を参照）。

UNODCは、2018年のスリランカに関する国別報告書で、スリランカに資産申告の提出を監視し、その内容を検証するシステムがないため、システムが効果的でなくなっていると指摘した（UNODC 2018;Daily FT 2020年）。さらに、資産申告は公開されていないため、資産申告に対する公的監視がない。また、資産申告へのアクセスは公人にとって負担の大きいプロセスである（UNODC 2018;Daily FT 2020年）。

しかし、新しい汚職防止法の下では、CIABOCが資産申告に関する指定された中央当局となる。同法は、CIABOCに資産申告を検証し、不正な資産増加を検出した場合に捜査を開始することを義務付けており、申告の監視と検証に対するより焦点を絞った合理的なアプローチを促進する。同法第82条は、公務員に対し、資産価値が1千万ルピー以上変動した場合、追加の「臨時の申告」を提出することを義務付けている。この規定は、富の substantial な変化に対する監視を促進し、不正な資産増加の可能性の迅速な捜査と検出を可能にする。さらに、第83条は、CIABOCが管理する電子システムを通じて申告を提出すること、およびこの電子システムがCIABOCのウェブサイトに資産申告の「編集済みバージョン」を公開することを規定している（汚職防止法2023年、第88条）。申告の提出および公開のための電子システムの導入は、公衆が公務員の財務活動を監視し、説明責任を負わせることを可能にする重要な透明性措置であり、より大きな説明責任を促進し、潜在的な不正行為を抑止する。

4.1.5. 公務員による汚職または贈賄の事例報告義務およびシステムの欠如

スリランカの公務員は、職務遂行中に観察した贈賄または汚職の事例を報告することを特に義務付けられていない（表1を参照）。公務員の汚職または贈賄の事例報告義務を改善するための法律およびその適用に関する4つの主要な勧告がある：（1）汚職/贈賄の報告を義務付ける特定の法律を制定すること、（2）法律は、別のホットラインまたはCIABOCの部門を通じて報告を行うための明確な手続きを定めること、（3）法律は、法律によって確立された報告チャネルを通じて行われた報告が、公務員の守秘義務または官吏服務規程（Establishment Code）に基づく機密保持義務の違反を構成しないことを明確にすること、（4）汚職を報告した公務員を報復から保護するために、例えば、そのような報復を捜査および訴追できるCIABOCの部門を設けることによって、強力な執行メカニズムを確立しなければならない。

公務員が、国民から賄賂を提示された場合、または同僚が賄賂を受け取ったり、要求したりするのを目撃した場合に、贈賄を報告することを義務付けることは、これらの不正行為が明るみに出ることを保証することにより、CIABOCが汚職を抑制することを可能にする（UNODC 2015）。例えば、シンガポールの汚職防止法は、公務員が賄賂を提示した者を逮捕することを義務付けている。したがって、公務員に汚職報告義務を課すことが不可欠である。機密性を確保できる公務員向けの別の報告メカニズムも確立する必要がある。例えば、別のホットラインや、英国の重大不正捜査局（Serious Fraud Office）のような別の報告機関である（Group of States Against Corruption 2006）。

官吏服務規程（Establishment Code）第6条は、守秘義務により、公務員による汚職報告を抑制してきた（UNODC 2018）。しかし、フランスとスペインでは、内部告発者保護法により、公務員が確立された報告チャネルを通じて汚職を報告した場合、そのような報告は機密保持義務の違反とはみなされないと規定されている（Group of States Against Corruption 2006）。したがって、報告義務を課す法律は、報告義務の遵守が機密保持義務または守秘義務の違反とはみなされないことを明記しなければならない。

公務員は、より明白でない形態の報復、例えば差別や専門的見通しへの損害を含む、汚職を報告したことによる上司からの報復から保護されなければならない（UNODC 2009）。公務員の身元を保護するだけでは十分ではない場合がある（Group of States Against Corruption 2006）。汚職防止法第73条(6)は、内部告発者に対する報復を禁止する条項を提供しているが、同法は、そのような報復に対する条項を支持する強力な執行メカニズムを提供していない。しかし、犯罪被害者および証人支援・保護法（Assistance to and Protection of Victims of Crime and Witnesses Act）No. 10 of 2023の第18条および第26条は、報復を受けた内部告発者が、捜査および調査のために、犯罪被害者および証人支援・保護のための国家機関（National Authority for the Assistance to and Protection of Victims of Crime and Witnesses）の保護部門に苦情を申し立てることを可能にする。この法律の terms における課題は、その実施にある。犯罪被害者および証人支援・保護法（Assistance to and Protection of Victims of Crime and Witnesses Act）No. 4 of 2015に基づき設立された犯罪被害者および証人支援・保護のための国家機関は、いくつかの管理上および財政上の課題を抱えており、保護下にあった被害者および証人はごく少数であった（Daily FT 2023年）。汚職防止法（Anti-Corruption Act）の別添資料1、第74条(1)は、公務員がその上司に同法に基づく犯罪を報告した場合、民事または刑事責任を負わないと規定している。しかし、この改正は、公務員が上司が犯罪に関与している汚職または贈賄の事例を報告する手段がないため、問題がある。

4.2. 偏見の外観と十分なリソースの欠如

4.2.1. 警察および検事総長室による事件の捜査および訴追

CIABOCの捜査官は警察署から派遣され、その管理職員は公務員委員会から調達されるため、事実上「裏口から政府規制を持ち込む」ことになり、偏見の外観が増大する（Transparency International Sri Lanka 2016）。Verité Researchが2019年に実施した調査によると、参加者の40%がCIABOCはスリランカ警察の一部門であると誤って信じており、サンプル調査の47%はCIABOCが警察の一部門であるかどうかわからなかった（Verité Research 2019）。同じ調査で、回答者は警察を最も汚職の多い部門として挙げた。警察に対するこの不信感は、警察とのつながりのためにCIABOCにも及ぶ可能性がある（Verité Research 2019）。さらに、捜査における警察の関与は、警察官が汚職または贈賄で捜査されている事件において利益相反を生じさせる（Verité Research 2019）。

CIABOCには訴追を提起するための独立した法務部門があるが、CIABOCは訴追を処理するために検事総長室に依存しており、検事総長室の職員がコンサルタントとして派遣されている（Transparency International Sri Lanka 2016）。検事総長室は、国家の最高法務顧問としての役割と、贈賄および汚職事件における国家の訴追者としての役割を事実上兼ねている。国家の最高法務顧問としての役割において、検事総長は国家を代表し、したがって国家の最善の利益のために行動する（OHCHR 2017）。この二重の役割は、国家に対する訴訟において独立した訴追者として現れる同部門の能力を妨げる（Centre for Policy Alternatives 2020）。

シンガポールと香港が効果的に汚職と闘う能力は、警察ではなく独立した機関を利用していることに起因する（Transparency International, 2017）。ICACとCPIBの効果を再現するためには、CIABOCは警察から独立した、訓練された捜査官を配置した強力な捜査部門を設立する必要があるだろう。ICACとCPIBはまた、 substantial な人員を維持しており、効果的に汚職と闘うことを可能にしている。例えば、2016年にはICACの欠員率はわずか6%であったが、CIABOCの欠員率は56%であった（Transparency International 2017）。したがって、CIABOCは人員の欠員を埋めることと、 substantial なリソースの割り当てを確保することを優先しなければならない。また、CIABOCの捜査官が警察と区別されることも極めて重要である。例えば、CIABOCの捜査官に異なる色の制服を提供することによって（Verité Research 2019）。訴追に関しては、国家を弁護するオフィスとは別個かつ独立した独立検察官オフィスを設立するか、またはCIABOCの法務部門が検事総長室から独立して複雑な訴追を処理できるように訓練されるべきである。

4.2.2. CIABOCへの予算配分の低さ

表3の情報は、スリランカが、汚職防止機関（ACA）の予算を国家歳出の0.2%とするというTransparency Internationalのベストプラクティスを満たしていないことを示している。より高い配分は、CIABOCの法務部門を強化するために利用できる。これにより、第4.2.1項で概説したように検事総長室から分離して訴追を行うことが可能になり、また第4.1.5項で概説したように公務員が汚職を報告するための別の部門を設立することが可能になる。

以下の表3は、スリランカの国家歳出予算がCIABOCへの歳出予算配分と比較してどのように推移しているかの概要を示している。資本支出の配分は、これらの配分が活動やプログラムに利用できないため、Transparency Internationalの方法論とは一致しない。

表3.過去7年間の政府歳出総額に対するCIABOCの歳出予算配分の平均割合

台湾における水平的説明責任

呉 欽仁[1]、李 豊宇[2]

中央研究院

1. 説明責任の三つのメカニズム

説明責任は、政府機関がその行動に対して責任を負うことを保証する、民主主義の基本的な柱である。民主的説明責任は、垂直的、水平的、斜行的説明責任の三つの主要なメカニズムを含む（World Bank 2013）。垂直的説明責任とは、市民が民主的な選挙を通じて代表者を選出することを含む。このメカニズムは、個人が指導者を選び、政府の方向性を形成に参加することを可能にする。水平的説明責任は、政府の行政、立法、司法の各部門間のチェック・アンド・バランスのシステムを維持することに焦点を当てる。それは、いずれかの部門が過度の権力を集中させることを防ぎ、各部門がお互いに対する均衡として機能することを保証する。水平的説明責任は、異なる政府機関がお互いの行動を監督する必要がある。これには、立法府が行政府を監督すること、そして司法府が行政府と立法府の不正行為に対して責任を負わせることが含まれる。また、オンブズマンや監査機関のような独立機関も重要な役割を果たす。

斜行的説明責任とは、代表的な政治システム（Malena et al. 2004）の範囲外にある政府の行動に対する市民、社会集団、メディアによる監督を指す。このメカニズムは、政府の行動や決定が市民社会による精査の対象となることを保証し、透明性を促進し、権力の濫用を防ぐ。学術文献では垂直的説明責任が広く研究されてきたが、水平的説明責任と斜行的説明責任（Malena et al. 2004）には十分な注意が払われてこなかった。三つの説明責任メカニズムは相互に関連しており、共に堅牢な民主的システムを促進する。斜行的説明責任メカニズムの機能は、垂直的説明責任メカニズムと水平的説明責任メカニズムの両方に関連しており、他の二つのメカニズムを強化する上での斜行的説明責任の役割も同様である（Lührmann et al. 2020）。

本稿では、台湾における水平的説明責任メカニズムの憲法上および法的な制度に焦点を当てる。もちろん、水平的説明責任メカニズムの形式的な規則と実際の運用との間にはいくつかの乖離があるため、我々はこれらの乖離とその影響についても探求する。いくつかの乖離は水平的説明責任を弱めるが、立法プロセスにおけるフィリバスターのような他の乖離は、実際にはそれを強化する。さらに、水平的説明責任メカニズムに焦点を当てているにもかかわらず、本稿では、それらが水平的説明責任の機能に関連している場合に、垂直的および斜行的説明責任についてもわずかに触れる。

2. 政治制度

台湾は半大統領制を採用しており、大統領は直接選挙で選ばれ、最大2期、4年間の連続任期を務めることができ、首相を任命・罷免する権限を持つ。実際には、大統領は首相と共に内閣のメンバーを決定する「事実上の」権限も有している。さらに、大統領は公共政策の方向性を決定することにより、首相よりも重要な行政権を行使する。事実上の権限、首相と共に内閣のメンバーを決定する。さらに、大統領は公共政策の方向性を決定することにより、首相よりも重要な行政権を行使する。

台湾の国会である立法院は、4年ごとに113人の議員が選出される。これには73の選挙区議席、34の比例代表議席、6のアボリジニ議席が含まれる。2024年現在、台湾では8回の総統選挙と10回の国会議員選挙が実施されている。台湾は2016年に3回目の政権交代を経験した。以前の2回の交代は2000年と2008年に行われた。2016年の選挙は、国民党（KMT）と並ぶ二大政党の一つである民主進歩党（DPP）にとって、初の国会過半数獲得ともなった。

台湾の半大統領制の下では、国会は首相に対する不信任動議を提出することができる。大統領は議会を解散し、有権者に訴えかけることで対抗措置をとることができる。台湾とフランスは、大統領が議会の同意なしに首相を任命するという同様の憲法規定を有している。しかしフランスでは、大統領の所属政党が議会の過半数を占めていない場合、反対派が内閣を形成する権利を得て、大統領の所属政党は排除される。これは、二大政治勢力間の「共存」が生じることを意味する。対照的に、台湾の立法院で不信任決議案が提出される可能性は非常に低い。大統領は、議会が不信任決議案を可決した場合にのみ、議会を解散する権限を有する。立法選挙に出馬するコストと不確実性は非常に高く、そのような選挙は、クライエンテリズムと選挙区サービスに大きく依存する個人票に大きく依存する。連立政権が発生した場合、議会を支配する野党は不信任動議を提出することを敢えてせず、代わりに少数派政権の立法アジェンダを阻止することを選択し、立法の行き詰まりを引き起こす。この状況は、2000年から2008年の陳水扁総統の二期にわたって発生した。

2008年以降の総統と立法委員の同時選挙は、連立政権の可能性を低下させた。さらに、2008年以降、立法委員選挙の方式が単記非移譲式投票（SNTV）から単一選挙区制に変更されたことも、大統領所属政党の議席数を増やす傾向にある。2008年以降、国民党と民進党のいずれの政権も議会の過半数の議席を享受している。これらの条件下では、大統領所属政党は行政部門と立法部門をより容易に支配することができる。本質的に、このシステムは統一政府を持つ大統領制に近い。

政治システムが大統領制に近いことから、行政部門は立法院を直接統制することはできない。大統領は議会で質問される必要はないが、首相と内閣大臣は質問される必要がある。多くの半大統領制の国での慣行と同様に、支持率の低下や政策の失敗の場合、主要政策の実際の決定者である大統領は、国民の不満を緩和するために首相を交代させることができる。したがって、大統領の任期が固定されているため、国民は選挙の間に真の意思決定者を説明責任を負わせることができない。

この制度の下では、大統領は政党に依存して立法プロセスを統制し、議会における政党間の調整と妥協を図る。しかし、政治構造は、大統領がかなりの困難なしにその立法アジェンダを推進できることを保証するものではない。彼らの立法権は、他のいくつかの要因に依存する。第一の要因は、大統領が党首でもあるかどうかに関わる。大統領は、党首を務めることで、行政部門と立法部門を支配する傾向がある。馬英九政権と蔡英文政権のほとんどの期間、大統領は自身の政党の党首も兼任していた。したがって、我々は他の要因に焦点を当てる。

第二の要因は、党内の結束の度合いに関連する。与党内に強力な派閥が存在する場合、大統領は望むすべての法案を通過させることができない可能性がある。馬政権下では、大統領と王金平院長は多くの点で一致せず、大統領の立法アジェンダを統制する能力を妨げた。第三の要因、最も重要な要因は、議会における法案作成規則に関わる。立法手続きが野党や市民社会組織（CSO）にフィリバスター行為を行使することを許可する場合、それらはいくつかの論争のある問題に対して「事実上の」拒否権を行使することが許可される。大統領はしばしばいくつかの重要な法案を通過させるのに困難を感じる。この要因は、形式的な規則と実際の運用との違いを示す。我々は後にこれを詳細に探求する。事実上の拒否権を行使することが許可される。大統領はしばしばいくつかの重要な法案を通過させるのに困難を感じる。この要因は、形式的な規則と実際の運用との違いを示す。我々は後にこれを詳細に探求する。

3. 制度的権力の比較スコア

台湾における水平的説明責任のパフォーマンスを理解するために、我々は、諸国の憲法規定を比較することによって、異なる政府部門の相対的な権力を比較することもできる。この目的のために、我々は、諸国の憲法を研究する比較憲法プロジェクト（Elkins and Ginsburg 2022）からのデータを使用する。憲法条項の分析により、研究者は異なる政府部門（行政、立法、司法）の相対的な権力を比較することができる。

第一に、行政権と立法権の相対的な位置を調べる。「行政立法権」は、比較憲法プロジェクトにおいて、以下の指標を含む0から7までの複合指標である：(1) 法案提出権、(2) 勅令権、(3) 憲法改正提案権、(4) 緊急事態宣言権、(5) 拒否権、(6) 法案の合憲性審査権、(7) 議会解散権（Elkins and Ginsburg 2022）。この指数スコアは、国家行政部門に付与されたこれらの権限の総数を示す。データによると、台湾の行政部門は一般法案を提出し、勅令権を行使し、緊急事態を宣言し、議会を解散することができる。それは法案の合憲性審査権と憲法改正提案権を有しない。

立法権に関して、比較憲法プロジェクトは、様々な立法権を測定する一連の二値変数を含む複合指標も構築している。指数スコアは、32の二値要素の平均を表し、スコアが高いほど立法権が大きいことを示す。これらの次元を調べると、台湾の立法院は、内閣メンバーを質問し、法案を修正または拒否し、行政官を弾劾し、行政官を召喚し、憲法を変更し、宣戦布告を承認し、条約を承認し、再選に制限がないという権限を有していることがデータで示されている。立法委員は、大臣を務める権限、行政部門を調査する権限、大臣の任命を承認する権限、行政官による解散から免除される権限、司法審査の対象とならない法律を制定する権限、逮捕から免除される権限、司法官を任命する権限を有しない。

全体として、行政部門と立法部門の相対的な権力は図1に示されている。以下に見られるように、台湾は行政権では平均的なスコアであり、多くの第三波民主主義国の中で立法権では最下位グループに位置する。台湾の立法権が日本や韓国のような多くの堅固な民主主義国よりも低いスコアである一つの明確な理由は、台湾の立法府が大統領によって解散される可能性があり、上記の調査権限や大臣任命承認能力など、いくつかの重要な権限を欠いていることである。

32の二値要素の平均を立法府の権力と等同することは議論の余地がある。なぜなら、すべての要素が同じ重要性を持つわけではないからである。特定の要素はより大きな重要性を持つ可能性があり、一部は相互に関連し、共同で影響力を行使する可能性がある。場合によっては、単にそれらを合計するだけでは、真のシナリオを正確に捉えられない可能性がある。スコアを解釈し、国間で比較する際には注意が必要である。

図1. 行政権と立法権

立法権のスコアは低いものの、台湾の立法権が本当にそれほど弱いとは言えないかもしれない。第一に、台湾では、立法委員が行政官の不正行為を調査する権限は監察院に与えられており、監察院は弾劾と譴責の権限を行使し、しばしば立法府のもう一つの院と見なされている。次に、立法委員は大臣を務める権限はないが、多くの国会議員（MP）は立法院での役職を経た後に首相や大臣になっている。さらに、憲法は大統領に立法院を解散する権利を規定しているが、実際にはそれは決して起こらない。それは受動的な権限であり、大統領は議会が不信任動議を可決した場合にのみ議会を解散することを選択できる。もし立法府がそうしない場合、大統領は積極的に議会を解散する権利を持たない。最後に、台湾の立法プロセスでは、非常に論争の多い法案に対して、かなり広範なフィリバスターの使用が許可されている。場合によっては、これは野党が持つ拒否権に相当する。この重要な手段は憲法に明記されておらず、したがって比較憲法プロジェクトの指数には含まれていない。この点については後で詳しく説明する。

次に、行政権と司法の独立の関係を探求する。これに関連して、比較憲法プロジェクトによって構築された司法権指数は、司法審査規定、選挙の裁判所による監督、違憲政党を宣言する権限、行政官の罷免における裁判官の役割（例：弾劾）、緊急宣言の裁判所による審査、および条約を審査する裁判所の権限（Elkins and Ginsburg 2022）という6つの特徴を含む。台湾の司法システムは司法審査の権限を有するが、選挙の監督、政府関係者の弾劾、違憲政党の宣言、緊急事態の宣言の権限は有しない。図2は、台湾の司法当局の権限がほぼ中間的な位置にあることを示している。

図2. 行政権と司法権

司法システムの説明責任メカニズムにおける役割を調べるもう一つの方法は、司法の独立の度合いを調べることである。比較憲法プロジェクトの司法の独立は、司法の独立に関連する6つの憲法上の特徴を測定する、0から6までの加算指数である。これらの特徴には、憲法が司法の独立を明示的に述べているかどうか、裁判官の終身任用、最高裁判所への任命に関与する司法評議会または複数の関係者、特定のプロセスまたは超多数決による立法投票による罷免の制限、特定の議題に罷免を明示的に制限すること、および司法給与の保護（Elkins and Ginsburg 2022）が含まれる。このリストをチェックすると、台湾の司法の独立の特徴には、司法の独立の声明、終身制、最高裁判所への裁判官の選考プロセス、罷免条件、給与の分離が含まれており、罷免プロセスは含まれていない。

図3に見られるように、他の多くの第三波民主主義国と比較して、台湾の司法システムの制度的配置は、かなり高いレベルの独立性を享受している。これは、台湾の司法が民主化を経て比較的独立するようになり、行政部門からの干渉を受けていないという一般的な印象と一致する。司法の独立性の高いスコアは、司法部門が行政部門による権力の濫用を防ぐことができる権限を備えていることを示している。

図3. 行政権と司法の独立

4. 水平的説明責任の憲法上および法的なメカニズムが期待される機能をどのように果たしたか

立法部門と司法部門の憲法上の取り決めに関する前述の議論は、司法の独立の場合を除き、水平的説明責任の実際の運用を完全に反映していない可能性がある。台湾では、堅牢な法の支配のパフォーマンスにより、立法および司法の監督の分野における形式的な規則と実際の運用との間の乖離は一般的に小さい。水平的および斜行的説明責任の検討は、V-Demデータセットからのデータソースを活用して、それらの実際的な適用を掘り下げることによって豊かにすることができる。それは専門家の評価に基づいており、形式的な規則と実際の運用の両方を考慮している。なお、V-Demが調査する項目は、前述の制度的権力の一部しかカバーしていない。それは、形式的な規則と実際の運用との間の違いの全体像を効果的に明らかにすることはできない。

V-Demの定義では、水平的説明責任とは、国家機関が情報開示を要求し、公務員を尋問し、不適切な行動に対して罰則を科すことによって、政府を監督する権限を有するかどうかを指す。これらの説明責任メカニズムは、様々な機関間のチェック・アンド・バランスを確立し、それによって権力の濫用から効果的に保護する。政府の水平的説明責任を維持する主な主体には、立法府、司法府、およびオンブズマン、検察官、会計検査院のようなその他の監督機関が含まれる。

立法面における水平的説明責任に関しては、その機能は政府関係者の潜在的な不正行為を精査することを中心に展開する。V-demの測定には二つの主要な次元がある。定例尋問は、行政官のメンバーを体系的に質問する能力に関わり、透明性を促進し、政府の行動に対する説明責任を負わせる。調査能力は、立法府が調査を開始し、その発見に基づいて十分に根拠のある決定を下す能力を有するかどうかに関わる。さらに、会計検査院、検察官、オンブズマンのような他の国家機関の関与は、説明責任の構造にさらに貢献する。これらの機関は、行政部門による不正行為や非倫理的な行為の潜在的な事例を調査し、報告する上で重要な役割を果たす（Lührmann et al. 2020）。最後に、水平的説明責任における司法の役割に焦点を絞ると、V-Demのデータは、行政部門が司法の正当な権限を不適切に侵害する程度を定量化する。

V-demの水平的説明責任指数は、異なる政府部門間の堅牢なチェック・アンド・バランスの維持を中心に据える水平的説明責任の一般的な定義よりも範囲が狭いことがわかる。立法府によるV-demの水平的説明責任指数は、尋問と調査に焦点を当てているが、法案審査の権限は大部分が手つかずのままである。政府高官への質問は法制定プロセスの一部であるが、プロセス全体を網羅するものではない。次のセクションで立法プロセスについて詳述する。

図4は、台湾における全体的な説明責任指数の変化を示している。1990年代初頭の民主化への移行と一致して、台湾の水平的説明責任スコアが著しく上昇したことが明確に示されている。注目すべきは、このスコアがその後、称賛に値するレベルの安定性を示していることである。グラフに示されているように、1990年代初頭の民主化移行以来の台湾の水平的説明責任の顕著な向上は、民主主義原則への同国のコミットメントを強調するものである。この枠組みにおける司法と立法府の重要な役割、およびその他の監視機関の関与は、透明で責任ある統治の基盤を collectively に強化する。

図4。 台湾における水平的説明責任指数、1900-2020年

さらに、第三波の民主化を経験している国々との比較分析、および日本やインドのような確立された東アジアの民主主義国との比較分析を行うことは適切である。台湾のこれらの側面におけるパフォーマンスを他国と比較することで、民主主義における同国の進歩を微妙に理解することができる。この検討は、台湾の強みと弱みを強調するだけでなく、水平的説明責任の状況をより包括的に把握することを可能にする。2021年のデータを使用してパターンを示す。

V-demでは、垂直的説明責任は3つの不可欠な要素を含んでいる。最初の側面は選挙の質に関わるもので、選挙手続きの完全性、公平性、透明性の全体的な評価を含む。次の要素は、選挙プロセスに参加する適格人口の割合に関わる。このセクションでは、投票権を持つ人々のうち実際に投票する人々の割合を考慮することにより、民主主義システムの包括性を評価する。3番目の側面は、最高行政官を選出する方法であり、それが直接的か間接的かによって精査される。以下のグラフはこれらの比較の視覚的表現を提供し、台湾の垂直的および水平的説明責任における強みを示している。

図5。 水平的説明責任と垂直的説明責任

見られるように、台湾は垂直的説明責任において非常に高いスコアを示しており、選挙メカニズムと政党競争の良好なパフォーマンスを示唆している。水平的説明責任に関しては、台湾は先進グループの下位に位置しており、そのほとんどが安定的で堅牢な民主主義国である。一部の東アジア諸国と比較しても、台湾は日本や韓国にわずかに遅れをとっている。一般的に、台湾は水平的説明責任の点で良好なパフォーマンスを示しているが、いくつかの側面はさらに改善の余地がある。指摘されているように、V-demの水平的説明責任の2つの主要な側面は、定期的な尋問と調査能力である。台湾では、これらの2つの測定に関連する特定の制度的取り決めがあり、水平的説明責任の権限を制約する傾向がある。

定期的な尋問において、半大統領制のため、議会に出頭して質問を受けるのは大統領ではなく首相である。さらに、前述のように、議会が内閣のパフォーマンスに満足しない場合、台湾の立法院で不信任動議を提出する可能性は非常に低い。なぜなら、大統領は議会を解散でき、立法府選挙に伴うコストと不確実性が高いためである。これは、統一政府が存在する場合、一方の政党が行政権と立法権の両方を支配しているため、問題は基本的に存在しないことを示唆している。しかし、分割政府の場合、問題は明らかである。このシナリオでは、議会を支配する野党は、選挙中に政府の行動に対して責任を問うことができない。[3] この状況は大統領制における状況と似ている。

調査能力に関しては、権限は立法院ではなく監察院に与えられている。監察院の委員は、政府の不正行為を個別にまたは共同で調査する権限を有する。監察院の委員は6年の任期を務め、大統領によって任命され、立法院の同意を必要とする。制度設計は、異なる大統領によって任命された監察院の委員が同じ裁判所に座るような、交互期間を設けていない。代わりに、一人の大統領がすべての委員を任命する機会を得る。統一政府が存在する場合、野党は委員の決定に発言権を持たない。したがって、監察院の機能は明らかに行政権の影響を受ける。

2020年、蔡英文大統領によって任命された監察院の委員の一人が、馬英九前大統領に有利すぎると思われる司法事件の判決に不満を持った。彼は、その決定が前大統領に不当に有利であると考えた。彼は公然と裁判官を批判し、事件と裁判官の調査を求めた。この行動は、裁判所と市民社会から広範な反発を招いた。最終的に、彼は撤退した。この出来事は、水平的説明責任メカニズムの一部であるべき監察院によってもたらされる潜在的な脅威を示唆している。それは、司法権の権限に干渉しようとし、司法権が行政権のメンバーの不正行為に対して責任を問う能力を妨げる可能性がある。

さらに、監査権限も監察院の監査部門に与えられている。これは、米国における監査監督権限とは異なり、米国ではこの権限は政府説明責任局（GAO）として知られる議会内の組織に割り当てられている。GAOは、議会のために監査業務を実行する独立した非党派の政府機関である。台湾の監査部門も非党派で独立しているはずである。しかし、監察総監は大統領によって任命され、立法院の同意を必要とするため、同部門は依然として行政権からの潜在的な影響を受ける可能性がある。

対角線的説明責任は、市民、市民社会組織、独立メディアが政府の説明責任を確保するために用いることができる様々な行動とメカニズムを包含する。V-demにおける測定には、メディアの自由、市民社会の特性、表現の自由、政治的関与における市民の範囲という4つの側面が含まれる。注目すべきは、対角線的説明責任と水平的説明責任を検討する際に、台湾の対角線的説明責任におけるパフォーマンスは、図6に示すように、水平的説明責任よりもさらに輝いていることである。台湾における対角線的説明責任の高いパフォーマンスは、市民社会組織の能力と積極的な参加を示している。この状況は、水平的説明責任の欠陥を減らすのに役立つ。政府高官が腐敗したり、市民空間を抑圧しようとしたりした場合、マスメディアと市民社会組織は協力して、政府が誤った決定を下すのを防ぐことができる。

図6。 水平的説明責任と対角線的説明責任

台湾における強力な垂直的および対角線的説明責任メカニズムは、水平的説明責任の弱点を軽減するのに役立つ。行政権が適切に機能しなかったり、市民的自由を侵害したりした場合、これらの2つのメカニズムは与党を効果的に説明責任を負わせることができ、それによって民主主義システムの侵食を防ぐことができる。

それにもかかわらず、これらの指標に関連する潜在的な注意点を認識することは重要である。我々が議論した行政権および立法権のような指標は、残念ながら、政府の立法アジェンダを進める能力に大きな影響を与えるフィリバスターの複雑な要因を網羅していない。フィリバスターの使用は不正行為の可能性を減らすかもしれないが、与党の統治能力を損なう可能性がある。これは、正式な規則と実際の慣行との間の重要なギャップであり、次のセクションで議論する。

5. 強力な水平的説明責任のトレードオフ

比較憲法プロジェクトとV-Demプロジェクトの両方が、台湾の立法権または水平的説明責任メカニズムを弱力と評価しているが、フィリバスターの実践は、行政権による権力の乱用を防ぎ、行政権によって提案された法案を阻止する上で、立法院と野党の権限を強化する。これは、比較憲法プロジェクトとV-Dem水平的説明責任指数によって省略された側面である。統一政府の場合には特に重要である。水平的説明責任の強化は、行政権による権力の乱用を防ぐために重要であるが、行政権の過度の管理は民主主義の統治能力を損なう。Galston（2018）が指摘するように、行き詰まりは人々が代議制民主主義への信頼を失った重要な理由であり、弱い統治は既存の政治システムに対する大衆の不満を高める。この状況は、台湾が直面する2つの関連するジレンマを示している。

最初のジレンマは、チェック・アンド・バランスと行政権の統治能力との間の潜在的な対立に関わる。現在のフィリバスター制度は、政府が権力を乱用するのを防ぐが、政策決定における現職政府の指導能力も低下させる。これは、強力な水平的説明責任の潜在的な注意点の一つである。2番目のジレンマは、権力分担と統治能力との間の潜在的な対立に関わる。一方では、望ましいシステムは権力分担と合意形成を奨励する必要もある。台湾の人々は、親中派と台湾派という2つの異なる国民的アイデンティティを持っている。特に台湾と中国の関係に関する貿易協定のような政策については、妥協と合意形成を求めることが重要である。しかし、他方では、政治システムは統治能力を高めるために多数決を確保しなければならない。チェック・アンド・バランスが極端に押し進められると、民主主義の統治能力が弱まる。チェック・アンド・バランスと権力分担の考え方は関連している。異なる政府部門間の強力なチェック・アンド・バランスは、本質的に政治アクターに妥協と合意を求めることを奨励する。

国民的アイデンティティ問題の二分法的な性質と、立法審査プロセスにおけるフィリバスターに関する明確な規則の欠如のため、野党は与党の主要な立法アジェンダを阻止するために懸命に努力した。1987年の民主化以来、台湾では数回の政権交代を経験している。行政権の円滑な移行は、多数党が法制定権を円滑に行使できないという真実を覆い隠している。2000年の最初の政権交代以来、議会での行き詰まりが頻繁になっている。陳水扁大統領の少数派政府時代、議会で多数派の支持を得られなかったため、国民党と親民党の連立は、民進党政府が導入した多くの主要な立法法案を阻止した。これらの法案の一部は、2000年以前の国民党の李登輝総統時代に起草されたものである。

2008年以来、国民党は議会の過半数の議席を占めているにもかかわらず、多くの場合、独自の政策を進めることができなかった。年金改革、米国からの牛肉輸入、中国からの大学生募集、そして海峡を越えるサービス貿易協定は、馬英九政権時代の注目すべき例である。

米国議会のフィリバスター規則とは異なり、進行中の、中断のない発言のみが許容され認識されるのに対し、台湾議会におけるフィリバスターの方法はかなり広範である。複数の修正案、物理的な衝突、委員会と本会議の阻止はすべて立法院で容認されている。フィリバスターを終了するための正式な規則はない。他の民主主義国とは異なり、台湾の委員長と議長はフィリバスターを終了する権限を持っていない。多くの西側議会では、ある問題に関する討論を終了する動議、議員が特定の法案に費やすことができる時間を制限する動議、および各段階での討論に許容される時間を事前に設定することによって法案の進捗をスケジュールする動議がある。その結果、馬英九大統領は議会で多数派であったにもかかわらず、フィリバスターのために党の政策アジェンダを進めることができなかった。

党鞭会議交渉は、フィリバスターを終了し、政党が立法院で交渉することを可能にする中心的なメカニズムである。党鞭は、委員会で合意に達しない法案を、各党の党鞭で構成される党鞭会議交渉メカニズムに送るよう議長に求めることができる。少数の参加者で、それぞれが所属政党から権限を与えられているため、会議はより容易に合意に達することができる。すべての当事者が修正案に同意した場合、法案は本会議に送られ、記名投票が行われる。会議で承認されたほぼすべての法案は、第2読会と第3読会を大きな困難なく通過する。

2016年以前は、野党による頻繁なフィリバスター行為を考慮すると、このメカニズムは、与党と野党の間で、論争のある法案に関する合意に達するのに役立った。法案は、交渉プロセスで合意が形成されない限り、本会議に進められない。言い換えれば、野党は、強く反対する法案に対して拒否権を持っていた。注目すべき2つの事例は、公務員と公立学校教員の年金制度改革、および労働者の年金制度改革であった。この期間中、このメカニズムは本質的に台湾の立法プロセスをリプハルト（2012）が提案したコンセンサスモデルに近づけた。台湾の政府機関、すなわち本質的に大統領制に近い半大統領制、および議席と票の間に高い不均衡を伴う小選挙区制の選挙制度は、それを多数決主義システムにする。しかし、フィリバスターと党鞭会議交渉メカニズムは、本質的に政治システムをコンセンサスモデルに変換する。与党は、野党に受け入れられるように法案を修正する必要があり、野党も強く反対する法案を阻止することができる。準コンセンサスモデルの欠点は、与党がその核心的なアジェンダの一部を推進できないことである。

場合によっては、野党によるフィリバスターは第三者、すなわち市民社会グループを巻き込み、法案通過のハードルをさらに高める。2014年3月のひまわり運動はその顕著な例である。争点は台湾と中国の間のサービス貿易協定であった。民進党が1ヶ月間この協定を委員会で阻止した後、国民党の委員長は審査を停止し、法案を採決のために本会議に送付し、学生による大規模な抗議活動を引き起こし、立法院の本会議を占拠した。学生グループが行動を起こした重要な理由の一つは、民進党議員が審査プロセスで後退すると信じていたことであった。

しかし、党鞭会議交渉メカニズムで合意に至らなかったすべての法案が却下されたわけではない。非常に注目されているが中国関連ではない法案、例えば米国産牛肉問題では、馬政権は記名投票を押し進め、厳格な党規律を課し、法案を可決した。中国との経済関係を緊密化することを目的とした非常に注目されている法案の場合、政府は可決させるのが非常に困難であることが多い。

2016年に民進党が政権に就くと、野党である国民党は、その前任者と同様に、様々なフィリバスター戦術を用いていくつかの民進党のイニシアチブを阻止しようと迅速に行動した。民進党は、議会での討論を制限することで迅速に対応した。さらに重要なのは、民進党が党鞭会議交渉メカニズムの規則を変更したことである。与党は依然として党鞭会議交渉メカニズムで野党と交渉するが、合意に至らない場合、法案は却下されない。長年務めた国民党の議長が政党間の意見の相違を効果的に仲介できたことが引退したことで、合意形成を促進するメカニズムの効果が低下した。さらに、民進党は多数派の権利を行使する上で国民党よりも断固としている。これらの要因は両方とも、党鞭会議交渉メカニズムの弱体化に寄与している。その結果、党鞭会議交渉メカニズムは、野党が好まない法案を阻止できるゲートではなくなった。政党が交渉で合意に達しない場合、与党の鞭は単に法案を本会議に進め、多数の議席で可決させる（Ting 2021）。

一般的に、モンゴル・チベット評議会の廃止や移行期正義のような国民的アイデンティティに関連する法案は、党鞭会議交渉メカニズムで合意に達する可能性が最も低い。しかし今や、与党は党鞭会議交渉メカニズムを迂回し、第2読会と第3読会に進むことができる（Ting 2021）。実際、我々の計算によれば、経済改革関連法案の可決率は、2016年以降の蔡政権の方が馬政権よりも10パーセント高い。この新しいプロセスの肯定的な影響は、与党が望む法案を可決できることである。議会での争いは行き詰まりにつながる。高度に競争的な国際経済構造において、遅延と行き詰まりは台湾の発展をより大きな不利な立場に置く可能性がある。最近の立法プロセスの変化は、将来の政府の前例となり、同国の立法プロセスを多数決モデルに近づける可能性がある。この変化はまた、特に野党からの議会による行政権へのチェックが弱まっていることを示唆している。監督の強化と政府法案の可決能力の間には常にトレードオフがある。今、バランスが統治能力の終わりにやや傾いているだけである。

台湾の市民社会、すなわち学者、学生、NGO、市民技術コミュニティ、草の根活動家、ニュースメディアは、前述のように、その立法プロセスにおいて重要な役割を果たしている。与党が行政権と立法権を支配し、党鞭会議交渉メカニズムが弱体化した場合、野党は法案を阻止するための効果的な戦術を持たない。市民社会の対応が、論争のある法案を阻止できる唯一の力となっている。しかし、これらの要因の効果は、法案に反対する市民社会組織の規模に依存する。年金改革のような一部のケースでは、年金改革反対派の抗議者も立法院に侵入・占拠しようとしたが、警察の介入により失敗した。ひまわり運動の後、警察は抗議者が議会に侵入するのを防ぐ能力を高めたようである。さらに重要なのは、このような行動が法案を阻止するための広範な社会的支援を得られなかったことである。最終的に政府は年金改革を可決することができた。[4]

6. 司法によるチェック

台湾の司法は独立して運営されており、裁判所の規則は政治的または不適切な影響をほとんど受けない。検察官や法執行機関による不正行為の事例はまれである（Freedom House 2023）。我々は、台湾における司法の制度的権限と水平的説明責任スコアについて上記で議論した。ここでは、水平的説明責任の司法的側面をより詳細に検討する。具体的には、憲法裁判所とその他の裁判所をチェックする。なぜなら、2種類の裁判所は異なる機能を行使するからである。

6.1. 憲法裁判所

憲法裁判所は、下級裁判所の判決と法律の合憲性を審査する責任を負う。15人の終身裁判官で構成され、8年の任期を務め、大統領によって任命される。憲法裁判所に空席が生じた場合、現職大統領は候補者を指名する機会を得る。候補者は議会の承認を必要とする。8年の任期と大統領の交代という制度設計は、交互期間を設けることを目的としており、異なる大統領によって任命された裁判官が同じ裁判所に座る。この制度的取り決めの下では、裁判所に異なる大統領によって任命された裁判官は互いにバランスを取り、異なる見解を提供するべきである。国民党が支配する議会が陳水扁大統領によって指名された候補者を阻止したため、後続の国民党の馬英九大統領は2013年に全15人の裁判官のうち11人を指名した。その結果、2023年にはすべての最高裁判所裁判官が民進党大統領によって指名されている。

連立政府が存在する場合、大統領は自分自身とイデオロギー的に一致する候補者を容易に選ぶことができる。台湾における主なイデオロギー的対立は、国民的アイデンティティと中国との関係である。新しく選出された大統領がイデオロギー的に終身裁判官と一致しない場合、何が起こるかはわからない。憲法裁判所は、現職政府によって制定された主要な法律を違憲と宣言するだろうか？この状況下では、行政部門と司法部門との間の分割政府となる。

この状況は、特に与党が行政権と立法権の両方を支配している場合、異なる部門間のチェック・アンド・バランスを伴う。この状況の潜在的な欠点は、与党によって開始された主要な政策の一部が裁判所によって却下される可能性があり、それは憲法上の論争を引き起こす可能性があることである。これはまた、与党の統治能力を弱め、異なる政治キャンプ間の政治的対立を悪化させる可能性もある。

6.2. 行政と司法の関係

行政権のチェックにおける司法システムの役割は、憲法裁判所だけでなく、多くの下級裁判所にも及んでいる。裁判所の重要性は近年ますます明らかになっている。2018年の地方選挙での敗北後、民進党は敗北の原因を中国とその同盟国が台湾で展開した偽情報キャンペーンに帰した。現実を歪曲し、政治指導者を否定的に描き、政府に対する歪んだ認識を広めた偽情報活動は、民進党に著しい不利をもたらしたと主張された。これに対し、民進党政府と民進党議員は、偽情報の拡散を抑制することを目的とした様々な立法提案を提出しようとしている。

2016年に就任した後、民進党政府は、偽ニュースを攻撃するために社会秩序維持法をより頻繁に使用するようになった。警察は、混乱を招く噂を広めている疑いのある人物を裁判所に連行するよう命じられた。この行動は、政府寄りの情報源からの情報や、特定のFacebookページのような政治的オンラインプラットフォームの積極的な監視を通じて行われることもあった。2016年の蔡英文大統領就任以前にも不満や批判は存在したが、警察が裁判所に提出した事件数は2019年以降増加している（Pan 2020）。同法は、警察が尋問後、不正行為の告発の脅威の下で、容疑者を裁判所に提示することを明確に要求している。

注目すべきは、この法律に基づいて裁判所に持ち込まれた事件の約80％が却下されていることである。なぜなら、台湾の裁判所は表現の自由の権利を維持することを優先しているからである（Pan 2020）。政治的および選挙関連の事件に関しては、約88％が却下されている（Chen 2020）。裁判所は一般的に、政府またはその指導者に対する批判は社会の安定に対する脅威をもたらさないと解釈しており、社会秩序維持法の管轄外である。有罪判決率が低いにもかかわらず、地元警察は怠慢の告発の可能性から、事件を裁判所に提示せざるを得ないと感じている。選挙期間中、政府は警察に情報関連事件の処理を迅速に行うよう圧力をかけている（Chen 2020）。

台湾における検察庁が起訴した事件の有罪判決率は一般的に非常に高いが、偽ニュース関連事件の有罪判決率はかなり低い。この乖離は、裁判所が独立した意思決定権を持ち、政治関連事件に関して与党の立場に同調しないことを反映している。総じて、社会秩序維持法の執行はオンラインでの政治的表現に抑制的な効果をもたらしており、独立した司法の重要性を強調している。

司法の重要性は、これらの偽ニュース関連事件を超えている。他の様々な政治的に関連のある司法事件において、台湾の裁判所は一般的に公平な役割を果たしており、国民党または民進党のいずれにもほとんど偏見を示していない。民主化後、どちらの政党が政権を握っていても、裁判所は中立的な立場を維持する傾向がある。政党間の政治紛争、例えば贈収賄事件、選挙紛争、候補者に対する名誉毀損訴訟などは、通常、裁判所が政治的関与を避け、公平な立場を維持する（United Daily 2023/12/18）。

さらに、市民社会と政府との対立という点では、裁判所は個人の自由を優先し、与党の立場に同調するのではなく、私的権利を保護する判決を下す傾向がある。前述の偽ニュース事件はそのパターンを示している。これは行政権に対するカウンターバランスとして機能する。これらのすべての側面は、行政権のチェックにおける裁判所の役割を強調している。裁判所は、人々の権利を保護するために公平に判断を下し、民主主義政治の安定を維持し、言論の自由を保護する上で重要な役割を果たしている。与党が選挙の利益のために反対意見を抑圧しようとする場合、裁判所が公平な判断を独立して下す能力が最も重要になる。

最後に、司法に関連して、2022年に導入されたデジタル仲介サービス法案の事例は、与党が行政権と立法権を支配し、市民社会の空間を狭めようとする場合に、市民社会が行政権の権限を抑制する上で極めて重要な役割を果たしていることを明確に示している。この法案は、政府機関に、法律に違反したり公共の利益を損なったりするとみなされたオンラインニュース記事に対して法的措置を講じる権限を与えることを目的としていた。この法案は、裁判所が特定の記事をオンラインプラットフォームから削除すべきかどうかを48時間以内に判断することを提案していた。裁判所が最終決定を下す前に、政府機関はプラットフォーム提供者に投稿に30日間の警告を添付するよう要求することができる。

その法案では、「法律に違反する」および「公共の利益を損なう」という用語は非常に曖昧であり、裁判所がこれらの決定を迅速に行う能力があるかどうかは疑問である。特に、政府機関が選挙運動中にこの法律を広範に使用した場合、それは表現の自由を萎縮させ、選挙結果に影響を与える可能性があるため、論争の的となるだろう。この法案は、市民社会グループ、インターネットユーザー、インターネットサービスプロバイダーから強い反対に遭い、最終的に撤回された（Wu 2023）。この議論は、国家安全保障と表現の自由とのバランスをとる上で国が直面する課題を浮き彫りにしている。

この例では、市民社会が市民空間を縮小する傾向のある法案を阻止するのに役立っている。市民社会が積極的に懸念を表明し、法案を阻止しなければ、裁判所は事件で溢れかえるだろう。その場合、裁判所の判断は人々の権利を守る上で重要となる。要するに、統一政府の場合、立法府は行政権の意思に従属すると結論付けることができる。この条件下では、裁判所と市民社会組織の役割が際立つ。それらは、政府が民主主義規範を侵害し、悪い公共政策を制定するのを防ぐ2つの防衛線となる。■

7. 水平的説明責任の状況を改善するために何をすべきか？

権力分担は、民族的に分断された社会において極めて重要である。台湾の勝者総取り政治システムでは、選挙と政府形成プロセスにおける制度的な権力分担の余地は限られている。半大統領制の下では、大統領職を支配する政党が議会も支配する傾向がある。さらに、大統領選挙と立法府選挙の両方で単一メンバー区選挙制度が採用されており、選挙結果は非常に不均衡になる。これらの2つの制度的特徴は、制度的な権力分担をほとんど欠如させているだけでなく、水平的説明責任メカニズムを弱くしている。

この制度的構造の下では、分割政府、フィリバスター、密室での党鞭会議交渉のようなメカニズムは、チェック・アンド・バランスを強化し、それによって水平的説明責任を強化する傾向がある。さらに、それらは重要な政策の抜本的な変更を防ぐ非制度的な権力分担メカニズムとしても機能する。ある意味では、これは分断された社会が社会平和を維持する上で良いことである。しかし、これらの非公式なメカニズムには欠点がある。ほとんどの場合、それらは与党が政策アジェンダを進める能力を損なう。さらに、現在のシステムは、議会で受け入れられる定足数の形成を奨励していない。各立法戦では、一方が最終的に譲歩するまで激しい戦いが繰り広げられる。蔡英文政権が2016年に始まって以来、与党は委員会での討論を短縮し、警察力を行使して社会集団が議会を占拠するのを防ぎ、党鞭会議交渉メカニズムを弱体化させることによって、法案を強制的に採決させることができた。

台湾は、異なる国民的アイデンティティと、台湾海峡を越えた政治的・経済的関係に関する見解を持つ分断された社会である。アイデンティティ関連の問題に関しては、審議と妥協を奨励することが望ましい。アイデンティティ関連法案に関しては党鞭会議交渉メカニズムを維持し、政党に妥協を求めることを奨励することがより良いかもしれない。強力な水平的説明責任の維持は、これらの種類の法案にとって良いことである。対照的に、経済改革のような非アイデンティティ問題については、党鞭会議交渉メカニズムを弱体化させ、与党が政策アジェンダを進めることを可能にすることが正しい方向であるべきだ。水平的説明責任が行き過ぎると、統治能力を損なう可能性がある。最後に、市民空間を縮小することを目的とした法案については、3つの説明責任メカニズムすべての協力が必要である。

それでも、両方のケースを区別することは時々難しい。なぜなら、それらはしばしば重複するからである。例えば、台湾の輸出は中国に高度に集中しているため、貿易自由化に関する議論は台湾海峡を越えた貿易関係を考慮せずにいられない。移民や外国人学生政策に関連する他の問題も、異なる程度で中国の要因を伴う。したがって、この種の政策には簡単な解決策はない。

8. 結論

我々は、台湾における正式な規則と実際の慣行の両方を含む、水平的説明責任の状況を議論する。全体として、台湾は水平的説明責任において熟練を示しているが、いくつかの側面は、正式な規制と実際の実装との間に狭いギャップが観察されるため、さらに改善される可能性がある。水平的説明責任メカニズムの特定の側面において、正式な規則と実際の慣行との間に乖離が存在する。一部の乖離は水平的説明責任を弱めるが、立法プロセスにおけるフィリバスターのような他のものは、実際にはそれを強化する。この乖離は、台湾における監督の強化と政府法案の通過の促進との間のトレードオフももたらし、チェックと統治能力との間のバランスの必要性を強調している。

さらに、我々は、垂直的、水平的、対角線的という3つの説明責任メカニズムがどのように相互に関連しており、台湾において堅牢な説明責任システムを collectively に促進しているかを示す。対角線的説明責任メカニズムは、垂直的および水平的説明責任メカニズムの両方を強化する。統一政府と弱いフィリバスターメカニズムの場合、立法府は行政権の意思に従属する可能性がある。したがって、裁判所と市民社会組織の役割が際立つ。それらは、政府による民主主義規範の侵害や誤った公共政策に対する2つの防衛線として機能する。■

参考文献

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Coppedge, Michael, John Gerring, Carl Henrik Knutsen, Staffan I. Lindberg, Jan Teorell, David Altman, Michael Bernhard, Agnes Cornell, M. Steven Fish, Lisa Gastaldi, Haakon Gjerløw, Adam Glynn, Allen Hicken, Anna Lu?hrmann, Seraphine F. Maerz, Kyle L. Marquardt, Kelly McMann, Valeriya Mechkova, Pamela Paxton, Daniel Pemstein, Johannes von Ro?mer, Brigitte Seim, Rachel Sigman, Svend-Erik Skaaning, Jeffrey Staton, Aksel Sundtro?m, Eitan Tzelgov, Luca Uberti, Yi-ting Wang, Tore Wig, and Daniel Ziblatt. 2021. “V-Dem Codebook v11.1.” Varieties of Democracy (V-Dem) Project.

Elkins, Zachary, and Tom Ginsburg. 2022. “Characteristics of National Constitutions, Version 4.0.” Comparative Constitutions Project. Last modified: October 24, 2022. Available at comparativeconstitutionsproject.org

Freedom House, 2023. Freedom In The World.

水平的アカウンタビリティの構築：タイのケーススタディ

Thawilwadee Bureekul[1], Ratchawadee Sangmahamad[2], and Arithat Bunthueng[3]

King Prajadhipok’s Institute

1. はじめに

アカウンタビリティの確保は、1970年代の政治における課題となった（Oliver 1991, p. 12）。アカウンタビリティとは、「政府による政治権力の行使に対する、その行動の正当化の要求と潜在的な制裁を通じて課される事実上の制約」と定義され、その下位分類には、政府が国民に対してどの程度アカウンタブルであるか（垂直的アカウンタビリティ）、他の国家機関に対してどの程度アカウンタブルであるか（水平的アカウンタビリティ）、そしてメディアや市民社会に対してどの程度アカウンタブルであるか（対角的アカウンタビリティ）が含まれる（Luhrmann, Marquardt and Mechkova 2020, p. 811）。O’Donnell（1998, p. 112）は、水平的アカウンタビリティを「国家機関の他の行為者または機関による、不法とみなされうる行為または不作為に関して、日常的な監督から最小限の制裁や弾劾に至るまで、法的に可能かつ権限を与えられた国家機関の存在」と呼んでいる。水平的アカウンタビリティは、国家内部における正式な関係であり、一方の国家主体が他方の主体に対して説明を要求したり、罰則を課したりする正式な権限を持つ。これは内部統制と監督手続きに焦点を当てる。例えば、行政府は立法府に対してその決定を説明する必要があり、場合によっては、手続き違反に対して覆されたり制裁されたりすることがある（Transparency and accountability Initiative 2017）。de facto制約、およびその下位分類には、政府が国民に対してどの程度アカウンタブルであるか（垂直的アカウンタビリティ）、他の国家機関に対してどの程度アカウンタブルであるか（水平的アカウンタビリティ）、そしてメディアや市民社会に対してどの程度アカウンタブルであるか（対角的アカウンタビリティ）が含まれる（Luhrmann, Marquardt and Mechkova 2020, p. 811）。O’Donnell（1998, p. 112）は、水平的アカウンタビリティを「国家機関の他の行為者または機関による、不法とみなされうる行為または不作為に関して、日常的な監督から最小限の制裁や弾劾に至るまで、法的に可能かつ権限を与えられた国家機関の存在」と呼んでいる。水平的アカウンタビリティは、国家内部における正式な関係であり、一方の国家主体が他方の主体に対して説明を要求したり、罰則を課したりする正式な権限を持つ。これは内部統制と監督手続きに焦点を当てる。例えば、行政府は立法府に対してその決定を説明する必要があり、場合によっては、手続き違反に対して覆されたり制裁されたりすることがある（Transparency and accountability Initiative 2017）。

タイは、「1992年5月血の日曜日事件」の後、1997年に軍事独裁政権下から民主政府へと移行した。1997年憲法は、立憲主義の原則に基づいた民主的な憲法とみなされた。この憲法は、国民が政府と議会を選出する権力分立の原則を確立した。また、内閣から独立した、いわゆる憲法機関であるいくつかの重要な国家権力監視機関を設立した。これらの機関は、過去25年間にわたり、その構造と権限に数多くの変更を受けており、その権力行使は国民と民主主義に大きな影響を与えてきた。しかし、タイの民主主義はその後、2006年、そして再び2014年に軍事クーデターによって2度中断されている。

V-Demの憲法プロジェクトのインデックスから、特に2010年から2020年の期間における行政府、立法府、司法府の権力を比較すると、行政府の権力が中央値を超え、四分位範囲を含む非常に高いレベルにあることがわかる。

図1。 タイの行政府の権力 1820-2020

出典：Constitute Project

タイの立法府の権力は、2010年から2020年の期間において、2000年から2010年の期間と比較して減少傾向を示しているが、中央値をわずかに下回るレベルにありながらも、四分位範囲内にとどまっている。

図2。 タイの立法府の権力 1820-2020

出典：Constitute Project

司法権に関しては、タイの裁判所は2010年から2020年の期間において、2000年から2010年の期間と比較して権限が増加している。中央値よりも高いレベルにあり、四分位範囲内に適切に位置している。

図3。 タイの司法権 1820-2020

出典：Constitute Project

3つの指標すべてのデータと比較すると、タイの立法府の権力が他の機関と比較して最も低いレベルにあることは明らかである。同時に、中央値を下回る権力を持つ唯一の機関であり、裁判所は権限が増加し、中央値を上回っているが、四分位範囲内に留まっている。一方、行政府の権力は最も高いレベルにあり、中央値と四分位範囲の両方を超えている。

憲法に従った権力のチェック・アンド・バランスの概念を考慮すると、言及された指標は、タイにおける現在の権力不均衡を示唆している。その特徴は、行政府が過度の権力を持ち、立法府の権力が比較的低いことを示唆している。

本研究は、タイの水平的アカウンタビリティの全体構造を、これらの機関の設立以来の役割と進化を分析することによって調査する。また、タイの現在の水平的アカウンタビリティが、自由民主主義的統治の開発と強化にどの程度効果的であるかを調査する。さらに、関連機関によるチェック・アンド・バランスの運用、監督手続きの成功と失敗、そしてアカウンタビリティの効果に影響を与える要因を調査する。

関連する問題や関連法に関する文献レビューによる文書調査は、記事、書籍、ジャーナル、公式文書から抽出されたものを使用する。タイおよび他の国のケーススタディも調査する。リサーチクエスチョンは以下の通りである。1) 現在の行政府と立法府によるチェック・アンド・バランスのシステムは、民主的統治にとって十分かつ効果的か？2) 司法府は、行政府の不正行為をチェックし罰するために、十分に独立または政治的に中立か？3) 監督機関は適切に機能しているか？

2. 水平的アカウンタビリティの概念に関する文献レビュー

政治的アカウンタビリティは、グッドガバナンスと民主主義の原則を研究する学術分野である（例：Dahl 1971, 1989; Schmitter and Karl 1991; Laebens and Luhrmann 2021）。民主主義は、アカウンタブルな統治を確保するために、選挙、国民投票、抗議活動などの手段を国民に与える（Mejía Acosta, Josdhi and Ramshaw 2010, 5-6）。民主主義が自国主義に勝る利点は、政府が多数派の支持を得るために公共財を優先することによって証明される。効果的な垂直的アカウンタビリティは、政治家が公共財の提供に焦点を当てることを促す（V-Dem Institute 2022）。

社会科学におけるアカウンタビリティに関する議論は、さまざまな視点を含んでいる。Dahl（1971）とWilson（2015）は、エリート間の競争がより広範な参加に先行すべきだと主張している。Mechkova, Luhrmann and Lindberg（2017）は、垂直的および対角的アカウンタビリティのメカニズムが成長するにつれて、水平的アカウンタビリティへの要求が高まると示唆している。彼らは、垂直的アカウンタビリティが通常最初に発展し、その後、強力な議会のような堅固な水平的メカニズムが続くと見出している。垂直的アカウンタビリティが強化されるにつれて、水平的チェックの必要性が高まる。この関係は、2つの経路によって支持されている。

図4。 垂直的アカウンタビリティが水平的アカウンタビリティへの要求を高める可能性のある2つの経路

出典：Mechkova, Luhrmann and Lindberg 2017, 13。

Mechkova, Luhrmann and Lindberg（2018）は、図2（50）に示されているように、アカウンタビリティとその下位分類の「事実上の」実践から分離されたアカウンタビリティを可能にする制度の「法律上の」存在も考慮している。de jure実践から分離されたアカウンタビリティを可能にする制度のde facto実践、およびその下位分類、図2（50）に示されているように。

図5。 アカウンタビリティとその下位分類

出典：Mechkova, Luhrmann and Lindberg 2018, 50。

「第三の波」の権威主義化は、世界の民主主義にとって大きな脅威である。LuhrmannとLindberg（2019）はこの傾向を研究した。Satoら（2022）は、権威主義化の過程において、制度の劣化はパターンに従って進行すると見出した：水平的アカウンタビリティの低下から始まり、次に垂直的アカウンタビリティ、そして最後に垂直的アカウンタビリティへと続く。このパターンは、民主主義が権威主義へと変容するにつれて、徐々にアカウンタビリティを低下させることを含んでいる（Sato et al. 2022）。水平的アカウンタビリティの力は、安定した垂直的および対角的メカニズムに依存しており、これらは民主主義の基盤にとって不可欠である。

本稿では、Lührmann, Marquardt, and Mechkova（2020）の定義に従い、水平的アカウンタビリティとは、国家機関が行政府に対してどの程度アカウンタブルであるかを示すものである。このアカウンタビリティは、立法府や司法府、監督機関などの主体に依存する。これらの機関は情報の開示を要求し、不正行為を罰し、政府内におけるチェック・アンド・バランスのシステムを確保する。

本稿は、タイの水平的アカウンタビリティのメカニズムを、法的分析とタイの憲法（1997年、2007年、2017年）の比較研究を通じて調査する。実質的な有効性を説明するためにケーススタディを使用し、政府の監督における議会、司法、憲法機関の役割に焦点を当てる。

3. タイにおける水平的アカウンタビリティのメカニズムの構造

水平的アカウンタビリティは、立法府、司法府、監督機関などの機関間のチェックを含む。これは、バランスの取れた統治を確保し、アカウンタブルな政府を育成するために権利侵害を防ぐものである（Mechkova et al. 2018; O’Donnell 1998）。

1997年タイ憲法は、同国で最も民主的な憲法の一つとみなされている（Aphornsuvan 2001）。この憲法は、その後の憲法でも踏襲されてきた立憲主義の原則を確立した。1997年、2007年、2017年のタイ憲法における水平的アカウンタビリティのメカニズムの構造は、立法府、司法府、監督機関の3つのグループに分類できる。

3.1. 立法府

議会は、主権を行使する3つの主要な政治的機関の一つである。立法府として、立法および行政府に対するチェック・アンド・バランスにおいて重要な役割を担っている。1932年の絶対王政から立憲君主制への移行以来、タイは20の憲法（13回のクーデターを含む）を制定してきた。一院制から始まったが、タイは現在、二院制を採用している。1997年、2007年、2017年の各憲法は、タイの立法府が下院としての代議院と上院としての元老院からなる二院制を採用することを規定している。以下に、1997年、2007年、2017年の各憲法における立法起源の比較を示す。

3.1.1. 代議院の権限と機能

代議院の構成は、タイの憲法によって異なっている。1997年には500名（比例代表80名、選挙区代表400名）、2007年には480名（比例代表80名、選挙区代表400名）、そして2017年以降は500名（比例代表100名、選挙区代表400名）で構成されていた。

代議院は、政府の監督において中心的な役割を果たしている。法案の審査、予算の評価、非常事態宣言の承認、国家行政の監督、調査委員会の設置、首相の任命承認などを通じて、チェック・アンド・バランスに貢献している。

3.1.2. 元老院の権限と機能

タイの憲法における元老院の構成は、1997年の国民による選挙で選ばれる200名から、2007年の各県から選ばれる議員と任命議員150名、そして2017年の専門知識に基づいて選ばれる200名へと進化してきた。

しかし、現在の元老院は、第269条の移行規定に由来し、250名の非選挙議員で構成されている。これには、国防次官、陸軍最高司令官などの役職にある6名が含まれる。このうち194名は平和維持国家評議会（NCPO）によって選出され、50名は10の職業グループから選出された。

さらに、移行規定第272条に基づき、元老院議員は代議院議員と共に首相候補者を評価し、承認には376票以上の賛成が必要である。2019年以降「ロボット議会」と呼ばれているこの元老院は、特に与党の法案に関して、40の法案の98％を同じ方向で可決した（iLaw 2022）。

3つの憲法はいずれも元老院に法案を提出する権限を与えていないが、法案の審査、非常事態宣言の承認、代議院と並んで国家行政の監督を行うことができる。また、元老院は首相、大臣、および立法府、司法府、憲法機関のその他の役職者を罷免する権限を有する。さらに、決議を伴わない一般討論のための質問および動議を提出することもできる。

元老院は、憲法機関の任務を承認し、年次報告書を審査することにより、それらを監督する任務を負っている。さらに、これらの機関および政府の両方を監督するための常設委員会を設置する。

3.2. 司法府

タイには4つの司法機関があり、それぞれが紛争の裁定において独自の管轄権を持ち、政府の活動を監視する責任を負っている。すなわち、憲法裁判所、行政裁判所、通常裁判所、および政治的地位を有する者のための最高裁判所刑事部である。

3.2.1. 憲法裁判所の権限と機能

1997年憲法は憲法裁判所を11名の裁判官で構成すると規定し、2007年憲法は8名の裁判官、2017年憲法は9名の裁判官と規定した。全ての裁判官は、憲法で定められた地位または資格を有する者の中から、元老院の助言に基づき国王によって任命される。現在の憲法裁判所には、元老院議員であった裁判官はいない。1名の裁判官は2014年のクーデター前に任命され（2007年憲法下の選任制度による）、2名は2015年に軍事政権下の立法府によって任命された。残りの裁判官は、平和維持国家評議会（NCPO）に由来する元老院によって任命された（iLaw 2022）。

1997年、2007年、2017年の各憲法は、憲法裁判所に対し、法案および有機法案が憲法に反する、または矛盾する内容を含んでいるかどうかを審査する権限を義務付けている。憲法裁判所はまた、憲法の下で様々な機関の権限と義務に関連する問題も考慮する責任を負う。議会、内閣、裁判所、その他の政府機関に対するその決定は最終的かつ拘束力がある。さらに、憲法裁判所は、通常裁判所、行政裁判所、軍事裁判所を含む他の裁判所から提出された事件を裁定する役割も担っている。これらの裁判所は、法律の規定を事件に適用することが憲法に反する、または矛盾すると考える場合、そうすることができる。憲法は、裁判所の最終判決、議会、内閣、または裁判所以外の憲法機関間の権限の競合を考慮する権限、およびどちらの非常事態宣言が避けられない非常事態であるかを判断する権限に影響を与えない。

3.2.2. 行政裁判所の権限と機能

1997年、2007年、2017年の各憲法は、最高行政裁判所の裁判官の任命には、行政裁判所司法委員会および元老院の事前の承認が必要であり、最終的には国王の裁可が必要であると義務付けていた。

1997年、2007年、2017年の各憲法に概説されている行政裁判所の管轄範囲は、直接的な憲法上の権限行使による独立機関の判決を除く、法的行政権または活動に関連する行政事件をカバーしている。

3.2.3. 通常裁判所の権限と機能

タイの通常裁判所は、国の歴史を通じて何度か改正されてきた。国民憲法としても知られる1997年憲法は、通常裁判所を国内の最高司法機関として設立した最初の憲法であった。1997年憲法によれば、通常裁判所は15名の裁判官で構成され、元老院の助言に基づき国王によって任命された後、9年間の任期を務めた。

1997年憲法は、通常裁判所に民事および刑事事件を裁定する権限を義務付けていた。さらに、同裁判所は、法律および規則の合憲性を審査し、異なるレベルの政府間の紛争を解決し、下級裁判所の業務を監督し、法的問題に関する助言的意見を発し、裁判官を懲戒処分する同様の権限を有していた。通常裁判所の権限と機能は、2017年憲法で拡大された。同裁判所は現在、政府と個人または組織間の紛争、政府の異なる部門間の紛争、および政府と国際機関間の紛争を裁定する権限を有する。

3.2.4. 政治的地位を有する者のための最高裁判所刑事部の権限と機能

1997年および2007年の憲法は、最高裁判所刑事部を設立し、最高裁判所の総会における秘密投票により選出され、事件ごとに選任される9名の裁判官で構成されていた。その後、2017年憲法は、定足数を5名以上9名以下に調整したものの、同様の規定を設けた。

当初の地位とは異なり、2017年憲法は政治家に対する最高裁判所刑事部からの上訴を認めている。以前は最終審であったが、現在では上訴のために9名の定足数が必要である。

1997年、2007年、2017年の各憲法によれば、国家汚職防止委員会（NACC）が政治家による不当な資産増加を特定した場合、NACC委員長は検事総長に通知する。検事総長はその後、最高裁判所刑事部で事件を起訴し、資産の国家所有権を決定する。

最高裁判所刑事部は、不正行為に関連する疑わしい資産を持つ政治家や高官が関与する事件を管轄している。これらの事件は、元老院、汚職防止委員会、および検察官によって提起される。

3.3. タイ憲法に基づく機関

タイ憲法は、選挙管理委員会、国家汚職防止委員会、国家監査委員会、オンブズマン、国家人権委員会を含む、政府の活動を監視する機関を「独立憲法機関」と呼んでいる。

3.3.1. 選挙管理委員会の権限と機能

1997年および2007年の憲法は、元老院の助言を得て国王が任命する5名の選挙管理委員会を設立した。2017年憲法では、元老院の推薦を受けて国王が任命する7名の委員に拡大された。

1997年憲法は、選挙管理委員会に、代議院、元老院、および地方自治体の選挙の組織と監督、政党および候補者の登録、選挙に関連する紛争の解決、選挙担当者の業務の監督を行う権限を規定していた。これらの権限は2007年憲法で選挙違反に対する調査および訴追を含むように拡大された。さらに、選挙管理委員会の権限と機能は2017年憲法で拡大された。同委員会は現在、選挙に関する国民の意識向上を促進し、選挙に関する情報を選挙民に提供する権限を有する。

3.3.2. 国家汚職防止委員会の権限と機能

1997年、2007年、2017年の各憲法は、元老院の助言に基づき国王が任命し、選考委員会が選ぶ9名の国家汚職防止委員会の設置を義務付けている。

1997年憲法は、国家汚職防止委員会に、高官の汚職を調査し、最高裁判所刑事部で訴追し、資産申告を管理する権限を与えた。2007年憲法は、汚職防止のための国家機関の監視にその役割を拡大した。2017年憲法では、委員会の権限はさらに拡大され、意識向上キャンペーンの実施や、汚職防止のための国家機関への支援が含まれるようになった。

3.3.3. 国家監査委員会の権限と機能

1997年憲法は、元老院の推薦に基づき国王が任命した委員長と9名の委員からなる国家監査委員会を設立した。2007年および2017年の憲法は、元老院の助言を得て国王が任命する7名の委員からなる委員会を設置した。

1997年憲法は、国家監査委員会に、政府および国家機関の会計を監査し、議会に調査結果を報告し、財務管理の改善のための勧告を提供する権限を与えた。

2007年憲法は、政府および国家機関に関連する財務不正の調査を含むように国家監査委員会の権限を拡大した。2017年憲法は、さらにその権限を拡張し、財務不正が発見され、対処されない場合に、政府または国家機関に是正措置を義務付け、罰金を科すことを可能にした。

3.3.4. オンブズマンの権限と機能

オンブズマンは、1997年、2007年、2017年の各憲法で規定されており、元老院の助言に基づき任命される最大3名で構成される。

1997年、2007年、2017年の各憲法は、オンブズマンに、苦情を調査して事実を明らかにする任務を与えている。法的違反、権限の逸脱、特定の行為、または行政上の怠慢が特定された場合、議会に意見および勧告とともに報告書が提出される。さらに、オンブズマンは、公務員の行為、規則、規制、または法律から憲法上または法的な問題が生じた場合、事件を憲法裁判所または行政裁判所に付託することができる。

3.3.5. 国家人権委員会の権限と機能

国家人権委員会の構成は、1997年、2007年、2017年の各憲法を通じて一貫しており、元老院の推薦を受けて国王が任命する委員長と委員で構成される。

1997年、2007年、2017年の各憲法はすべて、国家人権委員会がタイにおける人権の促進と保護、人権侵害の苦情の調査、および人権保護の改善方法に関する政府への勧告を行う権限と義務を有することを規定している。2007年憲法では、人権を侵害する法律に異議を唱えるために憲法裁判所に事件を提起する権限が拡大された。さらに、国家人権委員会の権限と機能は2017年憲法で拡大された。同委員会は現在、国際社会が懸念する最も重大な犯罪で告発された個人を調査し訴追する国際法廷である国際刑事裁判所（ICC）に事件を提起する権限を有する。

行政には、憲法機関ではないが、その管理下にある機関による監査メカニズムも存在する。これらには、特別捜査局（DSI）、国家汚職防止委員会事務局（NACC）、および公務員汚職防止委員会（PACC）が含まれる。

3.3.6. 特別捜査局の権限と機能

1997年憲法の下では、特別捜査局長は首相の助言に基づき国王が任命した。2007年および2017年の憲法の下では、局長は国民議会の助言に基づき国王が任命した。しかし、2017年憲法では、国家警察委員会が提出した候補者の中から少なくとも3名を元老院が選出しなければならない。

1997年、2007年、2017年の各憲法は、特別捜査局が汚職、組織犯罪、テロを含む重大犯罪を捜査し、資産没収手続きを行い、他の法執行機関に技術支援を提供する権限と義務を有することを規定している。2007年憲法では、汚職防止における国家機関の業務を監督する権限が拡大された。さらに、2017年憲法では、権限と機能が拡大された。同局は現在、汚職に対する意識向上キャンペーンを実施し、汚職防止における国家機関に助言と支援を提供する権限を有する。

3.3.7. 国家汚職防止委員会事務局の権限と機能

1997年憲法の下では、国家汚職防止委員会事務局（NACC）の委員は元老院の助言に基づき国王が任命した。2007年憲法の下では、NACCの委員は国民議会の助言に基づき国王が任命した。2017年憲法の下では、NACCの委員は元老院の助言に基づき国王が任命するが、元老院は最高裁判所が提出した候補者の中から少なくとも3名を選出しなければならない。

1997年、2007年、2017年の各憲法はすべて、NACC事務局が、大臣、国会議員、裁判官などの高官が関与する汚職事件を調査し、最高裁判所刑事部で汚職事件を訴追し、高官の資産申告を発行する権限と義務を有することを規定している。2007年憲法は、汚職防止における国家機関の業務を監督し、汚職に対する意識向上キャンペーンを実施し、汚職防止における国家機関に助言と支援を提供する権限と機能を拡大した。さらに、2017年憲法では、高官ではない公務員が関与する汚職事件の調査、汚職官に対する資産没収手続きの実施、および他の法執行機関への技術支援の提供という権限と機能がさらに拡大された。

3.3.8. 公務員汚職防止委員会の権限と機能

タイの公務員汚職防止委員会（PACC）は、公務部門における汚職を調査し訴追する。1997年憲法の下で設立された当初の権限は、公務員間の汚職をカバーしていた。2007年憲法は、政治家および政党をその任務に含めるように拡大した。2017年憲法は、PACCの権限をさらに強化し、国営企業および独立機関が関与する汚職事件の調査および訴追を可能にした。

PACCは、公務部門の汚職の防止、鎮圧、および調査に従事する多面的な組織である。汚職防止政策を策定し、汚職のリスクに関する意識を高め、不正に得た資産を没収し、汚職官を訴追する。汚職との闘いにおけるPACCの重要な役割は拡大してきたが、課題は依然として残っており、政府機関における透明性と説明責任の向上が継続的に必要であることを強調している。

3.4. タイにおける水平的説明責任メカニズムの構造

図6.タイにおける水平的説明責任メカニズムの構造

出典: Bureekul et al. 2023

タイにおける水平的説明責任メカニズムの設計は、組織の数、組織構造、権限、職務の点で徐々に成熟してきた。これは、自由民主主義国家の不可欠な要素である権力分立と立憲主義の原則の影響によるものである。しかし、これらの組織の源泉は、2006年のクーデター後、2007年憲法が制定された際に変化した。この傾向は、2014年のクーデター後も続き、水平的説明責任の主体（アクター）の位置づけは微妙かつ複雑な形で変化した。これは、相互に関連する3つの要因に起因すると考えられる。

第一に、元老院（上院）の源泉は時間とともに変化し、国民とのつながりは徐々に減少している。1997年憲法では、全ての元老院議員は国民によって選挙されると規定されていたが、2007年憲法では、元老院議員のほぼ半数が選挙ではなく任命されることが認められた。2017年憲法では、全ての元老院議員が任命されることを要求するに至った。これは、元老院議員が国民と直接的なつながりを持たないことを保証するためであった。

第二に、元老院の源泉の変化は、政府を監視する元老院議員の役割に直接影響を与えた。また、水平的説明責任システムにも複雑な影響を与えた。これは、1997年、2007年、2017年の各憲法がいずれも、監視機関に入る者は元老院の承認を得る必要があると規定しているためである。さらに、憲法裁判所または最高行政裁判所の裁判官に任命される者も、元老院議員の承認を得なければならない。

第三に、2017年憲法の暫定条項によれば、現在の元老院議員は国家平和秩序評議会（NCPO）に由来する。現在の政府は、2019年のタイ首相選出のための選挙により、上記の衆議院と元老院の承認から派生している。この250名の元老院議員のグループは、賛成249票、棄権1票で、プラユット・チャンオーチャー将軍を首相に選出した。したがって、現在の政府および監視機関もまた、元老院議員に由来するものである。

これらの要因の結果として、政府の活動をより効果的に監視するために、そのような出自を持つ機関を監督するメカニズムを設計する必要がある。現職者間の目に見えない関係や権力に対処するためには、組織間のより大きな独立性が必要である。

4. 監視機関のパフォーマンス

本節では、監視機関のパフォーマンスに関する統計を示す。

4.1. 裁判所のパフォーマンス

憲法裁判所: 2022年には105件の事件が処理された。さらに、1998年以来、裁判所に提起された1,823件の事件のうち、1,806件が処理され（判決800件、却下1,006件）、17件が係属中である（憲法裁判所 2023）。

1997年憲法制定後に設立されたタイ憲法裁判所の役割は、その職務遂行における公平性に関して、一貫して精査の対象となってきた。2014年から2019年までの以前の非選挙制軍事政権によって、特に憲法裁判所の裁判官の任命に関して、政治的道具として利用される可能性についての懸念が提起された。これらの懸念は、軍事政権下で作成された当時の憲法草案における裁判所の構成と規定に由来するものであった。これは、民主的原則を促進しない可能性についての懸念を引き起こした。さらに、非選挙制の元老院議員の出自や、民主主義を強化するための憲法改正を防ぐメカニズムに関する問題もある（iLaw 2021; Progressive Movement 2021）。iLaw 2021; Progressive Movement 2021）。

これらの懸念は、次のように要約できる。(1) 政治的影響力の疑惑: 軍や権威主義体制を含む強力な政治勢力がこれらの裁判所に影響を与え、その公平性を損なう可能性があると批判者は主張している。(2) 政治的事件: 著名な政治家や政党が関与する注目度の高い事件は、しばしば論争を引き起こし、政治紛争における裁判所の役割について疑問を投げかけている。(3) 認識されている偏見: 一部の人々は、これらの裁判所が特定の政治派閥や利害を優先する偏見を示していると認識している。(4) 説明責任の欠如: これらの裁判所の透明性と説明責任、および監視と抑制のメカニズムに関する懸念が提起されている。

論争の的となっている重要な分野の一つは、一部の人々が民主的および進歩的な政党に敵対的と見なす憲法規定に基づく、政党の統制に関する憲法裁判所の権限である。その一例として、権威主義体制に反対する政党の解散が挙げられる（BBC News Thai 2023/08/05; Progressive Movement 2021）。BBC News Thai 2023/08/05; Progressive Movement 2021）。

さらに、憲法機関の役職に就く個人の資格または失格を規制する裁判所の役割に関して、疑問が生じている。また、一部の人々は、憲法裁判所が、保守派または軍出身の現職者を保護しながら、民主的に選出された公職者を排除するためにその権限を行使するのではないかと懸念している（BBC News Thai 2021/05/05; BBC News Thai 2023/08/05）。BBC News Thai 2021/05/05; BBC News Thai 2023/08/05）。

その結果、憲法裁判所が裁判所として機能する上での真の独立性に対する疑念が高まっている。世論や学術界の見解は、それが憲法の優位性を維持したり、国民の主権を重視する民主的原則を支持したりするのではなく、権威主義側の権力を維持するための政治的実体または保守派の道具としてますます認識されていることを示唆している。

タイ政治における権威主義側の道具と見なされる憲法裁判所の設計におけるこれらの偏見の問題は、主に3つの要因に起因すると考えられる。(1) 選考プロセスと構成: 憲法裁判所の裁判官の選考プロセスと基準に関する懸念は、政治的影響からの公平性と独立性を保証していない可能性がある（The Matter, 2019）。(2) The Matter, 2019）。(2) 権限: 裁判所の広範な権限と、特に政党や憲法改正に関連する政治問題への関与は、その司法の独立性を損なう可能性がある（The 101.World 2021/04/08; The Matter 2019/11/26）。(3) The Matter 2019/11/26）。(3) 統制と監視: 裁判所の監視と説明責任を確保するためのメカニズムに関する疑問も、その公平性に対する疑念に寄与している（iLaw 2020; BBC News Thai 2020/03/12）。iLaw 2020; BBC News Thai 2020/03/12）。

これらの懸念に対処するには、選考プロセスの改革、裁判所の権限と管轄権の明確化、透明性と説明責任のための強化されたメカニズムが必要である。これらの措置は、憲法裁判所が政治的道具ではなく、憲法原則と民主的価値の守護者としての役割への信頼を回復するのに役立つ可能性がある。

行政裁判所: 1999年の設立から2023年7月31日までで、204,517件の事件が登録された。これらの事件のうち、177,097件が処理済みであり、総数の53.59パーセントに相当する。最高行政裁判所に登録された60,702件の事件のうち、49,872件が処理済みで、10,830件が係属中である（行政裁判所 2023）。

実際、行政裁判所は、政府内の行政行為の合法性を監督し、保証する上で重要な役割を果たしている。政治的な意味で政府の活動を直接検査するわけではないが、その主な責任は、行政部門による行為に関連する事件を審査し、裁定することにある。この監督は、行政行為が合法でなければならないという基本原則に基づいている。

タイの行政裁判所、および憲法裁判所や司法裁判所などの他の司法機関の公平性と独立性に関する懸念は、国民やメディアが提起している重要な問題である。これらの懸念は、政治的混乱、軍事クーデター、政治的分極化の時期を経験してきたタイのより広範な政治的文脈に根差している。

これらの裁判所が政治権力の影響を受ける可能性があるという認識は、懐疑論と、特定の政治的利害を優先する形で司法が政治問題に介入していると見なされる状況を指す「司法クーデター」（Tulakarn Piwat）という言葉が使われるような、権威主義側の道具として使用されているのではないかという疑惑につながっている（iLaw 2020; The Matter 2019/11/26; BBC News ThaiiLaw 2020; The Matter 2019/11/26; BBC News Thai 2023/08/05).

これらの懸念に対処することは、法の支配を維持し、タイにおける司法の独立性を確保するために極めて重要である。これには、裁判官の選定および任命方法、透明性と説明責任を確保するメカニズム、そして司法に対する国民の信頼を構築する努力が含まれる改革が必要となる可能性がある。

民主主義社会において、独立した司法は、市民の権利と自由を保護し、法の支配が貫徹されることを保証するために不可欠である。さらに、裁判所の公平性に対する国民の信頼は、正義と民主主義の原則を維持するために不可欠である。

さらに、行政裁判所は、特に政治に関連する事柄において、その判決を効果的に執行する上で課題に直面している。例えば、元副首相プラウィット・ウォンスワンが関与した高級時計論争に関する調査の全詳細を開示するよう最高行政裁判所が命じたにもかかわらず、汚職防止委員会（NACC）がそれに従うことを拒否したという問題があった。プラチャラート党（PPRP）の党首が意図的に虚偽の資産リストを提出した、あるいは関連情報を隠蔽したという疑惑が生じている（Bangkok Post 2023/06/16; Isranews 2023/08/10）。

これらの問題は、行政行為が法的原則に準拠していることを保証する上での行政裁判所の能力に対する疑念を浮き彫りにしている。裁判所はこれらの懸念に対処し、透明性、説明責任、および判決の効果的な執行を強化するために努力し、行政行為に対するチェックとしての役割における国民の信頼を維持しなければならない。

裁判所：2023年1月から3月にかけて、裁判所には707,695件の訴訟が提起された。これらの訴訟のうち、402,339件が終結し、305,356件が係属中であった（裁判所 2023）。

政治家担当最高裁判所刑事部における上訴手続きの欠如は、人権保護と適正手続きに関する懸念を引き起こしている（Kom Chad Luek Online 2009/11/07）。しかしながら、この問題は現行憲法の規定によって解決されている。

政府の行動の監視に関して、政治家担当最高裁判所刑事部は、特に異常な富や汚職が関わる事件において、政治家や高官の活動を精査することにより、独自の役割を果たしている。このプロセスは、事実情報の収集における汚職防止委員会（NACC）の責任と密接に関連している。

しかし、前述のプラウィット氏の時計事件の捜査において、NACCの公平性について懸念が生じている。NACCが証拠不十分と判断した場合、事件を裁判所に付送しない。これにより、特に軍事政権や保守政党の反対者を優遇する可能性がある、司法制度における二重基準の適用について疑問が生じている。

要約すると、特に政治家や高官が関与する事件において、司法プロセスの公平性と一貫性に関する懸念が存在し、これらの懸念は政治家担当最高裁判所刑事部とNACCの両方に及んでいる。二重基準の認識は、法の公平な適用に対する疑念を生じさせ、司法制度への信頼に影響を与える可能性がある。

タイにおいて、司法がチェック・アンド・バランス機能において重要な役割を果たした著名な訴訟事例として、元タイ首相インラック・シナワトラ氏が関与した事件が挙げられる。2011年、インラック氏は、国家安全保障会議事務総長タウィル・プリエンセリ氏を警察長官であったウィチェアン・ポテポセー氏に交代させる命令に署名した。その後、インラック氏は警察副長官プリエパン・ダマポン氏をウィチェアン氏の後任に任命した。

この訴訟手続きは、憲法裁判所、行政裁判所、および公職者担当最高裁判所刑事部の3つの裁判所で争われた。憲法裁判所は、首相としてのインラック氏の行動が、個人的または政治的な利益のための権力の乱用に該当するかどうかを審理し、彼女の公職からの罷免につながった（BBC 2014/05/07; Financial Times 2014/05/07）。

行政裁判所は、正当な理由なくタウィル氏を異動させるという行政決定に対し、インラック氏に不利な判決を下した。この事件において、裁判所は首相の命令を無効とし、タウィル氏を元の地位に復帰させることを決定した（Prachatai English 2014）。

公職者担当最高裁判所刑事部は、タウィル氏の異動における権力乱用および個人的または政治的利益のための地位操作への関与の疑惑に関するインラック氏への告発を扱った。裁判所は、権力乱用または職権乱用の刑事告発を裏付けるには証拠が不十分であると判断した（Bangkok Post 2023/12/26; Regalado 2023）。

言及された事件は、行政部門による権力の不利益な行使を裁判所が抑制する役割を示す例として引用できる。タイの裁判所は、裁判所は人事管理の適切性に過度に介入すべきではなく、政府の政策に沿うべきであると説明し、行政の行動を精査する上での自らの権限を制限しようとしているが、裁量権の行使を合法性の観点から審査する権限は保持している。これには、法律の目的と、権限を付与する法律の範囲内に沿った裁量権の使用を精査することが含まれる（タイ行政裁判所 2014）。

この事件において、憲法裁判所と行政裁判所が行政権力の拡大に対抗するために権力を行使したことは一部から支持を得たが、同時に、一部の学者は裁判所の行動を「法治主義（juristocracy）」の特徴を示すものと見なしている。法治主義とは、法的プロセスが政治的動機をもって利用され、権力の均衡を司法府に移すために選択的に法律が適用される状況を指す。これは、権力分立の理論に影響を与える（Matichon Weekly 2023/12/27）。

4.2. 独立機関の業績

選挙管理委員会：2022年には、選挙不正や買収などの選挙違反に関する苦情が2,171件、選挙管理委員会に申し立てられた。これらの事件のうち、1,890件が審理済みであり、280件が係属中であった（選挙管理委員会 2023）。

国民とメディアは、特に進歩党党首で首相候補であったピター・リムジャロエンラット氏に関するメディア株式に関する苦情を申し立てた選挙管理委員会の行動について疑問を呈している。これらの行動は、選挙管理委員会の規則に違反しているように見え、性急に行われたため、懸念を引き起こした。これにより、選挙管理委員会の公平性についての疑念が生じた（Prachathai 2023/07/10）。

懸念される別の事件として、プラユット内閣が、緊急措置の資格がないにもかかわらず、電気料金を削減するために国家予算を使用するよう要請したことが挙げられる。これは、選挙期間中の選挙運動目的の戦術と見なされている。この問題は、政府の行動とその民主的原則との整合性に関する疑念と精査をさらに高めた（Matichon Online 2023/05/03）。

選挙管理委員会の公平性の問題には、政治的干渉につながる可能性のある選考プロセスが含まれる。

さらに、選挙管理委員会がイエローカードとレッドカードを発行する権限については、裁判所が明確な規則と基準を持っており、選挙不正事件を審理する権限もあるため、この問題は裁判所が扱うべきであるという意見があった。これは裁判所に移管されるべきであるが、選挙管理委員会は調査を行い、決定のために裁判所に送付する情報収集の義務を負っている（The 101.World 2021）。

汚職防止委員会：2022会計年度末現在、合計9,154件の事件があった。これらの事件のうち、8,307件（90.65％）が完了し、847件（9.25％）が未処理であった（NACC 2022）。

NACCは、特に経済的・社会的背景の異なる個人が関与する事件において、法律の執行における寛大さで批判を受けている。より一貫した法執行が必要であると批判されており、社会におけるそのような執行の公平性と適切性についての疑念につながっている。

様々な分野では、独立機関が公平性と真の自由を欠いていると認識されている。法律が特定のグループを優遇するために操作されているという懸念がある。時には、事実確認の結果が公表されず、監視への国民の参加を妨げている。これらの問題は、法執行を担当する政府機関の透明性についての疑念を生じさせている（Isranews 2020/07/29）。

一部の学者は、NACCの憲法上の権限について、過度に広範である可能性を示唆している。これは、汚職事件における有罪または無罪を決定するNACCの権限に関連している。さらに、個人（被害者または被告人）は、公職者担当最高裁判所刑事部に独自に苦情を申し立てることができない。これは、普遍的人権宣言に概説されている原則と矛盾するように見える。この制限は、正義を執行するために必要な範囲を超えた権力の過度の行使と見なされている（Kom Chad Luek Online 2009/11/07）。

さらに、現在のNACC選考委員会の構成を見直す必要があるという提案がある。一部の論者は、1997年憲法で定められた基準、すなわち国民の代表者から選ばれる委員を含めることを義務付けた基準に準拠すべきだと主張している。これにより、NACCによる権力行使に対するチェック・アンド・バランスのメカニズムが導入されるだろう（The 101.World 2021）。

国家監査委員会：2022年現在、合計15,353件の事件があった。これらの事件のうち、6,532件が適合性監査、135件が業績監査、8,686件が財務監査であった（国家監査委員会 2022）。

タイ国家監査委員会は、主に地方自治体組織の運営を評価することに重点を置いている。しかし、中央集権的な政府の重要な構成要素としてのその役割が、政府への反対を抑制し、地方自治体実体の自治を妨げる可能性があるという懸念がある。この認識された干渉は、中央集権的な監督と地方自治の自律性の原則との間のバランスについて疑問を投げかけている（Bunthueng 2020）。

国家人権委員会：2022会計年度末現在、人権侵害の申し立てが1,149件あった。このうち、924件がさらなる措置のために受理され、225件は受理されなかった。