[ADRN Working Paper] Rendición de Cuentas Horizontal en Asia: Casos de Países (Informe Final Ⅰ)

En 2022, la Red de Investigación sobre Democracia Asiática (ADRN) seleccionó la rendición de cuentas horizontal, entendida como la capacidad de las instituciones estatales para exigir cuentas al poder ejecutivo, y la rendición de cuentas vertical, a través de elecciones, partidos y participación ciudadana, como requisitos para lograr una democracia robusta y sostenible en Asia.

En este contexto, la ADRN publicó este informe para evaluar el estado actual de las tendencias y trayectorias de la rendición de cuentas horizontal en la región, estudiando el fenómeno y su impacto dentro de los países de Asia, así como sus reformas clave en el futuro cercano.

El informe investiga cuestiones contemporáneas como:

● ¿Cuáles son los mecanismos institucionales constitucionales y legales que exigen rendición de cuentas al gobierno ejecutivo?

● ¿Hasta qué punto los mecanismos constitucionales y legales de rendición de cuentas horizontal han cumplido sus funciones esperadas para limitar las acciones de los miembros del ejecutivo?

● ¿Cuáles son los determinantes del desempeño de la rendición de cuentas horizontal?

● ¿Qué se debe hacer para mejorar el estado del desempeño de la rendición de cuentas horizontal?

Basándose en una rica variedad de recursos y datos, este informe ofrece análisis específicos de cada país, destaca áreas de mejora y sugiere recomendaciones de políticas para implementar métodos de rendición de cuentas horizontal en sus propios países y en la región asiática en general.

Rendición de Cuentas Horizontal en Indonesia

Devi Darmawan[1], Sri Nuryanti[2]

Agencia Nacional de Investigación e Innovación

1. Introducción

Como nuevo país democrático de la democratización de la tercera ola, es interesante observar el desempeño del gobierno de Indonesia en el mantenimiento de la rendición de cuentas horizontal, especialmente después de la reforma constitucional. En la era temprana de la reforma, Indonesia insertó los principios de pesos y contrapesos en la Constitución para generar rendición de cuentas horizontal entre los poderes ejecutivo, legislativo y judicial. Por lo tanto, la constitución es también fundamental para medir la configuración de los mecanismos de rendición de cuentas horizontal, destacando los poderes ejecutivo, legislativo y judicial constitucionales.

Existen diversas indicadores empíricos para medir los poderes ejecutivo, legislativo y judicial con el fin de describir la rendición de cuentas horizontal de jure de Indonesia. Primero, para el poder ejecutivo o las dotaciones constitucionales de las acciones ejecutivas, utilizamos el 'índice de poder ejecutivo' de Constitute, que varía de 0 a 7 y captura la presencia o ausencia de siete aspectos significativos de la legislación ejecutiva: (1) el poder de iniciar legislación; (2) el poder de emitir decretos; (3) el poder de iniciar enmiendas constitucionales; (4) el poder de declarar estados de emergencia; (5) poder de veto; (6) el poder de impugnar la constitucionalidad de la legislación; y (7) el poder de disolver la legislatura. La puntuación del índice es la media de los siete elementos binarios, con números más altos que indican más poder ejecutivo y números más bajos que indican menos poder ejecutivo (Elkins, Ginsburg y Melton 2023). Según los datos proporcionados por Constitute, la puntuación del índice de poder ejecutivo de Indonesia es 4, lo que refleja sus disposiciones constitucionales de (1) el poder de iniciar legislación,[3] (2) el poder de iniciar enmiendas constitucionales,[4] (3) el poder de declarar estados de emergencia;[5] y (4) el poder de veto.[6]

Segundo, para el poder legislativo, la medición utilizó los datos del índice de poder legislativo proporcionados por una encuesta desarrollada por M. Steven Fish y Mathew Kroenig en The Handbook of National Legislatures: A Global Survey (Cambridge University Press, 2009), que varía de cero (menos poderoso) a uno (más poderoso) para reflejar la fuerza agregada de una legislatura. La puntuación del índice es simplemente la media de los siguientes treinta y dos elementos binarios, con cuatro enfoques principales (influencia sobre el ejecutivo, autonomía institucional, poderes específicos y capacidad institucional). Por lo tanto, la acumulación total con números más altos indica más poder legislativo y números más bajos indica menos poder legislativo (Fish y Kroenig 2009). Según los resultados de la encuesta realizada en 2006-2007, la puntuación del poder legislativo de Indonesia es 0.56, lo que significa que el poder legislativo en la democracia presidencial indonesia sigue siendo influyente a pesar de la presidencia dominante.

Tercero, para el poder judicial, los datos para medir utilizaron el 'índice de poder judicial' de Constitute, que varía de 0 a 6 y captura la presencia o ausencia de características del poder judicial. Hay seis características para construir la puntuación, incluyendo (1) si la constitución prevé la revisión judicial; (2) si los tribunales tienen el poder de supervisar las elecciones; (3) si algún tribunal tiene el poder de declarar inconstitucionales los partidos políticos; (4) si los jueces desempeñan un papel en la destitución del ejecutivo, por ejemplo, en un proceso de impeachment; (5) si algún tribunal tiene alguna capacidad para revisar las declaraciones de emergencia; y (6) si algún tribunal tiene el poder de revisar tratados. Según las Constituciones indonesias, la puntuación del poder judicial se sitúa en 1 punto, que es la capacidad judicial para destituir a los ejecutivos, mencionada en la característica número (4) si los jueces desempeñan un papel en la destitución del ejecutivo, por ejemplo, en un proceso de impeachment.[7] Esta puntuación del poder judicial demuestra que el poder judicial tiene menos capacidad para restringir las acciones ejecutivas.

Desafortunadamente, dos décadas después de la reforma, la rendición de cuentas horizontal ha disminuido ligeramente. Según los conjuntos de datos de V-Dem sobre el índice de rendición de cuentas horizontal,[8] el gráfico muestra que la tasa de rendición de cuentas horizontal aumentó alrededor del año 2000, en el momento en que tuvo lugar la reforma y comenzó la nueva fase de democratización. Sin embargo, ha disminuido ligeramente en los últimos años.

Figura 1. Índice de Rendición de Cuentas Horizontal de V-Dem: Indonesia 1990-2022

Esta tendencia de disminución del índice de rendición de cuentas horizontal señala el problema de la implementación de la rendición de cuentas horizontal y los mecanismos de pesos y contrapesos para prevenir las irregularidades de los funcionarios públicos. Si la tendencia persiste, la disminución de la rendición de cuentas horizontal irá seguida de la misma disminución en otras rendiciones de cuentas, tanto verticales como diagonales, lo que simultáneamente provocará la decadencia democrática desde dentro (Sato et al. 2022). Esto significa que las elecciones y la participación pública en el gobierno ya no serán significativas para el progreso de la democratización cuando falte la rendición de cuentas horizontal.

La influencia del déficit de rendición de cuentas horizontal en Indonesia podría explicar por qué Indonesia experimenta un declive democrático. Este argumento se confirma con los datos del índice de democracia proporcionados por Freedom House. Según Freedom House, Indonesia ha logrado avances democráticos impresionantes desde la caída del régimen autoritario en 1998. Sin embargo, el índice de democracia muestra un progreso decreciente de la democracia indonesia. La última actualización de Freedom House en 2022 afirma que el índice de democracia de Indonesia sigue siendo parcialmente libre, con una puntuación de 59/100 (ya no es libre). Roylance (2015) argumentó que una vez que un país alcanza el estatus de Libre, debería ser sólido y confiable para combatir el retroceso hacia estados autoritarios y avanzar en la implementación de la buena gobernanza con rendición de cuentas. Desafortunadamente, el caso de Indonesia muestra un proceso incremental en el mantenimiento de la democratización causado por la ausencia de pesos y contrapesos entre las ramas del estado como instituciones democráticas. Además, V-Dem declaró que la puntuación de Indonesia ha disminuido sustancialmente y a un nivel estadísticamente significativo en los últimos 10 años, como se ilustra en el índice de democracia liberal (LDI) 2022 a continuación.

Figura 2. Índice de Democracia Liberal de V-Dem: Indonesia 1990-2022

Según el gráfico anterior, el síntoma del declive democrático en Indonesia parece estar influenciado por el déficit de rendición de cuentas horizontal. A pesar de ser elogiable por celebrar con éxito elecciones regulares tanto a nivel nacional como local, el progreso de la transición democrática en Indonesia parece menos prometedor debido a la falta de rendición de cuentas horizontal. El fracaso en el mantenimiento de la rendición de cuentas horizontal puede conducir a retrocesos democráticos donde las instituciones estatales pueden volverse corruptas y violar los principios democráticos. En consecuencia, la ausencia de rendición de cuentas horizontal dejaría las elecciones sin sentido como la única institución restante que representa a los países democráticos. Considerando las prácticas democráticas de Indonesia, los esfuerzos para aplicar la rendición de cuentas horizontal y lograr el principio de pesos y contrapesos entre las ramas del estado siguen siendo problemáticos debido al poder desigual para exigir cuentas al presidente. Esta condición necesita ser examinada críticamente, específicamente para evaluar la capacidad del nuevo gobierno democrático para realizar sus pesos y contrapesos entre las instituciones estatales.

La investigación sobre los pesos y contrapesos para manifestar la rendición de cuentas horizontal es particularmente relevante hoy en día, ya que Indonesia está experimentando un estancamiento democrático y la débil función de su mecanismo de pesos y contrapesos. Los académicos de la democracia han argumentado que el estado de la democracia debe institucionalizar los principios de pesos y contrapesos para defenderse del retroceso hacia regímenes autoritarios con el fin de preservar la consolidación democrática. De lo contrario, la democratización podría permanecer estancada, distinguida por la dominación de la élite que ensombrece el proceso democrático en el escenario político de Indonesia. Considerando esta condición como trasfondo, este artículo tiene como objetivo explicar la encarnación de la rendición de cuentas horizontal en Indonesia y la brecha entre las reglas y las prácticas de mantenimiento de pesos y contrapesos hacia el presidente como jefe del ejecutivo.

2. El Discurso de la Conceptualización de la Rendición de Cuentas Horizontal

La presencia de rendición de cuentas determina la calidad de la democracia y la efectividad de la gobernanza. Aunque el consenso sobre la definición de rendición de cuentas es difícil de mantener entre los académicos, conceptualmente, la rendición de cuentas tiene dos características clave: la exigencia de explicaciones y la responsabilidad de los funcionarios públicos. Dentro de esta concepción, hay dos tipos de actores que pueden proporcionar rendición de cuentas política. Primero, los funcionarios públicos electos son responsables ante los votantes. Segundo, muchas agencias estatales tienen la tarea formal de supervisar y/o sancionar a los funcionarios públicos y las burocracias. El primero se refiere a la rendición de cuentas vertical, y el último se refiere a la rendición de cuentas horizontal, o como lo llamó Mainwaring, rendición de cuentas intraestatal. En los países democráticos, la rendición de cuentas horizontal tiende a ser más frágil que su contraparte vertical, ya que las virtudes institucionales autoritarias son más difíciles de transformar que organizar elecciones libres y justas (De Almeida Lopes Fernandes et al. 2020). Hoy en día, la encarnación de la rendición de cuentas horizontal en algunos estados democráticos sigue siendo problemática (O’Donnel 1998).

La rendición de cuentas horizontal es necesaria para prevenir la corrupción y la extralimitación indebida del estado porque conceptualmente la rendición de cuentas horizontal se refiere a acciones "con el propósito explícito de prevenir, cancelar, reparar y/o sancionar acciones (o eventualmente inacciones) de otra agencia estatal que se consideren ilegales, ya sea por motivos de extralimitación o de corrupción" (O’Donnell 2003, p. 35). En la misma línea, Ziegenhain (2015) explicó más a fondo la rendición de cuentas horizontal, que se refiere a la capacidad de las instituciones gubernamentales para controlar los abusos por parte de otras agencias y ramas del gobierno. Además, otros organismos estatales independientes, que controlan y escudriñan las acciones del gobierno, también son necesarios para salvaguardar la rendición de cuentas horizontal (Ziegenhain 2015). Por lo tanto, la existencia de tales instituciones es clave para establecer la rendición de cuentas.

La relación de rendición de cuentas en los estados democráticos consiste en el mecanismo de pesos y contrapesos que deriva de la interacción entre las instituciones mencionadas anteriormente. Sin embargo, la lista de instituciones que actúan como actores de rendición de cuentas varía entre la democracia parlamentaria y la democracia presidencial. Los actores de la rendición de cuentas están determinados por la relación principal-agente, en la que los votantes actúan como principales y el funcionario público como agente elegido a través de elecciones legítimas. La diferencia fundamental entre las democracias presidenciales y parlamentarias es que la conexión jerárquica entre los votantes-principales y la autoridad ejecutiva no está mediada a través de la mayoría legislativa en un sistema presidencial como lo está en un sistema parlamentario. Es decir, mientras que las democracias parlamentarias se basan principalmente en jerarquías anidadas de rendición de cuentas vertical, los sistemas presidenciales se construyen sobre la interacción de intercambio horizontal y rendición de cuentas vertical. Esta distinción fundamental tiene serias consecuencias para los incentivos legislativos en los sistemas presidenciales (Shugart y Haggard 2001) y, a su vez, para la eficacia con la que la rendición de cuentas horizontal alinea los incentivos de los actores en las diversas ramas con los intereses del principal último, la ciudadanía.

Como país democrático presidencial, la rendición de cuentas horizontal en Indonesia es ejercida solo por actores estatales dentro del estado por diferentes agencias estatales, si es necesario, contra el presidente como la máxima autoridad del estado para prevenir cualquier transgresión legal. La mayoría de los académicos argumentan que la relación entre las instituciones estatales y los organismos de supervisión es crucial para el funcionamiento de un sistema de rendición de cuentas horizontal. Por lo tanto, el ejercicio de la rendición de cuentas horizontal descansa específicamente en el desempeño de los funcionarios públicos electos del poder ejecutivo y legislativo, ya que ambos han obtenido mandatos de los votantes para ejecutar sus autoridades. Así, los otros actores estatales como el tribunal judicial, el Defensor del Pueblo, la Comisión de Erradicación de la Corrupción (KPK) serán el organismo de supervisión que tenga la responsabilidad de solicitar explicaciones y sancionar al presidente y a los miembros del parlamento como funcionarios públicos electos por sus actos y omisiones de acuerdo con la ley y la constitución.

Desafortunadamente, la rendición de cuentas horizontal enfrenta un desafío desde dentro de los actores estatales por una plaga de "la trampa de la rendición de cuentas". Slater acusó que esta condición ocurre debido a la imposición de la política de cárteles para asegurar el reparto de poder entre los partidos políticos (Slater 2004). Además, la política de cárteles, perpetrada por la ausencia de un partido de oposición en el gobierno, obstaculiza un equilibrio dinámico entre los principales actores estatales, que es importante para la rendición de cuentas horizontal. La rendición de cuentas horizontal nunca funcionará correctamente si un actor puede dominar a los otros, lo que indica que el régimen democrático corre el peligro de volverse inconsolidado y propenso al gobierno autoritario. Sin instituciones efectivas que puedan proporcionar restricciones creíbles en la democracia presidencial, particularmente sobre ejecutivos poderosos, la calidad de la democracia tiende a estancarse o retroceder.

3. Los Mecanismos Institucionales Constitucionales y Legales de Rendición de Cuentas Horizontal

Con referencia a la conceptualización de la rendición de cuentas horizontal, el agente de rendición de cuentas en la democracia presidencial no es solo el presidente, sino también los miembros del parlamento, ya que ambos son funcionarios electos y tienen mandatos de los votantes. Sin embargo, el ejercicio de la rendición de cuentas horizontal delimita su alcance solo a la máxima autoridad en la democracia presidencial, el presidente, como jefe de estado y de gobierno. Indonesia ha institucionalizado el mecanismo de rendición de cuentas horizontal para hacer responsable al presidente de su desempeño, lo cual está escrito en la constitución y regulado en diversas leyes, para prevenir violaciones legales por parte del presidente. Hay dos dimensiones importantes para establecer un mecanismo de rendición de cuentas horizontal: la exigencia de explicaciones y las sanciones. En primer lugar, la rendición de cuentas del presidente está garantizada a través de la supervisión de los miembros del parlamento (legislatura estatal), según lo estipulado en el artículo 20a de la constitución. Por lo tanto, la legislatura estatal tiene el derecho de solicitar y exigir una explicación sobre un caso particular o políticas públicas adoptadas por el presidente para corregir posibles irregularidades. En segundo lugar, existen disposiciones para sanciones cuando se acusa al presidente de violar la ley. Según la Constitución indonesia, específicamente la UUD 1945, las sanciones se describen en casos en que el presidente comete transgresiones legales como corrupción y soborno. La sanción varía desde proporcionar explicaciones y la posibilidad de destitución del cargo o impeachment, como se menciona en los artículos 7a, 7b y 7c de la UUC 1945. Este proceso de impeachment involucra los roles de la legislatura estatal y la Corte Constitucional (MK).

Como se describió anteriormente, O'Donnell definió la rendición de cuentas horizontal como "la existencia de agencias estatales que están legalmente habilitadas y empoderadas, y que están dispuestas y son capaces de tomar acciones que van desde la supervisión rutinaria hasta sanciones penales o impeachment en relación con acciones u omisiones de otros agentes o agencias del estado que puedan calificarse como ilegales". Por lo tanto, la lista de actores estatales que pueden ejercer la relación de rendición de cuentas hacia el presidente incluye no solo a los actores estatales que tienen la capacidad de sancionar de la rama judicial, sino también a los organismos de supervisión sin necesidad de tener la capacidad de imponer sanciones, pero que se espera que refieran posibles irregularidades a los actores que pueden imponer sanciones; este poder de sanción indirecto es suficiente para caracterizar una relación de rendición de cuentas, como la del Defensor del Pueblo y la Comisión de Erradicación de la Corrupción (KPK). En este sentido, los actores estatales que pueden establecer relaciones de rendición de cuentas hacia el presidente incluyen los organismos estatales de supervisión y también el máximo tribunal de la rama judicial para monitorear al presidente en el ejercicio de su poder. Además, los organismos estatales de supervisión comprenden la KPK y el Defensor del Pueblo, mientras que la rama judicial comprende la MK y la MA. Todos estos actores estatales enumerados están regulados por leyes nacionales específicas para establecer relaciones de rendición de cuentas y garantizar que el presidente rinda cuentas.

3.1. Legislaturas Estatales (miembros del parlamento)

La Constitución de la República de Indonesia ha establecido al Presidente como titular del poder ejecutivo y al Consejo Representativo del Pueblo (DPR) como titular del poder legislativo. La autoridad del presidente se encuentra en el Artículo 4, párrafo (1) de la Constitución de 1945, mientras que la autoridad del DPR se puede encontrar en el Artículo 20, párrafo (1) de la Constitución de 1945, que establece claramente que el poder de hacer leyes recae en el DPR. Además, el Artículo 20, párrafo (2) de la Constitución de 1945 muestra la relación entre el DPR y el presidente en la legislación, especialmente en la participación del presidente en la redacción de leyes y regulaciones, y también en la aprobación conjunta con el DPR de los proyectos de ley discutidos.

Además del proceso de elaboración de leyes, las relaciones entre el presidente y el DPR también se pueden observar en el proceso de formación de Decretos Gubernamentales en Lugar de Leyes (Perpu). Los Decretos Gubernamentales en Lugar de Leyes (Perpu) son regulaciones emitidas por el Presidente en "asuntos de urgencia imperiosa", por lo tanto, el proceso de su formulación es diferente al de las leyes. Generalmente, las leyes siempre han sido formadas por el Presidente con la aprobación de la Cámara de Representantes o formadas por la Cámara de Representantes y aprobadas conjuntamente por la Cámara de Representantes y el Presidente. Sin embargo, los Decretos Gubernamentales en Lugar de Leyes (Perpu) son formados por el Presidente sin la aprobación del Consejo de Representantes del Pueblo debido a una "urgencia imperiosa" que requiere un proceso acelerado de elaboración de leyes para superar la crisis apremiante.

Si el Decreto Gubernamental en Lugar de Ley es aprobado por el DPR en sesión plenaria, se promulgará para convertirse en Ley. Por el contrario, si el Decreto Gubernamental en Lugar de Ley no obtiene la aprobación del DPR en reunión plenaria, deberá ser revocado y declarado nulo y sin efecto, seguido de una acción del DPR o del Presidente presentando un Proyecto de Ley de Revocación de Decretos Gubernamentales en lugar de Ley. Basándose en estos esquemas, la relación entre el presidente y el DPR se puede observar dentro del proceso legislativo. Aunque tanto el presidente como el DPR tienen una delegación legítima de los votantes como principales de la rendición de cuentas, su relación representa los pesos y contrapesos que constituyen la rendición de cuentas horizontal en el proceso legislativo. A pesar de que la legislatura no tiene la capacidad de imponer sanciones, la constitución otorga al DPR el derecho de exigir explicaciones al Presidente en caso de acusación de transgresiones legales cometidas por el Presidente. Además, el DPR puede continuar solicitando a la Corte Constitucional que realice un examen al Presidente como parte del procedimiento de impeachment o pedir a otras agencias estatales como el Fiscal General de la República de Indonesia, la Comisión de Erradicación de la Corrupción para que ejecuten la aplicación de la ley y den sanción en caso de que el Presidente esté involucrado en alguna transgresión legal.

3.2. Comisión de Erradicación de la Corrupción (KPK)

La Comisión de Erradicación de la Corrupción (KPK) se ha institucionalizado desde 2002, poco después de la reforma. La KPK tiene la autoridad para supervisar la administración del gobierno estatal, supervisar a las agencias estatales autorizadas para llevar a cabo la erradicación de actos criminales de corrupción. Basándose en su autoridad, la KPK no ha adquirido capacidad de sanción directa para imponer al Presidente u otros funcionarios públicos, pero puede supervisar e investigar las acusaciones de corrupción y llevar el resto a los tribunales para que continúen el proceso judicial. En general, la KPK puede investigar a todos los actores estatales si se sospecha que han cometido corrupción. Sin embargo, en los últimos años, la KPK ha sido debilitada por el gobierno a través de la revisión de su posición institucional. Desde que la ley de la KPK N.º 30/2002 ha sido revisada por la promulgación de la nueva Ley 19/2019, la KPK ya no es una institución independiente, sino que es responsable ante el Presidente como jefe del ejecutivo. En consecuencia, sería muy difícil para la KPK investigar cualquier caso de corrupción que potencialmente haya sido cometido por el presidente. En el contexto de mantener la rendición de cuentas horizontal, la posición de la KPK ha cambiado de ser un actor estatal que puede monitorear todas las transgresiones legales contra el presidente o miembros del parlamento o cualquier actor estatal, a ser ella misma un agente de rendición de cuentas. La KPK fue elegida por el presidente y, por lo tanto, el presidente es el principal que puede exigir responsabilidad y sancionar a la KPK. En otras palabras, la KPK solo puede afectar a los miembros del parlamento y controlar las irregularidades de los legisladores estatales.

3.3. Defensor del Pueblo de la República de Indonesia

El Defensor del Pueblo de Indonesia es una institución estatal que tiene la autoridad para supervisar la implementación de los servicios públicos cuyos fondos provienen del Presupuesto Estatal (APBN) o del Presupuesto del Gobierno Local (APBD). Institucionalmente, la formación del Defensor del Pueblo de Indonesia, que originalmente se estableció mediante Decreto Presidencial (Keppres) N.º 44 de 2000 sobre la Comisión Nacional del Defensor del Pueblo, se fortaleció con la promulgación de la Ley (UU) N.º 37 de 2008 sobre el Defensor del Pueblo de la República de Indonesia. El Defensor del Pueblo de Indonesia tiene funciones, deberes y autoridad estratégicos, especialmente en la supervisión de la implementación de los servicios públicos. En la Ley N.º 37 de 2008, se determina que el Defensor del Pueblo de Indonesia tiene la función de supervisar la implementación de los servicios públicos organizados por los administradores estatales y gubernamentales, tanto a nivel central como regional, incluidas las organizadas por Empresas Estatales (BUMN), Empresas Regionales (BUMD) y Entidades Legales Estatales (BHMN), así como entidades privadas o individuos que tienen la tarea de proporcionar ciertos servicios públicos. El Defensor del Pueblo de Indonesia también tiene la tarea de recibir, examinar y leer informes sobre presuntas malas administraciones en la implementación de servicios públicos; tiene la autoridad de solicitar información y realizar citaciones, así como hacer recomendaciones sobre la resolución del informe (incluidas las recomendaciones de pago de compensación y/o rehabilitación a la parte perjudicada). El Defensor del Pueblo de Indonesia actualmente no solo tiene la autoridad para aprobar informes públicos, sino que también tiene la autoridad para llevar a cabo investigaciones por iniciativa propia; incluso pueden imponer sanciones a través de recomendaciones que son definitivas, vinculantes y deben ser implementadas por el destinatario de la recomendación.

En el ejercicio de sus funciones para prevenir la mala administración, se otorga al Defensor del Pueblo la autoridad para brindar asesoramiento al Presidente, al DPR/DPRD, a los jefes regionales o a los administradores estatales para mejorar y perfeccionar la organización en términos de procedimientos de servicio y leyes y regulaciones para prevenir la mala administración. Para los informes que se demuestran ser de mala administración, el Defensor del Pueblo no proporciona sanciones legales como la Institución Judicial (magistrado de sanciones) que puede imponer penas y multas. Como institución estatal que tiene la autoridad para supervisar y tomar medidas contra las violaciones de los servicios públicos, el Defensor del Pueblo puede imponer sanciones en forma de sanciones administrativas al partido denunciado y a sus superiores que no implementen las recomendaciones. Mientras tanto, las sanciones penales se imponen a cualquiera que obstruya al Defensor del Pueblo en la realización de un examen impuesto por una institución judicial donde el examen de la parte que obstruye se presenta sobre la base de un informe del defensor del pueblo. La capacidad de supervisión para obtener rendición de cuentas horizontal entre las instituciones estatales es limitada al derecho a obtener respuestas. Aunque la capacidad del defensor del pueblo como "otorgador de sanciones" para las instituciones estatales que cometen mala administración en los servicios públicos se limita a sanciones administrativas, el defensor del pueblo aún puede llevar a cabo una buena función de supervisión sobre los administradores estatales en general. Porque en la Ley N.º 28 de 1999 sobre administradores estatales limpios y libres de corrupción, colusión y nepotismo (KKN), la definición de administradores estatales se refiere a todos los funcionarios estatales que ejercen funciones ejecutivas, legislativas, judiciales y otros funcionarios cuyas funciones y deberes principales están relacionados con la administración estatal.

3.4. Poder Judicial: Tribunal Supremo (MA) y Tribunal Constitucional (MK)

Según la Constitución de 1945 de Indonesia, el poder judicial en Indonesia es ejercido por el Tribunal Supremo y los tribunales inferiores, así como por el Tribunal Constitucional. Como tribunal superior en el sistema legal, el Tribunal Supremo tiene la autoridad para supervisar y vigilar todos los procesos judiciales de los tribunales superiores y de los tribunales de distrito, como se menciona en la ley N.º 3/2009 sobre el Tribunal Supremo. También se establece en el Artículo 24A, párrafo (1) de la Constitución de 1945 que el Tribunal Supremo tiene la autoridad de juzgar a nivel de casación, examinar las regulaciones legales inferiores a la ley como ilegales y tiene otras facultades otorgadas por la ley. Además, según la Constitución de 1945, las obligaciones y facultades del Tribunal Supremo incluyen dar consideraciones al Presidente sobre la concesión de clemencia y rehabilitación. Basándose en estas autoridades, es imposible que el Tribunal Supremo tenga una relación de rendición de cuentas con el presidente u otros funcionarios electos, ya que no tiene la capacidad de exigir responsabilidad al presidente ni siquiera a los miembros del parlamento. A pesar de ello, el papel del Tribunal Supremo es legítimo como institución estatal de supervisión para controlar a los funcionarios públicos debido a su papel de defender la justicia y el estado de derecho en Indonesia, específicamente cuando los funcionarios públicos cometen un acto ilegal en general, corrupción, soborno y otros comportamientos criminales.

Otro actor judicial existente es el Tribunal Constitucional (MK), que se constituyó basándose en el mandato del Artículo 24C de la Constitución de 1945. Normativamente, el MK tiene la autoridad de tomar decisiones definitivas sobre revisiones legales contra la Constitución, decidir sobre disputas de autoridad de instituciones estatales cuyas facultades son otorgadas por la Constitución y sobre la disolución de partidos políticos y también para resolver disputas sobre los resultados de elecciones generales. A pesar de estas autoridades, el MK es el único tribunal que tiene la capacidad de imponer sanciones al presidente cuando el presidente y/o vicepresidente son sospechosos de violar la ley y ya no cumplen los requisitos como presidente y vicepresidente. Por lo tanto, la relación de rendición de cuentas entre el MK y el presidente es lo suficientemente fuerte como para controlar al presidente para que siga siendo responsable y rinda cuentas. Si se demuestra la acusación de irregularidades del presidente, el MK puede decidir destituir al Presidente del cargo y establecer el juicio político.

3.5. Fiscalía General

La Fiscalía General es una institución gubernamental no ministerial en la que la dirección superior de la oficina está a cargo del fiscal general. La posición del fiscal general como institución estatal es similar a la de los ministerios en el gabinete presidencial. En otras palabras, se sitúa a nivel ministerial, por lo que la Fiscalía General no depende jerárquicamente de ningún ministerio. En este sentido, el fiscal general dirige la Fiscalía General, que se divide en cierta medida en áreas legales, desde el nivel provincial (fiscalía superior) hasta el de distrito (fiscalía estatal) en toda Indonesia. En otras palabras, el Fiscal General es un funcionario estatal que actúa como líder y la persona de mayor rango a cargo de la Fiscalía General y como controlador de las funciones y la autoridad de las fiscalías superiores y estatales en Indonesia. En el ejercicio de las funciones del poder judicial y como parte de las instituciones gubernamentales, la fiscalía es directamente responsable ante el presidente porque el Fiscal General es nombrado y destituido por el presidente y es responsable ante él, como se establece en el Artículo 19 de la Ley N.º 5/1991 sobre la Fiscalía de la República de Indonesia. Considerando su papel, el fiscal general contribuye significativamente a supervisar y controlar las transgresiones legales del Presidente o de cualquier otro funcionario público. No solo eso, el fiscal general tiene la capacidad de imponer sanciones en el sistema de aplicación de la ley cada vez que el presidente u otros funcionarios estatales violen la ley existente. Por lo tanto, estas funciones se refieren directamente a la relación de rendición de cuentas horizontal entre la Fiscalía General y los actores estatales, incluido el presidente en ejercicio.

4. El Desempeño de la Rendición de Cuentas Horizontal

El mapeo de las instituciones clave en la rendición de cuentas horizontal que comprenden el poder judicial y las agencias de supervisión en Indonesia ha sido redactado en la constitución y también en la regulación específica. Sin embargo, el hecho de las deficiencias de la rendición de cuentas horizontal retratado en los datos del índice de rendición de cuentas horizontal en la figura 1 indica que el desempeño de cada institución clave tiene un desafío que abordar.

4.1. El Desempeño del Tribunal Constitucional

La institución clave dentro del poder judicial para minimizar el engrandecimiento ejecutivo es el Tribunal Constitucional, ya que el Tribunal Supremo y la Fiscalía General se centran principalmente en la aplicación de la ley dentro del sistema de justicia general. Desde que se formó el MK en 2003, el desempeño del MK ha ganado la confianza pública hacia la gobernanza. Sin embargo, en la última presidencia de Jokowi, la confianza pública hacia el Tribunal Constitucional disminuyó tremendamente. La nominación del candidato a presidente y vicepresidente para postularse en las elecciones de 2024 ha sido la realidad política para destruir la dignidad del Tribunal Constitucional. Por otro lado, esto demuestra el engrandecimiento ejecutivo, ya que los académicos sospecharon que había un escenario político para impulsar a Gibran Rakabuming Raka, hijo del presidente Joko Widodo, a postularse para las elecciones presidenciales y vicepresidenciales, a pesar de que Gibran no cumplía el requisito de edad para postularse como candidato a vicepresidente.

4.2. El Desempeño de las Agencias de Supervisión (Comisión de Erradicación de la Corrupción (KPK) y Defensor del Pueblo)

La institución clave para establecer la rendición de cuentas horizontal ante el presidente como jefe de gobierno es la Comisión de Erradicación de la Corrupción (KPK), ya que el Defensor del Pueblo solo se ocupa de controlar a los funcionarios públicos en la prestación de servicios públicos directos a la sociedad. Sin embargo, los intentos de debilitar a la KPK impidieron con éxito que esta agencia de supervisión maximizara sus funciones en el monitoreo de la participación del Presidente en la corrupción. El deterioro de estas agencias de supervisión comenzó con la revocación de la autoridad de la KPK y la colocación de la institución bajo el poder presidencial. En este escenario, la KPK se ha convertido en el agente de rendición de cuentas del gobierno, responsable ante el presidente, en lugar de ser una agencia de supervisión para monitorear cualquier irregularidad del Presidente. Esta disposición de poder de la KPK se ha visto empeorada por el propio jefe de la KPK, Firli Bahuri, quien ha cometido sobornos y corrupción. En consecuencia, esta realidad política representa cómo la KPK no está desempeñando en una dirección positiva para mejorar la rendición de cuentas horizontal.

5. Las Brechas entre "De Jure y De Facto" para Mantener la Rendición de Cuentas Horizontal

A pesar de estar fuertemente regulado en la constitución y diversas leyes, el principio de pesos y contrapesos es difícil de implementar. El desafío de cada institución para ejercer pesos y contrapesos entre sí está influenciado por la política interna. Indonesia adopta el sistema presidencial combinado con un sistema multipartidista. Esta combinación tiende a crear un punto muerto político si el presidente no logra acomodar los intereses de diversos partidos políticos. Por lo tanto, el presidente electo intentó crear una fuerte coalición con los partidos políticos para crear un gobierno efectivo y sólido y reducir la posible oposición. Así, la acomodación política favorable elegida por el presidente determinó la relación de coalición con los partidos políticos, incluidos los legisladores estatales que también eran miembros de los partidos políticos existentes. En la práctica, el desempeño del legislador estatal dependía de la política de los partidos políticos y sus élites. Entonces, el modelo de pesos y contrapesos en el gobierno indonesio está más determinado por la relación entre el Presidente y los legisladores estatales, y sus partidos políticos afiliados, ya que no había partidos de oposición significativos para equilibrar y controlar al presidente y su coalición de apoyo.

El enfoque del presidente en mantener relaciones tanto con la coalición como con la oposición en el parlamento conduce a la marginación de los roles de otras instituciones estatales. Según Lili Romli (2021), esta noción finalmente lleva a que otras instituciones estatales como el DPD como segunda cámara e instituciones judiciales como el Tribunal Supremo y el Tribunal Constitucional sean incapaces de desempeñar sus roles de control tanto en funciones legislativas como en aplicación de la ley. Esta práctica socava eventualmente el papel del poder judicial, que tiende a ser una herramienta para apoyar el poder ejecutivo o apoyar las políticas del DPR en el desempeño de sus funciones. La ausencia de la coalición como última esperanza para institucionalizar la función de pesos y contrapesos también ha contribuido a la degradación de la calidad de la gobernanza democrática en Indonesia. Esta condición se ve exacerbada por el diseño de una institución representativa que coloca una segunda cámara con funciones limitadas, únicamente en materia de legislación. Como resultado, bajo esta condición, es obvio que la implementación de la rendición de cuentas horizontal es casi inexistente. Además, existe un desequilibrio de funciones y autoridad entre la primera y la segunda cámara del parlamento, lo que lleva a la ausencia de pesos y contrapesos internos en el parlamento. Esto resalta la paradoja de la rendición de cuentas horizontal resultante de la desigualdad de poder entre los actores estatales. Además, el dominio continuo del DPR en coalición con el gobierno tiende a producir productos legales transaccionales y de compromiso. Por lo tanto, los pesos y contrapesos en Indonesia están determinados por el Presidente como jefe de la rama ejecutiva y los partidos políticos y sus miembros en la rama legislativa. Por lo tanto, esta sección se centrará en las relaciones entre el DPR y el presidente y entre el Poder Judicial y el presidente a nivel nacional para transmitir cómo funciona la rendición de cuentas horizontal en la gobernanza indonesia.

5.1. La Relación entre el DPR y el Presidente: La Coalición Obstaculiza la Rendición de Cuentas Horizontal

Los fenómenos políticos ocurridos en Indonesia, especialmente considerando la implementación de la elección presidencial directa, enviaron un mensaje de que las coaliciones siempre son construidas por el Presidente en ejercicio, tanto al inicio de la elección como durante la administración de un gobierno, para mantener el poder y la estabilidad política. Sin embargo, la formación de una coalición que incluye a casi todos los partidos políticos en el parlamento se conoció como la coalición "gorda" (gemuk).

La tendencia a formar una coalición "gemuk" se manifestó después de las elecciones de la era de la Reforma. Se vio claramente después de las elecciones de 2004, ya que al principio, la Administración Presidencial de Susilo Bambang Yudhoyono (SBY)-Jusuf Kalla (JK), que estuvo en el cargo de 2004 a 2009, tenía una coalición minoritaria en el parlamento donde el voto obtenido fue solo del 7,45%, lo que significaba que solo había 56 escaños o el 10,26% en el DPR (Fitra Arsil 2017: 215). Esta condición minoritaria en el parlamento ciertamente hizo que la Administración SBY-JK se sintiera insegura; por lo tanto, se formó una "gemuk" en el DPR donde casi todos los partidos se unieron para formar una coalición, excepto el Partido Democrático Indonesio de Lucha (PDI-Perjuangan), que desempeñó el papel de oposición. Las elecciones presidenciales de 2009 dieron lugar a la Administración SBY-Boediono, que estuvo en el cargo de 2009 a 2014 y nuevamente condujo a la formación de una coalición "gorda" en el DPR. La coalición que logró asegurar el gobierno de SBY durante dos mandatos resultó en que el siguiente liderazgo presidencial preservara la cultura de las coaliciones "gordas" como un paso hacia el éxito de la gobernanza. Jokowi, en su primer y segundo mandato después de las elecciones de 2014 y 2019, también construyó una coalición siguiendo el marco "gordo" en el gobierno, a saber, durante la Administración Jokowi-JK de 2014 a 2019. Incluso para el segundo mandato de 2019-2024, el Gabinete de Indonesia Avanzada de Jokowi-Ma'ruf incorporó a figuras que eran líderes del partido de oposición como ministros.

La explicación de cómo el Presidente formó la coalición anterior indica que actualmente no existe una oposición lo suficientemente fuerte como para responsabilizar al Presidente por la rendición de cuentas horizontal. La formación de estas coaliciones se basa en la política de carteles y ha llevado a la trampa de la rendición de cuentas. Esta condición refleja lo que Slater ha mencionado sobre la trampa de la rendición de cuentas que obstaculiza la democratización en la gobernanza del estado a nivel nacional. Mientras tanto, hasta casi dos décadas después de la reforma, los círculos no partidistas y extraparlamentarios desempeñaron el papel de la oposición, que fue esporádica e inutilizable como barómetro de control sobre un gobierno efectivo. Como resultado, en lugar de convertirse en una esfera para una vida democrática saludable, Indonesia está actualmente atrapada en una práctica oligárquica debido a su posicionamiento de los intereses de unos pocos por encima de los de las masas. Los intereses de un grupo de personas cercanas al poder a menudo manipulan las políticas gubernamentales destinadas al pueblo. Los intereses de un grupo de personas cercanas al poder a menudo manipulan la política gubernamental destinada al pueblo. La democracia tiende a ser artificial, permitiendo así que el gobierno coseche los resultados sin una oposición efectiva. El fracaso de la institucionalización de la oposición indica que el presidente no está sujeto a pesos y contrapesos por parte del parlamento. La oposición solo existe antes de la elección en el contexto de la contienda electoral marcada por la unión de todos los rangos de los líderes de los partidos de oposición al presidente electo. La oposición existente no se basa en conflictos de programas, diferencias de opiniones políticas o ideologías, lo que indica la ausencia de pesos y contrapesos para equilibrar el poder ejecutivo del presidente.

5.2. La Relación entre el Presidente y el MK como Poder Judicial: El Juicio Político Apenas Posible

La institución judicial de Indonesia, el Tribunal Constitucional (MK), tiene la autoridad para manejar el proceso de juicio político para responsabilizar a los ejecutivos, especialmente en el caso de que el presidente y/o vicepresidente sean sospechosos de haber violado la ley o ya no cumplan los requisitos para ser presidente y/o vicepresidente. El procedimiento para destituir al presidente y/o vicepresidente es esencialmente una serie de procesos largos y requiere la participación de varias instituciones estatales superiores además del propio Tribunal Constitucional, incluido el Consejo Representativo del Pueblo (DPR) y la Asamblea Consultiva del Pueblo (MPR). En este caso, la iniciación del proceso de juicio político solo puede ser presentada por el DPR, que debe presentarla al MPR. Sin embargo, el DPR solo puede presentar una solicitud al Tribunal Constitucional con el apoyo de al menos 2/3 del número total de miembros del DPR presentes en una reunión plenaria a la que asistan al menos 2/3 del número total de miembros del DPR. Este requisito es difícil de cumplir porque la mayoría de los miembros del DPR provienen del partido ganador de las elecciones y sus socios de coalición. En consecuencia, el DPR no puede presentar arbitrariamente una solicitud de destitución del presidente y/o vicepresidente sin el apoyo de al menos 2/3 de sus miembros. Después de la presentación, si el Tribunal Constitucional decide que el presidente y/o vicepresidente ha violado la ley, el DPR celebra una reunión plenaria para presentar la propuesta de destitución del presidente y/o vicepresidente al MPR. La Sesión Plenaria del MPR debe contar con la asistencia de al menos 3/4 de los miembros y ser aprobada por al menos 2/3 de los miembros presentes, después de lo cual el presidente y/o vicepresidente tiene la oportunidad de presentar sus explicaciones en la sesión plenaria del MPR. Por lo tanto, la decisión del MPR finalmente determina si el juicio político puede proceder o no.

En la práctica, el tema del juicio político ha ocurrido una vez contra el Presidente Susilo Bambang Yudhoyono (SBY) en relación con la investigación del caso del Banco Century. Los resultados de las conclusiones provisionales del comité especial del DPR sobre el Banco Century muestran que el gobierno recibió el apoyo de dos facciones, a saber, el Partido Demócrata y el Partido del Despertar Nacional (PKB). Siete partidos políticos más, PKS, Partido Golkar, PDIP, Gerindra, Hanura, PPP y PAN, por el contrario, declararon que la concesión de fondos de rescate del Banco Century violaba la ley. Al principio, las acusaciones falsas se dirigieron solo a las autoridades monetarias y a los asistentes del Presidente. Sin embargo, a medida que el desarrollo progresaba, los partidos políticos comenzaron a surgir, aunque no de manera "vulgar" hacia el presidente, ya que ellos también eran considerados parcialmente responsables de cómo el gobierno estaba funcionando, especialmente en lo que respecta al proceso de rescate del Banco Century. Sin embargo, basándose en la regulación sobre el proceso de juicio político, parece que las condiciones para destituir al presidente no son fáciles de cumplir; basándose en los resultados de las elecciones presidenciales, el Partido Demócrata, que apoya a SBY y Boediono, ha recibido un apoyo genuino de más del 60% de sus constituyentes. Por lo tanto, el requisito de apoyo de 2/3 del número de miembros del DPR tampoco es fácil de lograr, ya que la mayoría de los miembros del DPR provienen del Partido Demócrata con el apoyo de sus partidos políticos socios de coalición. Por supuesto, el Partido Demócrata y su coalición harán todo lo posible para frustrar los esfuerzos de juicio político de sus oponentes políticos. Las medidas tomadas hacia el juicio político son actualmente difíciles de lograr porque el DPR es en su mayoría parte de la "gorda" coalición y está aliado con el presidente.

Finalmente, el intento de realizar un juicio político presidencial no es fácil de lograr porque el mecanismo requerido para promulgarlo es bastante largo, con condiciones que tampoco son fáciles de satisfacer. El desafío de supervisar al presidente para que rinda cuentas conduce a la paradoja de la rendición de cuentas horizontal, porque la rendición de cuentas es casi inexistente, ya que el Tribunal Constitucional debería revisar el caso del presidente basándose en una decisión parlamentaria.

6. Conclusión

Antes de la reforma constitucional, la distribución de poder del gobierno indonesio no estaba clara porque contenía elementos tanto de un sistema parlamentario como presidencial. En este sistema, el Presidente era elegido y nombrado por la MPR como el máximo titular del poder estatal. Por lo tanto, el papel del Presidente es un mandato de la MPR, lo que hace que el Presidente sea responsable ante la MPR. En otras palabras, una característica parlamentaria es visible a través de los roles de la MPR, pero por otro lado también hay características de un sistema presidencial en el que el Presidente tiene doble papel como jefe de Estado y jefe de gobierno. Los cambios en la Constitución de 1945, por lo tanto, aclararon el sistema de gobierno indonesio con la adopción del sistema de elección presidencial directa para eliminar el papel superior de la MPR.

Además de la vaga condición del sistema de gobierno, el Presidente Soeharto se benefició de la distribución de poder centralizada en la rama ejecutiva. Está escrito en la constitución que, basándose en 37 artículos de la constitución de 1945, 13 de ellos regulan las autoridades del presidente (Artículos 4 a 15 y Artículo 22). Además, el Presidente también ejerce poderes estatutarios y tiene poderes relacionados con la aplicación de la ley, como el derecho a conceder indultos y amnistías. Además, casi todos los productos legales fueron legalizados y promulgados bajo la dirección del Presidente o destinados a fortalecer el poder del Presidente. Esta condición ocurrió debido a la ausencia de pesos y contrapesos que pudieran ser llevados a cabo por las ramas legislativa y judicial para equilibrar el papel del presidente como ejecutivo. A pesar de que en la Constitución antes de la reforma existía un carácter parlamentario en el que el Presidente debía considerar a la MPR y necesitaba la aprobación del DPR para formar una ley, en la realidad, durante la era del Nuevo Orden, ninguna ley se promulgó por iniciativa del DPR, ya que todas las iniciativas se originaron en el ejecutivo. En otras palabras, el DPR solo tenía que aprobarlas, les gustara o no. Así que a menudo aparecen sátiras contra el DPR, cuyo papel es ser "selladores como una institución de "sí, señor".

La experiencia de enmendar la Constitución de 1945 en 1999-2002 generó un cambio fundamental en Indonesia. El cambio de la constitución tuvo como objetivo implementar pesos y contrapesos entre las ramas del estado. Sin embargo, el arreglo de pesos y contrapesos en Indonesia difiere de la concepción general del mecanismo de pesos y contrapesos que se arraiga principalmente en la separación de poderes entre cada rama del estado. En Indonesia, las ramas ejecutiva, legislativa y judicial trabajan con coordinación en el ejercicio de sus autoridades, por ejemplo, en el proceso de toma de decisiones políticas nacionales, el parlamento siempre trabajará junto con el presidente. Los académicos indonesios se refieren al sistema de pesos y contrapesos en Indonesia como la adopción de un arreglo de difusión de poder en el gobierno. Además, otra razón para el cambio constitucional en Indonesia es fortalecer el sistema presidencial, ya que Indonesia tiene un sistema de gobierno mixto que combina el parlamentarismo y el presidencialismo. La reforma constitucional tiene así implicaciones para los cambios en el sistema de gobierno general para inducir la rendición de cuentas del gobierno. Hay al menos tres puntos de cambio institucional con respecto a los arreglos constitucionales.

Primero, los cambios para fortalecer el sistema de gobierno presidencial aclararon la división de poderes entre la autoridad ejecutiva, judicial y legislativa. Sin embargo, para evitar que el poder se centralice más en el Presidente como jefe de Estado y jefe de gobierno, se hizo un nuevo arreglo de poder para reducir la autoridad del presidente solo en el rango de la división ejecutiva. Este nuevo modelo de arreglo de reparto de poder ha mejorado en comparación con el existente en el régimen anterior, donde el presidente una vez tuvo el poder extra de invadir la legislación e interferir en la aplicación de la ley. Segundo, la modificación de la posición de la MPR de ser la máxima institución estatal a convertirse en una institución estatal con autoridad muy limitada, igual a otras instituciones existentes a nivel nacional. Este reposicionamiento de la MPR resultó en igualdad entre las instituciones estatales de todas las ramas, de modo que horizontalmente tienen la capacidad de controlarse y equilibrarse mutu mutuamente. Así, se puede implementar la función de pesos y contrapesos. Tercero, los cambios para fortalecer el papel del DPR en el campo de la legislación y para supervisar a los ejecutivos. Las tres razones mencionadas como antecedentes de la reforma constitucional muestran la seriedad del gobierno recién formado post-reforma para implementar mecanismos horizontales de pesos y contrapesos en las instituciones estatales. Por lo tanto, la nueva constitución después de la cuarta enmienda enfatizó la adopción del sistema presidencial y también enfatizó la aplicación del principio de pesos y contrapesos entre las ramas del estado, incluidas la ejecutiva, judicial y legislativa.

Sin embargo, el desempeño de cada rama del gobierno mostró que existía un desafío para establecer mecanismos de rendición de cuentas horizontal y de pesos y contrapesos. La condición ocurre debido a la posición debilitada de la KPK y la débil oposición en el sistema político de Indonesia. Estas condiciones generaron la paradoja de la rendición de cuentas resultante de la desigualdad de poder y recursos entre los actores. Para resolver esta paradoja, idealmente, ambas partes deberían formar agencias relativamente autónomas que no estén en una relación de subordinación o superioridad formal entre sí. En otras palabras, la rendición de cuentas horizontal presupone una división previa de poderes y una particular diferenciación funcional interna del estado. En el caso de la política indonesia, el poder desigual entre las ramas ejecutiva, legislativa y judicial es el resultado de instituciones formales e informales. El legislativo tiene una autoridad desigual para verificar la rendición de cuentas del presidente porque ha sido debilitado por la política de carteles vista como necesaria para formar una coalición con el gobierno antes y después de las elecciones. Mientras tanto, el poder judicial tiene un dilema similar donde el juicio político presidencial requiere la provisión y convención de parlamentarios cooptados por la coalición gubernamental. Esta condición incluso conduce a una trampa de rendición de cuentas.

En consecuencia, la ausencia de oposición como último recurso para institucionalizar la rendición de cuentas horizontal de la rama legislativa hacia el presidente también ha contribuido a la degradación de la calidad de la gobernanza democrática en Indonesia. El diseño de una institución representativa que coloca una segunda cámara con funciones limitadas únicamente en términos de legislación ha exacerbado esta condición. Como resultado, bajo esta condición, es obvio que la implementación de la rendición de cuentas horizontal es casi inexistente. Además, existe un desequilibrio de funciones y autoridad entre la primera y la segunda cámara del Parlamento, lo que lleva a la ausencia de pesos y contrapesos internos dentro del parlamento. Esta condición evidencia la paradoja de la rendición de cuentas horizontal al resultar en una desigualdad de poder entre los actores estatales. ■

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[1]Investigador en el Centro de Investigación de Política, Agencia Nacional de Investigación e Innovación

[2]Director de Investigación Regional y Política de Innovación, Agencia Nacional de Investigación e Innovación

[3]Artículo 5, Párrafo 1: El Presidente tendrá derecho a presentar proyectos de ley a la DPR. y Artículo 20: (1) La DPR tendrá la autoridad para establecer leyes. (2) Cada proyecto de ley será discutido por la DPR y el Presidente para alcanzar una aprobación conjunta. (3) Si un proyecto de ley no alcanza una aprobación conjunta, dicho proyecto de ley no se reintroducirá dentro del mismo período de sesiones de la DPR. (4) El Presidente firma un proyecto de ley aprobado conjuntamente para que se convierta en ley. (5) Si el Presidente no firma un proyecto de ley aprobado conjuntamente dentro de los 30 días posteriores a dicha aprobación, dicho proyecto de ley se convertirá legalmente en ley y deberá ser promulgado.

[4]Artículo 37: (1) Una propuesta para enmendar los Artículos de esta Constitución puede incluirse en la agenda de una sesión de la MPR si es presentada por al menos 1/3 de la membresía total de la MPR. (2) Cualquier propuesta para enmendar los Artículos de esta Constitución se presentará por escrito y deberá indicar claramente los artículos a enmendar y las razones de la enmienda. (3) Para enmendar los Artículos de esta Constitución, la sesión de la MPR requiere la presencia de al menos 2/3 de la membresía total de la MPR. (4) Cualquier decisión de enmendar los Artículos de esta Constitución se tomará con el acuerdo de al menos el cincuenta por ciento más uno de los miembros de la membresía total de la MPR. (5) Las disposiciones relativas a la forma del estado unitario de la República de Indonesia no podrán ser enmendadas.

[5]Artículo 12: El Presidente podrá declarar un estado de emergencia. Las condiciones para tal declaración y las medidas posteriores relativas a un estado de emergencia se regularán por ley. Y Artículo 22: (1) En caso de que las urgencias lo exijan, el Presidente tendrá derecho a establecer reglamentos gubernamentales en lugar de leyes. (2) Dichos reglamentos gubernamentales deberán obtener la aprobación de la DPR en su próxima sesión. (3) Si no hay tal aprobación, estos reglamentos gubernamentales serán revocados.

[6]Artículo 20, párrafo 2: Cada proyecto de ley será discutido por la DPR y el Presidente para alcanzar una aprobación conjunta y párrafo 5: si el Presidente no firma un proyecto de ley aprobado conjuntamente dentro de los 30 días posteriores a dicha aprobación, dicho proyecto de ley se convertirá legalmente en ley y deberá ser promulgado.

[7]Artículo 7B: (1) Cualquier propuesta de destitución del Presidente y/o Vicepresidente puede ser presentada por la DPR a la MPR solo después de presentar una solicitud al Tribunal Constitucional para investigar, juzgar y emitir una decisión sobre la opinión de la DPR de que el Presidente y/o Vicepresidente ha violado la ley a través de un acto de traición, corrupción, soborno u otro acto de naturaleza criminal grave, o a través de inmoralidad, y/o que el Presidente y/o Vicepresidente ya no cumple con las calificaciones para servir como Presidente y/o Vicepresidente. (2) La opinión de la DPR de que el Presidente y/o Vicepresidente ha violado la ley o ya no cumple con las calificaciones para servir como Presidente y/o Vicepresidente se lleva a cabo en el curso de la implementación de la función de supervisión de la DPR. (3) La presentación de la solicitud de la DPR al Tribunal Constitucional solo se realizará con el apoyo de al menos 2/3 de los miembros totales de la DPR que estén presentes en una sesión plenaria a la que asista al menos 2/3 de los miembros totales de la DPR. (4) El Tribunal Constitucional tiene la obligación de investigar, juzgar y llegar a la decisión más justa sobre la opinión de la DPR a más tardar noventa días después de que el Tribunal Constitucional haya recibido la solicitud de la DPR. (5) Si el Tribunal Constitucional decide que el Presidente y/o Vicepresidente ha sido probado de haber violado la ley a través de un acto de traición, corrupción, soborno u otro acto de naturaleza criminal grave, o a través de inmoralidad; y/o se ha probado que el Presidente y/o Vicepresidente ya no cumple con las calificaciones para servir como Presidente y/o Vicepresidente, la DPR celebrará una sesión plenaria para presentar la propuesta de destitución del Presidente y/o Vicepresidente a la MPR. (6) La MPR celebrará una sesión para decidir sobre la propuesta de la DPR a más tardar treinta días después de su recepción. (7) La decisión de la MPR sobre la propuesta de destitución del Presidente y/o Vicepresidente se tomará durante una sesión plenaria de la MPR a la que asista al menos 3/4 de la membresía total y requerirá la aprobación de al menos 2/3 de los miembros totales presentes, después de que se haya brindado al Presidente y/o Vicepresidente la oportunidad de presentar su explicación en la sesión plenaria de la MPR.

[8] https://www.v-dem.net/data_analysis/CountryGraph/

Rendición de Cuentas Horizontal en Mongolia:

Los Desafíos del (Contra) Equilibrio

Ganbat Damba[1], Mina Sumaadii[2]

Academia de Educación Política

1. Introducción

La Constitución de 1992 se considera el “plano de la democracia de Mongolia” (Sanders 1992). Esta Constitución ha servido bien a la democracia de Mongolia, ya que hasta la fecha se han celebrado regularmente ocho ciclos electorales, arrojando resultados inciertos y fomentando la competencia multipartidista por los votos del pueblo. En el índice de democracia liberal del Varieties of Democracy Project, Mongolia comenzó con una puntuación de 0.41 en 1991 y, con ligeras fluctuaciones, terminó con una puntuación de 0.49 en 2021 (V-Dem Project 2022). En su punto más alto, alcanzó 0.61 en 1999. Esto refleja que el camino de Mongolia hacia el desarrollo democrático no ha sido fácil y ha tenido altibajos. No obstante, estas puntuaciones colocan consistentemente a Mongolia en la categoría de “democracia electoral”. Si bien esto es un logro en comparación con otros estados postcomunistas de la región, sigue siendo una democracia con desafíos institucionales y mucho margen de mejora.

Basado en esto, este informe examina la estructura interna de la democracia mongola desde el punto de vista de los controles y equilibrios institucionales que existen en el marco constitucional. Por lo tanto, presentamos un concepto de rendición de cuentas horizontal, que es parte de una serie de restricciones sobre el uso del poder político por parte del gobierno. En los medios de comunicación y las discusiones políticas mongolas, la rendición de cuentas horizontal no es un término de uso común. Como una de las piedras angulares de la buena gobernanza, mide hasta qué punto el gobierno es responsable ante otras ramas (Lührmann et al 2017). Este es un tema particularmente importante para la gobernanza mongola, dado el alcance de las reformas que han modificado los equilibrios de poder internos entre las ramas del gobierno en los últimos años. Además, debido al bajo nivel de confianza en las instituciones públicas y la falta de creencia en la imparcialidad de los políticos (Sant Maral Foundation 2023), el público recurre cada vez más a las protestas como medida preferida para exigir responsabilidades al gobierno. En general, esto sugiere que los ciudadanos ya no tienen la paciencia para depender de los controles y equilibrios institucionales para representar o defender los intereses públicos; en cambio, están cada vez más inclinados a tomar el asunto en sus propias manos.

Como resultado, abordar los problemas de gobernanza relacionados se está convirtiendo en una tarea cada vez más importante para la calidad y durabilidad de la democracia mongola.

El Proyecto V-Dem rastrea que el índice de rendición de cuentas horizontal (escalado de bajo a alto (0-1)) en Mongolia tuvo una puntuación de 0.9 en 1991 y durante el resto de la década de 1990 (V-Dem Project 2022). Sin embargo, disminuyó después de cada enmienda constitucional en 1999/2000 y 2019. Finalmente, después de fluctuaciones, terminó con una puntuación de 0.78 en 2021 (V-Dem Project 2022). Si bien en el contexto histórico más amplio, las puntuaciones de las últimas tres décadas se encuentran en su nivel más alto desde que Mongolia hizo la transición a la democracia, la disminución gradual en el índice de rendición de cuentas horizontal sigue la tendencia general de disminución de la rendición de cuentas gubernamental.

Figura 1.Índices de Rendición de Cuentas Horizontal y Democracia Liberal en Mongolia

Fuente: Proyecto V-Dem

A nivel regional, el desempeño de Mongolia en rendición de cuentas horizontal puede considerarse relativamente alto. Si bien no está al nivel de las democracias avanzadas, se desempeña mejor que los países dentro de un grupo de ingresos similar. Basado en la comparación regional de rendición de cuentas horizontal, se puede observar que desde la introducción de la Constitución de 1992, la posición y el declive de Mongolia son los más similares a los de India y Filipinas. Entre estos casos, el factor más importante vinculado a la disminución de la rendición de cuentas horizontal es el debilitamiento continuo de la independencia judicial (Ver Informes sobre India y Filipinas). Del mismo modo, el poder judicial de Mongolia lucha por mantener su independencia tras una serie de reformas constitucionales y legales. Además, en el entorno político existente, los organismos de supervisión tienen una capacidad limitada y no están libres de interferencia política. Como resultado, las restricciones sobre los legisladores y los funcionarios ejecutivos son débiles.

Figura 2.Comparación Regional del Índice de Rendición de Cuentas Horizontal

Fuente: Proyecto V-Dem

En investigaciones comparativas, Sato et al. (2022) encontraron que en el proceso de autocratización, la decadencia institucional comienza con la rendición de cuentas horizontal, seguida de declives en la rendición de cuentas diagonal y, finalmente, la rendición de cuentas vertical. Según los desarrollos recientes, ya se pueden encontrar algunos signos tempranos de erosión democrática en Mongolia. A medida que el equilibrio de poder entre las diferentes ramas se vuelve desigual, abordaremos algunos de los problemas de preocupación, señalando potencialmente algunas prescripciones generales que pueden contrarrestar el proceso. Una mayor investigación también puede ofrecer una explicación institucional del buen desempeño democrático y la gobernanza ineficaz de Mongolia.

La principal conclusión de la investigación comparativa actual es que si un país tiene una mejor rendición de cuentas horizontal, entonces la calidad de su democracia puede mejorar. Al mismo tiempo, si hay una erosión de la rendición de cuentas horizontal, la calidad de la democracia se deteriorará. Basándonos en observaciones longitudinales del proyecto V-Dem, podemos ver que la disminución de la rendición de cuentas horizontal está correlacionada con la disminución de la calidad de la democracia liberal mongola.

En consecuencia, para descubrir los factores que contribuyen a esta tendencia, el estudio se organiza de la siguiente manera. Comenzamos con una evaluación de la rendición de cuentas horizontal "de jure" y "de facto" de Mongolia desde una perspectiva comparativa. Le sigue la introducción de un sistema constitucional de pesos y contrapesos en Mongolia. A continuación, describimos la jerarquía de poder existente entre las ramas del gobierno, seguida de la descripción de las recientes enmiendas constitucionales y sus resultados en la distribución del poder político. Luego, abordamos los procedimientos legales disponibles para contrarrestar la mala conducta encontrada en cada rama del gobierno. Después de eso, evaluamos la independencia del poder judicial con más detalle. Finalmente, examinamos los organismos de supervisión y sus capacidades y concluimos el estudio.de jure y de facto rendición de cuentas horizontal de Mongolia desde una perspectiva comparativa. Le sigue la introducción de un sistema constitucional de pesos y contrapesos en Mongolia. A continuación, describimos la jerarquía de poder existente entre las ramas del gobierno, seguida de la descripción de las recientes enmiendas constitucionales y sus resultados en la distribución del poder político. Luego, abordamos los procedimientos legales disponibles para contrarrestar la mala conducta encontrada en cada rama del gobierno. Después de eso, evaluamos la independencia del poder judicial con más detalle. Finalmente, examinamos los organismos de supervisión y sus capacidades y concluimos el estudio.

2. Mongolia en el Contexto Comparativo

Este estudio tiene como objetivo evaluar los factores relacionados con las tendencias recientes de declive democrático en Mongolia. Como lo demuestran los datos, la mayoría de los cambios fueron graduales y requerirían una investigación que comience con la introducción de la Constitución de 1992 que institucionalizó la democracia. Además, hay factores formales e informales involucrados en el proceso. Por lo tanto, analíticamente, es útil separar la rendición de cuentas horizontal "de jure" y "de facto".de jure y de facto rendición de cuentas horizontal.

La rendición de cuentas horizontal de jure describe cuánta autoridad asigna la Constitución a las ramas ejecutiva, legislativa y judicial. Se basará en el indicador de poder ejecutivo, el indicador de poder legislativo y el indicador de independencia judicial del Proyecto de Constituciones Comparativas (Elkins et al. 2022). Los indicadores basados en la constitución de 1992 muestran que el poder ejecutivo era considerable, con una puntuación de 6 en una escala de 0 a 7. El índice de poder legislativo fue de 0.33 en el rango de 0 a 1, lo que indica un menor poder legislativo. La Figura 3 muestra que, a nivel regional, el poder ejecutivo de Mongolia es considerable, mientras que el poder legislativo es promedio. Se puede observar que el poder ejecutivo se mide como más extenso que en Camboya, Corea del Sur, Pakistán y Tailandia. Además, la Figura 4 muestra que Mongolia obtiene una puntuación de 4 en independencia judicial en el rango de 0 a 6, lo que puede considerarse promedio dentro de la región.

Figura 3. Poder Ejecutivo vs. Poder Legislativo

Fuente: Datos del Proyecto de Constituciones Comparativas

Inicialmente, la Constitución mongola introdujo un equilibrio entre los poderes ejecutivo y legislativo. Por lo tanto, antes de las enmiendas, los poderes legislativo y ejecutivo mongoles estaban relativamente equilibrados. En contraste, los poderes del poder judicial se establecieron para ser más débiles desde el principio. Las posteriores enmiendas constitucionales alteraron principalmente el equilibrio entre los poderes ejecutivo y legislativo, lo que llevó a la situación actual en la que la rama legislativa es dominante y las otras dos ramas son débiles.

Figura 4. Poder Ejecutivo vs. Independencia Judicial

Fuente: Datos del Proyecto de Constituciones Comparativas

Dado esto, es importante mencionar que el poder ejecutivo en Mongolia es complicado y, en futuros análisis, será necesario distinguir la situación antes y después de las enmiendas constitucionales de 2019. Antes de las enmiendas, existía una ambigüedad sobre quién era el jefe del poder ejecutivo, ya que había una superposición considerable entre el presidente y el primer ministro. Específicamente, la Constitución establece explícitamente que el gabinete, encabezado por el primer ministro, es "el órgano ejecutivo supremo del Estado" (Artículo 38.1). Sin embargo, el papel del presidente en los nombramientos y la iniciativa legislativa implica poder ejecutivo (Artículo 33.1.1). Notablemente, la enmienda de 2019 puso fin a esta ambigüedad al expandir los poderes del primer ministro para formar completamente el gabinete, aclarando que el primer ministro es a partir de ahora el jefe del poder ejecutivo. Los índices futuros pueden necesitar reflejar este cambio.

No obstante, al centrarnos en la situación general y considerar al presidente como jefe del poder ejecutivo, cabe señalar que los poderes otorgados al presidente como ejecutivo nacional están significativamente limitados. Para ello, vamos a desglosar el índice ejecutivo con más profundidad. El índice es aditivo y se compone de siete aspectos que miden la presencia o ausencia de ciertos poderes presidenciales. El primer aspecto mide el poder de iniciar legislación y está presente (Artículo 26.1). El segundo implica el poder de emitir decretos y también está presente. Incluso si el presidente tiene el poder de emitir decretos, la Constitución especifica que se requiere la co-firma del primer ministro para que sea efectiva (Artículo 33.1.3). A pesar de esto, en la Constitución mongola, ambos poderes están considerablemente limitados por la falta de poderes presupuestarios del presidente. Por lo tanto, independientemente de las aspiraciones, es improbable que alguna de las iniciativas presidenciales se materialice a menos que reciba apoyo legislativo.

La tercera medición incluye el poder de iniciar enmiendas, y también está limitado, ya que el presidente solo puede iniciar enmiendas constitucionales junto con "los órganos o funcionarios competentes con derecho a iniciativa legislativa", o más específicamente, "El Presidente, los Miembros del Gran Jural de Estado (Parlamento) y el Gobierno (Gabinete)" (Artículos 68.1 y 26.1). La cuarta medición que cubre el poder de declarar estados de emergencia está presente; sin embargo, también está limitada por la decisión de la legislatura de ratificarla o invalidarla (Artículo 33.1.12). El quinto poder de veto está presente en Mongolia, pero está limitado por la capacidad del parlamento de anularlo por dos tercios de sus miembros (Artículo 31.1.1). El sexto poder de impugnar la constitucionalidad de la legislación está ausente, ya que este poder está reservado al Tribunal Constitucional (Tsets). El séptimo incluye el poder de disolver la legislatura. Este poder también está limitado, ya que el Artículo 22.2 especifica que el presidente solo puede hacerlo de común acuerdo con el presidente de la cámara.

En consecuencia, existen múltiples condiciones en la Constitución que introducen controles sobre el poder presidencial. En particular, seis de los siete poderes del índice están presentes, pero todos están limitados ya sea directamente por la rama legislativa o indirectamente a través del presupuesto. Como resultado, el veto es el poder más significativo de la presidencia debido a la capacidad del presidente de usarlo repetidamente y atraer la atención pública. Por lo tanto, sugerimos que existen limitaciones en la capacidad del índice para capturar los matices del poder ejecutivo y, como resultado, el papel del presidente en los pesos y contrapesos puede ser sobreestimado. Basándonos en los índices actuales del Proyecto de Constituciones Comparativas, podría parecer que el poder ejecutivo mongol es dominante y es una excepción en la región. Especialmente, ya que muestra que el presidente mongol es incluso más poderoso que en Corea del Sur, que tiene un sistema presidencial. Sin embargo, considerando todas las limitaciones incluidas en la Constitución mongola y las enmiendas recientes, la realidad es bastante diferente. Por lo tanto, los índices tendrían que ser actualizados para reflejar el nuevo escenario.

Al final, las enmiendas constitucionales de 2019 han cambiado significativamente el equilibrio establecido por la constitución de 1992. Como resultado del continuo desplazamiento de poder hacia la rama legislativa tras las enmiendas de 1999/2000 y 2019, la rama legislativa se convirtió en la más dominante. Como resultado, la relación entre las tres ramas se volvió desequilibrada, con el poder predominantemente concentrado en la legislatura. Este desequilibrio se ha visto exacerbado por el debilitamiento significativo del poder ejecutivo a través de los nuevos límites impuestos a la presidencia.

Específicamente, los poderes ejecutivos del presidente se han reducido considerablemente con la introducción de un mandato único, una edad mayor y un papel reducido en los nombramientos judiciales. En particular, estos cambios han disminuido los incentivos para un papel activo en las relaciones de poder inter-ramas. En el pasado, las perspectivas de reelección hacían que los presidentes fueran más propensos a seguir su propia agenda, pero desde 2019, el cambio a una presidencia de un solo mandato (6 años) ha disminuido las iniciativas de activismo político. En cuanto al poder judicial, a pesar de la declaración constitucional de su independencia, su diseño original que hacía que los jueces y fiscales de alto nivel fueran nombrados políticamente introdujo una laguna. Considerando una visión más completa de los poderes, el diseño constitucional de 1992 equilibró los poderes ejecutivo y legislativo, dejando al poder judicial con una debilidad inherente de estos nombramientos políticos. Sin embargo, después de las enmiendas recientes, el equilibrio se inclinó de la siguiente manera:

Para resumir, en términos de rendición de cuentas horizontal "de jure", el diseño constitucional de 2019 en Mongolia carece de equilibrio. Si bien la constitución original de 1992 estableció una buena estructura para evitar la concentración de poder en una rama en particular, las enmiendas posteriores en 1999/2000 y 2019 cambiaron este equilibrio. Después de las enmiendas, el poder legislativo es dominante y, debido a los desequilibrios existentes, no puede ser adecuadamente controlado por las ramas ejecutiva y judicial. A esto se suma que los principales organismos de supervisión no están libres de interferencia política. Esto también podría explicar los niveles decrecientes de rendición de cuentas horizontal y las correspondientes disminuciones en los niveles de democracia liberal (Figura 1). En conjunto, esto lleva a la conclusión de que la rendición de cuentas horizontal "de facto" es incluso menor que la rendición de cuentas "de jure".de jure rendición de cuentas, el diseño constitucional de 2019 en Mongolia carece de equilibrio. Si bien la constitución original de 1992 estableció una buena estructura para evitar la concentración de poder en una rama en particular, las enmiendas posteriores en 1999/2000 y 2019 cambiaron este equilibrio. Después de las enmiendas, el poder legislativo es dominante y, debido a los desequilibrios existentes, no puede ser adecuadamente controlado por las ramas ejecutiva y judicial. A esto se suma que los principales organismos de supervisión no están libres de interferencia política. Esto también podría explicar los niveles decrecientes de rendición de cuentas horizontal y las correspondientes disminuciones en los niveles de democracia liberal (Figura 1). En conjunto, esto lleva a la conclusión de que la rendición de cuentas "de facto" es incluso menor que la rendición de cuentas "de jure".de facto rendición de cuentas es incluso menor que la rendición de cuentas "de jure".de jure rendición de cuentas. Las siguientes secciones se centrarán más en los arreglos de poder a nivel nacional para elaborar más el caso.

3. Pesos y Contrapesos

La Constitución de 1992 introdujo una forma de gobierno semipresidencial. Este arreglo de poder resultó en constantes luchas de poder entre la oficina del presidente, el primer ministro y su gabinete, y el parlamento. Se atribuye a este arreglo constitucional el haber dotado a la democracia mongola de una ventaja estructural a largo plazo entre los estados post-comunistas democratizadores en general (Fish 1998). Por el lado positivo, durante la transición de Mongolia a la democracia, ninguna rama pudo monopolizar el poder, lo que se convirtió en un arreglo institucional positivo que le impidió derivar hacia el autoritarismo visto en los estados de la ex Unión Soviética en Asia (Fish 2001). Sin embargo, por el lado negativo, este arreglo puede conducir a disputas de poder y puntos muertos políticos durante la cohabitación (el presidente y la mayoría del partido parlamentario de partidos opuestos) y gobiernos divididos.

Históricamente, el ejemplo más destacado ocurrió cuando las disputas entre diferentes ramas del gobierno paralizaron el mandato parlamentario de 1996 a 2000, contribuyendo a debates sobre la estabilidad política o la funcionalidad del sistema democrático. Sin embargo, cambiar este sistema nunca fue una idea popular basada en encuestas de opinión, ya que la mayoría de la población apoyaba la democracia como forma de gobierno (Sant Maral Foundation 2023). Por lo tanto, la introducción de las primeras enmiendas constitucionales abordó parcialmente los conflictos constitucionales. Tales puntos muertos políticos durante la cohabitación y gobiernos de coalición posteriores se alinean con la investigación general sobre sistemas semipresidenciales.

En primer lugar, el equilibrio institucional de la Constitución de 1992 introdujo una superposición entre la oficina del presidente, el primer ministro y el parlamento. El diseño se basó en los principios de pesos y contrapesos entre las diferentes ramas del gobierno que dependían de la coordinación. En la práctica, la Constitución dependía del "consenso" entre las ramas ejecutiva y legislativa; una aspiración demasiado difícil de lograr durante períodos de gobiernos divididos y cohabitación en una nueva democracia. Este consenso o concurrencia (dependiendo de la traducción) entre el presidente y el parlamento se requería explícitamente en muchos artículos de la Constitución de 1992, pero posteriormente la mayoría de ellos fueron revertidos por las enmiendas de 1999/2000 y 2019. Además, la ausencia o subdesarrollo de instituciones para garantizar la continuidad de las políticas exacerbó los debates sobre la estabilidad y la funcionalidad.

Finalmente, se introdujeron dos importantes enmiendas constitucionales para remediar algunos de estos conflictos institucionales. Como solución, desplazaron el equilibrio de poder del presidente al parlamento. Si bien la decisión se basa en el argumento de que tales cambios reducen la posibilidad de política de "hombre fuerte" asociada con un presidente todopoderoso, debido a la dominancia de un solo partido, todavía condujo a una concentración de poder con un parlamento y un primer ministro todopoderosos. Como resultado, el equilibrio de poder anterior entre las diferentes ramas del gobierno se volvió desigual, y el equilibrio institucional que ha servido bien a la democracia mongola desde 1992 ha cambiado. Todavía es pronto para evaluar si este es un desarrollo positivo o negativo, ya que se están discutiendo futuras enmiendas constitucionales y reformas. Sin embargo, algunos desarrollos recientes como la enmienda constitucional de agosto de 2022, las Leyes de Ciberseguridad y las Leyes de Derechos Humanos están causando preocupación, con la introducción abrupta de legislación sin discusión pública o supervisión mínima.

En el diseño constitucional, la separación de poderes en las ramas legislativa y judicial es clara. Según el Artículo 20, el parlamento unicameral, el Gran Jural de Estado, ostenta el poder legislativo. El Artículo 47.1 establece que los tribunales y el Tribunal Supremo ejercen el poder judicial. Sin embargo, el poder ejecutivo siempre ha sido más ambiguo debido a una superposición entre el presidente y el primer ministro. El Artículo 38.1 de la Constitución establece explícitamente que el gabinete, encabezado por el primer ministro, es "el órgano ejecutivo supremo del Estado". Sin embargo, el papel del presidente en los nombramientos y las iniciativas legislativas otorgado por el Artículo 33.1 implica poder ejecutivo.

4. Jerarquía de Poder

A pesar de la ambigüedad legal sobre la jerarquía política exacta y las significativas limitaciones constitucionales, la presidencia se considera la cúspide del establishment político. Esto se debe a que la presidencia simboliza el ápice del poder político en Mongolia, respaldado por un voto nacional directo y la legitimidad popular que confiere, lo que hace que otras posiciones estatales sean algo subordinadas. Es discutible si la segunda posición más alta es el primer ministro o el presidente (portavoz) del parlamento. Constitucionalmente, el primer ministro es una posición mucho más poderosa que la presidencia y es más visible para el público. Tras las enmiendas constitucionales de 2019, quedó claro que el primer ministro es el jefe del ejecutivo y ostenta la mayor parte de sus poderes. Por ejemplo, en casos donde no hay consenso sobre la estructura y composición del gabinete con el presidente, el primer ministro puede formar su propio gabinete presentándolo solo al parlamento y al presidente (versión enmendada de 2019, Artículo 39.4). Sin embargo, según la Constitución, el primer ministro y su gabinete son colectivamente responsables únicamente ante el parlamento (Artículos 25.1.6 y 41.2). Además, dados los poderes más amplios de la rama legislativa y, en particular, los poderes para eliminar la inmunidad de los parlamentarios (Ley sobre el Parlamento 2020, Artículo 9.1), el presidente del parlamento ostenta efectivamente la segunda posición más alta. El presidente también reemplaza al presidente en caso de ausencia, incapacidad o renuncia. Por lo tanto, el primer ministro ocupa la tercera posición más alta.

El diseño ideal de la presidencia era mediar entre partes y facciones en conflicto o estar "por encima de la política" (Chimid et al. 2016). Antes de las enmiendas constitucionales de 2019, los presidentes no podían permitirse ser no partidistas en el primer mandato si buscaban la reelección. Después de estas enmiendas de 2019, que elevaron la edad de los candidatos presidenciales de 45 a 50 años y los limitaron a un mandato de seis años, los incentivos del presidente para el "activismo" durante su mandato y su papel en la separación de poderes han disminuido considerablemente. Actualmente, el papel del presidente como poder de contrapeso es mínimo, y el poder más sustancial es el poder de veto, que sigue limitado por la capacidad del parlamento de anularlo por dos tercios de sus miembros.

Además, antes de las enmiendas constitucionales de 2019, el presidente desempeñaba un papel destacado en las nominaciones judiciales. Especialmente, el presidente podía nombrar a todos los jueces a propuesta del Consejo General Judicial (Artículo 51.2) y podía nombrar al fiscal general y sus adjuntos de común acuerdo con el parlamento (Artículo 56.2). Después de las enmiendas de 2019, el número de jueces nombrados se limita a cinco de diez, y los otros cinco se seleccionan a través de audiencias abiertas (Artículo 49.5). Específicamente, esta enmienda afectó al Artículo 49.5: Cinco miembros del Consejo General Judicial (JGC) serán seleccionados entre los jueces y nominarán abiertamente a los otros cinco miembros. Trabajarán una vez por cuatro años, y se elegirá un Presidente del JGC entre los miembros del JGC. Se presentarán informes sobre las actividades del JGC en relación con la garantía de la independencia de los jueces al Tribunal Supremo. La organización del JGC, el reglamento operativo, los requisitos para sus miembros y las reglas de nombramiento se determinarán por ley. La Constitución permaneció ambigua sobre quién exactamente debe hacer estos nombramientos, dejando a la especulación que probablemente sea el parlamento. No obstante, las nuevas leyes presumiblemente detallarán las nominaciones y los nombramientos.

Constitucionalmente, el Tribunal Supremo es el máximo órgano judicial. El JGC es su órgano administrativo. En el caso de los Magistrados del Tribunal Supremo, el JGC selecciona y nomina a los jueces para un nombramiento por parte del presidente o del parlamento. La Constitución otorga al Tribunal Supremo la autoridad para examinar todas las decisiones de los tribunales inferiores y proporcionar la interpretación oficial de todas las leyes, excepto la Constitución. Los Artículos 64.1 y 66 otorgan al Tribunal Constitucional el poder general de interpretación constitucional. Sin embargo, dado el sistema de nombramientos, es muy discutible si el poder judicial y los fiscales pueden ser verdaderamente independientes en el sistema existente. Además, en 2019, la Ley sobre el Estatus Jurídico de los Jueces permitió al Consejo de Seguridad Nacional, compuesto por el Presidente, el Primer Ministro y el Presidente del Parlamento, destituir a los jueces (Transparency International 2019; Dierkes 2019).

5. Reforma Constitucional Reciente y Resultados Políticos

En 2019, el gobierno liderado por el Partido Popular de Mongolia impulsó enmiendas constitucionales integrales que desplazaron el equilibrio de poder hacia el parlamento y limitaron el mandato presidencial. Sin embargo, estos cambios no fueron lo suficientemente lejos como para cambiar la naturaleza del sistema político, y este permaneció semipresidencial. Después de eso, hubo otras dos enmiendas. La enmienda del 25 de agosto de 2022 derogó las limitaciones introducidas por las enmiendas de 2019 sobre el tema del "doble deel".[3] La segunda enmienda del 31 de mayo de 2023 introdujo un sistema electoral mixto con 78 miembros del parlamento elegidos por mayoría y 48 por representación proporcional.[4]

La derogación de 2022 resalta la importancia perdurable del tema del "doble deel" ("давхар дээл", deel es la vestimenta tradicional mongola). Es uno de los temas legales más politizados centrado en el debate sobre si los miembros del gabinete y los miembros del parlamento pueden ocupar puestos simultáneos. La decisión inicial del Tribunal Constitucional fue que no podían, pero la enmienda de 1999/2000 la revirtió. No obstante, las enmiendas de 2019 limitaron el número de tales miembros del parlamento a cuatro, pero la enmienda de 2022 eliminó esta limitación. En el centro de este problema está que los miembros del parlamento gozan de inmunidad política (Artículo 29.2); por lo tanto, lo que lleva a un mayor riesgo de abuso de poder, ya que los miembros del gabinete que son concurrentemente miembros del parlamento tienen acceso a recursos e inmunidad para evadir la justicia. En el contexto de Mongolia con corrupción sistémica, esto se convierte en un problema particularmente controvertido.

La enmienda de 2023, sin embargo, se refiere más a la ampliación de la legislatura de 76 a 126 miembros. Esta enmienda también introdujo un sistema electoral mixto (78 escaños mayoritarios y 48 escaños proporcionales) y fue seguida por cambios correspondientes en las leyes electorales. Desde 1992, Mongolia ha tenido principalmente un sistema electoral mayoritario, y solo tuvo un sistema mixto para la elección parlamentaria de 2012 (48 escaños mayoritarios y 28 escaños proporcionales). La reintroducción del componente proporcional también revirtió la decisión del Tribunal Constitucional de 2016 en su contra. Dado que el proceso de adopción y la justificación detrás de esta enmienda no estuvieron abiertos a desafío o debate público, es probable que haya sido otra instancia de negociación de élites a puerta cerrada con un compromiso resultante entre políticos que pueden ganar distritos electorales concretos y aquellos que gozan de popularidad nacional y tienen mejores oportunidades en una lista nacional.

Sin embargo, es poco probable que la necesidad de ampliación haya obtenido el apoyo público, y la perspectiva oficial es que todo forma parte de aportar "estabilidad" al sistema político y "acercar a los parlamentarios al pueblo" (Lkhaajav 2023). Anteriormente, la justificación para la ampliación también incluía consideraciones geopolíticas, como reducir las oportunidades de influencia externa sobre un mayor número de políticos y responder a una población en crecimiento (Bayarlkhagva 2022). No obstante, es importante señalar que estos cambios no abordan los principales problemas que afectan la estabilidad del sistema político, como la baja confianza en las instituciones políticas y un sistema de partidos débil. Ligado a esto está la falta de una oposición real en el sistema que reduce aún más la rendición de cuentas del partido gobernante.

Dado esto, la investigación pasada sobre los efectos de la reforma electoral que comparó el desempeño de los sistemas electorales destacó la importancia continua de la división urbano/rural en Mongolia (Maškarinec 2018). Aún está por verse cómo se distribuirán exactamente los mandatos. Sin embargo, considerando que Ulán Bator continuó recibiendo menos de la mitad de todos los mandatos a pesar de tener casi la mitad de la población, no es seguro que se vaya a considerar la distribución de población existente. El principal problema es el desequilibrio existente en los mandatos asignados para la representación rural y urbana. Las razones del desequilibrio son principalmente políticas, ya que las circunscripciones rurales tienden a votar por el gobernante Partido Popular de Mongolia (MPP), y los votantes urbanos tienden a emitir la mayoría de los votos de protesta. En general, esto ha generado dudas sobre la representatividad y la igualdad del voto, pero no ha sido desafiado con éxito en la distribución de poder dada.

Figura 5. Distribución Pasada de Mandatos entre Ulán Bator y el Resto del País

Fuente: Comisión Electoral General de Mongolia

*Nota: Se excluye la elección de 2012, ya que en ese momento se introdujo un sistema mixto.

Al final, el principal problema con las reformas recientes es que se han aprobado sin ofrecer la oportunidad de desafiarlas o discutirlas. Esto genera una mayor preocupación sobre el estado de la rendición de cuentas que la configuración política actual tiene para ofrecer. A largo plazo, una transición completa al parlamentarismo ha sido un objetivo político largamente buscado por las élites políticas. La creencia predominante es que la estabilidad en la toma de decisiones resultaría de un desplazamiento del poder hacia el parlamento y la creación de una poderosa posición de primer ministro. Los presidentes ambiciosos apoyaron mayoritariamente la transición al sistema presidencial. No obstante, uno de los cambios significativos introducidos por las enmiendas constitucionales de 2019 fue un cambio considerable en el sistema de pesos y contrapesos. El equilibrio institucional entre las ramas ejecutiva, legislativa y judicial se desplazó hacia un parlamento y un primer ministro todopoderosos. No debería haber sido un problema; sin embargo, ocurrió en un entorno con mecanismos de control decrecientes necesarios para contrarrestar o desafiar la mala conducta.

6. Contrarrestar la Mala Conducta

Debido a las numerosas leyes aprobadas en los últimos treinta años, existe el dicho de que la Ley mongola dura tres días. Como resultado, en comparación con la Constitución, la Ley sobre el Parlamento y la Ley sobre el Gabinete (1993) fueron enmendadas docenas de veces (en el momento de escribir, el recuento es de 38+ veces cada una), lo que la convierte en un área altamente disputada para la interpretación de abogados o de cualquier persona. Algunas áreas son ambiguas o inrastreables después de las enmiendas porque chocan varios intereses políticos y está involucrada la política de alto nivel.

En cuanto a los procedimientos constitucionales para destituir a los primeros ministros, una moción de censura ha destituido a primeros ministros al menos en tres ocasiones.[5] Otros lograron sobrevivir a la moción de censura. En cuanto a los juicios políticos presidenciales, ningún presidente ha sido destituido mientras estaba en el cargo hasta ahora. N. Enkhbayar fue arrestado después de su mandato y es el único expresidente que regresó a la política partidista. Otros expresidentes se retiraron de la vida política.

No obstante, el caso de Kh. Battulga también es bastante notable y muestra las luchas entre las diferentes ramas del poder. En particular, las modificaciones de la enmienda constitucional de 2019 redujeron el poder del presidente y otorgaron más autoridad al primer ministro. Un aspecto notable fue la introducción de un límite de un solo mandato presidencial de seis años, lo que generó debates entre políticos y expertos legales sobre su aplicación inmediata al actual presidente. Así, en 2021, tras la decisión del Tribunal Constitucional que prohibió a los presidentes actuales y anteriores postularse para la reelección, el presidente Kh. Battulga respondió emitiendo un decreto para disolver el gobernante Partido Popular de Mongolia (MPP). Acusó al MPP de influir en la decisión del tribunal y de estar involucrado en una ONG asociada con personal militar retirado, lo que consideró inapropiado para los partidos políticos. En medio de rumores de maniobras políticas, como la cancelación de reuniones de la cámara pequeña y el cambio de un juez del tribunal por parte del Parlamento, el Tribunal Constitucional falló en contra de la reelección de los presidentes actuales y anteriores.

En contraste, el parlamento consta de 76 miembros, y después de ocho ciclos electorales, hay muchos más parlamentarios que investigar. Desde el principio, el obstáculo más desafiante para la fiscalía fue la inmunidad parlamentaria, garantizada por la Constitución en el Artículo 29.2 y legalizada por el Artículo 9.8 (anteriormente Artículo 34.7) de la Ley del Parlamento (versión del 7 de mayo de 2020). Sin embargo, el Artículo 9.1 establece que el parlamento decidirá si suspender o no las facultades de un miembro del parlamento. Más específicamente, en el Artículo 9.1.1, cuando "el Fiscal General del Estado ha presentado una propuesta a la Asamblea Estatal para arrestarlo con pruebas en el curso de su acto criminal o en el lugar del crimen, y luego para suspender sus facultades".

Otro desafío legal en 2016 para contrarrestar la mala conducta proviene de la Ley de Secretos de Estado y Oficiales. Se critica principalmente por proteger los acuerdos internos. Si bien se modificó a lo largo de los años, los cambios fueron insustanciales y los principales desafíos permanecieron, ya que su alcance se define de manera demasiado amplia (ver Artículo 5 "Definiciones" donde casi cualquier cosa es un "secreto de estado") y los períodos de clasificación son largos y se extienden fácilmente (ver Artículo 17 "Duración de la confidencialidad de la información").

En vista de esto, los controles y equilibrios existentes son tales que los altos funcionarios públicos rara vez son procesados. La presencia de indignación pública y manifestaciones es uno de los factores decisivos para iniciar casos de alto perfil. Entre los problemas recientes que recibieron una atención pública significativa se encuentra la destitución del Presidente M. Enkhbold en 2019 tras la protesta pública por escándalos de corrupción de alto perfil (Bittner 2019). En cuanto al Tribunal Constitucional, un caso notable de alto perfil fue la destitución de su Presidente D. Odbayar, debido a la creciente presión pública por su participación en el acoso sexual de una azafata surcoreana en un vuelo de Ulaanbaatar a Incheon ("IKON News Agency 2019-11-22). Más recientemente, el Escándalo del Carbón de 2022 derrocó a varios políticos (incluidos dos miembros del parlamento) tras desencadenar una protesta a gran escala en Ulán Bator. Hay otros casos que involucran a miembros del parlamento; sin embargo, muchos ocurrieron después de su mandato o fueron finalmente anulados. La razón principal es que el poder judicial difícilmente puede mantener su neutralidad política o independencia bajo las actuales disposiciones de poder.

7. Independencia del Poder Judicial

Como se indicó anteriormente, constitucionalmente, la Corte Suprema tiene la autoridad para examinar todas las decisiones de los tribunales inferiores y proporcionar la interpretación oficial de todas las leyes, excepto la Constitución (Artículo 50). El Tribunal Constitucional tiene el poder general de interpretación constitucional (Artículos 64.1 y 66). Existe un debate entre académicos y políticos sobre la necesidad de un Tribunal Constitucional separado cuando una Corte Suprema podría asumir la tarea de interpretación constitucional. Después de muchas idas y venidas en los argumentos, la pista más plausible hasta la fecha proviene de la composición del Tribunal Constitucional. Mientras que los miembros de la Corte Suprema deben ser explícitamente abogados profesionales (Artículo 51.3 "Un ciudadano mongol que haya cumplido treinta y cinco años con educación superior en derecho y una carrera profesional de no menos de diez años puede ser nombrado juez de la Corte Suprema"), los miembros del Tribunal Constitucional debían tener altas cualificaciones en política y derecho (Artículo 65.2 "Un miembro del Tribunal Constitucional será un ciudadano mongol que haya cumplido cuarenta años y tenga altas cualificaciones en política y derecho"), y sus nominaciones aplicaron el principio de distribución del poder entre las diferentes ramas. El Tribunal Constitucional tiene nueve miembros con la siguiente distribución: el parlamento, el presidente y la Corte Suprema nominan respectivamente tres miembros cada uno (Artículo 65).

En general, el sistema existente de nominaciones judiciales es una de las principales barreras para la independencia judicial. Las nominaciones políticas de los magistrados y del fiscal general introducen un alto riesgo de politización del poder judicial. El siguiente gran obstáculo es la enmienda a la Ley sobre el Estatus Legal de los Jueces en 2019 que permite al Consejo de Seguridad Nacional destituir a los jueces (Transparency International 2019; Dierkes 2019). Hay argumentos plausibles de que es necesario debido a la corrupción existente en el sistema legal. El problema es que la corrupción de alto nivel es endémica en todo el sistema, y la destitución de jueces también puede servir a motivos políticos. En consecuencia, los problemas con la neutralidad política y la independencia del poder judicial socavan la función del poder judicial como contrapeso a las otras ramas del gobierno.

Desde el principio, el legado del sistema legal socialista impactó al poder judicial por más tiempo, ya que la reforma en esta rama fue más gradual en comparación con las transformaciones económicas y políticas de la década de 1990. Durante el período comunista, el sistema legal estaba completamente subordinado al partido-estado. Después del establecimiento de la democracia, el concepto de división de poderes y la necesidad de distanciarse del gobierno de un solo partido llevaron a los reformadores a adoptar una constitución basada en los ideales de controles y equilibrios. Por lo tanto, la introducción de un poder judicial independiente fue un objetivo declarado. No obstante, el sistema de nombramiento externo de los principales cargos en el poder judicial y la fiscalía politizó esta rama. Si bien el nombramiento político de los magistrados de la Corte Suprema es una práctica que también existe en otros países, el desafío en Mongolia es que todo el proceso de criterios de selección es opaco e incuestionado, por lo que los nombramientos son a menudo un compromiso a puerta cerrada con la lealtad como requisito principal.

8. Organismos de Supervisión y sus Capacidades

Mongolia tiene un problema de larga data con la corrupción en el sector público. Aun así, el principal obstáculo para la legislación no es tanto la existencia de lagunas e inconsistencias, sino los problemas resumidos como el débil estado de derecho. Según las evaluaciones de Transparencia Internacional, la clasificación de corrupción de Mongolia en 2021 es 110 de 180 con un Índice de Percepción de la Corrupción de 35, lo que la sitúa entre los países con un grave problema de corrupción (Transparencia Internacional 2022).

Los dos principales organismos de supervisión son la Oficina Nacional de Auditoría de Mongolia y la Autoridad Independiente contra la Corrupción de Mongolia (IAAC). La Oficina Nacional de Auditoría de Mongolia es la institución central de auditoría del país. La Ley de Auditoría Estatal (2020) le otorga un amplio mandato. Establece en el Artículo 5.1: "El objetivo principal de la auditoría estatal es monitorear la planificación, distribución, uso y gasto de las finanzas públicas, presupuestos y propiedad pública de manera legal, económica, eficiente y efectiva, así como mejorar la gestión financiera pública y apoyar el desarrollo económico sostenible". En la práctica, sin embargo, está limitada en recursos humanos y a menudo se enfrenta a problemas de capacidad general (ADB 2019). No sorprende que, cuando se añade la política de alto nivel, sea raro que una auditoría estatal encuentre irregularidades. La Constitución otorga al parlamento poderes presupuestarios bajo el Artículo 25.1.7. En respuesta, el Artículo 6.1 de la Ley de Auditoría Estatal otorga a la Oficina Nacional de Auditoría de Mongolia el mandato de auditar todo excepto al parlamento. Específicamente, en la Ley de Auditoría Estatal, el Artículo 6.5 establece que puede auditar al parlamento "si así lo solicita el parlamento".

La IAAC es otra institución de supervisión con un mandato excesivamente amplio que le permite investigar casos de corrupción y educar al público sobre mecanismos de prevención. Según la Ley contra la Corrupción (2006), la IAAC está a cargo de las declaraciones de ingresos y activos del presidente, el primer ministro y su gabinete, los miembros del parlamento y los funcionarios designados por ellos (Artículo 11.1.1). Hasta la fecha, los obstáculos más significativos para su capacidad de investigar activamente casos de corrupción de altos funcionarios públicos son problemas relacionados con la inmunidad política o las leyes de amnistía. A julio de 2021, Mongolia ha aprobado su séptima ley de amnistía (Baljmaa 2020). El problema es que algunas de estas leyes de amnistía se aplicarían a una amplia gama de casos que también otorgarían protección contra el enjuiciamiento por corrupción o conducirían a la terminación de casos bajo investigación por la IAAC (UNCAC Coalition 2015). En general, la IAAC se enfrenta a frecuentes acusaciones de operar de manera aleatoria o con un sesgo político significativo. En el pasado, el presidente podía nombrar al jefe de la IAAC, pero en enero de 2021, el parlamento introdujo enmiendas a la Ley contra la Corrupción que transfirieron este poder al primer ministro (Artículo 21, actualizado; Baljmaa 2020). Este cambio puede verse como un mayor empoderamiento de la posición del primer ministro.

Estos factores institucionales contribuyen al deterioro de los controles y equilibrios adecuados en el sistema y explican por qué gran parte de la corrupción de alto nivel tiende a pasar desapercibida o a ser insuficientemente investigada.

9. Perspectivas

Siguiendo el desarrollo de los titulares de los medios en los últimos años, los analistas y comentaristas han comenzado a describir los desarrollos políticos de Mongolia como una crisis de democracia. Si bien múltiples problemas contribuyen a la disminución general de la gobernanza democrática, el problema central descrito en este informe es que actualmente no existen sistemas de control eficientes para formar controles y equilibrios adecuados. El equilibrio pasado de controles y equilibrios se ha roto, pero el nuevo sistema está muy desequilibrado. Como se señaló anteriormente, el cambio de poder hacia la rama legislativa no debería haber sido un problema, pero ocurrió en el contexto de un sistema de partidos débil y un sistema judicial débil.

En general, esto lleva a la conclusión de que, a pesar del diseño y la intención constitucional, el principio de separación de poderes se enfrenta a desafíos considerables. Además, cada vez es más difícil de aplicar en el entorno político actual, ya que otras ramas y organismos de supervisión no pueden controlar adecuadamente el poder legislativo. Como resultado, esto conduce a perspectivas bastante sombrías para la rendición de cuentas horizontal a corto plazo. En cuanto a mediano y largo plazo, aún es demasiado pronto para juzgar, ya que este tipo de arreglo de poder es inestable y se habla de futuras reformas. A pesar de la insistencia de la élite política en que las reformas se realizaron para garantizar la estabilidad política, hay más factores a considerar. Una de las convicciones subyacentes de las élites políticas es que la rápida rotación del gobierno socava la estabilidad política; como resultado, todas las reformas importantes recientes se centraron en consolidar el poder legislativo y el primer ministro con su gabinete. En realidad, la rotación del gobierno no debería haber sido un problema, pero la rápida rotación de los funcionarios civiles y públicos en las instituciones correspondientes fue un problema para la formulación e implementación de políticas.

Se señaló anteriormente que si hay una erosión de la rendición de cuentas horizontal, la calidad de la democracia se deteriorará (Sato et al. 2022). Además, para la política interna, es importante mencionar que la investigación transnacional muestra que los regímenes de partido dominante son más vulnerables a las protestas masivas (Ulfelder 2005). Además, la inestabilidad regional actual probablemente conducirá a un mayor declive económico, lo que significa aún menos recursos para la reforma y mayores riesgos en la pérdida de poder político. En conjunto, esto conduce a una mayor incertidumbre y riesgo tanto externa como internamente.

El panorama general es que, desde que Mongolia inició su democratización en 1989, su desempeño democrático ha sido relativamente alto entre la Tercera Ola de democracias. Especialmente, si consideramos que el legado institucional soviético y los niveles de desarrollo económico la hacen analíticamente más cercana a los estados de Asia Central postsoviéticos. Sin embargo, si consideramos los desarrollos desde 1992 (cuando la democracia fue institucionalizada por la Constitución), hasta ahora todavía podemos observar una disminución gradual en la calidad de su democracia.

Sin embargo, a pesar de estos desafíos, es probable que la élite política siga interesada en el sistema democrático. La posición geopolítica de Mongolia hace que su democracia sea vulnerable a los efectos de contagio institucional de China y Rusia. Sin embargo, su política exterior de atraer a terceros vecinos hace que las élites políticas estén interesadas en mantener el sistema democrático. Esta política exterior ha sido una piedra angular de los asuntos exteriores de Mongolia, y fundamentalmente intenta equilibrar la dependencia de Mongolia de China y Rusia encontrando otros socios. Implícitamente, también tuvo un impacto duradero en su elección de sistema político, ya que apoyó la membresía de Mongolia en la comunidad de democracias. No obstante, debido a los problemas existentes de corrupción sistémica, la élite política no está interesada en fortalecer el papel del poder judicial y el estado de derecho, que son cruciales para avanzar en la calidad democrática en Mongolia. En vista de las elecciones parlamentarias de 2024, que involucrarán a una legislatura mucho más grande, aún está por verse en el futuro si esto garantizará la estabilidad política y aumentará la eficiencia.

10. Soluciones

¿Cómo podemos mejorar la rendición de cuentas horizontal dadas las actuales disposiciones de poder?

El Índice de Estado de Derecho del World Justice Project, que varía de 0 a 1, otorga a Mongolia una puntuación general de 0.54, lo que indica un desempeño "mediocre" (World Justice Project 2022). A nivel mundial, ocupa el puesto 65 de 128 países, y a nivel regional su desempeño general es el más cercano a Indonesia. Entre los principales factores incluidos en este indicador, obtiene la puntuación más baja en términos de ausencia de corrupción en el gobierno. Si profundizamos en los subfactores, podemos ver que tiene uno de los peores desempeños en el uso del cargo para beneficio privado por parte de funcionarios públicos de la rama legislativa. En 2020, ocupó el puesto 114 de 128 países, lo que la sitúa entre los peores desempeños a nivel mundial y regional.

Este informe describió el marco constitucional actual y el desequilibrio en las disposiciones de poder introducidas por las enmiendas. Uno de los principales riesgos en el entorno político actual es la sobreconcentración de poder en el poder legislativo, que ningún control institucional existente puede contrarrestar adecuadamente. Es importante destacar que los cambios de poder ocurrieron en un momento de dominio de un solo partido, instituciones de contrapeso débiles y, lo más importante, falta de independencia judicial. Todo esto conduce a un entorno político en el que los funcionarios públicos en el poder apenas rinden cuentas. La principal preocupación es que también conduce a una disminución de la transparencia en la toma de decisiones en el poder legislativo con muy poca supervisión o posibilidad de ser cuestionado por cualquier otra institución.

Por lo tanto, la solución principal debe centrarse en fortalecer y mejorar el poder judicial. En un momento en que la mayoría de las instituciones de contrapeso son débiles, ese sigue siendo el enfoque general. Esto se debe a que el desequilibrio de poder entre las diferentes ramas es especialmente relevante para el poder judicial, ya que las nominaciones judiciales y las restricciones presupuestarias lo ponen en alto riesgo de manipulación por parte de las otras ramas del gobierno.

Si bien la reforma judicial ha estado en la agenda durante todo el proceso de democratización de Mongolia, los esfuerzos anteriores del enfoque de arriba hacia abajo o de creación de instituciones para la reforma judicial no han tenido éxito (Fenwick 2001; White 2009; Chimid 2017). El problema sigue sin resolverse hasta la fecha, ya que a un nivel más profundo, tales enfoques no funcionan bien en países con corrupción sistémica, donde los actores clave son tanto los reformadores como los reformados.

Como problema persistente, se atribuyó al hecho de que las instituciones involucradas en las reformas judiciales habían ignorado los problemas centrales, como la corrupción del poder judicial (White 2009). Además, si bien hay mucho enfoque en la independencia política, los problemas también están relacionados con el presupuesto judicial, la integridad, la transparencia y la rendición de cuentas. Al final, esto sugiere que en el entorno institucional actual en Mongolia, el enfoque mixto con presión de abajo hacia arriba para la reforma y la implementación es más apropiado.

Otras soluciones generales son que Mongolia necesita continuar desarrollando su sistema de partidos. Actualmente, la debilidad del sistema de partidos contribuye a la falta de oposición como fuerza de equilibrio en el sistema democrático. En particular, para contrarrestar los intereses especiales, la oposición debería desempeñar un papel importante en la dirección de los organismos encargados de prevenir e investigar la corrupción (O’Donnell 1998). Es muy poco probable que dentro de la actual concentración de poder exista la voluntad política para otorgar a los organismos preventivos u organismos de supervisión la capacidad real para garantizar la justicia. Hasta la fecha, la sobreconcentración de poder y la disminución de la rendición de cuentas solo han aumentado el riesgo de que la toma de decisiones no se realice en el interés más amplio de la sociedad.

Finalmente, la rendición de cuentas del gobierno es un proceso multi-actor y multidimensional. Por lo tanto, además de las mejoras en el alcance de la rendición de cuentas horizontal, debe mejorar la rendición de cuentas del gobierno ante sus ciudadanos (rendición de cuentas vertical) y ante los medios y la sociedad civil (rendición de cuentas diagonal). Como parte de un enfoque integral que conduzca a mejoras y transparencia en la gobernanza, la presión de abajo hacia arriba implicaría una mayor actividad por parte de los medios y diversas organizaciones de la sociedad civil que garanticen la rendición de cuentas diagonal. En cuanto a la rendición de cuentas vertical, la vigilancia de los influyentes de la opinión pública y los ciudadanos es cada vez más importante. Sin embargo, estos dos aspectos de la rendición de cuentas serán tema de futuras investigaciones.

Nos gustaría señalar que el concepto de 'controles y equilibrios' es todavía bastante nuevo en Mongolia. Históricamente no hubo precedente, y durante los tiempos comunistas el control centralizador y omnipresente del partido ni siquiera permitió la existencia de fuerzas de equilibrio. Por lo tanto, es un logro del sistema democrático moderno introducir el concepto y la condición relacionada de 'rendición de cuentas'. Aun así, sigue siendo un concepto oscuro para la población en general e incluso para algunos de los políticos de la cohorte mayor. La traducción mongola más común de rendición de cuentas es 'хариуцлага', que no transmite adecuadamente su significado dentro de un entorno democrático. El problema principal es que la traducción directa de 'хариуцлага' es 'responsabilidad', lo que cargó innecesariamente el concepto con un matiz paternalista. Además, los principios de separación de poderes tampoco son intuitivos para quienes no están familiarizados con el marco de la gobernanza democrática. Por lo tanto, desde el principio, para una persona promedio, puede llevar a una mentalidad y expectativas incorrectas sobre la dirección y los tipos de rendición de cuentas en las relaciones de poder.

Sin embargo, el logro del sistema democrático es que cuestiones como los tipos de rendición de cuentas y sus necesidades están recibiendo atención. Por lo tanto, es importante para el futuro desarrollo de la democracia mongola continuar tales discusiones y tratar de resolverlas a medida que surgen. Al final, la democracia mongola todavía es relativamente joven y requerirá más ajustes y mejoras. Lo más importante, sin embargo, es que estos cambios requerirán que todos los actores participen abierta y transparentemente, ya que una democracia estable necesita votantes no solo activos sino informados.

11. Conclusión

Podemos concluir que, si bien las perspectivas de aumentar la rendición de cuentas horizontal del gobierno no son buenas a corto plazo, el sistema todavía tiene capacidad de mejora. Hay varios factores importantes que desafían el funcionamiento adecuado de los controles y equilibrios en el sistema que deben abordarse continuamente. Es importante destacar la falta de independencia judicial. En el sistema existente, es muy probable que los miembros clave del poder judicial sean designados políticos; como resultado, su neutralidad política e independencia son cuestionables. Relacionado con esto, se convierte en un problema adicional al tratar con casos que involucran altos cargos. El alcance de la reforma judicial en el pasado se vio obstaculizado principalmente por el enfoque de arriba hacia abajo adoptado por las agencias donantes. En el futuro, un enfoque mixto, que incluya la presión de abajo hacia arriba de los ciudadanos y la comunidad, podría ser un mejor enfoque para garantizar que la democracia mongola continúe evolucionando positivamente y para garantizar el estado de derecho. Además, se necesita más transparencia en la toma de decisiones para garantizar que la legislación no solo se apruebe, sino que se controle. Para ello, es necesario mejorar el papel de la rendición de cuentas diagonal, lo que, como mínimo, implicaría un mejor acceso y cobertura de los medios.

Otra cuestión de preocupación señalada en este informe es que los principales organismos de supervisión, como la Auditoría Nacional y la IAAC, no están libres de interferencia política. En cuanto a otras vías, hay una falta de apoyo y oportunidades para involucrar a organismos de supervisión ciudadana. En general, estos desafíos crean brechas considerables en la rendición de cuentas horizontal en el sistema. Si bien no es evidente y es difícil de evaluar a corto plazo, muchos de estos desafíos institucionales tienen un impacto acumulativo en la calidad de la democracia.

No es una exageración sugerir que, a menos que se mejoren las formas institucionales de dirigir las preocupaciones públicas, las instancias de protestas masivas solo podrían aumentar en el entorno político existente. En particular, las ventajas institucionales a largo plazo del partido gobernante y la debilidad actual de la oposición también han llevado a un sistema con dominio de un solo partido, que es propenso a protestas. Si bien protestar no es necesariamente una amenaza y puede ser una salida política en una democracia, el problema es que la respuesta del gobierno a las protestas públicas fue en su mayoría superficial y luego se centró en limitar en lugar de abordar las preocupaciones de los manifestantes. Con el tiempo, el riesgo de adoptar este enfoque es que, a menos que se mejoren los problemas subyacentes de gobernanza, en particular las formas institucionales de defender y representar el interés público, la confrontación entre el gobierno y el público podría volverse más seria. Sin embargo, a corto plazo, dados todos los beneficios del status quo, es poco probable que la élite política actual impulse e implemente las reformas necesarias, dejando la vigilancia y la participación ciudadana como las principales herramientas que conducen al cambio de políticas. ■

Referencias

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[1] Presidente del Consejo, Academia de Educación Política

[2] Investigador Principal, Fundación Sant Maral

[3] Véase el documento en https://legalinfo.mn/mn/detail?lawId=367&type=2 (en mongol).

[4] Véase el documento en https://legalinfo.mn/mn/detail?lawId=16759482929681&showType=1 (en mongol).

[5] El número exacto es difícil de rastrear, debido a la ausencia de información abierta sobre el tema.

Estado de la Rendición de Cuentas Horizontal en Pakistán:

Desafíos Actuales y Reformas

Muhammad Habib[1]

Instituto de Desarrollo Legislativo y Transparencia de Pakistán

1. Antecedentes

Definida como el grado en que las instituciones estatales exigen rendición de cuentas al poder ejecutivo del gobierno, la rendición de cuentas horizontal se puede lograr cuando diferentes instituciones estatales implementan sus funciones de control y equilibrio para prevenir el abuso de poder por parte de los ejecutivos. Por ejemplo, cuando el poder legislativo supervisa al poder ejecutivo o un poder judicial revisa las leyes aprobadas por el poder legislativo, esto también es una forma de rendición de cuentas que corre horizontalmente ‘entre iguales’ (O’Donnell 1998; Lindberg 2013).

La función de supervisión que las diferentes instituciones estatales ejercen unas sobre otras también se denomina comúnmente rendición de cuentas horizontal. Los comités legislativos también se incluyen en la rendición de cuentas horizontal y cuestionan al gobierno ejecutivo sobre su desempeño y les exigen rendición de cuentas. En Pakistán, la Asamblea Nacional y las Asambleas Provinciales también pueden ejercer rendición de cuentas a través de un voto de censura. Por lo tanto, el mecanismo de rendición de cuentas horizontal enfatiza la separación de poderes entre las instituciones estatales para prevenir abusos al permitir que otras instituciones estatales exijan información, interroguen a funcionarios y posiblemente castiguen el comportamiento inapropiado (Rose-Ackerman 1996).

Los países democráticos se basan en tres pilares: el legislativo, el judicial y el ejecutivo, y sus funciones también están bien definidas. La redacción, la introducción y aprobación de leyes, el escrutinio de los ejecutivos y la provisión de un foro para expresar los sentimientos públicos por parte de los representantes electos son las funciones clave del legislativo. El poder judicial resuelve disputas entre el gobierno, los grupos y las personas, y el ejecutivo es responsable de administrar los asuntos del estado y hacer cumplir las leyes. En Pakistán, la distinción entre el legislativo y el ejecutivo se difumina en la cúpula, ya que el primer ministro es el jefe ejecutivo del país, así como el líder del partido mayoritario en la Asamblea Nacional y, por lo tanto, forma parte de los dos pilares del estado. En general, cada una de estas tres instituciones no interfiere en los dominios de las otras; sin embargo, la disolución prematura de dos Asambleas Provinciales de Punjab y Khyber Pakhtunkhwa (KP) el 14 y 17 de enero de 2023, respectivamente, planteó interrogantes sobre qué institución es la suprema entre estas instituciones estatales. La interferencia interinstitucional se ha convertido en un problema tan grave en Pakistán que el expresidente del Tribunal Supremo de Pakistán (CJP), Asif Saeed Khosa, propuso un gran diálogo entre las instituciones estatales, incluido el poder judicial, el ejecutivo, el parlamento, los militares y las agencias de inteligencia, para resolverlo (Mehboob 2019).

Asimismo, en las últimas dos décadas, la «rendición de cuentas» se ha convertido en el eslogan político más famoso de Pakistán (Mehboob, 2022). Según el Índice de Percepción de la Corrupción publicado por Transparency International, Pakistán recibió la peor clasificación, y esta puntuación ha ido disminuyendo desde 2019 (TI 2023).

El Índice de Control de la Corrupción (CCI) también mostró un débil desempeño de Pakistán en materia de rendición de cuentas horizontal. De 2013 a 2020, la puntuación de Pakistán fue inferior a 1,0, excepto en 2014, cuando su puntuación fue de 0,83. La rendición de cuentas horizontal se ejecuta a través de instituciones como el poder judicial, el legislativo y otros organismos de supervisión, incluida la Oficina Nacional de Rendición de Cuentas (NAB), los Establecimientos Provinciales de Lucha contra la Corrupción (ACE), la Oficina del Auditor General de Pakistán (AGP) y los Defensores del Pueblo Federales y Provinciales.

Se cree ampliamente en Pakistán que la NAB es la principal razón de la inestabilidad política y uno de los obstáculos para la prosperidad económica. Aparte de su pobre desempeño, existe la percepción entre el poder judicial, los políticos y los medios de comunicación de que ha estado involucrada en rendición de cuentas selectiva, ingeniería política y victimización política desde su establecimiento (Iqbal y Mustafa 2022).

El Parlamento de Pakistán realiza la rendición de cuentas financiera del sector público a través de un comité llamado Comité de Cuentas Públicas (PAC). Mientras tanto, los Comités Permanentes supervisan las políticas y el desempeño de un gobierno electo. Otras formas de supervisión incluyen avisos de llamada de atención, mociones, puntos de importancia pública y resoluciones planteadas en el Parlamento, y se hacen preguntas a los parlamentarios durante los procedimientos sobre el funcionamiento del gobierno ejecutivo. En las democracias parlamentarias, los Comités son considerados los «ojos, oídos, manos e incluso el cerebro del Parlamento». Otro dicho sobre la importancia del Comité es que «el Congreso en sesión es el Congreso en exhibición pública, mientras que el Congreso en su sala de comités es el Congreso trabajando» (Wilson W. 1885). En Pakistán, el «Congreso» puede considerarse el «Parlamento».

El propósito de este artículo es describir la estructura de rendición de cuentas horizontal de Pakistán. Además, su objetivo es evaluar el estado actual de la rendición de cuentas horizontal en Pakistán y estudiar las fortalezas y debilidades de los mecanismos de rendición de cuentas, incluidas las leyes y regulaciones. El artículo también ayuda a desarrollar una comprensión básica de los desafíos clave de los mecanismos de rendición de cuentas horizontal en Pakistán al proporcionar diferentes perspectivas sobre cómo la rendición de cuentas horizontal puede contribuir a una democracia funcional. Las reformas necesarias para fortalecer las estructuras de rendición de cuentas para el funcionamiento efectivo y eficiente de las instituciones estatales también se destacan en el artículo. Más específicamente, el artículo aborda las siguientes preguntas de investigación para resaltar los problemas relacionados con los controles y equilibrios de los ejecutivos por parte del legislativo, el judicial y otros órganos de supervisión en Pakistán:

• ¿Cuáles son los mecanismos institucionales constitucionales y legales que exigen rendición de cuentas al gobierno ejecutivo?

• ¿Hasta qué punto los mecanismos constitucionales y legales de rendición de cuentas horizontal han cumplido sus funciones esperadas para limitar las acciones de los miembros del ejecutivo?

• ¿Cuáles son los determinantes del desempeño de la rendición de cuentas horizontal?

• ¿Qué se debe hacer para mejorar el estado del desempeño de la rendición de cuentas horizontal?

2. Mecanismos de Rendición de Cuentas Horizontal en Pakistán

La rendición de cuentas del ejecutivo es un elemento central de un sistema democrático. Tres instituciones principales componen el gobierno de Pakistán: el gobierno ejecutivo, el parlamento y el poder judicial. El poder ejecutivo está compuesto por un gabinete encabezado por el primer ministro. El poder legislativo incluye el Senado, la Asamblea Nacional y cuatro Asambleas Provinciales. Finalmente, el poder judicial comprende la Corte Suprema, los tribunales superiores y los tribunales inferiores. Numerosos organismos de supervisión controlan el abuso de poder por parte de los ejecutivos, incluida la Oficina Nacional de Rendición de Cuentas (NAB), la Oficina del Auditor General de Pakistán (AGP), los defensores del pueblo federales y provinciales, y los establecimientos anticorrupción a nivel provincial.

Figura 1. Estructura de Gobierno de Pakistán

2.1. El Poder Legislativo

El Parlamento de Pakistán y las asambleas provinciales desempeñan tres funciones principales: legislación, representación y supervisión, o monitoreo del desempeño del gobierno electo a través de comités plenarios y ministeriales. Las Reglas de Procedimiento y Conducta de Negocios en el parlamento y las asambleas provinciales requieren la formación de comités permanentes para cada ministerio y departamento del gobierno federal y provincial, respectivamente. Estas reglas facultan a estos comités permanentes para examinar los gastos, la administración, la legislación delegada, las peticiones públicas y las políticas del ministerio correspondiente, incluidos sus organismos públicos asociados, y enviar su informe de hallazgos y recomendaciones al ministerio/departamento, que luego presenta su respuesta al Comité (Asamblea Nacional de Pakistán, s.f.).

Además, los miembros del parlamento y de las asambleas provinciales pueden hacer diferentes preguntas de importancia pública por escrito relativas a las funciones y al funcionamiento de las divisiones de los diferentes ministerios. El ministerio en cuestión responde por escrito al parlamento, y luego las respuestas se presentan ante el parlamento en un día específico asignado a cada ministerio.

El reglamento de la Asamblea Nacional también define la composición y las funciones del PAC. Normas similares en las asambleas provinciales regulan el funcionamiento de los PAC en esas asambleas.

El gobierno presenta una propuesta de presupuesto a la Asamblea Nacional para su aprobación. Al hacerlo, el gobierno busca el respaldo del poder legislativo para sus políticas y programas, obteniendo esencialmente permiso para implementarlos. Según el Artículo 171 de la Constitución de la República Islámica de Pakistán, el AGP presenta informes de auditoría anuales al presidente, quien luego los presenta ante la Asamblea Nacional. Para un examen exhaustivo, estos informes se remiten al PAC, que opera bajo las directrices establecidas en el Reglamento de Procedimiento y Conducta de Negocios en la Asamblea Nacional, 2007 (Cheema 2020).

Desempeño

Hay 36 comités permanentes en la Asamblea Nacional, que celebraron 1.005 reuniones durante la 15ª Asamblea Nacional (13 de agosto de 2018 - 9 de agosto de 2023). Por otro lado, el PAC celebró 177 reuniones de diciembre de 2018 a junio de 2023 y recuperó 1,154 billones de rupias pakistaníes (PKR). Del mismo modo, debatió 12.741 de 33.562 párrafos, envió 119 párrafos al NAB y 97 a la Agencia Federal de Investigación (FIA), y resolvió 721 subvenciones y 3.839 párrafos durante el mismo período.

El Reglamento de la Asamblea Nacional exige la formación de comités permanentes en un plazo de 30 días tras la elección del Primer Ministro y la de sus presidentes en un mes más. Lamentablemente, durante la 15ª Asamblea Nacional, estos comités se formaron con un retraso de aproximadamente seis meses, el 5 de febrero de 2019. Del mismo modo, debido a una confrontación política entre el gobierno del Pakistan Tehreek-e-Insaf (PTI) y la oposición, también se retrasó la elección del presidente del PAC (PILDAT 2023).

La Asamblea Nacional puede constituir comités especiales para llevar a cabo funciones incluidas en la moción. Por ejemplo, se constituyó un comité especial sobre ferrocarriles el 22 de abril de 2008 por la Asamblea Nacional mediante una resolución sobre la cesión de terrenos de Pakistan Railways (PR) al Royal Palm Golf and Country Club, Lahore, a precios nominales. Originalmente, se cedieron 103 acres de terreno al contratista en un contrato de arrendamiento de 33 años en 2001, pero más tarde ese mismo año, el terreno aumentó a 140 acres y el período de arrendamiento se extendió a 49 años. El 26 de agosto de 2010, el comité presentó su informe, que recomendó la rescisión del contrato, la recuperación de las pérdidas del contratista y el enjuiciamiento de los funcionarios implicados (Asamblea Nacional de Pakistán 2010). El Tribunal Supremo (SC) se ocupó de la totalidad del caso en 2011 y, posteriormente, el 28 de junio de 2019, dictaminó que el acuerdo estaba viciado de mala fe y favoritismo, concediendo el proyecto a una parte predeterminada e ignorando a otras partes. Como resultado, carecía de transparencia, equidad y apertura. El SC anuló el acuerdo de arrendamiento de 2001, devolviendo la posesión a Pakistan Railways. También ordenó al NAB que continuara el caso según la ley contra los funcionarios ejecutivos de Pakistan Railways (Sheikh 2019). Este ejemplo demuestra cómo un comité especial respondió eficazmente a la extralimitación no autorizada de los funcionarios ejecutivos.

2.2. El Poder Judicial

La rama judicial en Pakistán está compuesta por el Tribunal Supremo, los tribunales superiores a nivel provincial, el Tribunal Superior de Islamabad en el Territorio de la Capital de Islamabad y los tribunales inferiores. El poder judicial en Pakistán es constitucional y legalmente independiente para verificar y sancionar las irregularidades ejecutivas. Cuando un gobierno no toma medidas rápidas y decisivas, lo que resulta en la infracción de los derechos básicos de las personas, la Constitución faculta a los tribunales para garantizar la protección de los derechos fundamentales. Del mismo modo, la Constitución de la República Islámica de Pakistán otorga al SC, comúnmente conocido como poderes de 'suo motu' bajo el Artículo 184(3), la autoridad para emitir órdenes cuando considere que está en juego un asunto de importancia pública relacionado con la aplicación de los derechos fundamentales (Mehboob 2020).

Además, la Constitución proporciona un marco integral para el establecimiento del sistema judicial en el país, incluidos los procedimientos para el nombramiento y la destitución de jueces de los tribunales superiores y las cualificaciones necesarias. En 2010, el Parlamento introdujo un cambio significativo en el proceso de nombramiento de jueces al establecer la Comisión Judicial de Pakistán (JCP) a través de la 18ª y 19ª enmiendas a la Constitución de Pakistán. En lo que respecta al nombramiento de jueces del Tribunal Supremo, de acuerdo con los Artículos 175 y 175A de la Constitución de Pakistán, el nombramiento de jueces de los tribunales superiores es realizado por la JCP. La comisión está compuesta por el presidente del Tribunal Supremo de Pakistán como su presidente, los cuatro jueces más antiguos del Tribunal Supremo, un ex presidente o un ex juez del Tribunal Supremo, el Ministro Federal de Derecho y Justicia, el Fiscal General de Pakistán y un abogado principal del Tribunal Supremo.

Una vez que la Comisión Judicial aprueba a un individuo para el puesto de juez del Tribunal Supremo, la nominación pasa al Comité Parlamentario, que consta de ocho miembros, divididos equitativamente entre el gobierno y la oposición, así como representantes de la Asamblea Nacional y el Senado. El comité tiene un período de dos semanas para deliberar sobre la nominación. Si obtiene la aprobación, el nombre se envía al presidente a través del Primer Ministro para su nombramiento formal. Si, por alguna razón que deba documentarse, el Comité Parlamentario no confirma la recomendación con una mayoría de tres cuartos, la decisión se comunica de nuevo a la Comisión a través del Primer Ministro. En este escenario, la Comisión está obligada a proponer otro candidato.

La Constitución también describe el proceso para destituir a jueces de los tribunales superiores, supervisado por el Consejo Judicial Supremo (SJC). Presidido por el Presidente del Tribunal Supremo de Pakistán como su presidente, el SJC también incluye a dos de los jueces más antiguos, uno del Tribunal Supremo y otro de los tribunales superiores. El SJC tiene la autoridad, ya sea de forma independiente o en respuesta a una referencia iniciada por el presidente, para proponer la destitución de un juez por mala conducta o incapacidad física o mental. De esta manera, la Constitución salvaguarda la libertad, autonomía y equidad del poder judicial superior (Senado de Pakistán 2018).

Los procedimientos judiciales se llevan a cabo de manera transparente y están abiertos al público y a los medios de comunicación. Según el Reglamento del Tribunal Supremo de 1980, la composición de las salas se determina a discreción del presidente del Tribunal Supremo. En situaciones en las que los jueces que presiden una petición o apelación tienen opiniones diferentes, el presidente del Tribunal Supremo puede, a su discreción, organizar que el caso o la apelación sea escuchado y resuelto por otro juez o por una sala más grande designada por el presidente del Tribunal Supremo. Del mismo modo, en virtud del Artículo 186A de la Constitución de Pakistán, el Tribunal Supremo tiene la autoridad, en interés de la justicia, de transferir cualquier caso pendiente, apelación u otro procedimiento legal de un tribunal superior a otro tribunal superior.

Desempeño

Figura 2. Número de casos pendientes en todos los tribunales de Pakistán (2004-2022)

El desempeño del poder judicial en Pakistán es tan débil que, en muchas ocasiones, los parlamentarios, los medios de comunicación y el público lo cuestionan. Este desempeño puede medirse por el número de casos resueltos. Un total de 56.544 casos están pendientes ante el SC al 31 de agosto de 2023 (Tribunal Supremo de Pakistán 2023). Mientras tanto, más de 2,1 millones de casos están pendientes ante todos los tribunales de Pakistán a diciembre de 2022. Además, Pakistán ocupó el puesto 129 de 140 países según el Índice de Estado de Derecho 2022 formulado por el World Justice Project, mientras que en 2021 Pakistán ocupó el puesto 130 de 139 países (World Justice Project 2022).

Otro ejemplo de extralimitación ilegal del ejecutivo es una 'referencia Toshakhana' contra el ex Primer Ministro, el Sr. Imran Khan, quien fue imputado por el Tribunal de Cuentas de Islamabad el 9 de enero de 2024, en una referencia recién presentada en su contra el 19 de diciembre de 2023, por retener un juego de joyas, regalado por el príncipe heredero saudí, contra una tasación infravalorada. En un caso separado presentado por la Comisión Electoral de Pakistán (ECP) contra el Sr. Khan por no mencionar los detalles de los regalos estatales en sus declaraciones de impuestos, en agosto de 2023, fue condenado a tres años de prisión por un tribunal de Islamabad, lo que posteriormente fue suspendido por el Tribunal Superior de Islamabad (Bilal 2024). Aunque la sentencia ha sido suspendida, la condena y la posterior inhabilitación para ocupar cargos públicos siguen vigentes ya que el caso se está litigando en el Tribunal Supremo.

2.3. Otras Agencias de Supervisión

2.3.1. Oficina Nacional de Responsabilidad

Existen numerosas agencias de supervisión en Pakistán, además del poder judicial y el poder legislativo, para ejercer controles y equilibrios sobre el poder ejecutivo y prevenir el abuso de poder por parte de los ejecutivos. Estas incluyen el NAB, el AGP, los Defensores del Pueblo Federal y Provincial, y los Establecimientos Anticorrupción (ACE) a nivel provincial. La institución principal dedicada a combatir la corrupción es el NAB. La Ordenanza Nacional de Responsabilidad (NAO) de 1999 rige sus operaciones. En febrero de 2002, el NAB inició la Estrategia Nacional Anticorrupción (NACS), una iniciativa integral que abarca extensos estudios, examen de modelos de agencias anticorrupción internacionales y participación con partes interesadas locales (Oficina Nacional de Responsabilidad s.f.).

Además del papel del Presidente del Equipo de Monitoreo e Inspección, también existen tribunales de responsabilidad para proteger contra posibles abusos de poder. El NAB también ha adoptado un código de conducta accesible al público a través de su sitio web. El NAB remite los casos a los tribunales de responsabilidad, que luego deciden los casos según la ley.

La rendición de cuentas y sus diversas formas institucionales han sido ejercidas persistentemente tanto por gobiernos militares como electos en Pakistán, a menudo para atacar a rivales políticamente. Este mal uso de la autoridad de rendición de cuentas y la práctica de la rendición de cuentas selectiva no solo han corroído la confianza pública en estas instituciones, sino que también han obstaculizado el funcionamiento efectivo de los órganos de gobierno. El Tribunal Supremo ha destacado constantemente las fallas en las leyes de rendición de cuentas. En particular, la 15ª Asamblea Nacional ha sido testigo de múltiples modificaciones a la Ordenanza Nacional de Responsabilidad (NAO). Lamentablemente, estas enmiendas no han surgido de un esfuerzo impulsado por la reforma dentro de la propia Asamblea Nacional, donde los representantes electos presentan los sentimientos públicos. En cambio, cada enmienda ha sido introducida por el gobierno en funciones, con poca aportación sustantiva de los MNA para reformar esta ley contenciosa a pesar de dos décadas de experiencia (PILDAT 2023).

El ex Primer Ministro, Sr. Imran Khan, impugnó las enmiendas realizadas por el gobierno de coalición en 2022. En el Tribunal Supremo el 25 de junio de 2022, y después de 53 audiencias, el SC reservó su fallo el 5 de septiembre de 2023. El CJP, Juez Umar Ata Bandial, comentó que pronto se publicaría algo breve. Expresó su decepción con el NAB y declaró que la principal acusación contra la institución era su falta de criterios establecidos, lo que a menudo conducía al abuso de autoridad al perseguir casos de corrupción de menor cuantía. Volvió a solicitar al NAB que proporcionara un informe completo que detallara el número de casos devueltos al NAB por los tribunales de responsabilidad después de la aprobación de estas enmiendas. Cuando la petición pedía una rendición de cuentas generalizada, el Juez Syed Mansoor Ali Shah preguntó por qué las prácticas corruptas de los oficiales militares en servicio habían sido excluidas de la jurisdicción del NAB. Cuando el Artículo 209 de la Constitución abordaba la destitución de jueces, también preguntó cómo el SJC podría emitir una orden de recuperación de fondos mal habidos en caso de destitución de un juez de un tribunal superior (Iqbal 2023c).

Desempeño

No tiene precedentes en la cultura de Pakistán que personas en las altas esferas y en los pasillos del poder hayan sido responsabilizadas, y que el NAB haya iniciado, investigado y procesado varios casos de corrupción de alto perfil, independientemente de su estatus o linaje político. Según el informe anual de 2022, el NAB procesó 25.699 quejas, incluidas 21.495 quejas recibidas durante 2022, autorizó 544 verificaciones de quejas y realizó 219 investigaciones. Además, completó 49 investigaciones y presentó solo 30 referencias en tribunales de responsabilidad en 2021. El NAB ha recuperado solo 11.394 mil millones de PKR del dinero malversado durante el año y registró una disminución del 88% en las recuperaciones, ya que recuperó 91.195 mil millones de PKR durante 2021 (Oficina Nacional de Responsabilidad 2023). Los informes de las instituciones internacionales en Pakistán también muestran un panorama sombrío. Según los informes anuales de Transparency International desde 2010, la puntuación de Pakistán en el Índice de Percepción de la Corrupción (IPC) ha disminuido continuamente desde 2019.

Figura 3. Puntuación del Índice de Percepción de la Corrupción (IPC) de Pakistán (2010-2022)

2.3.2. Auditor General de Pakistán

La Oficina del Auditor General de Pakistán (AGP) ocupa una posición constitucional importante y se considera un componente fundamental del marco de gobernanza financiera y rendición de cuentas de Pakistán para garantizar la utilización responsable de los fondos públicos. El AGP también dirige la Institución Suprema de Auditoría (SAI). Las funciones, nombramientos, destituciones, funciones y poderes del AGP se definen en los Artículos 168 a 171 de la Constitución. El AGP es nombrado según el Artículo 168 de la Constitución. Sus informes se presentan ante las asambleas Nacional y Provincial y se consideran parte del PAC de estas asambleas. La Constitución y la legislación de apoyo facultan al AGP para crear evaluaciones imparciales y objetivas del proceso de gobernanza financiera para mejorar las operaciones gubernamentales. El AGP desempeña un papel vital para garantizar la transparencia y la rendición de cuentas en las operaciones gubernamentales.

Las funciones del AGP incluyen determinar las formas, principios y métodos para mantener las cuentas a nivel federal y provincial, certificar las cuentas anuales preparadas por el Contralor General de Cuentas o personas autorizadas, presentar las cuentas certificadas con las notas, comentarios o recomendaciones necesarias al presidente, gobernadores o autoridades designadas, y preparar informes sobre las cuentas de la federación y las provincias para su presentación a las legislaturas respectivas. El alcance y la jurisdicción de la oficina del Fiscal General se rigen por el Artículo 170(2) de la Constitución de Pakistán (Auditor General de Pakistán s.f.).

Desempeño

Según el informe anual del AGP para el año 2020-2021, las Operaciones de Auditoría Federal (FAO), que operan bajo la supervisión y autoridad de varios departamentos de auditoría dentro del AGP, han realizado auditorías de 6.848 entidades dentro de los gobiernos federal y provincial durante el año de auditoría 2020-2021. Auditó la cantidad de 19.149,49 mil millones de PKR y recuperó una cantidad de 487,24 mil millones de PKR (Auditor General de Pakistán 2022).

Según un informe de V-Dem (Varieties of Democracy), con sede en Suecia, titulado “Democracy Report 2023: Defiance in the Face of Autocratization”, Pakistán ocupa el puesto 106 en el Índice de Democracia Liberal, mientras que India y Bangladesh ocupan los puestos 97 y 147 en este índice, respectivamente. Este Índice de Democracia Liberal (LDI) de V-Dem captura tanto los aspectos electorales como liberales de la democracia y va desde los niveles más bajos (0) hasta los más altos (1) de democracia (V-Dem 2023).

Figura 4. Índice de Rendición de Cuentas Horizontal de Pakistán (1950-2022)

Asimismo, según V-Dem, la puntuación de Pakistán en el Índice de Rendición de Cuentas Horizontal ha fluctuado desde 1950. En 2020, la puntuación fue de 0,77. Disminuyó a 0,71 en 2021 y aumentó en 2022 a 0,73, lo que refleja que el desempeño de Pakistán en la rendición de cuentas horizontal varía de vez en cuando debido a muchos factores, incluida la situación política del país (V-Dem 2023).

2.4. Relaciones Interinstitucionales

2.4.1. La Involucración de los Militares en Asuntos Políticos

Un análisis exhaustivo del panorama político y el sistema democrático de Pakistán está incompleto sin tener en cuenta la participación y el impacto del establishment de seguridad en el funcionamiento de la democracia.

Un principio normativo ampliamente aceptado es que cada institución estatal de Pakistán debe adherirse estrictamente a sus responsabilidades constitucionales designadas. Sin embargo, este principio a menudo no se cumple rigurosamente en la práctica. En consecuencia, surgen múltiples centros de poder en asuntos políticos críticos que enfrenta la nación. Aquellos que poseen autoridad no oficial ejercen una influencia y control significativos, mientras que los organismos constitucionales se ajustan a las directrices del centro de poder dominante u optan por no afirmar sus roles constitucionales. Esta situación da lugar a desafíos continuos para la efectividad de la gobernanza democrática dentro del país.

Hablando en la ceremonia del Día de la Defensa y los Mártires celebrada el 23 de noviembre de 2022, el ex Jefe del Estado Mayor del Ejército (COAS), Gen. (Retd.) Qamar Javed Bajwa, dijo que el Ejército de Pakistán había decidido, en febrero de 2021, abstenerse de interferir en asuntos políticos. Reconoció que el Ejército de Pakistán había recibido críticas a menudo, atribuyendo una parte significativa de estas críticas a su histórica interferencia en la política, que consideró inconstitucional durante los últimos 70 años ("Dawn 2022-11-24). Tras su nombramiento como nuevo COAS, el Gen. Syed Asim Munir también ha subrayado que la lealtad principal del Ejército de Pakistán reside en el estado de Pakistán y su dedicación a cumplir su papel constitucional (Asad 2023). Pero, lamentablemente, las actividades muestran una mayor implicación del establishment en los asuntos políticos del estado.

Entre el 2 y el 3 de septiembre, el COAS se reunió con empresarios de Lahore y Karachi y les aseguró su apoyo en la crisis económica en curso. Además, es miembro del comité Apex del Consejo de Facilitación de Inversiones Especiales (SIFC), constituido por el ex Primer Ministro, Sr. Shehbaz Sharif, el 20 de junio de 2023 para revitalizar la economía del país y capitalizar sectores clave, incluida la producción de defensa, agricultura/ganadería, minerales/minería, TI y energía, a través del desarrollo indígena, así como inversiones de países amigos (Khan 2023). Posteriormente, también se aprobó una ley del parlamento para establecer firmemente la base legal del SIFC y el papel de los militares en él para el futuro.

2.4.2. Interferencia Judicial en Asuntos Parlamentarios

Las quejas sobre la extralimitación del poder judicial y la interferencia en los dominios del parlamento no son un fenómeno nuevo en Pakistán. Una de las expresiones más notables de estas preocupaciones provino directamente del Tribunal Supremo, específicamente del ex Presidente del Tribunal Supremo Asif Saeed Khosa, el 17 de enero de 2019. Enfatizó la necesidad de un diálogo interinstitucional en Pakistán para evaluar los errores cometidos por las tres ramas del gobierno. El Juez Khosa imaginó que este diálogo involucraría al parlamento, al poder judicial, al ejecutivo y a las agencias militares y de inteligencia. Creía que era imprescindible un examen de los errores pasados cometidos por las ramas judicial, ejecutiva y legislativa, así como discusiones sobre presuntos casos de interferencia judicial en el dominio del ejecutivo al intervenir en asuntos de política como la privatización, la fijación del precio máximo de venta de algunos productos como el azúcar. Además, el Juez Khosa destacó las preocupaciones sobre el uso extensivo de la autoridad constitucional del poder judicial en asuntos administrativos y exploró formas para que el poder judicial regrese a su papel tradicional pero efectivo como adjudicador ("Dawn 2019-01-17).

Un breve resumen de incidentes recientes revela que la relación entre el Parlamento y el poder judicial no ha mejorado, sino que se ha vuelto más tensa con el tiempo. A continuación, se presentan algunos ejemplos críticos de interferencia institucional y disputa entre las instituciones.

2.4.3. Disputa de las elecciones de la Asamblea de Punjab

El Tribunal Supremo de Pakistán emitió un veredicto de 3-2 el 1 de marzo de 2023, y ordenó que las elecciones para las Asambleas Provinciales de Punjab y Khyber Pakhtunkhwa se celebraran dentro de los 90 días posteriores a la disolución de ambas asambleas el 14 y 17 de enero de 2023, respectivamente. Posteriormente, una sala de 3 miembros del SC el 4 de abril de 2023, invalidó la decisión de la Comisión Electoral de Pakistán (ECP) del 22 de marzo de 2023, de posponer las elecciones de la Asamblea de Punjab. Además, el tribunal fijó el 14 de mayo como fecha para las elecciones de la Asamblea de Punjab, pero también introdujo cambios significativos en todo el calendario electoral tal como lo había declarado originalmente la ECP.

Adicionalmente, la sala ordenó al gobierno federal que desembolsara 21 mil millones de PKR a la ECP antes del 10 de abril de 2023, para llevar a cabo las elecciones de ambas asambleas y ordenó a la ECP que presentara su informe al Tribunal antes del 11 de abril, explicando el estado de los fondos. Tras la orden judicial, la ECP anunció el calendario electoral para el 14 de mayo el 5 de abril de 2023, pero informó al tribunal que el gobierno federal era reacio a liberar los fondos requeridos (Iqbal 2023a). La Asamblea Nacional posteriormente rechazó un proyecto de ley del gobierno el 13 de abril de 2023, titulado "Proyecto de Ley de Cargos Cobrados para Elecciones Generales (Asambleas Provinciales de Punjab y Khyber Pakhtunkhwa) 2023", por mayoría de votos. Anteriormente, este proyecto de ley también había sido rechazado por los Comités Permanentes de Finanzas y Ingresos de la Asamblea Nacional.

El SC reservó su fallo el 19 de junio de 2023, sobre la petición de revisión de la ECP que impugnaba la decisión del SC del 4 de abril de 2023, que había fijado el 14 de mayo de 2023 como fecha de las elecciones para la Asamblea de Punjab. Finalmente, el 4 de agosto de 2023, el Tribunal Supremo emitió un fallo integral, afirmando que era responsabilidad de la ECP llevar a cabo las elecciones dentro de los 90 días según el Artículo 224(2) de la Constitución. En una explicación detallada de 25 páginas redactada por el Juez Munib Akhtar, el Tribunal enfatizó que no solo los peticionarios formalmente ante el Tribunal, sino también todo el electorado de Punjab y Khyber-Pakhtunkhwa, así como los ciudadanos que residen allí, eran las partes agraviadas en relación con sus derechos fundamentales en virtud del Artículo 17 de la Constitución (The News 2023).

La Asamblea Nacional de Pakistán aprobó por unanimidad dos resoluciones el 28 de marzo y el 6 de abril de 2023, para instar al SC a no interferir en los asuntos políticos del gobierno federal y la ECP que causaron la inestabilidad política en el país. Las resoluciones también pedían la constitución de un pleno del SC para escuchar casos de asuntos constitucionales. Además, la Asamblea Nacional obligó al Primer Ministro Shehbaz Sharif a no implementar las órdenes del SC. El Majlis-e-Shoora (Parlamento), en su sesión conjunta celebrada el 10 de abril de 2023, aprobó una resolución para celebrar elecciones simultáneas de todas las Asambleas bajo el Artículo 218(3), que establece el deber de la ECP de organizar y llevar a cabo elecciones justas de acuerdo con la ley (Asamblea Nacional de Pakistán 2023b).

El 26 de abril de 2023, el Presidente de la Asamblea Nacional, Raja Pervez Ashraf, a través de una carta, criticó duramente la directiva del Tribunal Supremo de eludir la Asamblea Nacional y calificó las recientes órdenes del SC de liberar fondos para las elecciones como una infracción de la autoridad legislativa del Parlamento. Instó al SC a abstenerse de participar en asuntos políticos y legislativos, y enfatizó las facultades financieras otorgadas a la Asamblea Nacional y su papel en la aprobación de gastos del Fondo Consolidado Federal (FCF). El Presidente también recordó al CJP que, si bien el Tribunal tenía la autoridad para interpretar la Constitución, no tenía la autoridad para reescribir la Constitución ni para socavar la soberanía del parlamento (Wasim 2023). En respuesta a la orden del SC de fecha 14 de abril de 2023, se presentó una moción en la Asamblea Nacional el 17 de abril de 2023, por el Senador Muhammad Ishaq Dar, quien también se desempeñó como Ministro de Finanzas e Ingresos. La moción buscaba la aprobación de una asignación adicional de 21 mil millones de PKR al Gobierno Federal durante el año fiscal en curso para la Comisión Electoral de Pakistán. Sin embargo, la Cámara no aprobó la moción (Asamblea Nacional de Pakistán 2023c).

2.4.4. Ley de Práctica y Procedimiento del Tribunal Supremo, 2023

Según el fallo detallado del SC sobre la Ley de Práctica y Procedimiento del Tribunal Supremo de 2023, publicado el 27 de diciembre de 2023, el SC declaró que el CJP no es el amo del registro y no puede sustituir su criterio por el de la Constitución, ni su opinión puede prevalecer sobre la de otros jueces. El Tribunal confirmó la constitucionalidad de la Ley de Práctica y Procedimiento del Tribunal Supremo de 2023 promulgada por el Parlamento porque no infringe ningún derecho fundamental y facilita su aplicación. En este fallo, se enfatizó que la Constitución faculta al Parlamento a legislar sobre la práctica y el procedimiento del Tribunal Supremo en virtud del Artículo 191; sin embargo, la apelación interpuesta contra una decisión en virtud del Artículo 184(3) de la Constitución no se aplicaría con efecto retroactivo (Iqbal 2023b).

El 29 de marzo de 2023, la Asamblea Nacional aprobó la Ley del Tribunal Supremo (Práctica y Procedimiento), 2023 (Ley N.º XVII de 2023). El presidente se negó a dar su asentimiento a este proyecto de ley y lo devolvió al Parlamento el 8 de abril de 2023 para su reconsideración. La sesión conjunta del Parlamento aprobó este proyecto de ley el 10 de abril de 2023. Aunque el presidente volvió a negarse a dar su asentimiento a este proyecto de ley el 19 de abril de 2023, el proyecto de ley se consideró convertido en Ley del Parlamento el 21 de abril de 2023, según la Constitución de la República Islámica de Pakistán.

Según la Ley, un comité compuesto por el Presidente del Tribunal Supremo y los dos jueces de mayor antigüedad constituirá cada sala, que luego será responsable de escuchar y resolver todos los casos, apelaciones o asuntos ante el Tribunal Supremo. Las decisiones dentro de este comité se determinarán mediante un sistema de votación por mayoría. De manera similar, este comité decidirá si iniciar procedimientos suo motu según el Artículo 184(3) de la Constitución. Si se convence de que el asunto se refiere a una cuestión de importante interés público relacionada con la aplicación de los derechos fundamentales descritos en el Capítulo I de la Parte II de la Constitución, el comité establecerá una sala de tres miembros para juzgar el caso suo motu.

Además, este mismo comité, compuesto por el Presidente del Tribunal Supremo y los dos jueces de mayor antigüedad, está autorizado para establecer una sala que interprete cualquier disposición constitucional ante el Tribunal Supremo. Además, la Ley otorga el derecho a las personas que solicitan la revisión de una sentencia del Tribunal Supremo en virtud del Artículo 188 de la Constitución a nombrar a su abogado elegido. También exige al Tribunal Supremo que acelere la audiencia en un plazo de 14 días en los casos en que una solicitud cite urgencia o solicite una medida cautelar en una apelación, caso o asunto (Asamblea Nacional de Pakistán 2023a).

En una resolución aprobada por la Asamblea Nacional el 13 de abril de 2023, la Cámara criticó duramente al Tribunal Supremo por la programación aparentemente arbitraria de la fecha de audiencia de la petición que impugna la Ley del Tribunal Supremo (Práctica y Procedimiento), 2023. La resolución expresó serias preocupaciones sobre lo que se percibió como un esfuerzo de la judicatura por invadir la autoridad legislativa del Parlamento e interferir en su jurisdicción constitucional. Subrayó el compromiso inquebrantable de defender la supremacía del Parlamento según lo dictado por la Constitución. La resolución también expresó decepción por la exclusión de dos jueces de mayor antigüedad de las provincias más pequeñas de Baluchistán y Khyber Pakhtunkhwa. Además, pidió la disolución de la sala, sosteniendo que su formación se había producido antes de la finalización del proceso legislativo (Kiani 2023).

La Asamblea Nacional aprobó una resolución el 14 de abril de 2023 para denunciar la decisión de la sala de ocho miembros del Tribunal Supremo que prohibió al gobierno implementar la Ley del Tribunal Supremo (Práctica y Procedimiento), 2023. La resolución también rechazó firmemente lo que percibió como un intento de socavar la autoridad del Parlamento en la legislación e intrusión en su jurisdicción constitucional. La resolución se dirigió contra la directiva del Tribunal Supremo que instruía al Banco Estatal de Pakistán a liberar 21 mil millones de PKR para llevar a cabo elecciones en Punjab y KP (Wasim 2023).

2.4.5. Ley del Tribunal Supremo (Revisión de Sentencias y Órdenes), 2023

La Ley del Tribunal Supremo (Revisión de Sentencias y Órdenes), 2023 (Ley N.º XXIII de 2023) fue introducida y aprobada el 14 de abril de 2023 por la Asamblea Nacional, mientras que fue aprobada por el Senado el 5 de mayo de 2023 y promulgada el 26 de mayo de 2023.

Según la Ley, una petición de revisión debe ser considerada por una sala compuesta por más jueces que la responsable de la sentencia u orden inicial según el Artículo 184. La ley otorga al peticionario el privilegio de elegir cualquier abogado del Tribunal Supremo para la revisión. Además, extiende el derecho a presentar una petición de revisión a cualquier persona que se sienta agraviada por una orden emitida en virtud del Artículo 184(3). Aunque el plazo para presentar dicha petición de revisión se limita a 60 días a partir de la entrada en vigor de la Ley, establece un límite de 60 días para presentar una petición de revisión después de que se haya dictado la orden original.

Posteriormente, el Tribunal Supremo anuló esta ley el 11 de agosto de 2023. Según la sentencia, cualquier intento por medio de legislación ordinaria de interferir en el alcance de los poderes y la jurisdicción del Tribunal Supremo, incluyendo, entre otros, su jurisdicción de revisión, constituiría una lectura e interpretación errónea y equivocada de la Constitución (Bhatti 2023).

2.4.6. Otros incidentes clave de interferencia

El 24 de marzo de 2021, el Presidente del Tribunal Supremo de la Corte Superior de Islamabad (IHC), el Juez Athar Minallah, desestimó una petición relativa a la elección del presidente del Senado celebrada el 12 de marzo de 2021 y afirmó que los procedimientos parlamentarios estaban fuera de la jurisdicción de la corte superior. En esta elección, el Sr. Mohammad Sadiq Sanjrani obtuvo la victoria sobre el candidato de la oposición, el Senador Syed Yousuf Raza Gilani, a pesar de que la oposición tenía mayoría en la cámara. Notablemente, siete (7) votos fueron rechazados por el oficial de mesa, el Senador Muzaffar Hussain Shah, que fueron emitidos a favor del Sr. Gilani (Khan 2021). El Sr. Gilani, a través de una petición ante la IHC, impugnó esta decisión.

Contrariamente a la decisión de la IHC de no interferir en los procedimientos parlamentarios, el 8 de abril de 2022, el Tribunal Supremo restableció la Asamblea Nacional y anuló la decisión del vicepresidente. Además, ordenó al ex Primer Ministro, Sr. Imran Khan, que se enfrentara a un voto de censura el 9 de abril de 2023. El tribunal también dictaminó que el consejo dado por el Primer Ministro de disolver la Asamblea Nacional, que llevó a la orden del presidente, violaba la Constitución y no tenía valor legal (Iqbal 2022a).

La decisión del Tribunal Supremo del 17 de mayo de 2022, al interpretar el Artículo 63-A de la Constitución, solicitó a través de una referencia presentada por el Presidente Dr. Arif Alvi sobre 26 miembros de la Asamblea Provincial (MPA) del PTI que votaron en contra de las directivas del partido en la elección del Ministro Principal de Punjab celebrada el 16 de abril de 2022, declaró que los votos emitidos por los legisladores en violación de las directivas de su partido no debían considerarse al determinar el resultado de una moción (Iqbal 2022b). Los Jueces Mazhar Alam Khan Miankhel y Jamal Khan Mandokhail discreparon de la decisión y la calificaron de "reescritura o lectura de la Constitución".

La Asamblea Nacional aprobó una resolución el 27 de julio de 2022 para formar un comité parlamentario especial conjunto para instituir las reformas judiciales requeridas. También declaró que el Parlamento es el órgano legislativo supremo y que la aprobación de leyes es su prerrogativa exclusiva (Wasim 2022).

2.4.7. Disputas entre el Poder Judicial y el Ejecutivo

En mayo de 2019, el Presidente Dr. Arif Alvi presentó una referencia, por consejo del ex Primer Ministro, Sr. Imran Khan, contra el Juez del Tribunal Supremo, Juez Qazi Faez Isa, que alegaba que había adquirido tres (3) propiedades en Londres entre 2011 y 2015, a nombre de su cónyuge e hijos, pero no había declarado esta información en sus declaraciones financieras. El Tribunal Supremo, en revisión, rechazó la referencia el 26 de abril de 2021. El gobierno federal, sin embargo, presentó una petición de revisión curativa, que no tenía ninguna disposición en la Constitución de Pakistán. La petición fue aceptada para su consideración y permaneció pendiente ante el Presidente del Tribunal Supremo, lo que muchos interpretaron como una táctica de presión contra el Juez Isa. Más tarde, el 30 de marzo de 2023, casi un año después de asumir el cargo de Primer Ministro, el Sr. Muhammad Shehbaz Sharif emitió una orden para la retirada de la petición de Revisión Curativa. Se refirió a esta acción como "infundada y políticamente motivada". Posteriormente, el 31 de marzo de 2023, el Presidente Alvi aprobó la retirada tanto de la referencia de revisión curativa como de la Solicitud Civil Miscelánea (CMA) contra el Juez Qazi Faez Isa. Esta decisión se tomó basándose en el consejo del Primer Ministro, de conformidad con el Artículo 48 de la Constitución. Finalmente, el 21 de julio de 2023, el Presidente del Tribunal Supremo Bandial desestimó la petición de revisión curativa (Dawn 2023-04-01).

Varios días después de su derrota en el voto de censura, el ex Primer Ministro Sr. Khan expresó su pesar por la elección de su gobierno de iniciar una referencia contra el Juez Isa y reconoció que fue un error. Afirmó además que su administración no debería haber participado en conflictos innecesarios con el poder judicial.

Más tarde, se distanció de la decisión al afirmar que la referencia contra el Juez Isa, presentada durante su mandato como primer ministro, se ejecutó bajo las órdenes de una "autoridad" que tenía una posición aún más alta que el entonces Director General de Inteligencia de Servicios Inter-Servicios (DG ISI), el Teniente General (Ret.) Faiz Hameed, implicando al ex COAS Bajwa (Adnan 2023). Sin embargo, la presentación de esta referencia y sus procedimientos posteriores parecieron haber tensado las relaciones dentro de la alta judicatura. Durante las audiencias, el Juez Isa acusó al Juez Bandial de violar el código de conducta al asumir el papel de demandante contra él. De manera similar, la esposa del Juez Isa, la Sra. Sarina Isa, instó al Juez Bandial y al Juez Muneeb Akhtar a revelar sus activos para la transparencia en la rendición de cuentas de los jueces. El Juez Isa enfatizó la importancia de evitar que cualquier juez del Tribunal Supremo sufra las dificultades por las que él y su familia habían pasado.

Varias otras instancias de estas infracciones incluyen la decisión del Tribunal Supremo de abrir centros comerciales en 2020, cerrados inicialmente por el gobierno debido a las medidas de confinamiento por COVID-19. Además, hubo una multa de 6.000 millones de dólares impuesta por el Centro Internacional de Arreglo de Diferencias Relativas a Inversiones (CIADI) en 2019, en parte porque el Tribunal Supremo había invalidado el contrato minero de Reko Diq entre el gobierno de Baluchistán y una empresa internacional, Tethyan Copper Company (TCC). Otro ejemplo es el caso de la empresa turca Karkey Power Company, que obtuvo con éxito un laudo del Centro Internacional de Arreglo de Diferencias Relativas a Inversiones (CIADI) de 860 millones de dólares contra el gobierno pakistaní en 2017 porque el Tribunal Supremo había ordenado la rescisión del contrato con Karkey.

3. Desafíos en los Mecanismos de Rendición de Cuentas Horizontal

En Pakistán, a pesar de sus poderes, las comisiones parlamentarias a nivel nacional y provincial no han sido muy activas o efectivas. Aparentemente, no existen límites constitucionales, legales o institucionales de la rama legislativa para controlar suficientemente al ejecutivo; sin embargo, existe una necesidad apremiante de mejorar el desempeño de las comisiones para ejercer supervisión sobre los ejecutivos. Por ejemplo, según las reglas de negocio de la Asamblea Nacional, los proyectos de ley se remiten a las comisiones para su consideración, discusión y recomendaciones, pero el proyecto de ley de finanzas no se remite a ninguna comisión permanente para su discusión. Según el Artículo 73 de la Constitución de la República Islámica de Pakistán, el Senado debe proporcionar sus recomendaciones sobre el Proyecto de Ley de Finanzas dentro de los 14 días posteriores a su remisión por la Asamblea Nacional de Pakistán que contenga la Declaración Presupuestaria Anual. La Asamblea Nacional puede aprobar el Proyecto de Ley de Finanzas con o sin las recomendaciones del Senado.

Del mismo modo, la PAC tiene disposiciones limitadas, ya que se centra principalmente en auditorías de insumos y cumplimiento en lugar de auditorías de resultados y desempeño, lo que no permite evaluar la eficiencia con la que se han gestionado los gastos. Además, existe un importante retraso en los informes de auditoría, y la PAC dedica la mayor parte de su tiempo a discutir informes de años anteriores. La PAC participa principalmente en la supervisión retrospectiva del ejecutivo, careciendo del equivalente a una Oficina Presupuestaria Parlamentaria para llevar a cabo la supervisión prospectiva, como en el Reino Unido. Además, los mecanismos de rendición de cuentas de la PAC se ven afectados por la naturaleza inherentemente política de su membresía. Los miembros de los bancos del partido gobernante dentro de la PAC a menudo muestran reticencia a someter a su gobierno a la rendición de cuentas legislativa.

Del mismo modo, el poder judicial enfrenta muchos desafíos. La Política Judicial Nacional (NJP) se creó en 2009 para reducir el retraso de casos dentro del poder judicial, salvaguardar su independencia y eliminar la corrupción. Sin embargo, no se implementó correctamente. Esta política surgió tras el movimiento de restauración de los jueces (2007-2009) y buscó mejorar el desempeño del sector de la justicia, fomentando en última instancia una mayor confianza pública en la administración de justicia. Formulada por el Comité de Formulación de Políticas Judiciales Nacionales (NJPMC), la NJP introdujo medidas a corto y largo plazo para acelerar la resolución de casos implementando plazos específicos para diferentes categorías de casos con un fuerte énfasis en abordar casos más antiguos. Sin embargo, a pesar de estas medidas, tanto la judicatura superior como la inferior no han podido abordar eficazmente la pendencia de casos.

Además, un breve resumen de los desarrollos recientes revela que, en lugar de aprovechar su autoridad y apoyo público para fortalecer la democracia y las instituciones democráticas, el poder judicial ha empleado su influencia para escudriñar, criticar y socavar a otras ramas del gobierno en ocasiones, incluido el ejecutivo y el legislativo. Jueces prominentes han expresado frecuentemente sus quejas contra representantes electos y partidos políticos en la esfera pública y, en algunas ocasiones, han humillado a la burocracia civil. Por lo tanto, las diversas sentencias del Tribunal Supremo son ampliamente criticadas por políticos, abogados y los medios de comunicación, incluida la destitución del ex Primer Ministro Syed Yousuf Raza Gillani en 2012 y Muhammad Nawaz Sharif en 2017. De manera similar, la restauración de la Asamblea Nacional en abril de 2022 fue criticada por el entonces gobierno del PTI, pero también fue ampliamente apreciada por los partidos de la oposición. Además de esto, hubo una gran crítica al poder judicial por parte de los parlamentarios en uncaso suo motu de las elecciones en Punjab.

Desde su creación, la NAB también se ha enfrentado a varios desafíos y tiene muchas deficiencias. Una de ellas son los frecuentes aplazamientos judiciales, que provocan retrasos en el progreso de los casos en curso o las investigaciones de la NAB. El tiempo dedicado a los procedimientos judiciales afecta el ritmo de trabajo y da lugar a un retraso de casos dentro de la NAB, lo que podría afectar la eficiencia general del proceso de rendición de cuentas. Además, la necesidad de asignar recursos para actividades relacionadas con los tribunales podría haber tensado la capacidad de la oficina y, como resultado, obstaculizado su capacidad para manejar nuevos casos de manera efectiva o para responder rápidamente a los desafíos emergentes. Además, hay una escasez de tribunales de rendición de cuentas, lo que ha aumentado la pendencia de casos.

En segundo lugar, los casos de alto perfil que involucran a figuras políticas a menudo reciben una cobertura mediática significativa, lo que amplifica su alcance e impacto en la percepción pública. Sin embargo, el hecho es que los casos de alto perfil son pocos, y los casos de 'fraude al público en general' son mucho más numerosos. Desafortunadamente, el papel de los medios en la cobertura de casos de alto perfil moldea una opinión pública particular y una percepción negativa del desempeño de la NAB.

En tercer lugar, el proceso de rendición de cuentas en Pakistán es a menudo criticado por la larga duración de las indagaciones, investigaciones, presentación del caso formal ante los tribunales y los procedimientos judiciales, y los casos tardan varios años en concluir debido a muchas razones, incluyendo, pero no limitado a, complejidades legales, ineficiencias administrativas, retraso judicial, interferencia política y tácticas dilatorias por parte de los acusados involucrados.

En cuarto lugar, la credibilidad de la NAB en Pakistán ha sido objeto de escrutinio y crítica por parte del poder judicial, los políticos, el parlamento y el público. Es una percepción común en Pakistán que la NAB está comprometida y actúa como una herramienta de victimización política en ciertos momentos. La razón detrás de esta percepción es que algunas de las acciones y decisiones de la NAB se perciben como influenciadas por motivaciones o sesgos políticos. Esta percepción se ha vuelto tan fuerte que incluso los casos genuinos a veces se vuelven controvertidos. Algunos expertos creen que, además de la NAB, Pakistán ya cuenta con muchas otras instituciones y leyes de rendición de cuentas, pero estas instituciones carecen de recursos adecuados para su implementación.

Además de la victimización política, la influencia del establishment también es un factor significativo, incluso durante los gobiernos civiles. El anterior Presidente de la NAB renunció después de servir solo siete meses y citó "interferencia" y "presión" como razones de su partida. En diciembre de 2022, el ex Primer Ministro Sr. Imran Khan acusó al ex Jefe del Estado Mayor del Ejército (COAS), General (Ret.) Qamar Javed Bajwa, de dirigir y ejercer control sobre la NAB durante su mandato como primer ministro. Alegó además que el COAS había otorgado concesiones significativas a los líderes de los principales partidos políticos, incluida la Liga Musulmana de Pakistán-Nawaz (PML-N) y el Partido Popular de Pakistán Parlamentarios (PPPP) (Malik 2023).

4. Reformas para Mejorar el Estado de la Rendición de Cuentas Horizontal

Es imperativo proporcionar un Parlamento verdaderamente inclusivo, representativo y transparente para fortalecer los cimientos de la democracia parlamentaria y fomentar la confianza en las instituciones democráticas. Este enfoque ayudará a responsabilizar al gobierno y salvaguardar los intereses de los ciudadanos comunes. El parlamento podría considerar las siguientes reformas para mejorar el desempeño de la rendición de cuentas horizontal.

Uno de los roles principales de la Asamblea Nacional es la aprobación anual del presupuesto federal. Lamentablemente, el parlamento

Rendición de Cuentas Horizontal y Balanceo Democrático:

El Caso de Corea del Sur en Perspectiva Comparada

Jung Kim[1]

East Asia Institute

1. Introducción

Este estudio describe los mecanismos de rendición de cuentas horizontal "de jure" y examina el desempeño de la rendición de cuentas horizontal "de facto" de Corea del Sur durante las últimas dos décadas desde el año 2000, situando al país en el contexto comparativo de los democratizadores de la tercera ola.

Muestra que Corea del Sur diseñó de manera óptima sus mecanismos de control y equilibrio inter-ramas "de jure" sobre el papel, estableciendo restricciones legislativas y judiciales al ejecutivo de manera imparcial. También revela las peligrosas discrepancias entre los mecanismos de rendición de cuentas horizontal "de facto" y el desempeño de la rendición de cuentas horizontal "

En la siguiente sección, este estudio introduce una variedad de indicadores empíricos para medir los poderes ejecutivo, legislativo y judicial con el fin de describir los mecanismos de rendición de cuentas horizontales "de jure" de Corea del Sur y compararlos con otros democratizadores de la tercera ola. La tercera sección utiliza varias medidas empíricas para estimar el rendimiento de la rendición de cuentas horizontal "de facto" de Corea del Sur y su impacto en la calidad de la democracia, encontrando una brecha significativa entre la rendición de cuentas "de jure" y la rendición de cuentas "de facto", y el rendimiento de la rendición de cuentas "de facto" se correlaciona con la calidad de la democracia. En la penúltima sección, este estudio afirma que la dinámica del balanceo democrático puede explicar la brecha entre la rendición de cuentas "de jure" y la rendición de cuentas "de facto" al analizar dos episodios de impeachment presidencial como estudios de caso del balanceo democrático en el país. La conclusión resume los hallazgos y las implicaciones de la investigación.de jure de Corea del Sur y compararlos con otros democratizadores de la tercera ola. La tercera sección utiliza varias medidas empíricas para estimar el rendimiento de la rendición de cuentas horizontal "de facto" de Corea del Sur y su impacto en la calidad de la democracia, encontrando una brecha significativa entre la rendición de cuentas "de jure" y la rendición de cuentas "de facto", y el rendimiento de la rendición de cuentas "de facto" se correlaciona con la calidad de la democracia. En la penúltima sección, este estudio afirma que la dinámica del balanceo democrático puede explicar la brecha entre la rendición de cuentas "de jure" y la rendición de cuentas "de facto" al analizar dos episodios de impeachment presidencial como estudios de caso del balanceo democrático en el país. La conclusión resume los hallazgos y las implicaciones de la investigación.de facto de la calidad de la democracia, encontrando una brecha significativa entre la rendición de cuentas "de jure" y la rendición de cuentas "de facto", y el rendimiento de la rendición de cuentas "de facto" se correlaciona con la calidad de la democracia. En la penúltima sección, este estudio afirma que la dinámica del balanceo democrático puede explicar la brecha entre la rendición de cuentas "de jure" y la rendición de cuentas "de facto" al analizar dos episodios de impeachment presidencial como estudios de caso del balanceo democrático en el país. La conclusión resume los hallazgos y las implicaciones de la investigación.de jure y la rendición de cuentas "de facto", y el rendimiento de la rendición de cuentas "de facto" se correlaciona con la calidad de la democracia. En la penúltima sección, este estudio afirma que la dinámica del balanceo democrático puede explicar la brecha entre la rendición de cuentas "de jure" y la rendición de cuentas "de facto" al analizar dos episodios de impeachment presidencial como estudios de caso del balanceo democrático en el país. La conclusión resume los hallazgos y las implicaciones de la investigación.de facto y la rendición de cuentas "de facto" se correlaciona con la calidad de la democracia. En la penúltima sección, este estudio afirma que la dinámica del balanceo democrático puede explicar la brecha entre la rendición de cuentas "de jure" y la rendición de cuentas "de facto" al analizar dos episodios de impeachment presidencial como estudios de caso del balanceo democrático en el país. La conclusión resume los hallazgos y las implicaciones de la investigación.de facto se correlaciona con la calidad de la democracia. En la penúltima sección, este estudio afirma que la dinámica del balanceo democrático puede explicar la brecha entre la rendición de cuentas "de jure" y la rendición de cuentas "de facto" al analizar dos episodios de impeachment presidencial como estudios de caso del balanceo democrático en el país. La conclusión resume los hallazgos y las implicaciones de la investigación.de jure y la rendición de cuentas "de facto" al analizar dos episodios de impeachment presidencial como estudios de caso del balanceo democrático en el país. La conclusión resume los hallazgos y las implicaciones de la investigación.de facto al analizar dos episodios de impeachment presidencial como estudios de caso del balanceo democrático en el país. La conclusión resume los hallazgos y las implicaciones de la investigación.

2. Rendición de cuentas horizontal "de jure": Corea del Sur en contexto comparativo Rendición de cuentas horizontal: Corea del Sur en contexto comparativo

En esta sección, presento indicadores empíricos para los mecanismos de rendición de cuentas horizontal "de jure" de Corea del Sur. Como plantilla para evaluar la configuración formal de los mecanismos de rendición de cuentas horizontal, utilizo las siguientes fuentes de datos para medir la solidez de las disposiciones constitucionales de control y equilibrio entre poderes. Para el poder ejecutivo o las dotaciones constitucionales de acciones ejecutivas, empleo el "índice de poder ejecutivo" de de jure, que varía de 0 a 1 y captura la presencia o ausencia de siete aspectos significativos de la elaboración de leyes ejecutivas: (1) el poder de iniciar legislación; (2) el poder de emitir decretos; (3) el poder de iniciar enmiendas constitucionales; (4) el poder de declarar estados de emergencia; (5) poder de veto; (6) el poder de impugnar la constitucionalidad de la legislación; y (7) el poder de disolver la legislatura. La puntuación del índice es la media de los siete elementos binarios, y puntuaciones más altas indican más poder ejecutivo y puntuaciones más bajas indican menos poder ejecutivo (Elkins, Ginsburg y Melton 2023).Constitute, que varía de 0 a 1 y captura la presencia o ausencia de siete aspectos significativos de la elaboración de leyes ejecutivas: (1) el poder de iniciar legislación; (2) el poder de emitir decretos; (3) el poder de iniciar enmiendas constitucionales; (4) el poder de declarar estados de emergencia; (5) poder de veto; (6) el poder de impugnar la constitucionalidad de la legislación; y (7) el poder de disolver la legislatura. La puntuación del índice es la media de los siete elementos binarios, y puntuaciones más altas indican más poder ejecutivo y puntuaciones más bajas indican menos poder ejecutivo (Elkins, Ginsburg y Melton 2023).

La puntuación del índice de poder ejecutivo de Corea del Sur es 0.43, lo que refleja sus disposiciones constitucionales de (1) el poder de iniciar legislación,[2] (2) el poder de emitir decretos,[3] (3) el poder de iniciar enmiendas constitucionales,[4] (4) el poder de declarar un estado de emergencia[5] y (5) poder de veto,[6] pero sin disposiciones constitucionales de (6) el poder de impugnar la constitucionalidad de la legislación y (7) el poder de disolver la legislatura.

Para el poder legislativo o las dotaciones constitucionales de restricciones legislativas a las acciones ejecutivas, empleo el "índice de poder legislativo" del Handbook of National Legislature, que varía de 0 a 1 y captura la presencia o ausencia de treinta y dos aspectos importantes de las restricciones legislativas a las acciones ejecutivas. La puntuación del índice es simplemente la media de los siguientes treinta y dos elementos binarios, y puntuaciones más altas indican más poder legislativo y puntuaciones más bajas indican menos poder legislativo (Fish y Kroenig 2009):

(a) la influencia de la legislatura sobre el ejecutivo, que incluye (1) si la legislatura por sí sola, sin la intervención de ninguna otra agencia, puede destituir al presidente o reemplazar al primer ministro; (2) si los ministros pueden servir simultáneamente como miembros de la legislatura; (3) si la legislatura tiene poderes de citación sobre funcionarios del poder ejecutivo y se celebran regularmente audiencias con funcionarios del poder ejecutivo que testifican ante la legislatura o sus comités; (4) si la legislatura puede llevar a cabo una investigación independiente del jefe ejecutivo y las agencias del ejecutivo; (5) si la legislatura tiene poderes efectivos de supervisión sobre las agencias de coerción; (6) si la legislatura nombra al primer ministro; (7) si se requiere la aprobación de la legislatura para confirmar el nombramiento de ministros o si la propia legislatura nombra ministros; (8) si el país carece por completo de presidencia o existe una presidencia, pero el presidente es elegido por la legislatura; (9) si la legislatura puede votar la moción de censura contra el gobierno;

(b) la autonomía institucional de la legislatura, que incluye (10) si la legislatura es inmune a la disolución por parte del ejecutivo; (11) si cualquier iniciativa ejecutiva sobre legislación requiere ratificación o aprobación de la legislatura antes de que surta efecto; (12) si las leyes aprobadas por la legislatura son a prueba de veto o esencialmente a prueba de veto; (13) si las leyes de la legislatura son supremas y no están sujetas a revisión judicial; (14) si la legislatura tiene derecho a iniciar proyectos de ley en todas las jurisdicciones políticas; (15) si es obligatorio el gasto de los fondos apropiados por la legislatura; (16) si la legislatura controla los recursos que financian su operación interna y proporcionan las prebendas de sus miembros; (17) si los miembros de la legislatura son inmunes al arresto y/o enjuiciamiento penal; y (18) si todos los miembros de la legislatura son elegidos;

(c) los poderes específicos de la legislatura, que incluyen (19) si la legislatura por sí sola, sin la intervención de ninguna otra agencia, puede modificar la Constitución; (20) si la aprobación de la legislatura es necesaria para la declaración de guerra; (21) si la aprobación de la legislatura es necesaria para ratificar tratados con países extranjeros; (22) si la legislatura tiene el poder de otorgar amnistía; (23) si la legislatura tiene el poder de indulto; (24) si la legislatura revisa y tiene derecho a rechazar nombramientos para el poder judicial o si la propia legislatura nombra miembros del poder judicial; (25) si el presidente del banco central es nombrado por la legislatura; (26) si la legislatura tiene una voz sustancial en la operación de los medios de comunicación estatales;

(d) la capacidad institucional de la legislatura, que incluye (27) si la legislatura está en sesión regularmente; (28) si cada legislador tiene un secretario personal; (29) si cada legislador tiene al menos un miembro del personal no secretarial con experiencia en políticas; (30) si los legisladores son elegibles para la reelección sin ninguna restricción; (31) si un escaño en la legislatura es una posición lo suficientemente atractiva como para que los legisladores estén generalmente interesados y busquen la reelección; y (32) si la reelección de un legislador titular es lo suficientemente común como para que en cualquier momento dado la legislatura contenga un número significativo de miembros con experiencia.

La puntuación del índice de poder legislativo de Corea del Sur es 0.59, lo que refleja sus disposiciones constitucionales para:

(a) la influencia de la legislatura sobre el ejecutivo en cuanto a (2) si los ministros pueden servir simultáneamente como miembros de la legislatura,[7] (3) si la legislatura tiene poderes de citación sobre funcionarios del poder ejecutivo y se celebran regularmente audiencias con funcionarios del poder ejecutivo que testifican ante la legislatura o sus comités,[8] (4) si la legislatura puede llevar a cabo una investigación independiente del jefe ejecutivo y las agencias del ejecutivo,[9] y (5) si la legislatura tiene poderes efectivos de supervisión sobre las agencias de coerción;

(b) la autonomía institucional de la legislatura en cuanto a (10) si la legislatura es inmune a la disolución por parte del ejecutivo, (11) si cualquier iniciativa ejecutiva sobre legislación requiere ratificación o aprobación de la legislatura antes de que surta efecto,[10] (14) si la legislatura tiene derecho a iniciar proyectos de ley en todas las jurisdicciones políticas, (15) si es obligatorio el gasto de los fondos apropiados por la legislatura, (16) si la legislatura controla los recursos que financian su operación interna y proporcionan las prebendas de sus miembros, y (18) si todos los miembros de la legislatura son elegidos;[11]

(c) los poderes específicos de la legislatura en cuanto a (20) si la aprobación de la legislatura es necesaria para la declaración de guerra,[12] (21) si la aprobación de la legislatura es necesaria para ratificar tratados con países extranjeros,[13] y (24) si la legislatura revisa y tiene derecho a rechazar nombramientos para el poder judicial o si la propia legislatura nombra miembros del poder judicial;[14]

(d) la capacidad institucional de la legislatura en cuanto a (27) si la legislatura está en sesión regularmente.[15](28) si cada legislador tiene un secretario personal, (29) si cada legislador tiene al menos un miembro del personal con experiencia en políticas que no sea secretario, (30) si los legisladores son elegibles para la reelección sin ninguna restricción; (31) si un escaño en la legislatura es una posición lo suficientemente atractiva como para que los legisladores estén generalmente interesados y busquen la reelección; y (32) si la reelección de un legislador titular es lo suficientemente común como para que en cualquier momento la legislatura contenga un número significativo de miembros con gran experiencia.

Para el poder judicial o las dotaciones constitucionales de restricciones judiciales a las acciones ejecutivas, empleo el 'índice de poder judicial' de Constitute, que varía de 0 a 1 y captura la presencia o ausencia de doce aspectos importantes de las restricciones judiciales a las acciones ejecutivas. La puntuación del índice es simplemente la media de los doce elementos binarios, y puntuaciones más altas indican mayor poder judicial y puntuaciones más bajas indican menor poder judicial (Elkins, Ginsburg y Melton 2023):

(a) la independencia judicial, que incluye (1) si la Constitución contiene una declaración explícita de independencia judicial; (2) si la Constitución establece que los jueces tienen nombramientos vitalicios; (3) si los nombramientos al tribunal superior implican un consejo judicial o dos (o más) actores; (4) si la destitución está prohibida o limitada de manera que requiera la propuesta de un voto de supermayoría en la legislatura, o si solo el consejo público o judicial puede proponer la destitución y otro actor político debe aprobar dicha propuesta; (5) si la destitución se limita explícitamente a delitos y otras cuestiones de mala conducta, traición o violaciones de la Constitución; y (6) si los salarios judiciales están protegidos contra reducciones.

(b) la capacidad judicial, que incluye (7) si la Constitución prevé la revisión judicial; (8) si los tribunales tienen la facultad de supervisar las elecciones; (9) si algún tribunal tiene la facultad de declarar inconstitucionales los partidos políticos; (10) si los jueces desempeñan un papel en la destitución del ejecutivo, por ejemplo, en un proceso de impeachment; (11) si algún tribunal tiene alguna capacidad para revisar declaraciones de emergencia; y (12) si algún tribunal tiene la facultad de revisar tratados.

La puntuación del índice de poder judicial de Corea del Sur es 0.58, lo que refleja sus disposiciones constitucionales para:

(a) la independencia judicial, que incluye (1) si la Constitución contiene una declaración explícita de independencia judicial,[16](3) si los nombramientos al tribunal superior implican un consejo judicial o dos (o más) actores,[17](5) si la destitución se limita explícitamente a delitos y otras cuestiones de mala conducta, traición o violaciones de la Constitución, y (6) si los salarios judiciales están protegidos contra reducciones.[18]

(b) la capacidad judicial, que incluye (7) si la Constitución prevé la revisión judicial,[19](9) si algún tribunal tiene la facultad de declarar inconstitucionales los partidos políticos,[20](10) si los jueces desempeñan un papel en la destitución del ejecutivo;[21]pero no hay disposiciones constitucionales sobre (8) si los tribunales tienen la facultad de supervisar las elecciones, (11) si algún tribunal tiene alguna capacidad para revisar declaraciones de emergencia y (12) si algún tribunal tiene la facultad de revisar tratados.

Para poner la puntuación del índice de poder ejecutivo, legislativo y judicial de Corea del Sur en un contexto comparativo, construyo una muestra de dieciocho democratizadores de la tercera ola de países de (1) Asia Oriental y Sudoriental: Indonesia (1999), Mongolia (1991), Filipinas (1988), Corea del Sur (1988), Taiwán (1996) y Tailandia (1998); (2) Europa Central y Oriental: Bulgaria (1991), República Checa (1990), Hungría (1990), Polonia (1990); Rumania (1991) y República Eslovaca (1994); y (3) América Central y del Sur: Argentina (1984), Brasil (1987), Chile (1990), Colombia (1991), México (1996) y Perú (1981).[22]

Figura 1.Puntuaciones del Índice de Poder Ejecutivo y Legislativo en 18 Democratizadores de la Tercera Ola

Fuentes: Elkins, Ginsburg y Melton 2023; Fish y Kroenig 2009.

La Figura 1 ilustra un diagrama de dispersión en el que el eje horizontal muestra las puntuaciones del índice de poder ejecutivo de los dieciocho democratizadores de la tercera ola, y el eje vertical muestra las puntuaciones del índice de poder legislativo de los dieciocho democratizadores de la tercera ola. Cada línea discontinua indica el valor medio de cada puntuación del índice de poder. En la esquina superior derecha, donde el presidente imperial se encuentra con la asamblea recalcitrante, se encuentran Mongolia, Bulgaria, Polonia, Hungría y Rumania. Taiwán, Argentina y México se encuentran en la esquina inferior izquierda, donde el ejecutivo no dominante se encuentra con la legislatura subserviente. Mientras que Chile adopta un diseño constitucional que combina el presidente imperial con la legislatura subserviente, la República Checa emplea un diseño constitucional que combina el ejecutivo no dominante con la asamblea recalcitrante. En cuanto a la rendición de cuentas "de jure, Corea del Sur parece tener uno de los mecanismos de control y equilibrio entre poderes ejecutivo y legislativo más viables entre los dieciocho democratizadores de la tercera ola.

Figura 2.Puntuaciones del Índice de Poder Ejecutivo y Judicial en 18 Democratizadores de la Tercera Ola

Fuentes: Elkins, Ginsburg y Melton 2023.

La Figura 2 muestra un diagrama de dispersión en el que el eje horizontal representa las puntuaciones del índice de poder ejecutivo de los dieciocho democratizadores de la tercera ola y el eje vertical indica las puntuaciones del índice de poder judicial de los dieciocho democratizadores de la tercera ola. Cada línea discontinua indica el valor medio de cada puntuación del índice de poder. Bulgaria se encuentra en la esquina superior derecha, donde el presidente imperial se encuentra con el tribunal recalcitrante. Indonesia y México se encuentran en la esquina inferior izquierda, donde el ejecutivo no dominante se encuentra con el tribunal subserviente. Mientras que Rumania, Hungría y Tailandia emplean el diseño constitucional que combina el presidente imperial con el tribunal subserviente, Taiwán adopta un diseño constitucional que combina el ejecutivo no dominante con el tribunal recalcitrante. En cuanto a la rendición de cuentas "de jure, Corea del Sur parece tener uno de los mecanismos de control y equilibrio entre poderes ejecutivo y judicial más viables entre los dieciocho democratizadores de la tercera ola.

3. De facto Rendición de Cuentas Horizontal: Corea del Sur en Contexto Comparativo

En esta sección, presento indicadores empíricos del desempeño de la rendición de cuentas horizontal "de facto" y su impacto en la calidad de la democracia en Corea del Sur. Como plantilla para evaluar los resultados reales de los mecanismos de rendición de cuentas horizontal y la calidad de la democracia, utilizo las siguientes fuentes de datos para la medición. Para el desempeño de la rendición de cuentas horizontal "de facto", empleo el 'índice de rendición de cuentas horizontal' de Varieties of Democracy (V-Dem), que varía de 0 a 1 y mide hasta qué punto se logra el ideal de rendición de cuentas del gobierno horizontal al agregar los siguientes indicadores: (1) el índice de restricciones judiciales al ejecutivo de V-Dem; (2) el índice de restricciones legislativas al ejecutivo de V-Dem; y (3) el índice de restricciones de otros órganos estatales (contralor general, fiscal general u ombudsman) al ejecutivo de V-Dem. Las puntuaciones más altas indican mayor rendición de cuentas horizontal "de facto" y las puntuaciones más bajas denotan menor rendición de cuentas horizontal "de facto" (Luhrmann, Marquardt y Mechkova 2020).

Figura 3.Puntuaciones del Índice de Rendición de Cuentas Horizontal de 18 Democratizadores de la Tercera Ola, 2000-2004 versus 2005-2009

Fuente: V-Dem https://www.v-dem.net/data/

Para la calidad de la democracia, empleo el 'índice de democracia liberal' de V-Dem, que varía de 0 a 1 y mide hasta qué punto se logra el ideal de democracia liberal. Las puntuaciones más altas indican una mayor calidad de la democracia y las puntuaciones más bajas indican una menor calidad de la democracia (Coppedge et al. 2020).

Para facilitar la presentación, calculo los valores medios de intervalos de cinco años desde 2000 para cada puntuación del índice de los dieciocho democratizadores de la tercera ola. Las puntuaciones del índice de rendición de cuentas horizontal de Corea del Sur son las siguientes: (1) 2000-2004: 0.925; (2) 2005-2009: 0.902; (3) 2010-2014: 0.865; y (4) 2015-2019: 0.933. Las puntuaciones del índice de democracia liberal de Corea del Sur son las siguientes: (1) 2000-2004: 0.772; (2) 2005-2009: 0.738; (3) 2010-2014: 0.649; y (4) 2015-2019: 0.722.

La Figura 3 ilustra un diagrama de dispersión en el que el eje horizontal muestra los valores medios de 2000-2004 de las puntuaciones del índice de rendición de cuentas horizontal de los dieciocho democratizadores de la tercera ola, y el eje vertical representa los valores medios de 2005-2009 de las puntuaciones del índice de rendición de cuentas horizontal de los dieciocho democratizadores de la tercera ola. Si un país está a la izquierda de la línea de 45 grados, su rendición de cuentas horizontal "de facto" mejora. Si un país está a la derecha de la línea de 45 grados, su rendición de cuentas horizontal "de facto" se deteriora. Chile, Perú y Rumania representan lo primero, mientras que Corea del Sur, Taiwán, Argentina y Tailandia tipifican lo segundo. En cuanto a la rendición de cuentas "de facto", Corea del Sur parece ser uno de los casos de modesta erosión de la rendición de cuentas horizontal entre los dieciocho democratizadores de la tercera ola durante el período.

Figura 4. Puntuaciones del Índice de Democracia Liberal de 18 Democratizadores de la Tercera Ola, 2000-2004 frente a 2005-2009

Fuente: V-Dem https://www.v-dem.net/data/

Nota: Colombia, México, Filipinas, Rumania y Tailandia se excluyen debido a sus puntuaciones más bajas.

La Figura 4 muestra un diagrama de dispersión en el que el eje horizontal representa los valores medios de 2000-2004 de las puntuaciones del índice de democracia liberal de los dieciocho democratizadores de la tercera ola, y el eje vertical indica los valores medios de 2005-2009 de las puntuaciones del índice de democracia liberal de los dieciocho democratizadores de la tercera ola. Si un país se encuentra en el lado izquierdo de la línea de 45 grados, su calidad democrática mejora. Si un país se encuentra en el lado derecho de la línea de 45 grados, su calidad democrática se deteriora. Entre los que obtuvieron mejores resultados en rendición de cuentas horizontal, Chile y Perú mejoraron su calidad democrática. Entre los que obtuvieron peores resultados en rendición de cuentas horizontal, Corea del Sur y Argentina empeoraron su calidad democrática. En términos de democracia, Corea del Sur parece ser uno de los casos de retroceso democrático desencadenado por la rendición de cuentas horizontal entre los dieciocho democratizadores de la tercera ola durante el período (Sato et al. 2022).

Figura 5. Puntuaciones del Índice de Rendición de Cuentas Horizontal de 18 Democratizadores de la Tercera Ola, 2005-2009 frente a 2010-2014

Fuente: V-Dem https://www.v-dem.net/data/

La Figura 5 ilustra un diagrama de dispersión en el que el eje horizontal muestra los valores medios de 2005-2009 de las puntuaciones del índice de rendición de cuentas horizontal de los dieciocho democratizadores de la tercera ola, y el eje vertical representa los valores medios de 2010-2014 de las puntuaciones del índice de rendición de cuentas horizontal de los dieciocho democratizadores de la tercera ola. Si un país se encuentra en el lado izquierdo de la línea de 45 grados, su de facto rendición de cuentas horizontal mejora. Si un país se encuentra en el lado derecho de la línea de 45 grados, su de facto rendición de cuentas horizontal se deteriora. Brasil, Rumania y Tailandia representan lo primero, mientras que Corea del Sur, Taiwán, Argentina, Hungría y México tipifican lo segundo. En cuanto a la rendición de cuentas de facto, Corea del Sur parece ser uno de los casos de erosión continua de la rendición de cuentas horizontal entre los dieciocho democratizadores de la tercera ola durante el período.

Figura 6. Puntuaciones del Índice de Democracia Liberal de 18 Democratizadores de la Tercera Ola, 2005-2009 frente a 2010-2014

Fuente: V-Dem https://www.v-dem.net/data/

Nota: Colombia, México, Filipinas, Rumania y Tailandia se excluyen debido a sus puntuaciones más bajas.

La Figura 6 muestra un diagrama de dispersión en el que el eje horizontal representa los valores medios de 2005-2009 de las puntuaciones del índice de democracia liberal de los dieciocho democratizadores de la tercera ola, y el eje vertical indica los valores medios de 2010-2014 de las puntuaciones del índice de democracia liberal de los dieciocho democratizadores de la tercera ola. Si un país se encuentra en el lado izquierdo de la línea de 45 grados, su calidad democrática mejora. Si un país se encuentra en el lado derecho de la línea de 45 grados, su calidad democrática se deteriora. Entre los que obtuvieron peores resultados en rendición de cuentas horizontal, Corea del Sur, la República Checa, Hungría, Argentina y Bulgaria empeoraron su calidad democrática. En términos de democracia, Corea del Sur parece ser uno de los casos de retroceso democrático acelerado por la rendición de cuentas horizontal entre los dieciocho democratizadores de la tercera ola durante el período (Shin 2021).

Figura 7. Puntuaciones del Índice de Rendición de Cuentas Horizontal de 18 Democratizadores de la Tercera Ola, 2010-2014 frente a 2015-2019

Fuente: V-Dem https://www.v-dem.net/data/

La Figura 7 ilustra un diagrama de dispersión en el que el eje horizontal muestra los valores medios de 2010-2014 de las puntuaciones del índice de rendición de cuentas horizontal de los dieciocho democratizadores de la tercera ola, y el eje vertical representa los valores medios de 2015-2019 de las puntuaciones del índice de rendición de cuentas horizontal de los dieciocho democratizadores de la tercera ola. Si un país se encuentra en el lado izquierdo de la línea de 45 grados, su de facto rendición de cuentas horizontal mejora. Si un país se encuentra en el lado derecho de la línea de 45 grados, su de facto rendición de cuentas horizontal se deteriora. Corea del Sur, Perú y Argentina representan lo primero, mientras que Polonia, Brasil, Indonesia, Hungría y Filipinas tipifican lo segundo. En cuanto a la rendición de cuentas de facto, Corea del Sur parece ser uno de los casos de reversión de la erosión de la rendición de cuentas horizontal entre los dieciocho democratizadores de la tercera ola durante el período.

Figura 8. Puntuaciones del Índice de Democracia Liberal de 18 Democratizadores de la Tercera Ola, 2010-2014 frente a 2015-2019

Fuente: V-Dem https://www.v-dem.net/data/

Nota: México, Filipinas y Tailandia se excluyen debido a sus puntuaciones más bajas.

La Figura 8 muestra un diagrama de dispersión en el que el eje horizontal representa los valores medios de 2010-2014 de las puntuaciones del índice de democracia liberal de los dieciocho democratizadores de la tercera ola, y el eje vertical indica los valores medios de 2015-2019 de las puntuaciones del índice de democracia liberal de los dieciocho democratizadores de la tercera ola. Los países situados en el lado izquierdo de la línea de 45 grados indican una mejora en la calidad democrática, mientras que los países situados en el lado derecho de la línea de 45 grados indican un deterioro en la calidad democrática. Entre los que obtuvieron mejores resultados en rendición de cuentas horizontal, Corea del Sur ha mejorado su calidad democrática. Entre los que obtuvieron peores resultados en rendición de cuentas horizontal, Polonia y Brasil han visto disminuir su calidad democrática. En términos generales de democracia, Corea del Sur parece ser uno de los casos de resiliencia democrática recuperada por la rendición de cuentas horizontal entre los dieciocho democratizadores de la tercera ola durante el período (Laebens y Luhrmann 2021).

4. Deriva Democrática y Rendición de Cuentas Horizontal: El Caso de Corea del Sur

En esta sección, presento una explicación teórica de por qué existe una brecha entre los mecanismos de rendición de cuentas horizontal de jure y el desempeño de la rendición de cuentas horizontal de facto en Corea del Sur.

Figura 9. Índice de Rendición de Cuentas Horizontal e Índice de Democracia Liberal de Corea del Sur, 2000-2022

Fuente: V-Dem https://www.v-dem.net/data/

Argumento que los altibajos de la calidad democrática de la rendición de cuentas horizontal en Corea del Sur se explican por la dinámica de la deriva democrática durante las últimas dos décadas (Slater 2022). La deriva democrática ocurre cuando un presidente liberal que prioriza el mandato electoral sobre las restricciones constitucionales se excede hacia el exceso populista, o cuando un presidente conservador que prioriza las restricciones constitucionales sobre el mandato electoral se excede hacia el exceso oligárquico (Slater 2013). En Corea del Sur, una de las principales diferencias entre conservadores y liberales ha sido sus prioridades al abordar Corea del Norte. Los conservadores se han centrado en gran medida en fortalecer los lazos con Estados Unidos y han enfatizado la necesidad de coaccionar a Corea del Norte para que renuncie a su poder militar mediante acuerdos económicos a cambio. Los liberales, por otro lado, han creído en el potencial de un efecto dominó al abordar Corea del Norte, lo que significa que esperan dar pasos hacia la unificación proporcionando ayuda para fomentar la cooperación en toda la península (Kim 2022).

Corea del Sur es la única democracia liberal que se recuperó de la autocratización en los últimos 20 años (Papada et al. 2023: 28-31). Su experiencia única concuerda con el concepto de 'riesgos democráticos inminentes' en los que una política "1) experimenta un deterioro en la calidad de instituciones democráticas inicialmente bien funcionando, sin caer completamente en el autoritarismo, pero luego, 2) dentro de un plazo de unos pocos años, recupera al menos parcialmente su democracia de alta calidad (Ginsburg y Huq 2018: 17)". Como se ilustra en la Figura 9, cuando completó sus dos traspasos consecutivos de poder ejecutivo entre partidos políticos – el primero fue del presidente conservador Kim Young-sam al presidente liberal Kim Dae-jung en 1997 y el segundo del presidente liberal Roh Moo-hyun al presidente conservador Lee Myung-bak en 2007, el país pareció lograr su consolidación democrática con una puntuación del índice de democracia liberal de 0.78, así como una puntuación de rendición de cuentas horizontal de 0.92 (Hahm 2008).

Desde entonces, sin embargo, el país entró en una precaria zona de riesgo democrático inminente en la que la política oscila entre la regresión democrática y la reversión democrática. Después de que la puntuación del índice de democracia liberal cayera a 0.68 en 2008 y alcanzara su punto más bajo de 0.61 en 2014, cuando el público en general cuestionó la capacidad de respuesta democrática de la presidenta conservadora Park Geun-hye por su mala gestión del hundimiento del ferry MV Sewol, se recuperó gradualmente hasta su apogeo de 0.81 en 2017, cuando el Tribunal Constitucional ratificó el impeachment de Park (Shin y Moon 2017).

Durante el mandato del presidente liberal Moon Jae-in, la puntuación del índice de democracia liberal se mantuvo básicamente igual, solo para disminuir repentinamente a 0.73 en 2022, cuando el presidente conservador Yoon Suk-yeol comenzó su mandato. Queda por ver si esta más reciente caída en la puntuación del índice de democracia liberal indica el comienzo de otro episodio de autocratización (Shin 2020).

El hecho de que la puntuación del índice de rendición de cuentas horizontal siguiera la misma tendencia muestra que la calidad de la democracia en general coevoluciona con la calidad de la rendición de cuentas horizontal en Corea del Sur. Dado que la concavidad en forma de U (o posiblemente en forma de W) caracteriza la trayectoria evolutiva de la calidad democrática de la rendición de cuentas horizontal en las últimas dos décadas, el país se ha convertido en un ejemplo de regresión democrática (Wunsch y Blanchard 2023; Croissant y Haynes 2021) o de reversión democrática (Boese et al. 2021; Laebens y Lührmann 2021).

Ha habido dos episodios de deriva democrática en Corea del Sur. El primer episodio de deriva democrática implicó los eventos causales y consecuentes del impeachment de Roh en 2004. Fue desencadenado por la violación por parte de Roh de la disposición constitucional que exigía imparcialidad presidencial, lo que instigó la reacción política de las oposiciones conservadoras para destituirlo en marzo. El impeachment de Roh fue percibido como un exceso oligárquico por el público en general, que expresó su descontento generalizado contra las oposiciones conservadoras a través de manifestaciones masivas con velas y dio un mandato claro al partido gobernante de Roh con mayoría legislativa en las elecciones de la Asamblea Nacional en abril. Reflejando el veredicto popular sobre el asunto, el Tribunal Constitucional anuló el impeachment, restituyéndolo como presidente en mayo.

El segundo episodio de deriva democrática incluyó los eventos causales y consecuentes del impeachment de Park en 2016 y 2017. Varios medios de comunicación informaron que Park estaba en el centro de un escándalo de corrupción sin precedentes, lo que activó manifestaciones masivas con velas que exigieron su destitución en octubre de 2016. Las oposiciones liberales fueron cautelosas al iniciar la moción de impeachment debido a la reacción política que habían visto en el primer episodio de deriva democrática. Sin embargo, finalmente aprobaron la moción con algunos legisladores disidentes del partido gobernante de Park, principalmente debido a la presión política de un millón de participantes en las manifestaciones con velas, quienes percibieron la corrupción de Park como un exceso oligárquico en diciembre. Las manifestaciones con velas continuaron hasta marzo de 2017, cuando el Tribunal Constitucional ratificó unánimemente el impeachment, destituyéndola del cargo. El episodio se completó cuando el partido de oposición de Moon ganó las elecciones presidenciales anticipadas en mayo (Mosler 2017).

En ambos episodios, lo que detuvo la deriva democrática fue el mecanismo de rendición de cuentas que comenzó con la rendición de cuentas diagonal – presión de la sociedad civil y los medios de comunicación. En el primer episodio, las manifestaciones con velas impulsaron la rendición de cuentas vertical – victoria del partido gobernante de Roh en las elecciones legislativas y, a su vez, la rendición de cuentas horizontal – anulación del impeachment por el Tribunal Constitucional. En el segundo episodio, la revelación mediática y las manifestaciones masivas con velas impulsaron la rendición de cuentas horizontal – el impeachment de Park iniciado por la Asamblea Nacional y ratificado por el Tribunal Constitucional y, a su vez, la rendición de cuentas vertical – victoria del partido de oposición de Moon en las elecciones presidenciales.[23]

4.1. Condiciones institucionales para el desvío democrático

La longevidad de la Constitución de 1987, posterior a la transición, evidencia la solidez de las instituciones políticas democráticas en Corea del Sur. Desde que la Constitución fue ratificada en 1948, el documento había sido enmendado siete veces antes de 1987, con una duración constitucional promedio de menos de seis años (Elkins, Ginsburg y Melton 2023). Como documento en su octava enmienda, la Constitución de 1987 ha durado treinta y cinco años hasta la fecha. A diferencia de muchos otros países en retroceso democrático que han modificado frecuentemente las constituciones en favor de los líderes en ejercicio, por lo tanto, los políticos y los partidos políticos han tenido que aprender y adaptarse, en lugar de repudiar y anular, las reglas del juego que la Constitución de 1987 delinea en Corea del Sur. Paradójicamente, la estabilidad constitucional es una de las fuentes institucionales más fundamentales que subyacen al desvío democrático del país (Mosler 2020).

La presidencia no renovable de un solo mandato abre institucionalmente ventanas de oportunidad para el exceso ejecutivo, ya sea populista u oligárquico.[24] Como nuevo líder nacional con un mandato electoral refrescante, cada presidente entrante tiene una fuerte motivación para anular el status quo de las políticas establecido por el saliente, encontrando la oportunidad propicia para embarcarse en un ambicioso programa de reforma en el período inicial de su mandato. A veces tiende a extralimitarse, abriendo ventanas de oportunidad para el exceso ejecutivo en las que suspende, ignora o incluso viola los requisitos del estado de derecho. Las ventanas de oportunidad para el exceso ejecutivo tienden a cerrarse en el período posterior de su mandato, en el que los aspirantes presidenciales de los campos conservador y liberal se inclinan a repudiar los legados de un presidente saliente impopular para adquirir un mandato electoral completamente nuevo (Bae y Park 2018).

Si un presidente entrante restringe o no su exceso ejecutivo depende en parte de la efectividad de la rendición de cuentas horizontal. La Asamblea Nacional, como limitación legislativa del poder ejecutivo, y la Corte Suprema y la Corte Constitucional, como limitación judicial del poder ejecutivo, tienen un poder sustancial para hacer que el presidente rinda cuentas. Lo que hace efectiva la rendición de cuentas horizontal es la independencia institucional de la Asamblea Nacional, la Corte Suprema y la Corte Constitucional. Debido a los ciclos electorales no concurrentes entre el presidente y los miembros de la Asamblea Nacional, cada jefe ejecutivo debe enfrentar al menos una elección legislativa de mitad de mandato que habilita o restringe su exceso ejecutivo.[25] Cuando un presidente hereda una situación de minoría legislativa o enfrenta una situación de gobierno dividido, la Asamblea Nacional adquiere independencia institucional que reduce la posibilidad de exceso ejecutivo.

Según la Constitución, 14 jueces de la Corte Suprema son nombrados por el presidente, sujetos a la aprobación de la Asamblea Nacional. De los 9 jueces de la Corte Constitucional, tres son nombrados por el presidente, tres por la Asamblea Nacional y tres por el Presidente de la Corte Suprema, y todos ellos deben obtener la aprobación de la Asamblea Nacional.[26] Debido al sistema de co-nombramiento de los jueces de la Corte Suprema y los jueces de la Corte Constitucional entre el presidente y la Asamblea Nacional, una situación de gobierno dividido es probable que aumente la independencia institucional de la rama judicial que restringe el exceso ejecutivo. En otras palabras, es poco probable que se rompa la independencia institucional de las ramas legislativa y judicial del poder ejecutivo a menos que un presidente mantenga una situación de gobierno unificado durante un tiempo sustancial.

Los presidentes liberales Kim y Roh tuvieron un reemplazo serial de gobierno dividido y unificado durante sus mandatos, lo que revitalizó los controles y equilibrios de la Asamblea Nacional controlada por los partidos de oposición conservadores (Brinks et al. 2020). De hecho, las restricciones legislativas fueron excesivamente fuertes que Roh incluso fue destituido por una supermayoría en 2004. Si bien un reemplazo serial de situaciones de gobierno dividido y unificado durante el mandato de un presidente a menudo se culpa por el recurrente estancamiento en las relaciones ejecutivo-legislativas, también se le atribuye la activación de los mecanismos de controles y equilibrios inherentes a la constitución de separación de poderes (Dostal 2023).

El período en que reinaron los presidentes conservadores Lee y Park (hasta 2016) fue excepcional en el sentido de que no experimentaron tal reemplazo serial de gobierno dividido y unificado durante sus mandatos, lo que fue más probable que atenuara el funcionamiento de los mecanismos de rendición de cuentas horizontal. Fue la elección legislativa de 2016 la que puso fin al período de ocho años de gobierno unificado conservador y comenzó otro reemplazo serial de gobierno dividido y unificado, desencadenando una secuencia reactiva que conectó la exposición mediática de la corrupción de Park, las manifestaciones populares, la destitución presidencial iniciada por la Asamblea Nacional y confirmada por la Corte Constitucional, hasta la elección presidencial anticipada de 2017 que instaló a Moon como jefe ejecutivo. El último año de Park evidenció cómo los mecanismos de rendición de cuentas vertical, horizontal y diagonal pueden funcionar de manera mutuamente reforzante (Laebens y Lührmann 2021).

Figura 10. Puntuaciones de los componentes del Índice de Rendición de Cuentas Horizontal de Corea del Sur, 2000-2022

Fuente: V-Dem https://www.v-dem.net/data/

Moon gobernó el país bajo una situación de gobierno dividido durante los primeros tres años y bajo una situación de gobierno unificado durante los últimos dos años. El reemplazo serial de situaciones de gobierno dividido y unificado durante su mandato contuvo su exceso ejecutivo como un ambicioso presidente entrante que estableció la agenda para limpiar la corrupción acumulada por gobiernos conservadores anteriores. Como se muestra en la Figura 10, el alza y la baja de las restricciones legislativas y judiciales sobre el ejecutivo corresponden en gran medida al reemplazo serial de la situación de gobierno dividido y unificado en Corea del Sur.

4.2. Condiciones políticas para el desvío democrático

La democratización ha debilitado a las agencias estatales especializadas en coerción, como la Agencia de Planificación de Seguridad Nacional (inteligencia), el Comando de Seguridad de Defensa (militar) y el Cuartel General de Seguridad Nacional (política), elevando a las agencias de aplicación de la ley al núcleo de la autoridad ejecutiva de conformidad con la norma del estado de derecho. Entre ellas, el Servicio de Fiscalía, que consta de la Fiscalía Suprema, las Fiscalías Superiores, las Fiscalías de Distrito y las Fiscalías de Sucursal, merece especial atención (Hellmann 2018).

Si bien el Servicio de Fiscalía está bajo el Ministerio de Justicia, trabaja con la Corte Suprema y por debajo, por lo que adquiere el estatus de organización cuasi-judicial en la que la independencia política del poder ejecutivo es de suma importancia. Como la agencia de aplicación de la ley más importante del país, solo la oficina de la fiscalía tiene la autoridad para acusar a políticos electos por corrupción. Debido a su poder insustituible, la independencia política de la oficina de la fiscalía ha sido uno de los temas políticos más controvertidos desde la transición democrática en el país. La mayoría de los presidentes no fueron buenos para resistir la utilización del poder de acusación contra partidos de oposición y políticos hasta que Roh dejó de emplear la oficina de la fiscalía para tales fines políticos con el fin de cumplir la promesa electoral de un Servicio de Fiscalía independiente en 2003. Si bien permitió que la oficina de la fiscalía mantuviera la independencia política al no ejercer su poder de nombramiento, sin embargo, no pudo encontrar una manera efectiva de hacerla responsable ante la rama popular del gobierno. Como resultado, la oficina de la fiscalía pudo explotar la oportunidad de independencia política para maximizar su autonomía organizacional y reputación (Lee 2022).

Una vez que Roh traspasó su poder ejecutivo a Lee en 2008, la fiscalía, que estaba bajo el control del presidente entrante que vio el peligro de la independencia de la organización sin rendición de cuentas, acusó al presidente saliente por corrupción. Humillado por la fiscalía, Roh se suicidó. Su suicidio lanzó la política de venganza de sus copartidarios y electorado liberales contra el campo conservador y la fiscalía. Cuando Moon asumió el cargo de presidente, tuvieron su primera venganza en 2017 cuando Park fue encarcelada por malversación y la segunda en 2018 cuando Lee fue encarcelado por soborno. El encarcelamiento de los dos presidentes se convirtió en la semilla de la política de venganza para sus copartidarios y electorado conservadores contra el presidente Moon y el campo liberal. Durante el mandato de cinco años de Moon, las élites y los votantes se polarizaron sobre las acciones presidenciales percibidas: para los liberales, fueron la promulgación del mandato popular para la lucha contra la corrupción y la reforma fiscal, mientras que para los conservadores fueron el abuso de poder que socavó las restricciones constitucionales y las libertades civiles. En resumen, la política de venganza de Moon fue una acción democrática basada en un mandato electoral legítimo para los liberales, mientras que fue un típico exceso populista de un presidente liberal para los conservadores (Mosler 2018).

La política de venganza de Moon fue extraña en el sentido de que utilizó el poder de acusación de la fiscalía, que fue el principal culpable del suicidio de Roh. La extraña coalición resultó ser efectiva para lograr la agenda de Moon de limpiar la corrupción que los conservadores Lee y Park habían acumulado, empoderando a la fiscalía y al Fiscal General Yoon, quien ahora se desempeña como presidente del campo conservador, con un manto de legitimidad popular. Una vez completada la campaña anticorrupción, Moon buscó disolver la extraña coalición, debilitando a la fiscalía al transferir parte de la jurisdicción de su autoridad de investigación a la Agencia Nacional de Policía y establecer la Oficina de Investigación de Corrupción para Altos Funcionarios. Yoon chocó con Moon hasta su renuncia como fiscal general en 2021, anunciando su candidatura a la elección presidencial de 2022. Para el campo liberal, Yoon fue el caso de un héroe que se convierte en villano, mientras que para el campo conservador, fue el caso de un demonio que se convierte en ángel. Al ser inaugurado como presidente, las élites y los votantes comenzaron a polarizarse sobre sus acciones percibidas: para los conservadores, fueron la restauración del orden constitucional y las libertades civiles, mientras que para los liberales, fueron el abuso de poder que culminó en la destitución (Mobrand 2021).

4.3. Condiciones electorales para el desvío democrático

Frente a Park, quien mostró acciones presidenciales de exceso oligárquico, los partidos y políticos de la oposición liberal tendieron a adoptar la posición de alarmistas estratégicos. Si bien difundieron la percepción de que las acciones presidenciales eran una amenaza extraordinaria para la democracia ante el público en general, emplearon herramientas ordinarias de la política normal para tratar con el gobierno en ejercicio. Para ellos, las estrategias políticas extraordinarias eran demasiado arriesgadas, sobre todo porque habían presenciado una reacción electoral contra los partidos y políticos de la oposición conservadora que aprobaron la moción para destituir a Roh en la Asamblea Nacional en marzo de 2004. Al mes siguiente, por primera vez en la historia de la nación, el Partido Uri de Roh obtuvo una mayoría legislativa en la elección de la Asamblea Nacional como partido liberal. El veredicto popular a favor del presidente en ejercicio impulsó a la Corte Constitucional a anular la decisión de destitución, restaurando a Roh como presidente en mayo.

Más del setenta por ciento de los surcoreanos se opuso a la destitución, a pesar de que Roh tenía una tasa de aprobación de menos del veinte por ciento cuando se aprobó la moción en la Asamblea Nacional. Los partidos de oposición conservadores aprovecharon la oportunidad para destituir al jefe ejecutivo de una manera radical, si no inconstitucional, interpretando la baja popularidad del presidente en ejercicio como un respaldo público a la destitución. El error de cálculo estratégico les costó una derrota electoral histórica, ya que el público percibió la destitución como un ejemplo de abuso de poder en beneficio del campo conservador. Los resultados electorales de 2004 contuvieron el exceso oligárquico del partido conservador y sus aliados que controlaban la Asamblea Nacional y disciplinaron a la Corte Constitucional para seguir el veredicto popular.

La destitución de Roh y la reacción electoral contra los partidos de oposición sentaron un precedente político de que el mandato electoral prevalece sobre las restricciones constitucionales. Debido a este aprendizaje político, los partidos de oposición liberales fueron extremadamente cautelosos al adoptar la estrategia radical de destituir a Park en octubre de 2016, exigiendo que renunciara voluntariamente. Le tomó más de un mes a Moon y su partido liberal negociar con un partido conservador escindido para construir una coalición de dos tercios en la Asamblea Nacional para la destitución presidencial, confirmando que más del ochenta por ciento de los surcoreanos apoyaban la moción. La próxima elección presidencial disuadió el potencial exceso populista del partido liberal y sus aliados que controlaban la Asamblea Nacional (Turner et al. 2018).

El hecho de que la evitación estratégica de la reacción electoral estuviera en el centro de la estrategia de contraposición de los partidos de oposición a las acciones presidencialmente agigantadas atestigua la importancia de un mecanismo de rendición de cuentas vertical para preservar el status quo del régimen democrático. Si bien, debido a la tensión intrínseca entre la visión mayoritaria y la visión contramayoritaria, el régimen democrático de Corea del Sur puede desviarse hacia el exceso populista o hacia el exceso oligárquico, el funcionamiento de la rendición de cuentas electoral ha sido muy efectivo para restaurar el equilibrio entre las dos visiones de la democracia.[27]

De hecho, en cuanto a los resultados de las elecciones a la Asamblea Nacional, el partido liberal de Roh obtuvo una mayoría legislativa en 2004, el partido conservador de Lee recuperó una mayoría legislativa en 2008 y 2012, el partido conservador de Park perdió su mayoría legislativa en 2016 y el partido liberal de Moon recuperó una mayoría legislativa en 2020. La precaria situación de mayoría, en la que los partidos liberales y conservadores compiten por el control de la Asamblea Nacional con paridad relativa, subyace al reemplazo serial de situaciones de gobierno dividido y unificado. Estas situaciones moderan las acciones presidenciales para prevenir el exceso ejecutivo, ya sea populista u oligárquico, evitando así el desvío democrático. Al mismo tiempo, mientras el control de la Asamblea Nacional esté al alcance de ambos partidos, los partidos de oposición tendrán fuertes incentivos para buscar una caza perpetua de temas que socaven la reputación democrática del presidente en ejercicio en medio del desvío democrático. Cada vez que la rendición de cuentas vertical funciona para resolver los excesos oligárquicos o populistas de los partidos de oposición en las destituciones de Roh o Park, la competencia electoral con paridad relativa continúa intensificando la polarización entre los campos partidistas. Esto se debe al efecto de bloqueo de las estrategias de campaña perpetua para denigrar la calidad democrática de los presidentes en ejercicio.

4.4. Condiciones sociales para el desvío democrático

Dado que el régimen autocrático se basó principalmente en la represión, en lugar de la redistribución, como mecanismo de cumplimiento, la democracia de Corea del Sur hereda un legado estructural duradero de que la arquitectura estado-sociedad carece de instituciones mediadoras significativas que puedan desempeñar un papel independiente en el proceso político. Los partidos políticos están débilmente institucionalizados y son presa fácil para políticos ambiciosos, mientras que las asociaciones cívicas luchan con la falta de recursos organizativos y acceso institucionalizado al proceso de toma de decisiones políticas. La debilidad de las organizaciones mediadoras, como los partidos políticos y las asociaciones cívicas, dificulta el establecimiento de una representación política estable y duradera y la intermediación de intereses entre el gobierno y los ciudadanos, lo que a su vez establece los límites superiores del desarrollo democrático (Hellmann 2020).

Dado que los partidos políticos son incapaces de traducir muchas divisiones sociales universales en una sociedad industrial avanzada en plataformas programáticas, se convierten en agentes electorales y legislativos de líderes políticos ambiciosos en lugar de al revés. Esta dinámica explica por qué los partidos políticos se reorganizan y cambian de nombre con frecuencia en cada elección presidencial. Al mismo tiempo, dado que las asociaciones cívicas no tienen derecho a ser socios sociales en el proceso colaborativo de formulación de políticas con el gobierno en dominios funcionales relevantes, tienden a buscar canales políticos informales en lugar de ser incorporadas al proceso político formal. Esto explica por qué muchas asociaciones cívicas recurren a estrategias militantes para captar la atención del gobierno.

La desalineación entre los partidos políticos y los intereses sociales deja un segmento sustancial de la población que está fuertemente descontento y relativamente independiente de los enfrentamientos partidistas que giran en torno a cuestiones estrechas sobre la reputación democrática de los presidentes en ejercicio. La naturaleza mayoritaria de las elecciones presidenciales y legislativas refuerza la desalineación entre políticos y ciudadanos. Esto da lugar a votantes indecisos que deciden el destino de presidentes ambiciosos, utilizando sus votos para castigar las acciones excesivas de los presidentes durante períodos de participación política formal. En tiempos de participación política informal, se han involucrado ciudadanos que deciden el éxito de acciones colectivas a gran escala para disuadir los excesos populistas u oligárquicos de los jefes ejecutivos. La debilidad de las organizaciones mediadoras, paradójicamente, al crear considerables votantes indecisos y/o ciudadanos comprometidos, establece los límites inferiores de la regresión democrática (Choi 2018).

Comprender la paradoja de las débiles organizaciones mediadoras estado-sociedad es la última parte para completar la secuencia reactiva que da forma a la dinámica del desvío democrático en Corea del Sur. En 2004, a pesar de que muchos surcoreanos no apreciaron el desempeño político de Roh cuando el partido de oposición conservador y sus aliados decidieron destituirlo, un gran número de aquellos que le eran desfavorables no pensaron que sus acciones merecieran ser castigadas con tal fuerza. En cambio, consideraron la destitución como un exceso oligárquico del partido de oposición conservador y sus aliados, uniéndose a las manifestaciones populares como ciudadanos comprometidos para disuadir acciones más excesivas y votando por el partido liberal de Roh como votantes indecisos para castigar al campo conservador. Como resultado, el primer desvío democrático se detuvo.

Rendición de Cuentas Horizontal:

Un Análisis del Panorama de Sri Lanka y los Desafíos de CIABOC

Nishana Weerasooriya[1], Shannon Elizabeth Talayaratne[2]

Equipo de Investigación Legal, Verité Research

1. Introducción

Sri Lanka está atravesando una crisis económica, y el tema de la corrupción ha estado a la vanguardia de la discusión. El "Aragalaya" (palabra cingalesa para 'lucha') en Sri Lanka, que comenzó en marzo de 2022, fue un llamado a la acción para un cambio sistémico en el gobierno. El movimiento de protesta exigió un gobierno más responsable, específicamente exigiendo la rendición de cuentas de los políticos corruptos. A este respecto, los manifestantes han pedido que los fondos públicos robados sean devueltos por los funcionarios públicos y que haya un mayor escrutinio público de los representantes electos ("Economy Next" 2022). El equipo de la misión del Fondo Monetario Internacional (FMI) también ha destacado la reducción de las vulnerabilidades de corrupción como un desafío macrocrítico que debe abordarse para el país (FMI 2022).

En el Índice de Percepción de la Corrupción de 2022, Sri Lanka obtuvo una puntuación de 36/100 en una escala de 0 (altamente corrupto) a 100 (muy limpio) (Transparencia Internacional 2022).[3] Combatir la corrupción es fundamental para proteger y promover los ideales democráticos (Transparencia Internacional 2019). La democracia en Sri Lanka tiene una profunda historia, ya que ha celebrado elecciones regulares desde su independencia en 1948 (Parlamento de Sri Lanka 2020). Los académicos han descrito la democracia política moderna como "un sistema de gobierno en el que los ciudadanos hacen que los gobernantes rindan cuentas por sus acciones en el ámbito público, actuando indirectamente a través de la competencia y la cooperación de sus representantes electos" (Schmitter y Karl 1991). En una democracia robusta, existen controles y equilibrios adecuados dentro de las ramas del gobierno para garantizar que la rama ejecutiva del gobierno rinda cuentas (Brookings 2018; Schmitter y Karl 1991). La democracia está además intrínsecamente ligada a la rendición de cuentas del gobierno (Schmitter y Karl 1991).

Tres subtipos de rendición de cuentas promueven la buena gobernanza en una democracia, y son la rendición de cuentas vertical, horizontal y diagonal. La rendición de cuentas vertical se refiere a la capacidad de los ciudadanos de un país para hacer que su gobierno rinda cuentas, y la rendición de cuentas diagonal se refiere a la supervisión del gobierno por parte de organizaciones de la sociedad civil y los medios de comunicación. La rendición de cuentas horizontal es la capacidad de las instituciones estatales para hacer que otras ramas del gobierno rindan cuentas (Lührmann, Marquardt y Mechkova, 2017). Como tema central y baluarte de la gobernanza democrática, la rendición de cuentas exige sistemas e instituciones anticorrupción sólidos, y para el progreso económico futuro de Sri Lanka, el establecimiento y mantenimiento de estos sistemas sigue siendo primordial.

Por lo tanto, este informe se centra específicamente en la institución clave en Sri Lanka encargada de investigar la corrupción y el soborno, la Comisión para Investigar Alegaciones de Soborno o Corrupción (CIABOC). Utiliza la CIABOC como estudio de caso para analizar el marco legal de la rendición de cuentas horizontal en Sri Lanka. Dada la importancia de los esfuerzos anticorrupción en Sri Lanka desde la crisis política y económica, la CIABOC ha surgido como una institución significativa. Bajo el Acuerdo del FMI, Sri Lanka también se ha comprometido a promulgar nueva legislación anticorrupción en línea con la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción (FMI 2023).

El informe se presenta en cuatro secciones. La primera sección proporciona una visión general de los mecanismos e instituciones constitucionales de rendición de cuentas horizontal en Sri Lanka, junto con los principales desafíos generales. La segunda sección identifica las lagunas en el marco legal de la CIABOC[4] en comparación con los principales estándares internacionales. Esta sección también analiza los factores críticos que han contribuido al éxito de las agencias anticorrupción de Hong Kong y Singapur y los utiliza como punto de referencia para la comparación con la CIABOC. La tercera sección discute las limitaciones legales y procesales que socavan la capacidad de la CIABOC para cumplir sus funciones esperadas y presenta recomendaciones para abordar estas limitaciones. La sección final resume las recomendaciones del análisis anterior.

2. Mecanismos de Rendición de Cuentas Horizontal en Sri Lanka

2.1. Sistema semipresidencial

Sri Lanka sigue un sistema semipresidencial por el cual un presidente es elegido y comparte el poder con el gabinete y el primer ministro (Shugart 2005). Sin embargo, el presidente tiene importantes poderes ejecutivos bajo la Constitución (Edirisinha 2020).

2.2. Comisión Presidencial de Investigación (CoI)

El Presidente tiene la facultad de nombrar Comisiones de Investigación (CoI) en virtud de la Ley de Comisiones de Investigación N.º 17 de 1948. El Presidente puede nombrar una CoI cuando parezca necesario realizar una investigación sobre (1) la administración de un departamento gubernamental, autoridad pública o institución, o autoridad local, (2) la conducta de un miembro del servicio público, o (3) cualquier asunto en interés de la seguridad o el bienestar público (Ley de Comisiones de Investigación N.º 17 de 1948, Sección 2).

Por ejemplo, el 29 de mayo de 2021, se estableció la Comisión Presidencial de Investigación sobre las Aduanas de Sri Lanka. Se esperaba que la CoI sobre las Aduanas de Sri Lanka investigara irregularidades en el Departamento de Aduanas y presentara recomendaciones para el desempeño eficiente de las funciones del departamento (Gaceta Extraordinaria N.º 2229/10, 2021).

2.3. Grupo de Trabajo Presidencial (PTF)

Los Grupos de Trabajo Presidenciales (PTF) se nombran para lograr objetivos específicos. Por ejemplo, el PTF para construir un país seguro y una sociedad legal se estableció en 2020 para tomar medidas para prevenir el abuso de drogas y tomar acciones legales contra actividades ilegales y antisociales. Sin embargo, el expresidente nombró a varios miembros del ejército en este grupo de trabajo, en lugar de tecnócratas con experiencia en el área, lo que resultó en la militarización de asuntos civiles (Comisión Internacional de Juristas, 2020).

2.4. Comisión para Investigar Alegaciones de Soborno y Corrupción (CIABOC)

La primera parte del mandato de la CIABOC es que la CIABOC puede iniciar una investigación una vez que se comunica una denuncia de soborno o corrupción a la Comisión si cree que la denuncia es genuina y que la denuncia revela material sobre el cual se debe realizar una investigación (Ley de la CIABOC, Sección 4). La segunda parte del mandato de la CIABOC es que, una vez que se revela un delito a la Comisión, esta puede dirigir el inicio de procedimientos contra las personas afiliadas (Ley de la CIABOC, Sección 3).

Por lo tanto, la CIABOC está destinada a controlar el poder ejecutivo del gobierno mediante la investigación y el enjuiciamiento de denuncias de corrupción o soborno presentadas contra funcionarios públicos y partidos políticos.

2.5. División de Investigación de Delitos Financieros (FCID)

La División de Investigación de Delitos Financieros (FCID) se estableció en 2015 con el mandato de investigar la corrupción, los proyectos no autorizados, el lavado de dinero, el enriquecimiento ilícito y el abuso de poder oficial (Gaceta Extraordinaria N.º 1901/20, 2015). Se espera que la FCID controle los sectores privado y público investigando denuncias contra personas privadas, funcionarios públicos y partidos políticos sobre estos asuntos. Sin embargo, existe una influencia considerable del poder ejecutivo sobre los casos investigados por la FCID (ADRN 2018).

2.6. Comités Parlamentarios

Existen tres comités parlamentarios encargados de actuar como control del poder ejecutivo, las corporaciones públicas y las empresas en las que el gobierno tiene participación: (1) el Comité de Cuentas Públicas (COPA), (2) el Comité de Empresas Públicas (COPE) y (3) el Comité de Finanzas Públicas (COPF).

La responsabilidad de la COPA es examinar cómo se utilizan los fondos asignados por el Parlamento para los gastos públicos (Parlamento de Sri Lanka, 2020). La COPA controla el poder ejecutivo evaluando la gestión eficaz y la responsabilidad financiera del gobierno, sus ministerios, departamentos, consejos provinciales y autoridades locales.

La responsabilidad de la COPE es revisar los registros financieros de las corporaciones públicas y todas las empresas propiedad del gobierno (Parlamento de Sri Lanka, 2020). La COPE controla el poder ejecutivo supervisando la disciplina financiera dentro de las corporaciones públicas y las empresas en las que el gobierno tiene participación.

La responsabilidad de la COPF es examinar la política de finanzas públicas a lo largo del año y evaluar asuntos presupuestarios como la recaudación de ingresos, el gasto, el servicio de la deuda pública y otras áreas de las finanzas públicas. La COPF actúa como un control del poder ejecutivo al proporcionar una supervisión continua del presupuesto a lo largo del año, a diferencia de la COPA y la COPE, que supervisan a posteriori (UNICEF, 2019).

Sin embargo, los miembros de estos comités provienen del Parlamento; por lo tanto, estos comités pueden no estar libres de la influencia de los partidos gobernantes (ADRN 2018).

2.7. Auditor General

El Artículo 154 de la Constitución exige que el Auditor General audite todos los departamentos gubernamentales, oficinas clave, comisiones clave, autoridades locales, corporaciones públicas y empresas donde el gobierno sea el accionista mayoritario. Se espera que el Auditor General controle el poder ejecutivo actuando como un auditor independiente para el sector público y proporcionando supervisión de las finanzas del sector público (Oficina Nacional de Auditoría de Sri Lanka, 2016). Sin embargo, los informes especiales del Auditor General, que destacan preocupaciones, rara vez se investigan más.The Sunday Times 2022).

2.8. Departamento del Fiscal General

El Fiscal General (AG) también actúa como Fiscal Jefe en Sri Lanka. El AG puede iniciar procedimientos penales en los tribunales de magistrados y tribunales superiores en nombre del Estado (Código de Procedimiento Penal, sección 145, 393). El AG posee autoridad independiente y decisiva en asuntos relacionados con la iniciación, continuación y descontinuación de enjuiciamientos (Centro de Alternativas Políticas, 2020). Este poder permite al AG responsabilizar al poder ejecutivo del gobierno procesando a los miembros del ejecutivo por mala conducta. Sin embargo, el doble papel del AG de actuar como asesor legal del Estado y procesar a funcionarios públicos por corrupción ha sido criticado (Centro de Alternativas Políticas 2020).

2.9. El Poder Judicial

La Constitución garantiza la independencia del poder judicial (Constitución de Sri Lanka, Artículo 107-111C). El poder judicial actúa como un control del poder ejecutivo al hacer cumplir las disposiciones de la Constitución si y cuando el poder ejecutivo actúa en violación de la Constitución.Daily FT 2020). Sin embargo, ha habido casos de interferencia del poder ejecutivo con el poder judicial, que han socavado la independencia del poder judicial (Transparencia Internacional 2013, Colegio de Abogados de Sri Lanka 2023); por ejemplo, los procedimientos de destitución contra los presidentes de la Corte Suprema Neville Samarakoon y la Dra. Shirani Bandaranayake (Centro de Alternativas Políticas 2013). Otros problemas relacionados con la independencia incluyen casos en los que los ascensos en el poder judicial parecen estar influenciados políticamente, como lo demuestran casos en los que se pasaron por alto a jueces de alto rango para ascensos debido a sus fallos contra el gobierno (Jayawickrama 2016,The Sunday Times 2014, Daily FT 2014, Verité Research 2021).

3. Análisis Comparativo de la CIABOC con Estándares Internacionales para Agencias Anticorrupción (ACAs)

3.1. Análisis de Brechas Legales con Instrumentos Internacionales sobre ACAs

Sri Lanka ratificó la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción ("la Convención") el 31 de marzo de 2004. Los Principios de Yakarta para Agencias Anticorrupción ("los Principios de Yakarta") proporcionan un punto de referencia para la independencia y eficacia de las agencias anticorrupción (ACAs). Los Principios de Yakarta son sinónimos de un sistema de acreditación, a diferencia de una convención como la Convención, a la que los estados miembros están obligados. La Tabla 1 a continuación identifica las disposiciones más destacadas de las ACAs en la Convención y los Principios de Yakarta y proporciona un análisis de brechas legales de las disposiciones existentes en la ley de Sri Lanka.

Tabla 1. Análisis de brechas legales con instrumentos internacionales sobre ACAs

3.2. Análisis Comparativo con la Comisión Independiente contra la Corrupción (ICAC) de Hong Kong y la Oficina de Investigación de Prácticas Corruptas (CPIB) de Singapur

En Asia, la Comisión Independiente contra la Corrupción (ICAC) de Hong Kong y la Oficina de Investigación de Prácticas Corruptas (CPIB) de Singapur son consideradas mejores prácticas en la región en cuanto a ACAs. Por lo tanto, este informe ha utilizado ambas como puntos de referencia para evaluar la institución anticorrupción de Sri Lanka.

3.2.1. ICAC de Hong Kong

La ICAC de Hong Kong es ampliamente conocida por su enfoque de tres vertientes para combatir la corrupción: disuasión, prevención y educación (Hsieh 2017, p. 5). En Asia, Hong Kong representa uno de los modelos más exitosos para controlar la corrupción (Quah 2021). En el Índice de Percepción de la Corrupción de 2022, Hong Kong obtuvo 76/100 en una escala de 0 (altamente corrupto) a 100 (muy limpio), situándose entre el 7% de los mejores a nivel mundial y siendo uno de los dos únicos países asiáticos entre los 15 primeros (Transparency International 2022). Al establecer la ICAC, hubo un claro llamado para que la Comisión fuera separada de la policía, que era notoriamente corrupta, y de cualquier otro departamento gubernamental (Lam 2004). La tasa de condenas basadas en casos de la ICAC en 2022 fue del 82% (ICAC 2023). La encuesta anual de la ICAC de 2022 encontró que el 90,1% de los 1.761 encuestados opinaron que la ICAC merecía su apoyo.

3.2.2. CPIB de Singapur

La CPIB de Singapur se encuentra entre los cinco países menos corruptos en el Índice de Percepción de la Corrupción de 2022 y obtuvo 83/100 en una escala de 0 (altamente corrupto) a 100 (muy limpio) (Transparency International 2022). Al igual que la ICAC de Hong Kong, la ineficiencia de la policía para combatir la corrupción resultó en el establecimiento de una CPIB separada e independiente de la fuerza policial (Transparency International, 2017). La CPIB tiene una alta tasa de condenas del 99% (CPIB 2023). La Encuesta de Percepción Pública de la CPIB en 2022 encontró que el 96% de los encuestados opinaron que el control de la corrupción en Singapur era bueno, muy bueno o excelente.

Varios factores han permitido que la ICAC y la CPIB tengan éxito como mecanismos de rendición de cuentas horizontal. En comparación con la ICAC de Hong Kong y la CPIB de Singapur, se observan ciertas deficiencias en el marco de CIABOC como ACA:

1. La CPIB y la ICAC se establecieron independientemente de la fuerza policial para evitar la desconfianza pública en la policía, que se extendía a las ACA. En contraste, CIABOC depende de personal adscrito de la policía. Esta conexión con la policía podría contribuir a una percepción de parcialidad en el trabajo de CIABOC si las percepciones de corrupción policial se extienden a los investigadores de CIABOC (Verité Research 2019). Además, la participación de la policía en las investigaciones de CIABOC presenta conflictos de intereses en casos que involucran soborno y corrupción policial (Verité Research 2019).

2. Las tasas de condena más altas de la CPIB y la ICAC generaron confianza pública en su capacidad para responsabilizar a la rama ejecutiva del gobierno. CIABOC, por otro lado, tiene tasas de procesamiento y condena muy bajas. Por ejemplo, en 2022, solo se procesó el 2,5% de las denuncias investigadas. Además, se obtuvieron condenas en solo el 21% de los casos concluidos en los tribunales en 2022 (CIABOC 2022b). Las bajas tasas de procesamiento y condena de CIABOC, junto con su fracaso en investigar las denuncias, han resultado en una baja confianza pública en la efectividad de CIABOC.

3. La ICAC y la CPIB pueden investigar casos en los que las personas intentan ocultar ganancias financieras ilícitas de actos de soborno y corrupción. La jurisdicción de CIABOC es más limitada, ya que CIABOC no tiene el mandato de investigar y procesar el lavado de dinero. Esta limitación restringe la capacidad de CIABOC para combatir la corrupción de manera efectiva.

4. La ICAC y la CPIB demuestran un alto gasto per cápita y ratios de personal por población. Estos recursos financieros y de personal permiten a la CPIB y la ICAC combatir eficazmente la corrupción y actuar como un control robusto sobre la rama ejecutiva del gobierno. Como se describe en el Cuadro 1 anterior, CIABOC no alcanza la asignación presupuestaria recomendada del 0,2% del presupuesto nacional total. La menor asignación presupuestaria y los requisitos de personal de CIABOC restringen su capacidad para funcionar a la par con la ICAC y la CPIB.

4. Limitaciones de CIABOC como Mecanismo de Rendición de Cuentas Horizontal

Los análisis comparativos anteriores revelan varias limitaciones que socavan la capacidad de CIABOC para tener éxito como un mecanismo eficaz de rendición de cuentas horizontal. Estas limitaciones se clasifican en tres desafíos distintos: i) lagunas en el marco legal, ii) la apariencia de parcialidad y iii) baja confianza pública.

4.1. Lagunas en el Marco Legal

4.1.1. Proceso Opaco de Nombramiento de Comisionados

Según la 21ª Enmienda a la Constitución, el Presidente nombra a los comisionados de CIABOC a recomendación del Consejo Constitucional. Surgen problemas de independencia en la composición del propio Consejo Constitucional. El Cuadro 2 a continuación resume los cambios en la composición del Consejo a través de las enmiendas a la Constitución.

Cuadro 2. Cambios en la composición del Consejo Constitucional/Parlamentario

La composición del Consejo según la 17ª Enmienda a la Constitución redujo el control político sobre el Consejo (Usuf 2022), ya que el Consejo solo contaba con tres miembros del Parlamento (MPs) (17ª Enmienda a la Constitución, Artículo 41A). Según la 21ª Enmienda, el Consejo está compuesto por siete MPs y solo tres representantes de la sociedad civil (21ª Enmienda a la Constitución, Artículo 41A). Por lo tanto, la composición según la 21ª Enmienda “permite al gobierno controlar o influir en 7 de los 10 miembros [del Consejo]” (Centre for Policy Alternatives 2022). La Asociación de Abogados de Sri Lanka (BASL) se ha hecho eco de esta preocupación y ha destacado que esta composición afecta la independencia general del Consejo Constitucional en el nombramiento de miembros para la CIABOC, ya que la mayoría de los miembros del Consejo Constitucional pueden estar controlados por el gobierno (Bar Association of Sri Lanka, 2022). Por lo tanto, la composición actual del Consejo Constitucional plantea preocupaciones sobre la independencia del proceso de nombramiento de comisionados para la CIABOC debido a la posible influencia política.

Además, un proceso opaco de selección de comisionados aumenta la probabilidad de influencia política en los nombramientos de la Comisión (Véase Tabla 1 anterior). Maldivas nombra comisionados tras una evaluación ponderada según criterios establecidos (Transparency International 2017). Si Sri Lanka adoptara un proceso similar, es probable que se nombraran tecnócratas con experiencia en anticorrupción, en lugar de personas designadas políticamente. Los criterios de elegibilidad pueden incluir a aquellos que posean "buen carácter, alta integridad, alta reputación moral, probidad reconocida y la capacidad de hacer su trabajo de manera justa e independiente" (Schütte 2015).[5] Las cualidades de carácter son más difíciles de evaluar que factores como la edad o la experiencia profesional, y es crucial asignar recursos para obtener y evaluar información sobre el carácter de un candidato (Schütte 2015). En general, el Consejo Constitucional solicita nominaciones del público para nombrar comisionados, y los nominados se someten a entrevistas como parte del proceso de selección (Transparency International 2016). En febrero de 2023, el Consejo Constitucional invitó a personas del público que cumplieran los requisitos necesarios a presentar sus solicitudes para un posible nombramiento como miembros de comisiones independientes ("Ada Derana 19 de mayo de 2023). El proceso debe estar claramente establecido para garantizar la transparencia, pero puede implicar la solicitud de nominaciones del público y un proceso de entrevista, como lo ha hecho anteriormente el Consejo Constitucional. Los criterios de elegibilidad publicados ayudarían en este sentido, permitiendo el escrutinio público y la posibilidad de revisión y enmiendas necesarias. Es crucial que se logre y se vea la consecución de la justicia, y un proceso claro y transparente de nombramiento de comisionados para la CIABOC promovería este principio.

4.1.2. Falta de un Proceso Imparcial para el Nombramiento y Destitución del Director General

El Director General es el Oficial Contable Principal y supervisa la administración de la CIABOC. El Director General también es responsable de supervisar y gestionar las investigaciones y los enjuiciamientos, operando bajo la guía y dirección de la Comisión (Ley de la CIABOC, Secciones 11-13, 16). Como se discutió en la Tabla 1 anterior, el procedimiento de nombramiento, destitución y disciplina controlado únicamente por el Presidente es contrario a las normas internacionales, lo que ha limitado la capacidad de las comisiones sucesivas para estar libres de influencias indebidas (UNODC 2018).

Las ramas legislativa y ejecutiva del Estado deberían compartir la responsabilidad de nombrar al Director General porque cuando dos ramas del Estado comparten la responsabilidad, pueden evitar instancias en las que una rama utilice las ACAs contra otra (Schütte 2015). En tales instancias, sin embargo, el proceso generalmente comprende dos o tres fases. En estas fases, una rama es responsable de crear una lista de candidatos, mientras que otra rama se encarga de hacer la selección final, como se ve en Maldivas e Indonesia (Schütte 2015). La oposición y el partido gobernante también deberían hacer recomendaciones para los nombramientos para reducir la probabilidad de sesgo hacia el partido gobernante (UNODC 2020). El proceso de selección debe ser publicitado, junto con los criterios de selección. El Director General también debe tener seguridad en el cargo con criterios para su destitución. En Mauricio, la destitución del Director General de la Comisión Independiente contra la Corrupción solo es posible cuando el Director General ha demostrado negligencia grave, irregularidad o mala conducta hasta el punto de que la destitución esté justificada. Si no puede cumplir sus responsabilidades debido a incapacidad física o mental o cualquier otra causa, también se puede considerar la destitución del Director General. Para evitar destituciones motivadas políticamente, como se vio en la destitución del Presidente del Tribunal Supremo Dr. Shirani Bandaranayake en 2013, el poder de destituir al Director General no debe recaer en el Parlamento. Basándose en estos criterios, las acusaciones contra el Director General deben ser resueltas de forma independiente por un procedimiento judicial, como un tribunal de la Corte Suprema, para destituir al Director General (UNODC 2020). La eliminación del control del Presidente sobre el nombramiento y la destitución del Director General puede fortalecer la independencia y la apariencia de independencia del Director General.

4.1.3. Falta de Mandato para que la CIABOC Investigue y Procese el Lavado de Dinero

Como se señaló en la Tabla 1, la Ley de Prevención del Lavado de Dinero otorga jurisdicción sobre el lavado de dinero a la FIU en lugar de a la CIABOC. Establecida en 2006 como parte del Banco Central de Sri Lanka, el mandato de la FIU es "administrar, de manera efectiva, las disposiciones de la Ley de Reporte de Transacciones Financieras facilitando la prevención, detección, investigación y enjuiciamiento de los delitos relacionados con el lavado de dinero y la financiación del terrorismo" (Unidad de Inteligencia Financiera, 2023). La FIU ejecuta una función de supervisión y análisis en relación con el lavado de dinero (UNODC, 2018). En 2015, se estableció la Unidad de Investigación de Delitos Financieros (FCID) bajo el Departamento de Investigación Criminal (CID) de la Policía de Sri Lanka para investigar delitos de lavado de dinero.

Notablemente, la nueva Ley contra la Corrupción aprobada el 19 de julio de 2023 amplía el mandato de la CIABOC para incluir la investigación de denuncias de actividades ilícitas según la Ley de Prevención del Lavado de Dinero, No. 5 de 2006, donde la actividad ilícita ocurre en la misma transacción que un delito según la Ley contra la Corrupción (véase Anexo 1). Esta expansión del mandato de la CIABOC puede equipar mejor a la Comisión para descubrir intentos de lavar activos adquiridos ilícitamente.

Con la nueva Ley que amplía el mandato de la CIABOC para incluir el lavado de dinero, la Comisión también requerirá desarrollo de capacidades en esta área, ya que no están acostumbrados a investigar el lavado de dinero (Asia Pacific Group on Money Laundering, 2015). Esta capacitación debe abarcar la comprensión de las complejidades de los esquemas de lavado de dinero, la identificación de transacciones financieras sospechosas, el rastreo de fondos ilícitos y la comunicación con las instituciones financieras relevantes, como la FCID, la FIU y las agencias internacionales.

4.1.4. Falta de Mandato para que la CIABOC Monitoree Declaraciones de Activos

Aunque Sri Lanka ha establecido un sistema para que las autoridades públicas realicen declaraciones de activos, este sistema no es completamente efectivo (Véase Tabla 1 anterior, UNODC 2018).

El UNODC, en su informe de país de 2018 sobre Sri Lanka, destacó que la ausencia de un sistema en Sri Lanka para monitorear la presentación de declaraciones de activos y verificar su contenido hace que el sistema sea menos efectivo (UNODC 2018; Daily FT 2020). Además, las declaraciones de activos no son públicas, lo que significa que no hay supervisión pública de las declaraciones de activos. También es un proceso oneroso para el público acceder a estas declaraciones de activos (UNODC 2018; Daily FT 2020).

Sin embargo, según la nueva Ley contra la Corrupción, la CIABOC es la autoridad central designada para las declaraciones de activos. La Ley exige que la CIABOC verifique las declaraciones de activos y que inicie una investigación al detectar enriquecimiento ilícito, promoviendo un enfoque más enfocado y simplificado para monitorear y verificar las declaraciones. La Sección 82 de la Ley exige que los funcionarios públicos presenten "declaraciones ad hoc" adicionalmente si el valor de sus activos cambia en diez millones de rupias o más. Esta disposición promueve el escrutinio de cambios sustanciales en la riqueza y permite la investigación y detección oportuna de posible enriquecimiento ilícito. Además, la sección 83 prevé la presentación de declaraciones a través de un sistema electrónico administrado por la CIABOC y que este sistema electrónico publique "versiones redactadas" de las declaraciones de activos en el sitio web de la CIABOC (Ley contra la Corrupción 2023, sección 88). La implementación de un sistema electrónico para la presentación y publicación de declaraciones de activos es una medida de transparencia importante que permite al público escrutar y responsabilizar a los funcionarios públicos por su actividad financiera, promoviendo una mayor rendición de cuentas y disuadiendo posibles malas conductas.

4.1.5. Falta de un Sistema y Requisito para que los Funcionarios Públicos Informen sobre Instancias de Corrupción o Soborno

Los funcionarios públicos en Sri Lanka no están específicamente obligados a informar sobre instancias de soborno o corrupción que observen en el ejercicio de sus funciones (Véase Tabla 1). Hay cuatro recomendaciones clave para mejorar la ley y la aplicación de la ley sobre el deber de los funcionarios públicos de informar sobre instancias de corrupción y soborno: (1) se debe aprobar una ley específica que imponga el deber de informar sobre corrupción/soborno, (2) la ley debe establecer un procedimiento claro para realizar informes a través de una línea directa o división separada de la CIABOC, (3) la ley debe aclarar que los informes realizados a través del canal de informes establecido por la ley no constituirán un incumplimiento del deber de un funcionario público de mantener el secreto u obligaciones de confidencialidad según el Código de Establecimiento, y (4) para proteger a los funcionarios públicos de represalias por informar sobre corrupción, se debe establecer un mecanismo de aplicación sólido, por ejemplo, a través de una división de la CIABOC que pueda investigar y procesar dichas represalias.

Exigir a los funcionarios públicos que informen sobre sobornos si se les ofrecen sobornos del público o si presencian que sus colegas aceptan o solicitan sobornos puede permitir a la CIABOC frenar la corrupción asegurando que estas prácticas corruptas salgan a la luz (UNODC 2015). Por ejemplo, la Ley de Prevención de la Corrupción de Singapur establece que los funcionarios públicos están obligados a arrestar a cualquiera que les ofrezca un soborno. Por lo tanto, es esencial imponer un deber de informar sobre la corrupción a los funcionarios públicos. También es necesario establecer un mecanismo distinto para que los funcionarios públicos informen sobre la corrupción, que pueda garantizar la confidencialidad; por ejemplo, una línea directa separada o una agencia de informes separada, como la Oficina de Fraudes Graves del Reino Unido (Grupo de Estados contra la Corrupción 2006).

La Sección 6 del Código de Establecimiento ha desalentado la denuncia de corrupción por parte de funcionarios públicos debido a sus obligaciones de confidencialidad (UNODC 2018). En Francia y España, sin embargo, las leyes de denuncia de irregularidades establecen que si los funcionarios públicos informan sobre corrupción a través de canales de denuncia establecidos, dichos informes no se considerarán una violación de sus obligaciones de confidencialidad (Grupo de Estados contra la Corrupción 2006). Por lo tanto, la ley que impone el deber de informar debe especificar que el cumplimiento del deber de informar no constituirá un incumplimiento de las obligaciones de confidencialidad o del deber de mantener el secreto.

Los funcionarios públicos deben ser protegidos de represalias de sus superiores por informar sobre corrupción (UNODC 2009), incluyendo tipos de represalias menos obvios, como discriminación o daño a sus perspectivas profesionales (Grupo de Estados contra la Corrupción 2006). La protección adicional de la identidad de los funcionarios públicos por sí sola podría no ser suficiente (Grupo de Estados contra la Corrupción 2006). Si bien la sección 73(6) de la Ley contra la Corrupción proporciona una cláusula que prohíbe las represalias contra un denunciante, la Ley no proporciona un mecanismo de aplicación sólido que respalde la cláusula contra tales represalias. Sin embargo, las secciones 18 y 26 de la Ley de Asistencia y Protección a Víctimas y Testigos del Delito No. 10 de 2023 permiten que un denunciante que sufra represalias presente una queja ante la División de Protección de la Autoridad Nacional para la Asistencia y Protección de Víctimas y Testigos del Delito y Testigos para investigación y consulta. En cuanto a esta Ley, el desafío radica en su implementación. La Autoridad Nacional para la Protección de Víctimas y Testigos del Delito, establecida en virtud de la Ley de Asistencia y Protección a Víctimas y Testigos del Delito No. 4 de 2015, tuvo varios desafíos administrativos y financieros y solo tuvo unas pocas víctimas y testigos bajo su protección ("Daily FT 2023). El Anexo 1, sección 74(1) de la Ley contra la Corrupción establece que un funcionario público que informe sobre un delito según la Ley a su oficial superior no enfrentará responsabilidad civil o penal. Sin embargo, esta enmienda es problemática ya que no hay una vía para que un funcionario público informe sobre una instancia de soborno o corrupción en la que su superior esté involucrado en el delito.

4.2. Apariencia de Sesgo y Falta de Recursos Suficientes

4.2.1. Investigación y Enjuiciamiento de Casos por la Policía y el Departamento del Fiscal General

Debido a que los investigadores de la CIABOC son adscritos del departamento de policía y su personal administrativo proviene de la Comisión de Servicios Públicos, la apariencia de sesgo aumenta ya que efectivamente "trae la regulación gubernamental por la puerta trasera" (Transparency International Sri Lanka 2016). Una encuesta realizada por Verité Research en 2019 reveló que el 40% de los participantes creía incorrectamente que la CIABOC era un departamento de la policía de Sri Lanka, y al 47% de la muestra no le constaba si la CIABOC era un departamento de la policía o no (Verité Research 2019). En la misma encuesta, los encuestados mencionaron a la policía como el sector más corrupto. Esta desconfianza hacia la policía puede extenderse a la CIABOC debido a su conexión con la policía (Verité Research 2019). Además, la participación de la policía en las investigaciones de la CIABOC crea un conflicto de intereses en casos en los que los agentes de policía están bajo investigación por corrupción o soborno (Verité Research 2019).

Aunque la CIABOC tiene una división legal independiente para iniciar enjuiciamientos, la CIABOC depende del Departamento del Fiscal General para manejar los enjuiciamientos, y el personal del Departamento del Fiscal General es adscrito como consultores (Transparency International Sri Lanka 2016). El Departamento del Fiscal General, en efecto, desempeña un doble papel como principal asesor legal del Estado y, al mismo tiempo, enjuicia al Estado en casos de soborno y corrupción. En su papel de principal asesor legal del Estado, el Fiscal General representa al Estado y, por lo tanto, actúa en el mejor interés del Estado (OHCHR 2017). Este doble papel impide la capacidad del departamento para emerger como un fiscal independiente en casos contra el Estado (Centre for Policy Alternatives 2020).

La capacidad de Singapur y Hong Kong para combatir eficazmente la corrupción se atribuye a su uso de instituciones independientes en lugar de la policía (Transparency International, 2017). Para replicar la efectividad de la ICAC y la CPIB, la CIABOC necesitaría establecer una unidad de investigación sólida e independiente de la policía y dotada de investigadores bien capacitados. La ICAC y la CPIB también mantienen una dotación de personal sustancial, lo que les permite combatir la corrupción de manera efectiva. Por ejemplo, en 2016, la ICAC tenía solo el 6% de las vacantes, mientras que la CIABOC tenía el 56% de vacantes (Transparency International 2017). Por lo tanto, la CIABOC debe priorizar la cobertura de las vacantes de personal y garantizar una asignación significativa de recursos. También es crucial que los oficiales de investigación de la CIABOC se diferencien de la policía, por ejemplo, proporcionando a los oficiales de investigación de la CIABOC un uniforme de color diferente (Verité Research 2019). En cuanto al enjuiciamiento, se debe establecer una oficina de fiscales independiente que esté separada y sea distinta de la oficina que defiende al Estado, o la división legal de la CIABOC debe ser capacitada para llevar a cabo enjuiciamientos complejos independientemente del departamento del Fiscal General.

4.2.2. Bajo Presupuesto Asignado a la CIABOC

La información en la Tabla 3 indica que Sri Lanka no ha cumplido la mejor práctica de Transparency International de que el presupuesto de un ACA sea el 0,2% del gasto público recurrente nacional. Una mayor asignación podría utilizarse para fortalecer el departamento legal de la CIABOC para que los enjuiciamientos puedan ser llevados a cabo desde dentro de la CIABOC, lo que permitiría una separación del departamento del Fiscal General, como se describe en la sección 4.2.1, y el establecimiento de una división separada para que los funcionarios públicos informen sobre corrupción, como se describe en la sección 4.1.5 anterior.

La Tabla 3 a continuación proporciona una visión general de cómo se compara el presupuesto de gastos recurrentes nacionales de Sri Lanka con la asignación de gastos recurrentes a la CIABOC. Las asignaciones de gastos de capital no se consideran de acuerdo con la metodología de Transparency International, ya que estas asignaciones no pueden utilizarse para actividades y programas.

Tabla 3. Proporción promedio de la asignación de gastos recurrentes de la CIABOC a la asignación total de gastos recurrentes del Gobierno durante los últimos siete años

Rendición de Cuentas Horizontal en Taiwán

Chin-en Wu[1], Feng-Yu Lee[2]

Academia Sinica

1. Tres Mecanismos de Rendición de Cuentas

La rendición de cuentas es un pilar fundamental de la democracia, que garantiza que las entidades gubernamentales sean responsables de sus acciones. La rendición de cuentas democrática abarca tres mecanismos principales: vertical, horizontal y diagonal (Banco Mundial 2013). La Rendición de Cuentas Vertical implica que los ciudadanos elijan a sus representantes a través de elecciones democráticas. Este mecanismo empodera a los individuos para elegir a sus líderes y participar en la configuración de la dirección del gobierno. La Rendición de Cuentas Horizontal se centra en el mantenimiento de un sistema de pesos y contrapesos entre las ramas ejecutiva, legislativa y judicial del gobierno. Implica evitar que una rama acumule poder excesivo y garantizar que cada rama sirva como contrapeso a las otras. La rendición de cuentas horizontal requiere que diferentes organismos gubernamentales se supervisen mutuamente. Esto incluye la supervisión del poder legislativo sobre el poder ejecutivo y la rendición de cuentas del poder judicial al poder ejecutivo y legislativo por cualquier irregularidad. También incluye agencias independientes como el defensor del pueblo y las agencias de auditoría que desempeñan un papel crucial.

La Rendición de Cuentas Diagonal se refiere a la supervisión ejercida por los ciudadanos, grupos sociales y los medios de comunicación sobre las acciones gubernamentales que caen fuera del ámbito del sistema político representativo (Malena et al. 2004). Este mecanismo garantiza que las acciones y decisiones gubernamentales estén sujetas al escrutinio de la sociedad civil, promoviendo la transparencia y previniendo el abuso de poder. Aunque la literatura académica ha estudiado ampliamente la rendición de cuentas vertical, ha habido una atención insuficiente a la rendición de cuentas horizontal y diagonal (Malena et al. 2004). Los tres mecanismos de rendición de cuentas están interconectados y promueven conjuntamente un sistema democrático robusto. La función del mecanismo de rendición de cuentas diagonal está asociada tanto con los mecanismos de rendición de cuentas vertical como horizontal, al igual que el papel de la rendición de cuentas diagonal en la mejora de los otros dos mecanismos (Lührmann et al. 2020).

Este artículo se centra en las instituciones constitucionales y legales de los mecanismos de rendición de cuentas horizontal en Taiwán. Dado que existen algunas discrepancias entre las normas formales de los mecanismos de rendición de cuentas horizontal y la práctica real, también exploraremos algunas de las discrepancias y sus impactos. Algunas de las discrepancias debilitan la rendición de cuentas horizontal, mientras que otras, como el filibusterismo en el proceso legislativo, la fortalecen. Además, a pesar de centrarse en los mecanismos de rendición de cuentas horizontal, este artículo también abordará ligeramente los verticales y diagonales cuando estén relacionados con la función de la rendición de cuentas horizontal.

2. Instituciones Políticas

Taiwán adoptó un sistema semipresidencial en el que el presidente es elegido directamente y puede servir hasta dos mandatos consecutivos de cuatro años y tiene el poder de nombrar y reemplazar al primer ministro. En la práctica, el presidente también tiene el poderde facto para decidir los miembros del gabinete, junto con el primer ministro. Además, el presidente ejerce un poder ejecutivo más importante que el primer ministro al decidir las direcciones de las políticas públicas.

El Yuan Legislativo, el parlamento de Taiwán, tiene 113 miembros que son elegidos cada cuatro años. Incluye 73 escaños geográficos, 34 escaños de lista de partidos y seis escaños aborígenes. A partir de 2024, Taiwán ha celebrado ocho elecciones presidenciales y diez elecciones parlamentarias. Taiwán experimentó su tercera transferencia de poder ejecutivo entre partidos políticos en 2016. Las dos transferencias anteriores tuvieron lugar en 2000 y 2008. La elección de 2016 también marca la primera mayoría parlamentaria para el Partido Democrático Progresista (PDP), uno de los dos partidos principales, además del Kuomintang (KMT).

Bajo el sistema semipresidencial de Taiwán, el Congreso puede presentar una moción de censura contra el Primer Ministro. El presidente puede disolver el parlamento y apelar a los votantes como contramedida. Taiwán y Francia tienen una disposición constitucional similar en la que el presidente nombra al primer ministro sin el consentimiento del parlamento. En Francia, sin embargo, cuando el partido del presidente no goza de la mayoría de escaños en el parlamento, el bando opositor obtiene el derecho a formar el gabinete donde se excluye al partido del presidente, lo que denota que ocurre una cohabitación entre los dos principales campos políticos. En contraste, la probabilidad de proponer una moción de censura en el Yuan Legislativo de Taiwán es muy baja. El presidente tiene el poder de disolver el parlamento solo si este último aprueba una moción de censura. El costo e incertidumbre de postularse para la elección legislativa son bastante altos, ya que dichas elecciones dependen significativamente de votos personales que dependen en gran medida del clientelismo y los servicios de circunscripción. Cuando ocurre un gobierno dividido, el partido de oposición que controla el parlamento no se atreve a proponer una moción de censura, sino que opta por bloquear la agenda legislativa del gobierno minoritario, lo que resulta en un punto muerto legislativo. Esta situación ocurrió durante los dos mandatos del presidente Chen Shui-bian entre 2000 y 2008.

La elección concurrente del presidente y los legisladores después de 2008 redujo la probabilidad de un gobierno dividido. Además, desde 2008, el cambio en la fórmula de elección de legisladores de un voto único no transferible (SNTV) a un distrito de un solo miembro tiende a aumentar los escaños del partido del presidente. Desde 2008, tanto los gobiernos del KMT como del PDP han gozado de la mayoría de los escaños en el parlamento. Bajo estas condiciones, el partido del presidente puede controlar más fácilmente las ramas ejecutiva y legislativa. El sistema, en esencia, se acerca más al sistema presidencial con un gobierno unificado.

Dado que el sistema político se acerca al sistema presidencial, el poder ejecutivo no puede controlar directamente el Yuan Legislativo. El presidente no necesita ser interrogado en el parlamento, pero sí el primer ministro y los ministros del gabinete. De manera similar a la práctica de muchos países semipresidenciales, en casos de baja tasa de aprobación o fracasos en las políticas, el presidente, que es el verdadero decisor detrás de las principales políticas, puede reemplazar al primer ministro para aliviar el descontento público. Por lo tanto, debido al mandato fijo del presidente, los ciudadanos no pueden responsabilizar al verdadero tomador de decisiones entre elecciones.

Bajo este sistema, los presidentes dependen de los partidos para ejercer control sobre el proceso legislativo y la coordinación y el compromiso entre los partidos en el parlamento. Sin embargo, la estructura política no garantiza que los presidentes puedan impulsar su agenda legislativa sin dificultades considerables. Su poder legislativo depende de varios otros factores. El primer factor se refiere a si el presidente es también el presidente del partido. El presidente tiende a tener más poder presidiendo las ramas ejecutiva y legislativa con la presidencia del partido. La mayor parte del tiempo durante los gobiernos de Ma Ying-jeou y Tsai Ing-wen, los presidentes también sirvieron como presidentes de sus propios partidos. Por lo tanto, nos centraremos en los otros factores.

El segundo factor está asociado con el grado de unidad del partido. Cuando hay facciones fuertes dentro del partido gobernante, el presidente puede no ser capaz de aprobar todos los proyectos de ley que desea. Durante la administración del Presidente Ma, el Presidente y el Portavoz Wang Jin-pyng no estuvieron de acuerdo en muchas cosas, lo que obstaculizó la capacidad del Presidente para controlar la agenda legislativa. El tercer factor, el más importante, se refiere a las reglas de elaboración de leyes en el parlamento. Cuando los procedimientos legislativos permiten que el partido de oposición y las organizaciones de la sociedad civil (OSC) ejerzan acciones de filibusterismo, se les permite disfrutar de un poderde facto de veto sobre algunos temas contenciosos. El presidente a menudo encuentra difícil aprobar algunos proyectos de ley importantes. Este factor denota la diferencia entre las reglas formales y las prácticas reales. Las exploraremos en detalle a continuación.

3. Puntuaciones Comparativas del Poder Institucional

Para comprender el desempeño de la rendición de cuentas horizontal en Taiwán, también podemos comparar el poder relativo de las diferentes ramas del gobierno examinando las disposiciones constitucionales en diferentes países. Para este propósito, utilizamos datos del Proyecto de Constituciones Comparadas que estudia constituciones en diferentes países (Elkins y Ginsburg 2022). El análisis de las cláusulas de las constituciones permite a los académicos comparar el poder relativo de las diferentes ramas del gobierno: ejecutiva, legislativa y judicial.

Primero, examinamos las posiciones relativas de los poderes ejecutivo y legislativo. El "poder legislativo del ejecutivo" en el Proyecto de Constituciones Comparadas es un indicador compuesto, que varía de 0 a 7, e incluye los siguientes indicadores: (1) el poder de iniciar legislación; (2) el poder de emitir decretos; (3) el poder de iniciar enmiendas constitucionales; (4) el poder de declarar estados de emergencia; (5) poder de veto; (6) el poder de impugnar la constitucionalidad de la legislación; y (7) el poder de disolver la legislatura (Elkins y Ginsburg 2022). La puntuación del índice refleja el número total de estos poderes otorgados a la rama ejecutiva nacional. Los datos muestran que la rama ejecutiva en Taiwán puede iniciar legislación general, usar el poder de decreto, declarar estado de emergencia y destituir a la legislatura. No tiene el poder de impugnar la constitucionalidad de la legislación y las enmiendas propuestas a la constitución.

En cuanto al poder legislativo, el Proyecto de Constituciones Comparadas también construye un indicador compuesto que incluye un conjunto de variables binarias que miden diferentes poderes legislativos. La puntuación del índice representa la media de estos 32 elementos binarios, y puntuaciones más altas indican un mayor poder legislativo. Al examinar estas dimensiones, los datos muestran que el Yuan Legislativo en Taiwán tiene el poder de interrogar a los miembros del gabinete, enmendar o vetar proyectos de ley, destituir al ejecutivo, convocar al ejecutivo, cambiar la constitución, aprobar la declaración de guerra, aprobar tratados y no tener restricciones para la reelección. Los legisladores no tienen el poder de servir como ministros, investigar a la rama ejecutiva, aprobar el nombramiento de ministros, ser inmunes a la disolución por parte del ejecutivo, promulgar leyes que no estén sujetas a revisión judicial, ser inmunes al arresto y nombrar miembros del poder judicial.

En general, los poderes relativos de las ramas ejecutiva y legislativa se muestran en la Figura 1. Como se observa a continuación, Taiwán obtiene una puntuación promedio en poder ejecutivo y se encuentra en el grupo inferior en poder legislativo entre muchas democracias de la tercera ola. Una razón clara por la que el poder legislativo de Taiwán obtiene una puntuación más baja que el de muchas democracias robustas como Japón y Corea del Sur es porque la legislatura de Taiwán está sujeta a disolución por el presidente y carece de varios poderes cruciales mencionados anteriormente, como la autoridad de investigación y la capacidad de aprobar nombramientos ministeriales.

Equiparar la media de los 32 elementos binarios con el poder de la legislatura es debatible, ya que no todos los elementos tienen la misma importancia. Ciertos elementos pueden tener más importancia, y algunos pueden estar interconectados, ejerciendo influencia conjuntamente. En algunos casos, simplemente sumarlos puede no capturar con precisión el escenario real. Se debe tener precaución al interpretar y comparar puntuaciones entre países.

Figura 1. Poder Ejecutivo y Poder Legislativo

A pesar de la menor puntuación del poder legislativo, uno podría no poder decir que el poder legislativo es realmente tan débil en Taiwán. Primero, en Taiwán, el poder de investigación fue asignado al Yuan de Control, que ejerció el poder de destitución y censura y a veces se considera otra cámara de la legislatura. Luego, los legisladores no tienen el poder de servir como ministros, aunque muchos Miembros del Parlamento (MP) se convierten en primeros ministros o ministros después de ocupar cargos en el Yuan Legislativo. Además, aunque la constitución estipula que el presidente tiene derecho a disolver el Yuan Legislativo, en la práctica nunca sucede. Es un poder pasivo ya que el presidente puede optar por disolver el parlamento solo si este último aprueba una moción de censura. Si la legislatura no lo hace, el presidente no tiene derecho a disolver proactivamente el parlamento. Finalmente, el proceso legislativo en Taiwán permite un uso bastante extenso del filibusterismo para algunos proyectos de ley muy controvertidos. En algunos casos, esto equivale al poder de veto que tiene el partido de oposición. Este importante instrumento no está escrito en la constitución y, por lo tanto, no está en el índice del Proyecto de Constituciones Comparadas. Volveremos a este punto más adelante.

A continuación, exploramos la relación entre el poder ejecutivo y la independencia judicial. En relación con esto, el Índice de Poder Judicial construido por el Proyecto de Constituciones Comparadas incluye seis características: disposiciones de revisión judicial, supervisión de tribunales de elecciones, poder de declarar inconstitucionales partidos políticos, papel de los jueces en la destitución del ejecutivo (por ejemplo, juicio político), revisión de tribunales de declaraciones de emergencia y poder de los tribunales para revisar tratados (Elkins y Ginsburg 2022). El sistema judicial en Taiwán tiene el poder de revisión judicial, pero no tiene el poder de supervisar elecciones, destituir a funcionarios del gobierno, declarar inconstitucionales partidos políticos y declarar un estado de emergencia. La Figura 2 muestra que el poder de la autoridad judicial de Taiwán está aproximadamente en un lugar intermedio.

Figura 2. Poder Ejecutivo y Poder Judicial

Otra forma de examinar el papel del sistema judicial en el mecanismo de rendición de cuentas es examinar el grado de independencia judicial. El Índice de Independencia Judicial del Proyecto de Constituciones Comparadas es un índice aditivo que varía de 0 a 6, que mide las seis características constitucionales asociadas con la independencia judicial. Estas características incluyen si la constitución establece explícitamente la independencia judicial, nombramientos vitalicios para jueces, participación de consejos judiciales o múltiples actores en los nombramientos al tribunal superior, limitación de la destitución con votos legislativos de supermayoría o a través de procesos específicos, limitación explícita de la destitución a ciertos temas y salvaguardias de los salarios judiciales (Elkins y Ginsburg 2022). Al revisar esta lista, la característica de independencia judicial en Taiwán tiene una declaración de independencia judicial, mandato vitalicio, proceso de selección de jueces en el tribunal superior, condiciones de destitución y aislamiento salarial, y no tiene proceso de destitución.

Como se puede ver en la Figura 3, en comparación con muchas otras democracias de la tercera ola, el arreglo institucional del sistema judicial en Taiwán goza de niveles de independencia bastante altos. Esto concuerda con la impresión general de que el poder judicial de Taiwán se ha vuelto relativamente independiente tras la democratización y no está sujeto a la interferencia del poder ejecutivo. La alta puntuación de independencia judicial denota que la rama judicial está equipada con el poder que puede evitar que la rama ejecutiva abuse de su poder.

Figura 3. Poder Ejecutivo y Independencia Judicial

4. Cómo los Mecanismos Constitucionales y Legales de Rendición de Cuentas Horizontal Cumplieron sus Funciones Esperadas

La discusión anterior sobre los arreglos constitucionales de las ramas legislativa y judicial puede no reflejar completamente la práctica real de la rendición de cuentas horizontal, excepto en el caso de la independencia judicial. En Taiwán, con un desempeño sólido del estado de derecho, la brecha entre las reglas formales y la práctica real en las áreas de supervisión legislativa y judicial es generalmente pequeña. El examen de la rendición de cuentas horizontal y diagonal puede enriquecerse profundizando en sus aplicaciones prácticas utilizando fuentes de datos del conjunto de datos V-Dem. Se basa en evaluaciones de expertos, considerando tanto las reglas formales como las prácticas reales. Tenga en cuenta que los elementos que V-Dem examina cubren solo una parte de los poderes institucionales mencionados en la última sección. No puede revelar efectivamente la imagen completa de la diferencia entre las reglas formales y las prácticas reales.

En la definición de V-Dem, la rendición de cuentas horizontal se refiere al grado en que las instituciones estatales poseen la autoridad para supervisar al gobierno exigiendo la divulgación de información, interrogando a funcionarios y aplicando sanciones por comportamiento inapropiado. Estos mecanismos de rendición de cuentas sirven para establecer pesos y contrapesos entre las diversas instituciones, salvaguardando así eficazmente contra el abuso de autoridad. Los principales actores responsables de mantener la rendición de cuentas gubernamental horizontal incluyen la legislatura, el poder judicial y otros organismos de supervisión, como ombudsman, fiscales y contralores generales.

En cuanto al aspecto legislativo de la rendición de cuentas horizontal, su función gira en torno a examinar la posible mala conducta de los funcionarios del gobierno. Hay dos dimensiones clave en la medición de V-dem. Interrogatorio regular se refiere a la capacidad de interrogar sistemáticamente a los miembros del ejecutivo, fomentando la transparencia y responsabilizando al gobierno por sus acciones. Capacidad de investigación se refiere a si la legislatura posee la capacidad de iniciar investigaciones y posteriormente llegar a decisiones bien fundadas basadas en sus hallazgos. Además, la participación de otras entidades estatales, como el contralor general, el fiscal general o el ombudsman, contribuye aún más al tejido de la rendición de cuentas. Estos organismos desempeñan un papel fundamental en la investigación y el informe de posibles casos de conducta ilegal o poco ética por parte de la rama ejecutiva (Lührmann et al. 2020). Finalmente, al centrarnos en el papel del poder judicial dentro de la rendición de cuentas horizontal, los datos de V-Dem cuantifican el grado en que la rama ejecutiva usurpa indebidamente la autoridad legítima del poder judicial.

Como se puede observar, el alcance del índice de rendición de cuentas horizontal en V-dem es más estrecho que la definición general de rendición de cuentas horizontal, que se centra en mantener un control y equilibrio sólidos entre las diferentes ramas del gobierno. El índice de V-dem de rendición de cuentas horizontal ejercida por el poder legislativo se enfoca en la interrogación y la investigación, pero deja en gran medida intacto el poder de revisión de proyectos de ley. Aunque interrogar a los funcionarios del gobierno es parte del proceso legislativo, no abarca todo el proceso. Pasaremos al proceso legislativo en la siguiente sección.

La Figura 4 representa el cambio en el índice general de rendición de cuentas en Taiwán. Ilustra claramente un aumento significativo en la puntuación de rendición de cuentas horizontal de Taiwán desde principios de la década de 1990, coincidiendo con la transición del país a la democracia. Notablemente, esta puntuación ha exhibido un nivel encomiable de estabilidad desde entonces. El notable aumento de Taiwán en la rendición de cuentas horizontal desde su transición democrática a principios de la década de 1990, como se representa en el gráfico, subraya el compromiso del país con los principios democráticos. Los roles significativos del poder judicial y legislativo dentro de este marco, así como la participación de otros órganos de supervisión, refuerzan colectivamente la base de una gobernanza transparente y responsable.

Figura 4. Índice de Rendición de Cuentas Horizontal en Taiwán, 1900-2020

Además, es pertinente realizar un análisis comparativo del desempeño de Taiwán en el contexto de los países que actualmente atraviesan la tercera ola de democratización, así como en comparación con democracias establecidas de Asia oriental como Japón e India. Al comparar el desempeño de Taiwán en estos aspectos con el de otras naciones, podemos desarrollar una comprensión matizada de sus avances en democracia. Este examen no solo subraya las fortalezas y debilidades de Taiwán, sino que también facilita una visión más completa del panorama de la rendición de cuentas horizontal. Utilizamos datos del año 2021 para demostrar el patrón.

En V-dem, la rendición de cuentas vertical incluye tres componentes esenciales. La faceta inicial gira en torno a la calidad de las elecciones, que implica una evaluación general de la integridad, equidad y transparencia de los procedimientos electorales. El elemento subsiguiente se refiere al porcentaje de la población elegible que participa en el proceso electoral. Esta sección evalúa la inclusividad del sistema democrático considerando la proporción de individuos con derecho a voto que lo ejercen. El tercer aspecto implica el método utilizado para seleccionar al jefe del ejecutivo, examinando si esto se logra a través de un enfoque directo o indirecto. El gráfico a continuación proporciona una representación visual de estas comparaciones, revelando las fortalezas de Taiwán en rendición de cuentas vertical y horizontal.

Figura 5. Rendición de Cuentas Horizontal y Vertical

Como se observa, Taiwán obtiene puntuaciones muy altas en rendición de cuentas vertical, lo que denota el buen desempeño de los mecanismos electorales y la competencia partidista. En cuanto a la rendición de cuentas horizontal, Taiwán se encuentra en la parte inferior del grupo líder, siendo la mayoría de ellos democracias estables y sólidas. En comparación con algunos países de Asia oriental, Taiwán también se queda ligeramente atrás de Japón y Corea del Sur. En general, Taiwán se desempeña bien en términos de rendición de cuentas horizontal, pero algunos aspectos pueden mejorarse aún más. Como se indica, los dos aspectos principales de la rendición de cuentas horizontal de V-dem son la interrogación regular y la capacidad de investigación. En Taiwán, existen ciertos arreglos institucionales asociados con estas dos mediciones que tienden a limitar el poder de la rendición de cuentas horizontal.

En la interrogación regular, debido a su sistema semipresidencial, son los primeros ministros, en lugar de los presidentes, quienes deben comparecer ante el parlamento para ser interrogados. Además, como se indicó anteriormente, si el parlamento no está satisfecho con el desempeño del gabinete, la probabilidad de proponer una moción de censura en el Yuan Legislativo de Taiwán es bastante baja porque el presidente puede disolver el parlamento y el costo e incertidumbre asociados con la elección legislativa son altos. Esto sugiere que si hay un gobierno unificado, el problema básicamente no existe, ya que un partido controla tanto el poder ejecutivo como el legislativo. Sin embargo, si hay un gobierno dividido, el problema es claro. Bajo este escenario, el partido de oposición que controla el parlamento no puede hacer que el gobierno rinda cuentas por sus acciones durante las elecciones.[3] Esta situación es similar a la situación en el sistema presidencial.

En cuanto a la capacidad de investigación, el poder no se otorga al Yuan Legislativo sino al Yuan de Control. Los miembros del Yuan de Control tienen el poder de investigar individual o conjuntamente las irregularidades del gobierno. Los miembros del Yuan de Control sirven por períodos de seis años y son nominados por el presidente, requiriendo el consentimiento del Yuan Legislativo. El diseño institucional no crea intervalos escalonados, donde los miembros del Yuan de Control nominados por diferentes presidentes se sientan en el mismo tribunal. En cambio, un presidente tiene la oportunidad de nominar a todos los miembros. Cuando hay un gobierno unificado, la oposición no tiene voz en la decisión de los miembros. Por lo tanto, la función del Yuan de Control está claramente sujeta a la influencia del poder ejecutivo.

En 2020, un miembro del Yuan de Control nominado por la presidenta Tsai no quedó satisfecho con el veredicto de un caso judicial relacionado con el presidente Ma. Considera que la decisión favoreció indebidamente al expresidente. Criticó abiertamente al juez y buscó investigar el caso y al juez. La acción se encontró con una amplia reacción negativa de los tribunales y la sociedad civil. Finalmente, se retractó. Este evento señala las amenazas potenciales que plantea el Yuan de Control, que se supone que es parte del mecanismo de rendición de cuentas horizontal, ya que busca interferir con el poder de otro mecanismo de rendición de cuentas horizontal, el poder judicial. Esto puede obstaculizar la capacidad del poder judicial para hacer que los miembros del poder ejecutivo rindan cuentas por sus malas acciones.

Además, el poder de auditoría también se otorga al departamento de auditoría del Yuan de Control. Esto es diferente del poder de supervisión de auditoría en los EE. UU., donde este poder se asigna a una organización dentro del Congreso conocida como la Oficina de Responsabilidad Gubernamental (GAO). La GAO es una agencia gubernamental independiente y no partidista que ejecuta la tarea de auditoría para el Congreso. El departamento de auditoría en Taiwán también se supone que es no partidista e independiente. Sin embargo, dado que el Contralor General es nominado por el presidente y requiere el consentimiento del Yuan Legislativo, el departamento sigue sujeto a la influencia potencial del poder ejecutivo.

La rendición de cuentas diagonal abarca un espectro de acciones y mecanismos que los ciudadanos, las organizaciones de la sociedad civil y los medios de comunicación independientes pueden emplear para garantizar la rendición de cuentas gubernamental. La medición en V-dem incluye cuatro aspectos: libertad de los medios, características de la sociedad civil, libertad de expresión y el grado de participación ciudadana en asuntos políticos. Notablemente, al examinar la rendición de cuentas diagonal y horizontal, el desempeño de Taiwán en la rendición de cuentas diagonal brilla aún más que su contraparte horizontal, como se muestra en la Figura 6. El alto desempeño de la rendición de cuentas diagonal en Taiwán denota la capacidad y participación activa de las organizaciones de la sociedad civil. Esta situación puede ayudar a reducir la deficiencia de la rendición de cuentas horizontal. Cuando los funcionarios del gobierno son corruptos o buscan reprimir el espacio civil, los medios de comunicación y las organizaciones de la sociedad civil pueden trabajar juntos para evitar que el gobierno tome decisiones equivocadas.

Figura 6. Rendición de Cuentas Horizontal y Diagonal

Los sólidos mecanismos de rendición de cuentas vertical y diagonal en Taiwán ayudan a mitigar las debilidades de la rendición de cuentas horizontal. Cuando el poder ejecutivo no funciona adecuadamente o usurpa las libertades civiles, estos dos mecanismos pueden responsabilizar eficazmente al partido gobernante, previniendo así la erosión del sistema democrático.

No obstante, es importante reconocer una posible advertencia asociada con estos indicadores. Las métricas que hemos discutido, como los poderes ejecutivo y legislativo, lamentablemente no abarcan el intrincado factor del filibusterismo, que puede ejercer una influencia considerable en la capacidad del gobierno para avanzar en su agenda legislativa. El uso de filibusterismo puede reducir la posibilidad de irregularidades, pero puede dañar la gobernalidad del partido gobernante. Esta es la brecha significativa entre las reglas formales y las prácticas reales, que discutiremos en la siguiente sección.

5. El Compromiso de una Fuerte Rendición de Cuentas Horizontal

Si bien tanto el Proyecto de Constituciones Comparadas como el Proyecto V-Dem evalúan el poder legislativo de Taiwán o el mecanismo de rendición de cuentas horizontal como carentes de fortaleza, las prácticas de filibusterismo fortalecen el poder del Yuan Legislativo y los partidos de oposición para bloquear proyectos de ley propuestos por el poder ejecutivo y prevenir el abuso de poder por parte de este último. Este es el aspecto omitido de los índices de rendición de cuentas horizontal del Proyecto de Constituciones Comparadas y V-Dem. Es especialmente importante en el caso de un gobierno unificado. Si bien fortalecer la rendición de cuentas horizontal es importante para prevenir el abuso de poder por parte del poder ejecutivo, el control excesivo del poder ejecutivo también socava la gobernalidad de la democracia. Como señala Galston (2018), el estancamiento es una razón importante por la que las personas han perdido la confianza en la democracia representativa, ya que la gobernanza débil aumenta el descontento popular con el sistema político existente. Esta situación apunta a dos dilemas relacionados que enfrenta Taiwán.

El primer dilema se refiere al posible conflicto entre los controles y equilibrios y la gobernalidad del poder ejecutivo. El sistema actual de filibusterismo impide que el gobierno abuse de su poder, pero también reduce la capacidad de dirección del gobierno en funciones en las decisiones políticas. Esta es una posible advertencia de una fuerte rendición de cuentas horizontal. El segundo dilema se refiere al posible conflicto entre el reparto de poder y la gobernalidad. Por un lado, un sistema deseable también debería fomentar el reparto de poder y la construcción de consensos. Los taiwaneses tienen dos identidades nacionales distintas: pro-China y pro-Taiwán. La búsqueda de compromisos y la construcción de consensos son importantes, especialmente en políticas relacionadas con la relación Taiwán-China, como los acuerdos comerciales. Por otro lado, sin embargo, el sistema político debe garantizar la regla de la mayoría para mejorar la gobernalidad. Cuando los controles y equilibrios se llevan al extremo, debilitan la gobernalidad democrática. La idea de controles y equilibrios y el reparto de poder están relacionados. Un fuerte control y equilibrio entre las diferentes ramas del gobierno fomenta esencialmente que los actores políticos busquen compromisos y consensos.

Debido a la naturaleza dicotómica de los problemas de identidad nacional y la falta de reglas claras sobre el filibusterismo en el proceso de revisión legislativa, el partido de oposición se esforzó por bloquear la agenda legislativa principal del partido gobernante. Desde la democratización en 1987, Taiwán ha sido testigo de varios cambios de partido. La transición fluida del poder ejecutivo ha enmascarado la verdad de que el partido mayoritario no puede ejercer su poder legislativo sin problemas. Desde el primer cambio de partido en 2000, el estancamiento en el parlamento se ha vuelto frecuente. Durante el gobierno minoritario del presidente Chen, que no contaba con el apoyo mayoritario en el parlamento, la coalición del KMT y el Partido del Pueblo Primero bloquearon muchos proyectos de ley importantes introducidos por el gobierno del DPP. Algunos de estos proyectos de ley fueron redactados durante los mandatos del presidente del KMT Lee Teng-hui antes de 2000.

Aunque el KMT ha ostentado la mayoría de escaños en el Parlamento desde 2008, en muchos casos no ha podido impulsar su propia agenda. Los temas relacionados con la reforma de las pensiones, las importaciones de carne de res de los Estados Unidos, el reclutamiento de estudiantes universitarios de China continental y los acuerdos comerciales del sector de servicios a través del Estrecho son algunos ejemplos notables del mandato del presidente Ma.

A diferencia de la regla de filibusterismo en el Congreso de los EE. UU., donde solo se permite y reconoce el discurso continuo e ininterrumpido, los métodos de filibusterismo en el parlamento de Taiwán son bastante extensos. Múltiples enmiendas, enfrentamientos físicos y el bloqueo de comités y la cámara son tolerados en el Yuan Legislativo. No existen reglas formales para poner fin a un filibusterismo. A diferencia de otras democracias, el presidente del comité y el orador en Taiwán no tienen el poder de poner fin a un filibusterismo. En muchos parlamentos occidentales, existen mociones para poner fin al debate sobre un asunto, limitar la cantidad de tiempo que los parlamentarios pueden dedicar a un proyecto de ley en particular y programar el progreso de un proyecto de ley estableciendo de antemano el tiempo permitido para el debate en cada etapa. Como resultado, a pesar de ser el partido mayoritario en el parlamento, el presidente Ma no pudo avanzar la agenda política de su partido debido al filibusterismo.

La negociación de la caucus partidaria es el mecanismo central para poner fin a los filibusterismos y permitir que los partidos negocien en el Yuan Legislativo de Taiwán. Los látigos del partido pueden pedir al orador que envíe proyectos de ley que no logren un consenso en el comité al mecanismo de negociación de la caucus partidaria, que comprende a todos los látigos del partido con una caucus partidaria. Con un pequeño número de participantes, todos con mandatos de sus respectivos partidos, la reunión puede alcanzar un consenso más fácilmente. Si todas las partes acuerdan la enmienda, el proyecto de ley se envía a la sesión plenaria y se realiza una votación nominal. Casi todos los proyectos de ley aprobados en la reunión pasarán la segunda y tercera lectura sin mucha dificultad.

Antes de 2016, dadas las frecuentes acciones de filibusterismo tomadas por los partidos de oposición, este mecanismo ayudó a alcanzar acuerdos entre el partido gobernante y los partidos de oposición con respecto a proyectos de ley contenciosos. Un proyecto de ley no se impulsa a la sesión plenaria a menos que se alcance un consenso en el proceso de negociación. En otras palabras, los partidos de oposición disfrutaron de poder de veto sobre los proyectos de ley que se oponían firmemente. Dos casos notables fueron la reforma de los planes de pensiones de los funcionarios públicos y los profesores de escuelas públicas y la reforma de los planes de pensiones de los trabajadores. Durante este período, el mecanismo convirtió esencialmente el proceso legislativo de Taiwán en un modelo de consenso propuesto por Lijphart (2012). Las instituciones gubernamentales de Taiwán, incluido el sistema semipresidencial que, en esencia, se asemeja a un sistema presidencial; y el sistema electoral de primer candidato en pasar que implica una alta desproporcionalidad de escaños a votos, lo convierten en un sistema mayoritario. Sin embargo, los filibusterismos y los mecanismos de negociación de caucus partidarios convierten esencialmente el sistema político en un modelo de consenso. El partido gobernante necesita enmendar los proyectos de ley para que sean aceptados por los partidos de oposición, y el partido de oposición también puede bloquear los proyectos de ley a los que se opone firmemente. La desventaja del modelo de cuasi-consenso es que el partido gobernante no puede impulsar algunas de sus agendas centrales.

En algunos casos, los filibusterismos iniciados por el partido de oposición involucran a un tercer actor —grupos de la sociedad civil—, lo que aumenta los obstáculos para la aprobación de leyes. El Movimiento Girasol en marzo de 2014 es un ejemplo destacado. El tema en cuestión era el acuerdo de comercio de servicios entre Taiwán y China. Después de que el DPP bloqueara este acuerdo en el comité durante un mes, el presidente del comité del KMT suspendió la revisión y envió el proyecto de ley a la cámara para su votación, lo que provocó masivas protestas estudiantiles que ocuparon el piso del Yuan Legislativo. Una razón importante por la que los grupos estudiantiles actuaron fue que creían que los parlamentarios del DPP se retirarían en el proceso de revisión.

Sin embargo, no todos los proyectos de ley que no lograron un consenso en el mecanismo de negociación de caucus partidarios fueron desestimados. En algunos proyectos de ley muy importantes pero no relacionados con China, como los casos de carne de res de EE. UU., el gobierno de Ma impulsó una votación nominal, impuso una estricta disciplina partidaria y aprobó los proyectos de ley. Si un proyecto de ley muy importante tiene como objetivo construir una relación económica más estrecha con China, entonces al gobierno a menudo le resulta muy difícil aprobarlo.

Cuando el DPP asumió el poder en 2016, el partido de oposición, el KMT, al igual que su predecesor, buscó rápidamente bloquear varias iniciativas del DPP utilizando diversas tácticas de filibusterismo. El DPP respondió rápidamente restringiendo el debate en el Parlamento. Más importante aún, el DPP cambió la regla del mecanismo de negociación de caucus partidarios. El partido gobernante todavía negocia con los partidos de oposición en el mecanismo de negociación de caucus partidarios; sin embargo, si no se llega a un acuerdo, un proyecto de ley no se archiva. La jubilación de los oradores del KMT de larga data que pudieron mediar eficazmente los desacuerdos entre los partidos reduce la efectividad del mecanismo para fomentar el acuerdo. Además, el DPP es más asertivo que el KMT en el ejercicio de sus derechos mayoritarios. Ambos factores contribuyen al debilitamiento del mecanismo de negociación de caucus partidarios. Como resultado, el mecanismo de negociación de caucus partidarios dejó de ser la puerta a través de la cual los partidos de oposición podían bloquear los proyectos de ley que no preferían. Si los partidos no llegan a un acuerdo en la negociación, el látigo del partido gobernante simplemente traslada el proyecto de ley a la sesión plenaria y lo aprueba con sus escaños mayoritarios (Ting 2021).

En general, los proyectos de ley relacionados con la identidad nacional, como la abolición del consejo mongol y tibetano y la justicia transicional, son los menos propensos a alcanzar un consenso en el mecanismo de negociación de caucus partidarios. Pero ahora, el partido gobernante puede eludir el mecanismo de negociación de caucus partidarios y pasar a la segunda y tercera lectura (Ting 2021). De hecho, según nuestro propio cálculo, la tasa de aprobación de proyectos de ley relacionados con la reforma económica, del gobierno de Tsai después de 2016 es de hecho un 10 por ciento más alta que la del gobierno de Ma. El impacto positivo de este nuevo proceso es que el partido gobernante puede aprobar los proyectos de ley que desea. Las peleas en el Parlamento resultan en inmovilidad. En una estructura económica internacional altamente competitiva, los retrasos y la inmovilidad pueden poner el desarrollo de Taiwán en una desventaja más significativa. Los cambios recientes en el proceso legislativo pueden sentar un precedente para futuros gobiernos, acercando el proceso legislativo del país a un modelo mayoritario. Este cambio también señala que el control del Congreso sobre el poder ejecutivo, especialmente por parte del partido de oposición, se ha debilitado. Siempre existe un compromiso entre fortalecer la supervisión y poder aprobar los proyectos de ley del gobierno. Es solo ahora que el equilibrio se inclina un poco hacia el final de la gobernalidad.

La sociedad civil de Taiwán, que incluye académicos, estudiantes, ONG, la comunidad de tecnología cívica, defensores de base y los medios de comunicación, juega un papel importante en su proceso legislativo, como se mencionó anteriormente. Cuando el partido gobernante controla las ramas ejecutiva y legislativa y el mecanismo de negociación de caucus partidarios se debilita, los partidos de oposición no tienen tácticas efectivas para detener la legislación. La respuesta de la sociedad civil se ha convertido en la única fuerza que puede bloquear proyectos de ley contenciosos. Sin embargo, la efectividad de tales factores depende del tamaño de las organizaciones de la sociedad civil que se oponen a los proyectos de ley. En algunos casos, como la reforma de pensiones de los funcionarios públicos en 2017, los manifestantes contra la reforma de pensiones también intentaron irrumpir y ocupar el Yuan Legislativo, pero fracasaron debido a la interrupción policial. Parece que la policía, después del Movimiento Girasol, ha aumentado su capacidad para evitar que los manifestantes irrumpan en el parlamento. Más importante aún, tal acción no obtuvo un amplio apoyo social para bloquear los proyectos de ley. El gobierno finalmente logró aprobar la reforma de pensiones.[4]

6. Control Judicial

El poder judicial de Taiwán opera de manera independiente, ya que las decisiones judiciales en gran medida no se ven afectadas por influencias políticas o inapropiadas. Los casos de prácticas abusivas por parte de fiscales y fuerzas del orden son raros (Freedom House 2023). Hemos discutido el poder institucional del poder judicial y la puntuación de rendición de cuentas horizontal en Taiwán anteriormente. Aquí exploramos la parte judicial de la rendición de cuentas horizontal con más detalle. Específicamente, verificamos el tribunal constitucional y otros tribunales, ya que los dos tipos de tribunales ejercen funciones diferentes.

6.1. El Tribunal Constitucional

El Tribunal Constitucional es responsable de revisar las decisiones de los tribunales inferiores y la constitucionalidad de las leyes. Consta de 15 grandes magistrados que cumplen mandatos de ocho años y son nombrados por el presidente. Cuando surgen vacantes en el tribunal constitucional, el presidente en funciones tiene la oportunidad de nominar candidatos. Los candidatos están sujetos a la aprobación del parlamento. El diseño institucional del mandato de ocho años y el cambio entre presidentes tiene como objetivo crear intervalos escalonados, donde los magistrados nominados por diferentes presidentes se sientan en el mismo tribunal. Bajo este arreglo institucional, se supone que los magistrados nominados por diferentes presidentes en el tribunal se equilibran mutuamente y brindan diferentes puntos de vista. Dado que el parlamento controlado por el KMT bloqueó a algunos candidatos nominados por el presidente del DPP Chen, el sucesor presidente del KMT Ma nominó a 11 de los 15 magistrados en 2013. Como resultado, en 2023 todos los magistrados del tribunal supremo son nominados por el presidente del DPP.

Una vez que hay un gobierno concurrente, el presidente puede elegir fácilmente candidatos que ideológicamente estén en línea con él. La principal división ideológica en Taiwán es la identidad nacional y la relación con China. No se sabe qué sucederá cuando un presidente recién elegido no esté ideológicamente en línea con los grandes magistrados. ¿Declarará el tribunal constitucional inconstitucional una ley importante promulgada por el gobierno en funciones? Bajo esta situación, se convierte en un gobierno dividido entre las ramas ejecutiva y judicial.

Esta situación implica controles y equilibrios entre diferentes ramas, especialmente cuando el partido gobernante controla tanto las ramas ejecutiva como legislativa. La desventaja potencial de esta situación es que algunas políticas principales iniciadas por el partido gobernante pueden ser anuladas por el tribunal, lo que puede causar una controversia constitucional. Esto también puede debilitar la gobernalidad del partido gobernante y exacerbar el antagonismo político entre diferentes campos políticos.

6.2. Relación Ejecutivo-Judicial

El papel del sistema judicial en el control del poder del poder ejecutivo no solo reside en el tribunal constitucional, sino también en muchos de los tribunales de nivel inferior. La importancia de los tribunales se ve más claramente en los últimos años. Tras su derrota en las elecciones locales de 2018, el DPP atribuyó su derrota a la campaña de desinformación lanzada por China y sus aliados en Taiwán. Las actividades de desinformación, que distorsionaron la realidad, retrataron a los líderes políticos de manera negativa y propagaron una percepción sesgada del gobierno, se argumentó que colocaron al DPP en una notable desventaja. En respuesta, tanto el gobierno del DPP como los legisladores del DPP buscan presentar diversas propuestas legislativas destinadas a frenar la propagación de la desinformación.

Después de asumir el cargo en 2016, el gobierno del DPP intensificó el uso de la Ley de Mantenimiento del Orden Social para atacar las noticias falsas sospechosas. Se ordenó a la policía que presentara ante los tribunales a las personas sospechosas de difundir rumores disruptivos. Esta acción se basó a veces en información proporcionada por fuentes progubernamentales o mediante el monitoreo proactivo de plataformas en línea de orientación política, como páginas específicas de Facebook. Si bien existió descontento y crítica antes de la elección de la presidenta Tsai Ing-wen en 2016, el número de casos presentados ante los tribunales por la policía se ha multiplicado desde 2019 (Pan 2020). La Ley exige explícitamente que la policía presente a los sospechosos ante el tribunal después del interrogatorio, bajo amenaza de acusaciones de mala conducta.

Cabe señalar que cerca del 80 por ciento de los casos presentados ante los tribunales en virtud de esta ley son desestimados, ya que los tribunales de Taiwán priorizan el derecho a la libertad de expresión (Pan 2020). La situación es más clara en lo que respecta a los casos políticos y electorales, aproximadamente el 88 por ciento son desestimados (Chen 2020). Los tribunales generalmente interpretan las críticas al gobierno o a sus líderes como que no representan una amenaza para la estabilidad social, cayendo así fuera de la jurisdicción de la Ley de Mantenimiento del Orden Social. A pesar de la baja tasa de condenas, la policía local todavía se siente obligada a presentar casos ante el tribunal debido a posibles acusaciones de negligencia por parte de informantes. Durante los períodos de campaña electoral, el gobierno presiona a la policía para que acelere el procesamiento de los casos relacionados con la información (Chen 2020).

La tasa de condenas para los casos procesados por la fiscalía en Taiwán en general es notablemente alta, pero la tasa para los casos que involucran noticias falsas es considerablemente baja. Esta discrepancia refleja que los tribunales tienen autoridad de toma de decisiones independiente y no se alinean con la postura del partido gobernante con respecto a los casos relacionados con la política. En general, la aplicación de la Ley de Mantenimiento del Orden Social tiene un efecto disuasorio sobre la expresión política en línea, lo que subraya la importancia de un poder judicial independiente.

La importancia del poder judicial trasciende estos casos relacionados con noticias falsas. En varios otros casos judiciales de relevancia política, los tribunales de Taiwán generalmente desempeñan un papel imparcial, mostrando un sesgo mínimo hacia el KMT o el DPP. Después de la democratización, independientemente de qué partido esté en el poder, los tribunales tienden a mantener una postura neutral. Los casos que involucran disputas políticas entre partidos políticos, como casos de soborno, disputas electorales y demandas por difamación contra candidatos, generalmente ven a los tribunales evitar el enredo político para mantener una postura imparcial ("United Daily 2023/12/18).

Además, en términos de la confrontación entre la sociedad civil y el gobierno, los tribunales tienden a priorizar las libertades individuales y a dictar sentencias que protegen los derechos privados en lugar de alinearse con la posición del partido gobernante. Los casos de noticias falsas mencionados anteriormente demuestran este patrón. Esto sirve como un contrapeso al poder ejecutivo. Todas estas facetas subrayan el papel de los tribunales en el control del poder del poder ejecutivo. Los tribunales dictan sentencias imparcialmente para salvaguardar los derechos de las personas, lo que desempeña un papel fundamental en el mantenimiento de la estabilidad de la política democrática y la preservación de la libertad de expresión. Cuando el partido gobernante intenta sofocar las voces opuestas por intereses electorales, la capacidad de los tribunales para emitir juicios equitativos de manera independiente se vuelve primordial.

Por último, en relación con el poder judicial, el caso del Proyecto de Ley de Servicios de Intermediación Digital presentado en 2022 demuestra claramente el papel crítico de la sociedad civil en el control del poder del ejecutivo cuando el partido gobernante controla tanto el ejecutivo como el legislativo y busca reducir el espacio de la sociedad civil. El proyecto de ley tenía como objetivo otorgar a las agencias gubernamentales la autoridad para emprender acciones legales contra artículos de noticias en línea que se considerara que violaban la ley o dañaban el interés público. Este proyecto de ley proponía que, dentro de un período de 48 horas, un tribunal determinaría si una historia específica debía eliminarse de las plataformas en línea. Antes de que el tribunal tomara su decisión final, la agencia gubernamental podría solicitar que el proveedor de la plataforma adjuntara una advertencia de 30 días a la publicación.

En ese proyecto de ley, los términos "violar la ley" y "dañar el interés público" son bastante vagos, y es cuestionable si los tribunales tendrían la capacidad de tomar estas decisiones tan rápidamente. Sería particularmente controvertido si las agencias gubernamentales hicieran un uso extensivo de esta legislación durante una campaña electoral, ya que podría tener un efecto disuasorio en la libertad de expresión e influir en el resultado de la elección. El proyecto de ley encontró una fuerte oposición de grupos de la sociedad civil, usuarios de Internet y proveedores de servicios de Internet, lo que llevó a su eventual retirada (Wu 2023). Esta discusión resalta el desafío que enfrenta un país para equilibrar la seguridad nacional con la libertad de expresión.

En este ejemplo, la sociedad civil ayuda a bloquear los proyectos de ley que tienden a reducir el espacio civil. Si la sociedad civil no expresa activamente sus preocupaciones y detiene los proyectos de ley, los tribunales se verán inundados de casos. En ese caso, el fallo de los tribunales será fundamental para defender los derechos de las personas. En resumen, podemos concluir que en el caso de un gobierno unificado, el poder legislativo está subordinado a la voluntad del poder ejecutivo. Bajo esta condición, el papel del tribunal y las organizaciones de la sociedad civil se destacan. Constituyen dos líneas de defensa que impiden que el gobierno viole las normas democráticas y elabore malas políticas públicas.

7. ¿Qué se debe hacer para mejorar el estado del desempeño de la rendición de cuentas horizontal?

El reparto de poder es crucial en una sociedad étnicamente dividida. En el sistema político de Taiwán, donde el ganador se lo lleva todo, hay un margen limitado para el reparto de poder institucional en las elecciones y el proceso de formación del gobierno. Bajo el sistema semipresidencial, el partido que controla la presidencia también tiende a controlar el parlamento. Además, las elecciones presidenciales y legislativas adoptan ambos sistemas electorales de distrito uninominal, lo que hace que los resultados electorales sean muy desproporcionados. Estas dos características institucionales no solo hacen que el reparto de poder institucional esté en gran medida ausente; también debilitan el mecanismo de rendición de cuentas horizontal.

Bajo esta estructura institucional, mecanismos como el gobierno dividido, el filibusterismo y la negociación de caucus partidarios a puerta cerrada tienden a fortalecer los controles y equilibrios, mejorando así la rendición de cuentas horizontal. Además, también sirven como mecanismos de reparto de poder no institucionales que previenen cambios drásticos en políticas importantes. En cierto sentido, esto es algo bueno para una sociedad dividida para mantener la paz social. Sin embargo, estos mecanismos informales tienen sus inconvenientes. En su mayor parte, perjudican la capacidad del partido gobernante para avanzar en su agenda política. Además, el sistema actual no fomenta la formación de un quórum aceptado en el parlamento. En cada batalla legislativa, hay feroces luchas hasta que un lado finalmente cede. Desde que la administración de Tsai Ing-wen comenzó en 2016, el partido gobernante ha podido forzar una votación acortando el debate en los comités, empleando a la fuerza policial para evitar que los grupos sociales ocupen el parlamento y debilitando el mecanismo de negociación de caucus partidarios.

Taiwán es una sociedad dividida con diferentes identidades nacionales y puntos de vista sobre la relación política y económica transestuarial. Es preferible fomentar la deliberación y el compromiso en cuestiones relacionadas con la identidad. Podría ser mejor mantener un mecanismo de negociación de caucus partidarios con respecto a los proyectos de ley relacionados con la identidad y alentar a los partidos políticos a buscar compromisos. Mantener una fuerte rendición de cuentas horizontal podría ser algo bueno para ese tipo de proyectos de ley. Por el contrario, para cuestiones no relacionadas con la identidad, como las reformas económicas, debilitar el mecanismo de negociación de caucus partidarios y permitir que el partido gobernante avance en su agenda política debería ser la dirección correcta. Cuando la rendición de cuentas horizontal va demasiado lejos, puede perjudicar la gobernalidad. Por último, para los proyectos de ley que se supone que reducen el espacio civil, es necesaria la cooperación entre los tres mecanismos de rendición de cuentas.

Aún así, a veces es difícil distinguir entre los dos casos, ya que a menudo se superponen. Por ejemplo, las exportaciones de Taiwán se concentran en gran medida en China, por lo que cualquier discusión sobre la liberalización del comercio no puede evitar considerar las relaciones comerciales a través del Estrecho de Taiwán. Otras cuestiones relacionadas con la emigración y la política de estudiantes extranjeros involucran el factor China en diferentes grados. Como tal, no hay una solución fácil para este tipo de política.

8. Conclusión

Discutimos el estado de la rendición de cuentas horizontal, abarcando tanto las reglas formales como la práctica real en Taiwán. En general, Taiwán demuestra competencia en la rendición de cuentas horizontal, sin embargo, ciertos aspectos pueden mejorarse aún más con una brecha estrecha observada entre las regulaciones formales y la implementación práctica. Existen discrepancias entre las reglas formales y las prácticas reales dentro de facetas específicas de los mecanismos de rendición de cuentas horizontal. Si bien algunas discrepancias debilitan la rendición de cuentas horizontal, otras, como el filibusterismo en el proceso legislativo, en realidad la fortalecen. La discrepancia también plantea un compromiso entre fortalecer la supervisión y facilitar la aprobación de los proyectos de ley del gobierno en Taiwán, lo que resalta la necesidad de un equilibrio entre los controles y la gobernalidad.

Además, demostramos cómo los tres mecanismos de rendición de cuentas —vertical, horizontal y diagonal— están interconectados y promueven colectivamente un sistema de rendición de cuentas sólido en Taiwán. El mecanismo de rendición de cuentas diagonal mejora tanto los mecanismos de rendición de cuentas vertical como horizontal. En casos de gobierno unificado y un mecanismo de filibusterismo débil, el poder legislativo puede estar subordinado a la voluntad del poder ejecutivo. Por lo tanto, los roles del tribunal y las organizaciones de la sociedad civil se vuelven prominentes. Actúan como dos líneas de defensa contra posibles violaciones de las normas democráticas y políticas públicas erróneas por parte del gobierno. ■

Referencias

Chen, Pei-Yu. 2020. “¿Por qué aumentan los casos de noticias falsas? La perspectiva de la policía de base.” Mirror Media. 22 de diciembre. (陳?瑜. “散佈謠言案件數量?何暴增？基層警察現身揭秘”)

Coppedge, Michael, John Gerring, Carl Henrik Knutsen, Staffan I. Lindberg, Jan Teorell, David Altman, Michael Bernhard, Agnes Cornell, M. Steven Fish, Lisa Gastaldi, Haakon Gjerløw, Adam Glynn, Allen Hicken, Anna Lu?hrmann, Seraphine F. Maerz, Kyle L. Marquardt, Kelly McMann, Valeriya Mechkova, Pamela Paxton, Daniel Pemstein, Johannes von Ro?mer, Brigitte Seim, Rachel Sigman, Svend-Erik Skaaning, Jeffrey Staton, Aksel Sundtro?m, Eitan Tzelgov, Luca Uberti, Yi-ting Wang, Tore Wig, and Daniel Ziblatt. 2021. “V-Dem Codebook v11.1.” Varieties of Democracy (V-Dem) Project.

Elkins, Zachary, y Tom Ginsburg. 2022. “Characteristics of National Constitutions, Version 4.0.” Comparative Constitutions Project. Última modificación: 24 de octubre de 2022. Disponible en comparativeconstitutionsproject.org

Freedom House, 2023. Freedom In The World.

Estableciendo la Rendición de Cuentas Horizontal: Un Estudio de Caso de Tailandia

Thawilwadee Bureekul[1], Ratchawadee Sangmahamad[2], y Arithat Bunthueng[3]

King Prajadhipok’s Institute

1. Introducción

La rendición de cuentas se convirtió en un problema en la política en la década de 1970 (Oliver 1991, p. 12). La rendición de cuentas se define como “de facto restricciones sobre el uso del poder político por parte del gobierno a través de requisitos de justificación de sus acciones y sanciones potenciales” y sus subtipos que incluyen la medida en que los gobiernos son responsables ante los ciudadanos (rendición de cuentas vertical), otras instituciones estatales (rendición de cuentas horizontal) y los medios de comunicación y la sociedad civil (rendición de cuentas diagonal) (Luhrmann, Marquardt y Mechkova 2020, p. 811). O’Donnell (1998, p. 112) se refiere a la rendición de cuentas horizontal como “la existencia de agencias estatales que están legalmente habilitadas y facultadas para tomar acciones que van desde la supervisión rutinaria hasta sanciones mínimas o el juicio político en relación con acciones u omisiones por parte de otros agentes o agencias del estado que puedan ser calificados como ilegales.” La rendición de cuentas horizontal consiste en relaciones formales dentro del estado en las que un actor estatal tiene la autoridad formal para exigir explicaciones o imponer sanciones a otro actor. Se centra en los controles internos y los procedimientos de supervisión. Por ejemplo, las agencias ejecutivas deben explicar sus decisiones a las legislaturas y, en algunos casos, pueden ser anuladas o sancionadas por violaciones de procedimiento (Transparency and accountability Initiative 2017).

Tailandia transitó de un gobierno autoritario de junta a un gobierno democrático en 1997, tras el evento de “Mayo Negro de 1992”. La Constitución de 1997 fue considerada una constitución democrática basada en el principio del constitucionalismo. Esta constitución estableció el principio de separación de poderes, con el público en general eligiendo al gobierno y al parlamento. También creó varias organizaciones importantes de inspección del poder estatal, conocidas como organizaciones constitucionales, que son independientes del gabinete. Estas organizaciones han experimentado numerosos cambios en su estructura y autoridad en los últimos 25 años, y su uso del poder ha tenido un impacto significativo en las personas y la democracia. Sin embargo, la democracia tailandesa ha sido interrumpida desde entonces dos veces por golpes de estado militares en 2006 y nuevamente en 2014.

Del índice del Proyecto Constitucional de V-Dem, al comparar el poder de las ramas ejecutiva, legislativa y judicial, especialmente durante el período 2010-2020, encontramos que el poder ejecutivo se encuentra en un nivel muy alto, superando la mediana e incluyendo el rango intercuartílico.

Figura 1. Poder Ejecutivo Tailandés 1820-2020

Fuente: Constitute Project

Mientras que el poder legislativo en Tailandia durante el período 2010-2020 muestra una tendencia decreciente en comparación con el período 2000-2010, se mantiene en un nivel ligeramente por debajo de la mediana, pero aún dentro del rango intercuartílico.

Figura 2. Poder Legislativo Tailandés 1820-2020

Fuente: Constitute Project

En términos de poder judicial, los tribunales tailandeses durante el período 2010-2020 han visto un aumento en su autoridad en comparación con el período 2000-2010. Se encuentran en un nivel superior a la mediana, posicionados adecuadamente dentro del rango intercuartílico.

Figura 3. Poder Judicial Tailandés 1820-2020

Fuente: Constitute Project

Al comparar los datos de los tres índices, es evidente que el poder legislativo en Tailandia se encuentra en el nivel más bajo en comparación con otras organizaciones. Simultáneamente, es la única organización con poder por debajo de la mediana, mientras que los tribunales han visto un aumento en su autoridad, superando la mediana pero manteniéndose dentro del rango intercuartílico. El poder ejecutivo, por otro lado, se encuentra en el nivel más alto, superando tanto la mediana como el rango intercuartílico.

Considerando el concepto de control y equilibrio de poderes según la constitución, los índices mencionados indican un desequilibrio de poder en Tailandia actualmente. Las características sugieren que la rama ejecutiva ostenta un poder excesivo, mientras que la rama legislativa tiene un poder relativamente bajo.

Este estudio examina la estructura general de la rendición de cuentas horizontal de Tailandia analizando los roles y la evolución de estas organizaciones desde su creación. El estudio también investiga la efectividad de la rendición de cuentas horizontal actual de Tailandia en el desarrollo y fortalecimiento de la gobernanza democrática liberal. Además, el estudio examina el funcionamiento de los controles y equilibrios por parte de las organizaciones relevantes, los éxitos y fracasos de los procedimientos de supervisión, y los factores que afectan la efectividad de la rendición de cuentas.

Se utiliza investigación documental mediante revisión de literatura sobre temas relacionados y leyes pertinentes extraídas de artículos, libros, revistas y documentos oficiales. También se exploran estudios de caso de Tailandia y otros países. Las preguntas de investigación son: 1) ¿Es el sistema de control existente por las ramas ejecutiva y legislativa suficiente y efectivo para la gobernanza democrática? 2) ¿Es la rama judicial independiente o políticamente neutral lo suficientemente independiente como para controlar y sancionar las irregularidades ejecutivas? y 3) ¿Están funcionando bien los órganos de supervisión?

2. Revisión de la Literatura sobre el Concepto de Rendición de Cuentas Horizontal

La rendición de cuentas política es una disciplina académica que estudia los principios de buen gobierno y democracia (por ejemplo, Dahl 1971, 1989; Schmitter y Karl 1991; Laebens y Luhrmann 2021). Las democracias empoderan a los ciudadanos con herramientas como elecciones, referendos y protestas para garantizar una gobernanza responsable (Mejía Acosta, Josdhi y Ramshaw 2010, 5-6). La ventaja de la democracia sobre la autocracia se evidencia en que los gobiernos priorizan los bienes públicos para obtener el apoyo de la mayoría. Una rendición de cuentas vertical efectiva impulsa a los políticos a centrarse en la provisión de bienes públicos (V-Dem Institute 2022).

El debate sobre la rendición de cuentas en las ciencias sociales involucra diferentes perspectivas. Dahl (1971) y Wilson (2015) argumentan que la competencia entre élites debe preceder a una participación más amplia. Mechkova, Luhrmann y Lindberg (2017) sugieren que a medida que crecen los mecanismos de rendición de cuentas vertical y diagonal, aumenta la demanda de rendición de cuentas horizontal. Encuentran que la rendición de cuentas vertical generalmente se desarrolla primero, seguida de mecanismos horizontales robustos como parlamentos fuertes. A medida que la rendición de cuentas vertical se fortalece, aumenta la necesidad de controles horizontales. Esta relación está respaldada por dos vías.

Figura 4. Dos vías que ilustran cómo la rendición de cuentas vertical puede mejorar la demanda de rendición de cuentas horizontal

Fuente: Mechkova, Luhrmann y Lindberg 2017, 13.

Mechkova, Luhrmann y Lindberg (2018) también consideran la de jure existencia de instituciones que permiten la rendición de cuentas separada de la práctica de facto que sigue a la rendición de cuentas y sus subtipos, como se presenta en la Figura 2 (50).

Figura 5. Rendición de cuentas y sus subtipos

Fuente: Mechkova, Luhrmann y Lindberg 2018, 50.

La “tercera ola” de autocratización es una amenaza importante para las democracias globales. Luhrmann y Lindberg (2019) estudiaron esta tendencia. Sato et al. (2022) encontraron que durante el proceso de autocratización, la decadencia institucional sigue un patrón: comenzando con la disminución de la rendición de cuentas horizontal, luego la diagonal y finalmente la vertical. Este patrón implica una reducción gradual de la rendición de cuentas a medida que las democracias se transforman en autocracias (Sato et al. 2022). El poder de la rendición de cuentas horizontal depende de mecanismos verticales y diagonales estables que son vitales para la base de una democracia.

En este artículo, la rendición de cuentas horizontal, siguiendo la definición de Lührmann, Marquardt y Mechkova (2020), se refiere al grado en que las instituciones estatales exigen rendición de cuentas a la rama ejecutiva. Esta rendición de cuentas depende de entidades como las ramas legislativa y judicial, junto con los organismos de supervisión. Estas instituciones exigen información y sancionan la mala conducta, garantizando un sistema de controles y equilibrios dentro del gobierno.

Este artículo examina los mecanismos de rendición de cuentas horizontal de Tailandia a través de análisis legal y un estudio comparativo de sus constituciones (1997, 2007, 2017). Utiliza ejemplos de casos para ilustrar la efectividad práctica y se centra en los roles de los órganos parlamentarios, judiciales y constitucionales en la supervisión gubernamental.

3. Estructura de los Mecanismos de Rendición de Cuentas Horizontal en Tailandia

La rendición de cuentas horizontal implica controles entre instituciones como la legislatura, el poder judicial y los órganos de supervisión. Garantiza una gobernanza equilibrada y previene violaciones de derechos para fomentar un gobierno responsable (Mechkova et al. 2018; O’Donnell 1998).

La Constitución de Tailandia de 1997 se considera una de las constituciones más democráticas del país (Aphornsuvan 2001). La constitución estableció los principios del constitucionalismo que se han seguido en constituciones posteriores. La estructura de los mecanismos de rendición de cuentas horizontal en las Constituciones tailandesas de 1997, 2007 y 2017 se puede clasificar en tres grupos: la legislatura, el poder judicial y las instituciones de supervisión.

3.1. La Legislatura

El parlamento es una de las tres principales instituciones políticas que ejercen la soberanía. Como poder legislativo, tiene roles importantes en la legislación y en el control y equilibrio del poder administrativo. Desde el cambio de monarquía absoluta a monarquía constitucional en 1932, Tailandia ha tenido 20 constituciones (con 13 golpes de Estado). Aunque comenzó con un sistema unicameral, Tailandia tiene actualmente un sistema bicameral. Las disposiciones de las constituciones de 1997, 2007 y 2017 exigen que los legisladores tailandeses adopten un sistema bicameral, con la Cámara de Representantes como cámara baja y el Senado como cámara alta. A continuación, se presenta una comparación de los orígenes de la legislación en las constituciones de 1997, 2007 y 2017.

3.1.1. Poderes y Funciones de la Cámara de Representantes

La composición de la Cámara de Representantes ha variado en las diferentes Constituciones tailandesas: en 1997, constaba de 500 miembros, 100 de lista de partidos y 400 representantes de circunscripción; en 2007, tenía 480 miembros, 80 de lista de partidos y 400 representantes de circunscripción; y desde 2017, tiene 500 miembros, 100 de lista de partidos y 400 representantes de circunscripción.

La Cámara de Representantes desempeña un papel fundamental en la supervisión del gobierno. Revisa proyectos de ley, evalúa el presupuesto, aprueba decretos de emergencia, supervisa los asuntos del Estado, forma comités de investigación y sanciona los nombramientos del Primer Ministro, contribuyendo al control y equilibrio de poderes.

3.1.2. Poderes y Funciones del Senado

La composición del Senado en las Constituciones tailandesas ha evolucionado de 200 miembros elegidos por el pueblo en 1997 a 150 miembros elegidos de las provincias y miembros designados en 2007, y finalmente a 200 miembros seleccionados en base a su experiencia en 2017.

Sin embargo, el actual Senado deriva de las Disposiciones Transitorias de la Sección 269, y está compuesto por 250 miembros no electos. Esto incluye a seis funcionarios en puestos como el Secretario Permanente de Defensa, el Comandante en Jefe del Ejército y otros. De estos, 194 fueron seleccionados por el Consejo Nacional para la Paz y el Orden (NCPO), mientras que 50 procedían de 10 grupos ocupacionales.

Adicionalmente, bajo la Sección 272 de las Disposiciones Transitorias, los senadores evalúan a los candidatos a Primer Ministro junto con los miembros de la Cámara, requiriendo más de 376 votos para su aprobación. Denominado "Consejo Robot" desde 2019, este Senado aprobó el 98 por ciento de 40 leyes en la misma dirección, especialmente proyectos de ley del partido gobernante (iLaw 2022).

Aunque las tres constituciones no otorgan al Senado la autoridad para proponer leyes, puede revisar la legislación propuesta, autorizar decretos de emergencia y supervisar la administración del Estado junto con la Cámara de Representantes. El Senado también tiene la facultad de destituir al Primer Ministro, ministros y otros cargos en los órganos legislativo, judicial y constitucional. También puede interpelar y presentar una moción para un debate general sin resolución.

El Senado tiene la tarea de supervisar las organizaciones constitucionales aprobando sus tareas y revisando los informes anuales. Además, establece comités permanentes para supervisar tanto a estas organizaciones como al gobierno.

3.2. El Poder Judicial

Cuatro instituciones judiciales en Tailandia son responsables de supervisar el trabajo del gobierno, cada una con su propia jurisdicción en la adjudicación de disputas: el Tribunal Constitucional, el Tribunal Administrativo, el Tribunal de Justicia y la Sala Penal del Tribunal Supremo para Titulares de Cargos Políticos.

3.2.1. Poderes y Funciones del Tribunal Constitucional

La Constitución de 1997 estipuló que el Tribunal Constitucional estaría compuesto por once jueces, la Constitución de 2007 estipuló ocho jueces y la Constitución de 2017 estipuló nueve jueces. Todos los jueces son nombrados por el Rey por consejo del Senado entre personas que ocupan un cargo o tienen las cualificaciones especificadas por la Constitución. El actual Tribunal Constitucional no tiene jueces que hayan sido senadores electos. Un juez fue nombrado antes del golpe de Estado de 2014 (bajo el sistema de selección constitucional de 2007), y dos fueron nombrados por la junta legislativa en 2015. Los jueces restantes fueron nombrados por el Senado, que se originó en el Consejo Nacional para la Paz y el Orden (NCPO) (iLaw 2022).

Las Constituciones de 1997, 2007 y 2017 exigen que el Tribunal Constitucional revise proyectos de ley y proyectos de ley orgánica para determinar si contienen contenidos contrarios o inconsistentes con la Constitución. El Tribunal Constitucional también es responsable de considerar cuestiones relacionadas con las competencias y deberes de diversos organismos en virtud de la Constitución. Sus decisiones sobre el parlamento, el gabinete, los tribunales y otros órganos gubernamentales son definitivas y vinculantes. Además, el Tribunal Constitucional tiene la función de adjudicar asuntos presentados por otros tribunales, incluidos los Tribunales de Justicia, el Tribunal Administrativo y el Tribunal Militar. El Tribunal puede hacerlo si considera que la aplicación de las disposiciones de la ley a cualquier caso sería contraria o inconsistente con la Constitución. La Constitución no afecta el juicio final del Tribunal, incluido su poder para considerar conflictos de autoridad entre los parlamentos, el gabinete o los órganos constitucionales, excepto los tribunales, y para determinar qué decreto de emergencia es una emergencia ineludible.

3.2.2. Poderes y Funciones del Tribunal Administrativo

Las constituciones de 1997, 2007 y 2017 exigieron que el nombramiento de jueces para el Tribunal Administrativo Supremo requiriera la aprobación previa de la Comisión Judicial de los Tribunales Administrativos y del Senado, requiriendo finalmente el consentimiento real.

El ámbito del Tribunal Administrativo, delineado en las constituciones de 1997, 2007 y 2017, abarca casos administrativos relacionados con el poder o las actividades administrativas legales, excluyendo las resoluciones de órganos independientes a través del ejercicio directo del poder constitucional.

3.2.3. Poderes y Funciones del Tribunal de Justicia

El Tribunal de Justicia en Tailandia ha sido revisado varias veces a lo largo de la historia del país. La Constitución de 1997, también conocida como la Constitución del Pueblo, fue la primera en establecer el Tribunal de Justicia como el máximo órgano judicial del país. Según la Constitución de 1997, el Tribunal de Justicia contaba con quince jueces que cumplían mandatos de nueve años tras ser nombrados por el Rey por consejo del Senado.

La Constitución de 1997 exigía que el Tribunal de Justicia tuviera la facultad de juzgar casos de índole civil y penal. Además, el tribunal tenía poderes similares para revisar la constitucionalidad de leyes y reglamentos, resolver conflictos entre diferentes niveles de gobierno, supervisar el desempeño de los tribunales inferiores, emitir opiniones consultivas sobre asuntos legales y sancionar a los jueces. Los poderes y funciones del Tribunal de Justicia se ampliaron en la Constitución de 2017. El Tribunal ahora tiene la facultad de juzgar disputas entre el gobierno y particulares u organizaciones, disputas entre diferentes ramas del gobierno y disputas entre el gobierno y organizaciones internacionales.

3.2.4. Poderes y Funciones de la Sala Penal del Tribunal Supremo para Titulares de Cargos Políticos

Las constituciones de 1997 y 2007 establecieron la Sala Penal del Tribunal Supremo para Personas con Cargos Políticos, compuesta por nueve jueces elegidos mediante votación secreta en una reunión general del Tribunal Supremo y seleccionados caso por caso. Posteriormente, la constitución de 2017 prescribió lo mismo pero ajustó el número de quórums a no menos de 5 ni más de 9.

Contrariamente a su estatus original, la constitución de 2017 permite apelaciones de la Sala Penal del Tribunal Supremo para políticos. Si bien anteriormente era un tribunal de última instancia, ahora requiere un quórum de nueve miembros para las apelaciones.

Según las Constituciones de 1997, 2007 y 2017, cuando la Comisión Nacional Anticorrupción (NACC) identifica a una figura política con un aumento inusual de activos, el presidente de la NACC informa al fiscal general. El fiscal general, a continuación, procesa el caso en la Sala Penal del Tribunal Supremo para Políticos para determinar la propiedad estatal de los activos.

La Sala Penal del Tribunal Supremo para Políticos tiene jurisdicción sobre casos que involucran a figuras políticas y altos funcionarios que exhiben riqueza sospechosa ligada a mala conducta. Estos casos son remitidos por el Senado, la Comisión Anticorrupción y el Fiscal.

3.3. Las Instituciones según la Constitución tailandesa

La Constitución de Tailandia se refiere a las instituciones que supervisan el trabajo del gobierno como "órganos constitucionales independientes", que incluyen la Comisión Electoral, la Comisión Nacional Anticorrupción, la Comisión de Auditoría del Estado, el Defensor del Pueblo y la Comisión Nacional de Derechos Humanos.

3.3.1. Poderes y Funciones de la Comisión Electoral

Las constituciones de 1997 y 2007 establecieron una Comisión Electoral de cinco miembros, nombrados por el Rey con el asesoramiento del Senado. La constitución de 2017 amplió esto a siete comisionados, nombrados por el Rey tras la recomendación del Senado.

La Constitución de 1997 estipuló que la Comisión Electoral tenía la facultad de organizar y supervisar las elecciones para la Cámara de Representantes, el Senado y el gobierno local, registrar partidos políticos y candidatos, resolver disputas relacionadas con las elecciones y supervisar el desempeño de los funcionarios electorales. Estos poderes se ampliaron en la Constitución de 2007 para incluir la investigación y el enjuiciamiento de delitos electorales. Además, los poderes y funciones de la Comisión Electoral se ampliaron en la Constitución de 2017. La Comisión ahora tiene la facultad de promover la concienciación pública sobre las elecciones y proporcionar información sobre las elecciones al público.

3.3.2. Poderes y Funciones de la Comisión Nacional Anticorrupción

Las constituciones de 1997, 2007 y 2017 exigen una Comisión Nacional Anticorrupción de nueve miembros, nombrados por el Rey basándose en el asesoramiento del Senado y elegidos por el Comité de Selección.

La Constitución de 1997 otorgó a la Comisión Nacional Anticorrupción la autoridad para investigar a altos funcionarios por corrupción, procesar en la Sala Penal del Tribunal Supremo para Políticos y gestionar declaraciones de bienes. La Constitución de 2007 amplió su función a la supervisión de los organismos estatales para la prevención de la corrupción. En la Constitución de 2017, los poderes de la Comisión crecieron aún más, abarcando campañas de concienciación y ayuda a los organismos estatales en la prevención de la corrupción.

3.3.3. Poderes y Funciones de la Comisión de Auditoría del Estado

La constitución de 1997 estableció una Comisión de Auditoría del Estado con un Presidente y nueve miembros nombrados por el Rey basándose en las recomendaciones del Senado. Las constituciones de 2007 y 2017 establecieron una Comisión de siete miembros, nombrados por el Rey con el asesoramiento del Senado.

La Constitución de 1997 facultó a la Comisión de Auditoría del Estado para auditar las cuentas del gobierno y de los organismos estatales, informar de los hallazgos al Parlamento y ofrecer recomendaciones para mejorar la gestión financiera.

La Constitución de 2007 amplió la autoridad de la Comisión de Auditoría del Estado para incluir la investigación de irregularidades financieras relacionadas con el gobierno y los organismos estatales. La Constitución de 2017 amplió aún más sus poderes, permitiendo a la Comisión exigir acciones correctivas e imponer multas al gobierno o a los organismos estatales si se encuentran irregularidades financieras y no se abordan.

3.3.4. Poderes y Funciones del Defensor del Pueblo

El Defensor del Pueblo está especificado en las constituciones de 1997, 2007 y 2017, con un máximo de tres personas nombradas por consejo del Senado.

Las Constituciones de 1997, 2007 y 2017 asignan al Defensor del Pueblo la tarea de investigar quejas para descubrir hechos. Si se identifican violaciones legales, extralimitación de autoridad, acciones específicas o negligencia administrativa, se presenta un informe junto con opiniones y sugerencias al Parlamento. Adicionalmente, el Defensor del Pueblo puede remitir casos al Tribunal Constitucional o al Tribunal Administrativo si surgen cuestiones constitucionales o legales de las acciones, normas, reglamentos o leyes de los funcionarios gubernamentales.

3.3.5. Poderes y Funciones de la Comisión Nacional de Derechos Humanos

La composición de la Comisión Nacional de Derechos Humanos se ha mantenido constante en las Constituciones de 1997, 2007 y 2017; un presidente y miembros nombrados por el Rey por recomendación del Senado.

Las Constituciones de 1997, 2007 y 2017 estipulan que la Comisión Nacional de Derechos Humanos tiene las facultades y deberes de promover y proteger los derechos humanos en Tailandia, investigar quejas de violaciones de derechos humanos y hacer recomendaciones al gobierno sobre cómo mejorar la protección de los derechos humanos. Los poderes se ampliaron en la Constitución de 2007 para llevar casos al Tribunal Constitucional para impugnar leyes que violan los derechos humanos. Además, los poderes y funciones de la Comisión Nacional de Derechos Humanos se ampliaron en la Constitución de 2017. La Comisión ahora tiene la facultad de llevar casos a la Corte Penal Internacional (CPI), un tribunal internacional que investiga y enjuicia a personas acusadas de los crímenes más graves que preocupan a la comunidad internacional.

La administración también cuenta con mecanismos de auditoría que no son organizaciones constitucionales, sino organizaciones bajo su control. Estos incluyen el Departamento de Investigación Especial (DSI), la Oficina de la Comisión Nacional Anticorrupción (NACC) y la Comisión de Lucha contra la Corrupción en el Sector Público (PACC).

3.3.6. Poderes y Funciones del Departamento de Investigación Especial

Bajo la Constitución de 1997, el Director del Departamento de Investigación Especial era nombrado por el Rey por consejo del Primer Ministro. Bajo las Constituciones de 2007 y 2017, el Director era nombrado por el Rey por consejo de la Asamblea Nacional. Sin embargo, el Senado debe seleccionar al menos tres de los nominados presentados por la Comisión Nacional de Policía en la Constitución de 2017.

Las Constituciones de 1997, 2007 y 2017 estipulan que el Departamento de Investigación Especial tiene las facultades y deberes de investigar delitos graves, incluida la corrupción, el crimen organizado y el terrorismo, llevar a cabo procedimientos de decomiso de bienes y proporcionar asistencia técnica a otros organismos encargados de hacer cumplir la ley. Los poderes se ampliaron en la Constitución de 2007 para supervisar el desempeño de los organismos estatales en la prevención de la corrupción. Además, los poderes y funciones se ampliaron en la Constitución de 2017. El Departamento ahora tiene la facultad de realizar campañas de concienciación contra la corrupción y proporcionar asesoramiento y asistencia a los organismos estatales en la prevención de la corrupción.

3.3.7. Poderes y Funciones de la Oficina de la Comisión Nacional Anticorrupción

Bajo la Constitución de 1997, los miembros de la Oficina de la Comisión Nacional Anticorrupción (NACC) fueron nombrados por el Rey por consejo del Senado. Bajo la Constitución de 2007, los miembros de la NACC fueron nombrados por el Rey por consejo de la Asamblea Nacional. Bajo la Constitución de 2017, los miembros de la NACC son nombrados por el Rey por consejo del Senado, pero el Senado debe seleccionar al menos tres de los nominados presentados por el Tribunal Supremo.

Las Constituciones de 1997, 2007 y 2017 estipulan que la Oficina de la NACC tiene las facultades y deberes de investigar casos de corrupción que involucren a altos funcionarios del gobierno, como ministros, miembros del parlamento y jueces, procesar casos de corrupción en la Sala Penal del Tribunal Supremo para Políticos y emitir declaraciones de bienes para altos funcionarios del gobierno. La Constitución de 2007 amplió las facultades y funciones para supervisar el desempeño de los organismos estatales en la prevención de la corrupción, realizar campañas de concienciación contra la corrupción y proporcionar asesoramiento y asistencia a los organismos estatales en la prevención de la corrupción. Además, las facultades y funciones se ampliaron aún más en la Constitución de 2017 para investigar casos de corrupción que involucren a funcionarios estatales que no sean altos funcionarios del gobierno, llevar a cabo procedimientos de decomiso de bienes contra funcionarios corruptos y proporcionar asistencia técnica a otros organismos encargados de hacer cumplir la ley.

3.3.8. Poderes y Funciones de la Comisión de Lucha contra la Corrupción en el Sector Público

La Comisión de Lucha contra la Corrupción en el Sector Público (PACC) en Tailandia investiga y procesa la corrupción dentro del sector público. Establecida bajo la Constitución de 1997, su autoridad inicialmente cubría la corrupción entre funcionarios públicos. La Constitución de 2007 amplió su mandato para incluir a políticos y partidos políticos. La Constitución de 2017 mejoró aún más la autoridad de la PACC, permitiendo investigaciones y procesamientos de casos de corrupción que involucren a empresas estatales y organizaciones independientes.

La PACC es multifacética, dedicada a prevenir, suprimir e investigar la corrupción en el sector público. Formula políticas anticorrupción, crea conciencia sobre los riesgos de la corrupción, confisca activos obtenidos ilegalmente y litiga contra funcionarios corruptos. El papel fundamental de la PACC en la lucha contra la corrupción se ha ampliado, pero persisten los desafíos, lo que subraya la necesidad continua de una mayor transparencia y rendición de cuentas en las entidades gubernamentales.

3.4. Estructura de los Mecanismos de Rendición de Cuentas Horizontal en Tailandia

Figura 6. Estructura de los mecanismos de rendición de cuentas horizontales en Tailandia

Fuente: Bureekul et al. 2023

El diseño de los mecanismos de rendición de cuentas horizontales en Tailandia ha madurado gradualmente en términos del número de organizaciones y su estructura organizativa, poderes y deberes. Esto se debe a la influencia de los principios de pesos y contrapesos y del constitucionalismo, que son elementos esenciales de un estado democrático liberal. Sin embargo, la fuente de estas organizaciones cambió después del golpe de estado de 2006, cuando se redactó la Constitución de 2007. Esta tendencia continuó después del golpe de estado de 2014, cuando el posicionamiento de los actores de la rendición de cuentas horizontales cambió de una manera sutil y compleja. Esto se puede atribuir a tres factores interconectados.

Primero, la fuente del Senado ha cambiado con el tiempo, y su conexión con el pueblo ha disminuido gradualmente. La Constitución de 1997 estipulaba que todos los senadores debían ser elegidos por el pueblo, pero la Constitución de 2007 permitió que casi la mitad de los senadores fueran nombrados en lugar de elegidos. La Constitución de 2017 fue aún más lejos al exigir que todos los senadores fueran nombrados. Esto se hizo para garantizar que los senadores no estuvieran directamente conectados con el pueblo.

Segundo, el cambio en la fuente del Senado ha afectado directamente el papel de los senadores para monitorear al gobierno. También ha tenido un impacto complejo en el sistema de rendición de cuentas horizontales. Esto se debe a que las Constituciones de 1997, 2007 y 2017 requieren que quienes ingresan a las instituciones de supervisión sean aprobados por el Senado. Además, quienes son nombrados para el Tribunal Constitucional o el Tribunal Supremo Administrativo también deben ser aprobados por los senadores.

Tercero, según las disposiciones provisionales de la Constitución de 2017, los senadores actuales provienen del Consejo Nacional para la Paz y el Orden (NCPO). El gobierno actual deriva de la aprobación de la Cámara de Representantes y el Senado mencionados anteriormente, debido a la elección para elegir al Primer Ministro de Tailandia en 2019. Este grupo de 250 senadores votó por el General Prayut Chan-o-cha como Primer Ministro con 249 votos y una abstención. Por lo tanto, el gobierno actual y las instituciones de supervisión también derivan de los senadores.

Como resultado de estos factores, es necesario diseñar un mecanismo para supervisar instituciones con tales orígenes con el fin de monitorear de manera más efectiva el trabajo del gobierno. Se necesita una mayor independencia entre las organizaciones para abordar las relaciones y poderes invisibles entre los titulares.

4. Desempeño de los Órganos de Supervisión

Esta sección presenta estadísticas sobre el desempeño de las organizaciones de supervisión.

4.1. Desempeño de los Tribunales

El Tribunal Constitucional: En 2022 se completaron 105 casos. Además, considerando que desde 1998 se han presentado 1.823 casos ante el tribunal, se completaron 1.806 casos (800 juzgados y 1.006 desestimados), y 17 quedaron pendientes (Tribunal Constitucional 2023).

El papel del Tribunal Constitucional tailandés, establecido tras la Constitución de 1997, se ha enfrentado constantemente a un escrutinio sobre su imparcialidad en el desempeño de sus funciones. Se plantearon preocupaciones sobre su posible uso como instrumento político por parte del anterior gobierno militar no electo entre 2014 y 2019, especialmente en términos de nombramiento de jueces para el Tribunal Constitucional. Estas preocupaciones surgieron de la composición del tribunal y de las disposiciones de la entonces versión preliminar de lo que se convirtió en la Constitución de 2017, que fue redactada bajo el gobierno militar. Esto generó preocupaciones de que no promueva los principios democráticos. Además, existen problemas relacionados con el origen de los senadores no electos y los mecanismos para prevenir enmiendas constitucionales destinadas a mejorar la democracia (iLaw 2021; Movimiento Progresista 2021).

Estas preocupaciones se pueden resumir de la siguiente manera: (1) Alegaciones de Influencia Política: Los críticos argumentan que actores políticos poderosos, incluidos regímenes militares o autoritarios, pueden influir en estos tribunales y comprometer su imparcialidad. (2) Casos Políticos: Casos de alto perfil que involucran a figuras o partidos políticos han atraído atención y, a veces, controversia, lo que ha llevado a cuestionamientos sobre el papel de los tribunales en disputas políticas. (3) Sesgo Percibido: Algunos perciben que estos tribunales demuestran sesgo en sus decisiones, favoreciendo a ciertas facciones o intereses políticos sobre otros. (4) Falta de Rendición de Cuentas: Se han planteado preocupaciones sobre la transparencia y la rendición de cuentas de estos tribunales, así como sobre los mecanismos de supervisión y pesos y contrapesos.

Un área significativa de controversia involucra la autoridad del Tribunal Constitucional sobre el control de los partidos políticos según disposiciones constitucionales que algunos ven como hostiles a los partidos políticos democráticos y progresistas. Un ejemplo ilustrativo es la disolución de un partido político que se opone al régimen autoritario (BBC News Thai 2023/08/05; Movimiento Progresista 2021).

Además, han surgido preguntas sobre el papel del Tribunal en la regulación de las cualificaciones o descalificaciones de personas que ocupan cargos en organizaciones constitucionales. Además, algunos temen que el Tribunal Constitucional pueda utilizar su autoridad para destituir a funcionarios electos democráticamente mientras protege a los titulares con antecedentes conservadores o militares (BBC News Thai 2021/05/05; BBC News Thai 2023/08/05).

En consecuencia, existe una creciente duda sobre la verdadera independencia del Tribunal Constitucional para funcionar como tribunal. El sentimiento público y académico sugiere que cada vez es más percibido como una entidad política o una herramienta de la facción conservadora para mantener el poder del lado autoritario en lugar de preservar la supremacía de la Constitución o apoyar los principios democráticos que enfatizan la soberanía del pueblo.

Estos problemas de parcialidad en el diseño del Tribunal Constitucional, en el que se le percibe como una herramienta del lado autoritario en la política tailandesa, se pueden atribuir a tres factores principales: (1) Proceso de Selección y Composición: Las preocupaciones sobre el proceso y los criterios para seleccionar a los jueces del Tribunal Constitucional pueden no garantizar su imparcialidad e independencia de la influencia política (The Matter, 2019). (2) Autoridad: La amplia autoridad y participación del Tribunal en asuntos políticos, especialmente aquellos relacionados con partidos políticos y enmiendas constitucionales, puede socavar su independencia judicial (The 101.World 2021/04/08; The Matter 2019/11/26). (3) Control y Supervisión: Las preguntas sobre los mecanismos para supervisar y garantizar la rendición de cuentas del tribunal también han contribuido a las dudas sobre su imparcialidad (iLaw 2020; BBC News Thai 2020/03/12).

Abordar estas preocupaciones requiere reformas en el proceso de selección, aclaraciones de los poderes y la jurisdicción del tribunal, y mecanismos mejorados de transparencia y rendición de cuentas. Estos pasos podrían ayudar a restaurar la confianza en el papel del Tribunal Constitucional como guardián de los principios constitucionales y los valores democráticos en lugar de un instrumento político.

El Tribunal Administrativo: Se registraron 204.517 casos desde el día de inauguración en 1999 hasta el 31 de julio de 2023. De estos casos, 177.097 fueron casos finalizados o el 53,59 por ciento del total. De los 60.702 casos registrados en el Tribunal Supremo Administrativo, 49.872 fueron casos finalizados y 10.830 casos pendientes. (Tribunal Administrativo 2023).

De hecho, el Tribunal Administrativo desempeña un papel vital en la supervisión y garantía de la legalidad de las acciones administrativas dentro de un gobierno. Si bien no inspecciona directamente el trabajo del gobierno en un sentido político, su responsabilidad principal radica en examinar y adjudicar casos relacionados con las acciones tomadas por la rama administrativa. Esta supervisión se basa en el principio fundamental de que las acciones administrativas deben ser legales.

Las preocupaciones sobre la imparcialidad e independencia del Tribunal Administrativo tailandés, además de otras instituciones judiciales como el Tribunal Constitucional y el Tribunal de Justicia, son cuestiones importantes que el público y los medios de comunicación han planteado. Estas preocupaciones tienen sus raíces en el contexto político más amplio de Tailandia, que ha experimentado períodos de agitación política, golpes militares y polarización política.

La percepción de que estos tribunales pueden ser influenciados por autoridades políticas ha llevado al escepticismo y a alegaciones de que pueden ser utilizados como herramientas del lado autoritario. El término "golpe judicial" (Tulakarn Piwat) se ha utilizado para describir situaciones en las que se percibe que el poder judicial interviene en asuntos políticos de una manera que favorece intereses políticos particulares (iLaw 2020; The Matter 2019/11/26; BBC News Thai 2023/08/05).

Abordar estas preocupaciones es crucial para defender el estado de derecho y garantizar la independencia del poder judicial en Tailandia. Puede requerir reformas sobre cómo se seleccionan y nombran los jueces, mecanismos para garantizar la transparencia y la rendición de cuentas, y esfuerzos para generar confianza pública en el poder judicial.

En una sociedad democrática, un poder judicial independiente es esencial para salvaguardar los derechos y libertades de los ciudadanos y garantizar que prevalezca el estado de derecho. Además, la confianza pública en la imparcialidad de los tribunales es vital para defender los principios de justicia y democracia.

Adicionalmente, el Tribunal Administrativo enfrenta desafíos para hacer cumplir eficazmente sus sentencias, especialmente en asuntos relacionados con la política. Por ejemplo, ha habido problemas con la Comisión Nacional Anticorrupción (NACC) que se niega a cumplir una orden del Tribunal Supremo Administrativo para divulgar todos los detalles de su investigación sobre la controversia de los relojes de lujo que involucró al ex viceprimer ministro Prawit Wongsuwon. Han surgido acusaciones de que el líder del Partido Phalang Pracharath (PPRP) presentó intencionalmente una lista de bienes falsa o ocultó información relevante (Bangkok Post 2023/06/16; Isranews 2023/08/10).

Estos problemas subrayan las dudas sobre la capacidad del Tribunal Administrativo para garantizar que las acciones administrativas se adhieran a los principios legales. El tribunal debe abordar estas preocupaciones y trabajar para mejorar la transparencia, la rendición de cuentas y la aplicación efectiva de sus sentencias para mantener la confianza pública en su papel de control de las acciones administrativas.

El Tribunal de Justicia: Se presentaron 707.695 casos ante el tribunal entre enero y marzo de 2023. De estos casos, 402.339 fueron casos concluidos y 305.356 casos pendientes. (Tribunal de Justicia 2023).

La ausencia de un proceso de apelación dentro de la Sala Penal de Delitos de Políticos del Tribunal Supremo genera preocupaciones sobre la protección de los derechos humanos y el debido proceso (Kom Chad Luek Online 2009/11/07). No obstante, esta cuestión ha sido resuelta por las disposiciones de la constitución actual.

En cuanto a la supervisión de las acciones gubernamentales, la Sala Penal de Delitos de Políticos del Tribunal Supremo desempeña un papel único al examinar las actividades de los políticos y altos funcionarios, particularmente en casos que involucran riqueza inusual y corrupción. Este proceso está estrechamente relacionado con las responsabilidades de la Comisión Nacional Anticorrupción (NACC) en la recopilación de información fáctica.

Sin embargo, han surgido preocupaciones sobre la imparcialidad de la NACC, especialmente en la investigación del reloj del General Prawit, como se mencionó anteriormente. En los casos en que la NACC determina que no hay pruebas suficientes, no remite el caso al tribunal. Esto ha generado interrogantes sobre posibles dobles raseros en el sistema de justicia, particularmente si dichos estándares se aplican de manera selectiva, posiblemente favoreciendo a los opositores del gobierno militar o a los partidos conservadores.

En resumen, existen preocupaciones sobre la imparcialidad y la coherencia del proceso judicial, particularmente en casos que involucran a políticos y altos funcionarios, y estas preocupaciones abarcan tanto la Sala Penal de Delitos de Políticos del Tribunal Supremo como la NACC. La percepción de dobles raseros genera dudas sobre la aplicación equitativa de la ley, lo que podría afectar la confianza en el sistema de justicia.

Un ejemplo de un caso legal destacado en Tailandia donde el poder judicial desempeñó un papel clave en las funciones de control y equilibrio es el caso que involucra a Yingluck Shinawatra, la ex Primera Ministra tailandesa. En 2011, Yingluck firmó una orden para reemplazar a Thawil Pliensri como secretario general del Consejo de Seguridad Nacional por Wichean Potephosree, quien era entonces jefe de la policía nacional. Posteriormente, Yingluck nombró al subjefe de policía Priewpan Damapong para reemplazar a Wichean.

Los procedimientos legales resultaron en una disputa en tres tribunales: el Tribunal Constitucional, el Tribunal Administrativo y la Sala Penal de Delitos de Políticos. El Tribunal Constitucional se centró en si las acciones de Yingluck, como Primera Ministra, constituían un abuso de poder para beneficio personal o político, lo que llevó a su destitución (BBC 2014/05/07; Financial Times 2014/05/07).

El Tribunal Administrativo falló en contra de la decisión ejecutiva de transferir a Thawil sin justificación razonable. En este caso, el tribunal decidió anular la orden de la Primera Ministra y restituir a Thawil a su puesto original (Prachatai English 2014).

La Sala Penal de Delitos de Políticos se ocupó de los cargos contra Yingluck por su presunto abuso de poder al transferir a Thawil y su participación en la manipulación de puestos para beneficio personal o político. El tribunal determinó que las pruebas no respaldaban suficientemente los cargos penales de abuso de poder o malversación (Bangkok Post 2023/12/26; Regalado 2023).

El caso mencionado podría citarse como un ejemplo que ilustra el papel del tribunal en el control del ejercicio del poder en una dirección desfavorable por parte de la rama ejecutiva. Aunque los tribunales tailandeses intentan limitar sus propios poderes al examinar las acciones del ejecutivo, explicando que el tribunal no debe intervenir excesivamente en la idoneidad de la gestión de personal para alinearse con las políticas gubernamentales, conservan la autoridad para examinar el ejercicio de la discreción en términos de legalidad. Esto incluye examinar el uso de la discreción que se alinea con los objetivos de la ley y dentro de los límites de la ley que les otorgan autoridad (Tribunal Administrativo de Tailandia 2014).

El uso del poder por parte del Tribunal Constitucional y el Tribunal Administrativo para contrarrestar el engrandecimiento ejecutivo en este caso ha obtenido el apoyo de algunos sectores, mientras que, al mismo tiempo, algunos académicos ven las acciones de los tribunales como exhibiendo características de "juristocracia". La juristocracia se refiere a un escenario donde los procesos legales se utilizan con motivos políticos, empleando selectivamente la ley para inclinar la balanza de poder hacia el poder judicial. Esto, a su vez, tiene implicaciones para la teoría de la separación de poderes (Matichon Weekly 2023/12/27).

4.2. Desempeño de Organizaciones Independientes

La Comisión Electoral: En 2022, se presentaron 2.171 casos ante la Comisión Electoral con denuncias de irregularidades electorales, como fraude electoral y compra de votos. De estos casos, 1.890 fueron casos juzgados y 280 casos pendientes (La Comisión Electoral 2023).

El público y los medios de comunicación han cuestionado las acciones de la Comisión Electoral en varios casos, en particular su decisión de presentar una queja en relación con las acciones de los medios contra Pitha Limjaroenrat, líder del Partido Forward y candidato a primer ministro. Estas acciones han generado preocupación porque parecen violar las regulaciones de la Comisión Electoral y se llevaron a cabo apresuradamente. Esto generó dudas sobre la imparcialidad de la Comisión Electoral (Prachathai 2023/07/10).

Otro caso de preocupación involucra la solicitud del Gabinete de Prayut de utilizar el presupuesto nacional para reducir los costos de electricidad, a pesar de que no califica como medida de emergencia. En cambio, se percibe como una táctica destinada a fines de campaña durante las elecciones. Este asunto aumentó aún más las dudas y el escrutinio sobre las acciones del gobierno y su alineación con los principios democráticos (Matichon Online 2023/05/03).

La cuestión de la neutralidad de la Comisión Electoral incluye su proceso de selección, que puede dar lugar a interferencias políticas.

Además, hubo una opinión sobre la facultad de la Comisión Electoral para emitir tarjetas amarillas y rojas, en la que esta cuestión debería ser manejada por el tribunal porque el sistema judicial tiene reglas y criterios claros para tomar decisiones y la facultad de considerar casos de fraude electoral. Si bien esto debería pasar al tribunal, la Comisión Electoral tiene el deber de investigar y recopilar información para enviarla al tribunal para su decisión (The 101.World 2021).

La Comisión Nacional Anticorrupción: Al cierre del año fiscal 2022, había un total de 9.154 casos. De estos casos, 8.307 casos (90,65 por ciento) se completaron y 847 casos (9,25 por ciento) quedaron pendientes (NACC 2022).

La NACC ha sido criticada por su percibida indulgencia en la aplicación de la ley, particularmente en casos que involucran a personas con diferentes antecedentes económicos y sociales. Los críticos argumentan que es necesaria una mayor coherencia en la aplicación de la ley, lo que genera dudas en la sociedad sobre la equidad y la idoneidad de dicha aplicación.

Varios sectores perciben que las organizaciones independientes carecen de imparcialidad y libertad genuina. Existe la preocupación de que las leyes se manipulen para favorecer a grupos específicos. A veces, los resultados de los esfuerzos de verificación de hechos se ocultan al público, lo que dificulta la participación pública en la supervisión. Estas cuestiones generan dudas sobre la transparencia de los organismos gubernamentales responsables de la aplicación de la ley (Isranews 2020/07/29).

Algunos académicos han expresado su preocupación por los poderes constitucionales de la NACC, sugiriendo que podrían ser excesivamente amplios. Esto se relaciona con la autoridad de la NACC para determinar la culpabilidad o inocencia en casos de corrupción. Además, los individuos, ya sean víctimas o acusados, no pueden presentar quejas de forma independiente ante la Sala Penal de Delitos de Políticos del Tribunal Supremo, lo que parece contradecir los principios descritos en la Declaración Universal de Derechos Humanos. Esta limitación se considera un ejercicio excesivo de poder más allá de lo necesario para administrar justicia (Kom Chad Luek Online 2009/11/07).

Además, se sugiere que la composición del comité de selección actual de la NACC necesita ser reconsiderada. Algunos argumentan que debería adherirse a los criterios establecidos en la Constitución de 1997, que exigía la inclusión de miembros del comité elegidos entre representantes del pueblo. Esto introduciría un mecanismo para proporcionar controles y equilibrios sobre el ejercicio del poder por parte de la NACC (The 101.World 2021).

La Comisión de Auditoría del Estado: Hasta 2022, había un total de 15.353 casos. De estos casos, 6.532 elementos fueron auditorías de cumplimiento, 135 elementos fueron auditorías de desempeño y 8.686 elementos fueron auditorías financieras (La Comisión de Auditoría del Estado 2022).

La Comisión de Auditoría del Estado de Tailandia se concentra principalmente en evaluar las operaciones de las organizaciones del gobierno local. Sin embargo, existe la preocupación de que su papel como componente importante del gobierno centralizado pueda desalentar la oposición al gobierno y obstaculizar la autonomía de las entidades del gobierno local. Esta interferencia percibida plantea interrogantes sobre el equilibrio entre la supervisión centralizada y el principio de autonomía del gobierno local (Bunthueng 2020).

La Comisión Nacional de Derechos Humanos: Al cierre del año fiscal 2022, hubo 1.149 quejas que alegaban violación de derechos humanos. De estas, 924 casos fueron aceptados para su posterior tramitación y 225 casos no lo fueron.