[ADRN Working Paper] La responsabilité horizontale en Asie : études de cas (Rapport final Ⅰ)

En 2022, le Réseau de recherche sur la démocratie en Asie (ADRN) a sélectionné la responsabilité horizontale, définie comme la capacité des institutions étatiques à tenir le pouvoir exécutif responsable, et la responsabilité verticale, exercée par le biais des élections, des partis et de la participation citoyenne, comme des exigences pour parvenir à une démocratie robuste et durable en Asie.

Dans ce contexte, l'ADRN publie ce rapport pour évaluer l'état actuel des tendances et des trajectoires de la responsabilité horizontale dans la région en étudiant le phénomène et son impact au sein des pays d'Asie, ainsi que leurs réformes clés dans un avenir proche.

Le rapport examine des questions contemporaines telles que :

● Quels sont les mécanismes institutionnels constitutionnels et juridiques qui tiennent le gouvernement exécutif responsable ?

● Dans quelle mesure les mécanismes constitutionnels et juridiques de responsabilité horizontale ont-ils rempli leurs fonctions attendues pour limiter les actions des membres de l'exécutif ?

● Quels sont les déterminants de la performance de la responsabilité horizontale ?

● Que faut-il faire pour améliorer l'état de la performance de la responsabilité horizontale ?

S'appuyant sur une riche variété de ressources et de données, ce rapport propose des analyses spécifiques à chaque pays, met en évidence les domaines à améliorer et suggère des recommandations politiques pour mettre en œuvre des méthodes de responsabilité horizontale dans leurs propres pays et dans la région asiatique au sens large.

La responsabilité horizontale en Indonésie

Devi Darmawan[1], Sri Nuryanti[2]

Agence nationale de recherche et d'innovation

1. Introduction

En tant que nouveau pays démocratique issu de la démocratisation de la troisième vague, il est intéressant d'observer la performance du gouvernement indonésien dans le maintien de la responsabilité horizontale, en particulier après la modification de la Constitution. Au début de l'ère de la réforme, l'Indonésie a intégré les principes de contrôle et d'équilibre dans la Constitution afin de générer une responsabilité horizontale entre les pouvoirs exécutif, législatif et judiciaire. Par conséquent, la Constitution est également essentielle pour mesurer la configuration des mécanismes de responsabilité horizontale en mettant en évidence les pouvoirs constitutionnels exécutif, législatif et judiciaire.

Il existe une variété d'indicateurs empiriques pour mesurer les pouvoirs exécutif, législatif et judiciaire afin de décrire la responsabilité horizontale de jure de l'Indonésie. Premièrement, pour le pouvoir exécutif ou les dotations constitutionnelles des actions exécutives, nous avons utilisé l'« indice du pouvoir exécutif » de Constitute, qui varie de 0 à 7 et capture la présence ou l'absence de sept aspects importants de la législation exécutive : (1) le pouvoir d'initier des lois ; (2) le pouvoir de publier des décrets ; (3) le pouvoir d'initier des amendements constitutionnels ; (4) le pouvoir de déclarer l'état d'urgence ; (5) le pouvoir de veto ; (6) le pouvoir de contester la constitutionnalité des lois ; et (7) le pouvoir de dissoudre le corps législatif. Le score de l'indice est la moyenne des sept éléments binaires, les nombres plus élevés indiquant plus de pouvoir exécutif et les nombres plus bas indiquant moins de pouvoir exécutif (Elkins, Ginsburg et Melton 2023). Sur la base des données fournies par Constitute, l'indice du pouvoir exécutif de l'Indonésie est de 4, ce qui reflète ses dispositions constitutionnelles concernant (1) le pouvoir d'initier des lois,[3](2) le pouvoir d'initier des amendements constitutionnels,[4](3) le pouvoir de déclarer l'état d'urgence ;[5]et (4) le pouvoir de veto.[6]

Deuxièmement, pour le pouvoir législatif, la mesure a utilisé les données de l'indice du pouvoir législatif fournies par une enquête développée par M. Steven Fish et Mathew Kroenig dans «The Handbook of National Legislatures: A Global Survey » (Cambridge University Press, 2009), qui varie de zéro (le moins puissant) à un (le plus puissant) pour refléter la force globale d'une législature. Le score de l'indice est simplement la moyenne des trente-deux éléments binaires suivants, avec quatre axes principaux (influence sur l'exécutif, autonomie institutionnelle, pouvoirs spécifiques et capacité institutionnelle). Ainsi, l'accumulation totale avec des nombres plus élevés indiquant plus de pouvoir législatif et des nombres plus bas indiquant moins de pouvoir législatif (Fish et Kroenig 2009). Sur la base des résultats de l'enquête menée en 2006-2007, le score du pouvoir législatif indonésien est de 0,56, ce qui signifie que le pouvoir législatif dans la démocratie présidentielle indonésienne reste influent malgré la présidence écrasante.

Troisièmement, pour le pouvoir judiciaire, les données utilisées pour la mesure sont l'« indice du pouvoir judiciaire » de Constitute, qui varie de 0 à 6 et capture la présence ou l'absence de caractéristiques du pouvoir judiciaire. Six caractéristiques sont utilisées pour construire le score, notamment (1) si la constitution prévoit le contrôle de constitutionnalité ; (2) si les tribunaux ont le pouvoir de superviser les élections ; (3) si un tribunal a le pouvoir de déclarer des partis politiques inconstitutionnels ; (4) si les juges jouent un rôle dans la destitution de l'exécutif, par exemple lors d'une procédure de destitution ; (5) si un tribunal a la capacité de réviser les déclarations d'état d'urgence ; et (6) si un tribunal a le pouvoir de réviser les traités. Sur la base des Constitutions indonésiennes, le score du pouvoir judiciaire est de 1 point, à savoir la capacité judiciaire de destituer les membres de l'exécutif mentionnée dans la caractéristique (4) : si les juges jouent un rôle dans la destitution de l'exécutif, par exemple lors d'une procédure de destitution.[7] Ce score du pouvoir judiciaire montre que le pouvoir judiciaire a moins de pouvoir pour contraindre les actions de l'exécutif.

Malheureusement, deux décennies après la réforme, la responsabilité horizontale a légèrement diminué. Sur la base des données V-Dem sur l'indice de responsabilité horizontale,[8] le graphique montre que le taux de responsabilité horizontale a augmenté vers l'an 2000, au moment de la réforme et du début de la nouvelle phase de démocratisation. Cependant, il a légèrement diminué ces dernières années.

Figure 1. Indice de responsabilité horizontale V-Dem : Indonésie 1990-2022

Cette tendance à la diminution de l'indice de responsabilité horizontale signale le problème de la mise en œuvre de la responsabilité horizontale et des mécanismes de contrôle et d'équilibre pour prévenir les méfaits des fonctionnaires. Si la tendance persiste, la diminution de la responsabilité horizontale sera suivie par la même diminution d'autres responsabilités, tant verticales que diagonales, ce qui entraînera simultanément une décomposition démocratique de l'intérieur (Sato et al. 2022). Cela signifie que les élections et la participation publique au gouvernement n'auront plus de sens pour faire progresser la démocratisation en l'absence de responsabilité horizontale.

L'influence du déficit de responsabilité horizontale en Indonésie pourrait expliquer pourquoi l'Indonésie connaît un déclin démocratique. Cet argument est confirmé par les données de l'indice de démocratie fournies par Freedom House. Selon Freedom House, l'Indonésie a réalisé des progrès démocratiques impressionnants depuis la chute du régime autoritaire en 1998. Cependant, l'indice de démocratie montre une progression décroissante de la démocratie indonésienne. La dernière mise à jour de Freedom House en 2022 indique que l'indice de démocratie de l'Indonésie reste partiellement libre avec un score de 59/100 (ne faisant plus partie des pays libres). Roylance (2015) a soutenu qu'une fois qu'un pays atteint le statut de « Libre », il devrait être solide et fiable pour lutter contre le recul vers des États autoritaires et faire progresser la mise en œuvre d'une bonne gouvernance avec responsabilité. Malheureusement, le cas de l'Indonésie montre un processus incrémental dans le maintien de la démocratisation en raison de l'absence de contrôle et d'équilibre entre les branches de l'État en tant qu'institutions démocratiques. De plus, V-Dem a indiqué que le score de l'Indonésie a diminué au cours des 10 dernières années de manière substantielle et statistiquement significative, comme illustré dans l'indice de démocratie libérale (LDI) 2022 ci-dessous.

Figure 2. Indice de démocratie libérale V-Dem : Indonésie 1990-2022

D'après le graphique ci-dessus, le symptôme du déclin démocratique en Indonésie semble être influencé par le déficit de responsabilité horizontale. Bien qu'elle soit louable pour avoir organisé avec succès des élections régulières aux niveaux national et local, la progression de la transition démocratique en Indonésie semble moins prometteuse en raison du manque de responsabilité horizontale. L'échec à maintenir la responsabilité horizontale peut entraîner des revers démocratiques où les institutions étatiques peuvent devenir corrompues et violer les principes démocratiques. Par conséquent, l'absence de responsabilité horizontale laisserait les élections sans signification comme seule institution restante représentant les pays démocratiques. Compte tenu des pratiques démocratiques de l'Indonésie, les efforts pour appliquer la responsabilité horizontale et atteindre le principe de contrôle et d'équilibre entre les branches de l'État restent problématiques en raison du pouvoir inégal de tenir le président responsable. Cette condition doit être examinée de manière critique, spécifiquement pour évaluer la capacité du nouveau gouvernement démocratique à exercer son contrôle et son équilibre entre les institutions de l'État.

La recherche sur le contrôle et l'équilibre pour manifester la responsabilité horizontale est particulièrement pertinente de nos jours, car l'Indonésie connaît une stagnation démocratique et une faible fonction de son mécanisme de contrôle et d'équilibre. Les spécialistes de la démocratie ont soutenu que l'état de la démocratie devrait institutionnaliser les principes de contrôle et d'équilibre pour repousser le recul vers des régimes autoritaires afin de préserver la consolidation démocratique. Sinon, la démocratisation pourrait rester stagnante, caractérisée par la domination de l'élite qui occulte le processus démocratique sur la scène politique indonésienne. Compte tenu de cette condition comme toile de fond, cet article vise à expliquer l'incarnation de la responsabilité horizontale en Indonésie et l'écart entre les règles et les pratiques de maintien du contrôle et de l'équilibre envers le président en tant que chef de l'exécutif.

2. Le discours sur la conceptualisation de la responsabilité horizontale

La présence de la responsabilité détermine la qualité de la démocratie et l'efficacité de la gouvernance. Bien qu'un consensus sur la définition de la responsabilité soit difficile à maintenir parmi les universitaires, conceptuellement, la responsabilité a deux caractéristiques clés : la reddition de comptes et la responsabilité des fonctionnaires. Dans cette conception, deux types d'acteurs peuvent fournir une responsabilité politique. Premièrement, les élus sont responsables devant les électeurs. Deuxièmement, de nombreuses agences étatiques sont officiellement chargées de superviser et/ou de sanctionner les fonctionnaires et les bureaucraties. La première concerne la responsabilité verticale, et la seconde la responsabilité horizontale, ou comme l'a appelée Mainwaring, la responsabilité intra-étatique. Dans les pays démocratiques, la responsabilité horizontale a tendance à être plus fragile que son homologue verticale, car les vertus institutionnelles autoritaires sont plus difficiles à transformer que l'organisation d'élections libres et équitables (De Almeida Lopes Fernandes et al. 2020). De nos jours, l'incarnation de la responsabilité horizontale dans certains États démocratiques reste problématique (O’Donnel 1998).

La responsabilité horizontale est nécessaire pour prévenir la corruption et l'empiètement indu des États, car conceptuellement, la responsabilité horizontale se réfère à des actions « dans le but explicite de prévenir, d'annuler, de redresser et/ou de punir les actions (ou éventuellement les non-actions) d'une autre agence de l'État qui sont jugées illégales, que ce soit pour des motifs d'empiètement ou de corruption » (O'Donnell 2003, p. 35). Dans la même veine, Ziegenhain (2015) a expliqué plus en détail la responsabilité horizontale, qui fait référence à la capacité des institutions gouvernementales à contrôler les abus commis par d'autres agences et branches du gouvernement. De plus, d'autres agences étatiques indépendantes, qui contrôlent et examinent les actions gouvernementales, sont également souvent nécessaires pour garantir la responsabilité horizontale. Ces institutions agissant comme des agences de retenue, telles que les commissions électorales indépendantes, les agences d'audit, les organismes de lutte contre la corruption et les ombudsmans, contribuent également à la responsabilité horizontale (Ziegenhain 2015). Par conséquent, l'existence de telles institutions est essentielle pour établir la responsabilité.

La relation de responsabilité dans les États démocratiques comprend le mécanisme de contrôle et d'équilibre qui découle de l'interaction entre les institutions mentionnées ci-dessus. Cependant, la liste des institutions agissant comme acteurs de la responsabilité varie entre la démocratie parlementaire et la démocratie présidentielle. Les acteurs de la responsabilité sont déterminés par la relation principal-agent, où les électeurs jouent le rôle de principal et le fonctionnaire élu comme agent. La différence fondamentale entre les démocraties présidentielles et parlementaires est que le lien hiérarchique entre les électeurs-principaux et l'autorité exécutive n'est pas médiatisé par la majorité législative dans un système présidentiel comme il l'est dans un système parlementaire. C'est-à-dire que, alors que les démocraties parlementaires sont basées principalement sur des hiérarchies imbriquées de responsabilité verticale, les systèmes présidentiels sont construits sur l'interaction d'échanges horizontaux et de responsabilité verticale. Cette distinction fondamentale a des conséquences sérieuses sur les incitations législatives dans les systèmes présidentiels (Shugart et Haggard 2001), et, par conséquent, sur la manière dont la responsabilité horizontale fonctionne pour aligner les incitations des acteurs des différentes branches avec les intérêts du principal ultime, la citoyenneté.

En tant que pays démocratique présidentiel, la responsabilité horizontale en Indonésie est exercée uniquement par des acteurs étatiques au sein de l'État par différentes agences étatiques, si nécessaire, contre le président en tant que plus haute autorité de l'État pour prévenir toute transgression légale. La plupart des universitaires soutiennent que la relation entre les institutions étatiques et les organes de surveillance est cruciale pour le fonctionnement d'un système de responsabilité horizontale. Par conséquent, l'exercice de la responsabilité horizontale repose spécifiquement sur la performance des élus du pouvoir exécutif et législatif, car tous deux ont obtenu des mandats des électeurs pour exercer leurs autorités. Ainsi, les autres acteurs étatiques tels que le tribunal judiciaire, l'Ombudsman, la Commission d'éradication de la corruption (KPK) seront l'agence de surveillance qui a la responsabilité de demander des explications et de sanctionner le président et les membres du parlement en tant qu'élus pour leurs actes et omissions conformément à la loi et à la Constitution.

Malheureusement, la responsabilité horizontale est confrontée à un défi de la part des acteurs étatiques par un fléau de « la trappe de la responsabilité ». Slater accuse cette condition de résulter de l'exercice de la politique de cartel pour sécuriser le partage du pouvoir entre les partis politiques (Slater 2004). De plus, la politique de cartel, perpétrée par l'absence d'un parti d'opposition au sein du gouvernement, entrave un équilibre dynamique entre les principaux acteurs de l'État, ce qui est important pour la responsabilité horizontale. La responsabilité horizontale ne fonctionnera jamais correctement si un acteur peut en dominer un autre, indiquant que le régime démocratique risque de devenir non consolidé et sujet à un régime autoritaire. Sans institutions efficaces capables de fournir des contraintes crédibles dans une démocratie présidentielle, en particulier sur des exécutifs puissants, la qualité de la démocratie a tendance à stagner ou à régresser.

3. Les mécanismes institutionnels constitutionnels et juridiques de la responsabilité horizontale

En référence à la conceptualisation de la responsabilité horizontale, l'agent de la responsabilité dans une démocratie présidentielle n'est pas seulement le président, mais aussi les membres du parlement, car tous deux sont des élus et détiennent les mandats des électeurs. Cependant, l'exercice de la responsabilité horizontale limite sa portée au plus haut niveau d'autorité dans une démocratie présidentielle, le président, en tant que chef de l'État et du gouvernement. L'Indonésie a institutionnalisé le mécanisme de responsabilité horizontale pour tenir le président responsable de sa performance, tel qu'inscrit dans la Constitution et réglementé par diverses lois, afin d'empêcher le président de commettre des violations légales. Il existe deux dimensions importantes pour établir un mécanisme de responsabilité horizontale : la reddition de comptes et les sanctions. Premièrement, la responsabilité du président est assurée par la surveillance des membres du parlement (législature de l'État), comme indiqué à l'article 20a de la Constitution. Par conséquent, la législature de l'État a le droit de demander et d'exiger des explications sur un cas particulier ou des politiques publiques adoptées par le président afin de redresser d'éventuels méfaits. Deuxièmement, il existe des dispositions relatives aux sanctions lorsque le président est accusé de violer la loi. Conformément à la Constitution indonésienne, en particulier l'UUD 1945, les sanctions sont prévues dans les cas où le président commet des transgressions légales telles que la corruption et la corruption. La sanction va de la fourniture d'explications à la possibilité de destitution ou de mise en accusation, comme mentionné dans les articles 7a, 7b et 7c de l'UUC 1945. Cette procédure de destitution implique les rôles de la législature de l'État et de la Cour constitutionnelle (MK).

Comme décrit ci-dessus, O'Donnell a défini la responsabilité horizontale comme « l'existence d'agences étatiques qui sont légalement habilitées et autorisées, et factuellement disposées et capables, de prendre des mesures allant de la surveillance de routine aux sanctions pénales ou à la destitution, en relation avec les actions ou omissions d'autres agents ou agences de l'État qui peuvent être qualifiées d'illégales. » Ainsi, la liste des acteurs étatiques qui peuvent exercer une relation de responsabilité envers le président comprend non seulement les acteurs étatiques ayant une capacité de sanction de la branche judiciaire, mais aussi les agences de surveillance sans nécessairement avoir la capacité d'imposer des sanctions mais qui sont censées référer les méfaits possibles à des acteurs capables de les imposer ; ce pouvoir de sanction indirect suffit à caractériser une relation de responsabilité, comme l'ombudsman et la commission d'éradication de la corruption (KPK). À cet égard, les acteurs étatiques qui peuvent établir des relations de responsabilité envers le président comprennent les agences de surveillance étatiques ainsi que la plus haute cour de la branche judiciaire pour surveiller le président dans l'exercice de son pouvoir. De plus, les agences de surveillance étatiques comprennent le KPK et l'Ombudsman, tandis que la branche judiciaire comprend le MK et le MA. Tous ces acteurs étatiques énumérés sont réglementés par des lois nationales spécifiques pour établir des relations de responsabilité afin de tenir le président responsable.

3.1. Législateurs de l'État (membres du parlement)

La Constitution de la République d'Indonésie a établi le Président comme détenteur du pouvoir exécutif et le Conseil des représentants du peuple (DPR) comme détenteur du pouvoir législatif. L'autorité du président est contenue dans l'article 4 paragraphe (1) de la Constitution de 1945, tandis que l'autorité du DPR se trouve dans l'article 20 paragraphe (1) de la Constitution de 1945, qui stipule clairement que le pouvoir de faire des lois est entre les mains du DPR. De plus, l'article 20 paragraphe (2) de la Constitution de 1945 montre la relation entre le DPR et le président dans la législation, en particulier dans l'implication du président dans la rédaction des lois et règlements, ainsi que dans l'approbation conjointe avec le DPR du projet de loi discuté.

En plus du processus législatif, les relations entre le président et le DPR peuvent également être observées dans le processus de formation des Règlements gouvernementaux en remplacement des lois (Perpu). Les Règlements gouvernementaux en remplacement des lois (Perpu) sont des règlements adoptés par le Président en cas de « nécessité urgente », par conséquent le processus de leur formulation diffère de celui des lois. Généralement, les lois sont toujours formées par le Président avec l'approbation de la Chambre des représentants ou formées par la Chambre des représentants et approuvées conjointement par la Chambre des représentants et le Président. Cependant, les Règlements gouvernementaux en remplacement des lois (Perpu) sont formés par le Président sans l'approbation du Conseil des représentants du peuple en raison d'une « urgence impérieuse » qui nécessite une procédure accélérée pour surmonter la crise pressante.

Si le Règlement gouvernemental en remplacement de la loi est approuvé par le DPR lors d'une session plénière, il sera stipulé pour devenir une loi. Inversement, si le Règlement gouvernemental en remplacement de la loi n'obtient pas l'approbation du DPR lors d'une réunion plénière, il doit être révoqué et déclaré nul et non avenu, suivi d'une action du DPR ou du Président soumettant un projet de loi sur la révocation des Règlements gouvernementaux en remplacement de la loi. Sur la base de ces schémas, la relation entre le président et le DPR peut être observée dans le processus législatif. Bien que le président et le DPR aient une délégation légitime des électeurs en tant que principaux de la responsabilité, leur relation dépeint le contrôle et l'équilibre qui constituent la responsabilité horizontale dans le processus législatif. Même si la législature n'a pas la capacité d'imposer des sanctions, la constitution donne le droit au DPR d'exiger des comptes au Président en cas d'accusation de transgressions légales commises par le Président. De plus, le DPR peut continuer à demander à la Cour constitutionnelle d'examiner le Président dans le cadre de la procédure de destitution ou demander à d'autres agences étatiques telles que le Procureur général de la République d'Indonésie, la Commission d'éradication de la corruption d'exécuter la loi et de donner des sanctions si le Président est impliqué dans une quelconque transgression légale.

3.2. Commission d'éradication de la corruption (KPK)

La Commission d'éradication de la corruption (KPK) est institutionnalisée depuis 2002, peu après la réforme. La KPK a l'autorité de surveiller l'administration du gouvernement de l'État, et de superviser les agences de l'État chargées de l'éradication des actes criminels de corruption. Sur la base de son autorité, la KPK n'a pas acquis de capacité de sanction directe pour imposer des sanctions au Président ou à d'autres fonctionnaires, mais elle peut enquêter sur les allégations de corruption et les soumettre au tribunal pour le processus judiciaire. En général, la KPK peut enquêter sur tous les acteurs de l'État s'ils sont soupçonnés de corruption. Cependant, ces dernières années, la KPK a été affaiblie par le gouvernement par la révision de sa position institutionnelle. Depuis que la loi sur la KPK n° 30/2002 a été révisée par la nouvelle loi n° 19/2019, la KPK n'est plus une institution indépendante, mais est responsable devant le Président en tant que chef de l'exécutif. Par conséquent, il serait difficile pour la KPK d'enquêter sur toute affaire de corruption potentiellement commise par le président. Dans le contexte du maintien de la reddition de comptes horizontale, la position de la KPK est passée d'un acteur de l'État capable de surveiller toutes les transgressions juridiques envers le président, les membres du parlement ou tout autre acteur de l'État, à un agent de reddition de comptes elle-même. La KPK a été choisie par le président, ce qui signifie que le président est le principal qui peut exiger la responsabilité et imposer des sanctions à la KPK. En d'autres termes, la KPK ne peut s'en prendre qu'aux membres du parlement et contrôler les fautes des législateurs de l'État.

3.3. Médiateur de la République d'Indonésie

Le Médiateur de la République d'Indonésie est une institution d'État qui a l'autorité de superviser la mise en œuvre des services publics dont les fonds proviennent du budget de l'État (APBN) ou du budget du gouvernement local (APBD). Institutionnellement, la formation du Médiateur de la République d'Indonésie, initialement établie par décret présidentiel (Keppres) n° 44 de 2000 concernant la Commission nationale du médiateur, a été renforcée par la promulgation de la loi (UU) n° 37 de 2008 concernant le Médiateur de la République d'Indonésie. Le Médiateur de la République d'Indonésie a des fonctions, des devoirs et une autorité stratégiques, en particulier dans la supervision de la mise en œuvre des services publics. Dans la loi n° 37 de 2008, il est déterminé que le Médiateur de la République d'Indonésie a pour fonction de superviser la mise en œuvre des services publics organisés par les administrateurs de l'État et du gouvernement, tant au centre que dans les régions, y compris ceux organisés par les entreprises d'État (BUMN), les entreprises régionales (BUMD) et les entités juridiques d'État (BHMN), ainsi que par des entités privées ou des individus chargés de fournir certains services publics. Le Médiateur de la République d'Indonésie a également pour tâche de recevoir, d'examiner et de lire les rapports concernant des allégations de mauvaise administration dans la mise en œuvre des services publics ; il a l'autorité de demander des informations et de faire des convocations, ainsi que de faire des recommandations concernant la résolution du rapport (y compris des recommandations d'indemnisation et/ou de réhabilitation à la partie lésée). Le Médiateur de la République d'Indonésie a actuellement non seulement l'autorité d'approuver les rapports publics, mais aussi l'autorité de mener des enquêtes de sa propre initiative ; il peut même imposer des sanctions par le biais de recommandations qui sont définitives, contraignantes et doivent être mises en œuvre par le destinataire de la recommandation.

Dans l'exercice de ses fonctions pour prévenir la mauvaise administration, le Médiateur se voit conférer l'autorité de donner des conseils au Président, au DPR/DPRD, aux chefs régionaux ou aux chefs des administrateurs de l'État pour améliorer et perfectionner l'organisation en termes de procédures de service et de lois et règlements afin de prévenir la mauvaise administration. Pour les rapports qui s'avèrent être de la mauvaise administration, le Médiateur n'impose pas de sanctions juridiques comme l'institution judiciaire (magistrat des sanctions) qui peut imposer des peines et des amendes. En tant qu'institution d'État ayant l'autorité de surveiller et de prendre des mesures contre les violations des services publics, le Médiateur peut imposer des sanctions administratives à la partie signalée et à ses supérieurs qui ne mettent pas en œuvre les recommandations. Pendant ce temps, des sanctions pénales sont imposées à toute personne qui entrave le Médiateur dans l'exercice d'un examen imposé par une institution judiciaire où l'examen de la partie qui fait obstacle est soumis sur la base d'un rapport du médiateur. La capacité de surveillance pour obtenir une reddition de comptes horizontale entre les institutions d'État détenue par le médiateur se limite au droit d'obtenir des réponses. Bien que la capacité du médiateur en tant que « donneur de sanctions » pour les institutions d'État qui commettent une mauvaise administration dans les services publics soit limitée aux sanctions administratives, le médiateur peut toujours exercer une bonne fonction de surveillance sur les administrateurs de l'État en général. Car dans la loi n° 28 de 1999 concernant les administrateurs de l'État propres et exempts de corruption, de collusion et de népotisme (KKN), la définition d'administrateurs de l'État fait référence à tous les fonctionnaires de l'État qui exercent des fonctions exécutives, législatives, judiciaires et autres dont les fonctions et devoirs principaux sont liés à l'administration de l'État.

3.4. Branche judiciaire : Cour suprême (MA) et Cour constitutionnelle (MK)

Selon la Constitution de 1945, le pouvoir judiciaire en Indonésie est exercé par la Cour suprême et les tribunaux subordonnés ainsi que par la Cour constitutionnelle. En tant que plus haute juridiction du système juridique, la Cour suprême a l'autorité de superviser et de contrôler tous les processus judiciaires des cours supérieures et des tribunaux de district, comme mentionné dans la loi n° 3/2009 concernant la Cour suprême. Il est également stipulé à l'article 24A, paragraphe (1) de la Constitution de 1945 que la Cour suprême a l'autorité de juger au niveau de la cassation, d'examiner les réglementations statutaires inférieures à la loi par rapport à la loi et a d'autres pouvoirs conférés par la loi. En outre, selon la Constitution de 1945, les obligations et pouvoirs de la Cour suprême comprennent la fourniture de considérations au Président concernant l'octroi de clémence et de réhabilitation. Sur la base de ces autorités, il est impossible de considérer que la Cour suprême ait une relation de reddition de comptes avec le président ou d'autres élus, car elle n'a pas la capacité d'exiger la responsabilité du président ou même des membres du parlement. Malgré cela, le rôle de la Cour suprême est légitime en tant que surveillance des institutions de l'État pour contrôler les fonctionnaires, car elle a pour rôle de défendre la justice et l'État de droit en Indonésie, en particulier lorsque les fonctionnaires commettent un acte illégal en général, de la corruption, des pots-de-vin et d'autres comportements criminels.

Un autre acteur judiciaire existant est la Cour constitutionnelle (MK) qui a été constituée sur la base du mandat de l'article 24C de la Constitution de 1945. Normativement, la MK a l'autorité de prendre des décisions définitives sur les révisions de lois par rapport à la Constitution, de décider des litiges sur l'autorité des institutions de l'État dont les pouvoirs sont conférés par la Constitution et sur la dissolution des partis politiques, ainsi que de régler les litiges sur les résultats des élections générales. Malgré ces autorités, la MK est la seule cour qui a la capacité d'imposer des sanctions au président lorsque le président et/ou le vice-président sont soupçonnés de violer la loi et ne remplissent plus les conditions pour être président et vice-président. Par conséquent, la relation de reddition de comptes entre la MK et le président est suffisamment forte pour contrôler le président afin qu'il reste responsable et redevable. Si l'accusation de mauvaise conduite du président est prouvée, la MK peut décider de destituer le Président de ses fonctions et de procéder à la destitution.

3.5. Bureau du Procureur Général

Le Bureau du Procureur Général est une institution gouvernementale non ministérielle dont la direction supérieure est assurée par le procureur général. La position du procureur général en tant qu'institution d'État est similaire à celle des ministères dans le cabinet présidentiel. En d'autres termes, il est placé au niveau ministériel, de sorte que le Bureau du Procureur Général n'est pas hiérarchiquement responsable devant aucun ministère. À cet égard, le procureur général dirige le Bureau du Procureur Général, qui est divisé dans une certaine mesure en domaines juridiques, allant du niveau provincial (procureur général provincial) au district (procureur d'État) dans toute l'Indonésie. En d'autres termes, le Procureur Général est un fonctionnaire de l'État qui agit en tant que chef et la personne la plus haut responsable du Bureau du Procureur Général et en tant que contrôleur des devoirs et de l'autorité du procureur général provincial et du procureur d'État en Indonésie. Dans l'exercice des fonctions du pouvoir judiciaire et en tant que partie des institutions gouvernementales, le bureau du procureur est directement responsable devant le président car le Procureur Général est nommé et destitué par le président et lui est responsable, comme indiqué à l'article 19 de la loi n° 5/1991 concernant le Bureau du Procureur Général de la République d'Indonésie. Compte tenu de son rôle, le procureur général contribue de manière significative à surveiller et à contrôler les transgressions juridiques du Président ou de tout autre fonctionnaire. Non seulement cela, le procureur général a la capacité d'imposer des sanctions dans le système d'application de la loi chaque fois que le président ou d'autres fonctionnaires de l'État violent la loi existante. Par conséquent, ces rôles se réfèrent directement à la relation de reddition de comptes horizontale entre le Bureau du Procureur Général et les acteurs de l'État, y compris le président en exercice.

4. La performance de la reddition de comptes horizontale

La cartographie des institutions clés de la reddition de comptes horizontale qui comprennent la branche judiciaire et les agences de surveillance en Indonésie a été inscrite dans la constitution ainsi que dans la réglementation spécifique. Cependant, le fait des lacunes de la reddition de comptes horizontale dépeint dans les données de l'indice de reddition de comptes horizontale de la figure 1 indique que la performance de chaque institution clé présente un défi à relever.

4.1. La performance de la Cour constitutionnelle

L'institution clé de la branche judiciaire pour minimiser l'agrandissement exécutif est la Cour constitutionnelle, car la Cour suprême et le Bureau du Procureur Général se concentrent principalement sur l'application de la loi dans le système judiciaire général. Depuis la création de la MK en 2003, la performance de la MK a suscité la confiance du public envers la gouvernance. Cependant, à la fin de la présidence de Jokowi, la confiance du public envers la Cour constitutionnelle a considérablement diminué. La nomination du candidat président et vice-président pour se présenter aux élections de 2024 a été la réalité politique qui a détruit la dignité de la Cour constitutionnelle. D'un autre côté, cela prouve l'agrandissement exécutif, car les universitaires soupçonnaient qu'il y avait un scénario politique pour pousser Gibran Rakabuming Raka, le fils du président Joko Widodo, à se présenter aux élections présidentielles et vice-présidentielles, même si Gibran n'a pas rempli la condition d'âge pour se présenter comme candidat vice-présidentiel.

4.2. La performance des agences de surveillance (Commission d'éradication de la corruption (KPK) et Médiateur)

L'institution clé pour établir une reddition de comptes horizontale envers le président en tant que chef du gouvernement est la Commission d'éradication de la corruption (KPK), car le Médiateur ne s'occupe que de contrôler les fonctionnaires dans la fourniture de services publics directs à la société. Cependant, les tentatives d'affaiblissement de la KPK ont réussi à empêcher cette agence de surveillance de maximiser ses rôles dans la surveillance de l'implication du président dans la corruption. La détérioration de ces agences de surveillance a commencé par la révocation de l'autorité de la KPK et le placement de l'institution sous le pouvoir présidentiel. Dans ce scénario, la KPK est devenue l'agent de reddition de comptes du gouvernement, responsable devant le président, et non une agence de surveillance pour contrôler toute faute du président. Cet arrangement de pouvoir de la KPK a été aggravé par le chef même de la KPK, Firli Bahuri, qui a commis des pots-de-vin et de la corruption. Par conséquent, cette réalité politique dépeint comment la KPK ne progresse pas dans une direction positive pour renforcer la reddition de comptes horizontale.

5. Les écarts entre le « de jure et le de facto » dans le maintien de la reddition de comptes horizontale

Bien qu'étant fortement réglementé dans la constitution et diverses lois, le principe de contrôle et d'équilibre est difficile à mettre en œuvre. Le défi pour chaque institution de se contrôler mutuellement est influencé par la politique intérieure. L'Indonésie adopte le système présidentiel combiné à un système multipartite. Cette combinaison tend à créer une impasse politique si le président ne parvient pas à accommoder les intérêts des divers partis politiques. Par conséquent, le président élu a tenté de créer une forte coalition avec les partis politiques pour créer un gouvernement efficace et solide et réduire les oppositions possibles. Ainsi, l'accommodement politique favorable choisi par le président a déterminé la relation de coalition avec les partis politiques, y compris avec le législatif de l'État qui était également membre des partis politiques existants. En pratique, la performance du législatif de l'État dépendait de la politique des partis politiques et de leurs élites. Le modèle de contrôle et d'équilibre dans le gouvernement indonésien est donc davantage déterminé par la relation entre le Président et les législatifs de l'État, et leurs partis politiques affiliés, car il n'y avait pas de partis d'opposition significatifs pour équilibrer et contrôler le président et sa coalition de soutien.

L'accent mis par le président sur le maintien des relations avec la coalition et l'opposition au parlement conduit à la marginalisation des rôles des autres institutions de l'État. Selon Lili Romli (2021), cette notion conduit finalement d'autres institutions de l'État telles que le DPD en tant que deuxième chambre et les institutions judiciaires telles que la Cour suprême et la Cour constitutionnelle à être incapables de remplir leurs rôles de contrôle tant dans les fonctions législatives que dans l'application de la loi. Cette pratique sape finalement le rôle du pouvoir judiciaire, qui tend à être un outil pour soutenir le pouvoir exécutif ou soutenir les politiques du DPR dans l'exercice de ses fonctions. L'absence de coalition en tant qu'espoir ultime pour institutionnaliser la fonction de contrôle et d'équilibre a également contribué à la dégradation de la qualité de la gouvernance démocratique en Indonésie. Cette condition est exacerbée par la conception d'une institution représentative qui place une deuxième chambre aux fonctions limitées, uniquement en matière de législation. Par conséquent, dans ces conditions, il est évident que la mise en œuvre de la reddition de comptes horizontale est presque inexistante. De plus, il existe un déséquilibre de fonction et d'autorité entre la première et la deuxième chambre du parlement, conduisant à l'absence de contrôle et d'équilibre internes au sein du parlement. Cela met en évidence le paradoxe de la reddition de comptes horizontale résultant d'un pouvoir inégal entre les acteurs de l'État. De plus, la domination continue du DPR en coalition avec le gouvernement tend à produire des produits juridiques transactionnels et compromis. Ainsi, le contrôle et l'équilibre en Indonésie sont déterminés par le Président en tant que chef de la branche exécutive et par les partis politiques et leurs députés dans la branche législative. Par conséquent, cette section se concentrera sur les relations entre le DPR et le président, et entre le pouvoir judiciaire et le président au niveau national pour expliquer comment la reddition de comptes horizontale fonctionne dans la gouvernance indonésienne.

5.1. La relation entre le DPR et le Président : la coalition entrave la reddition de comptes horizontale

Les phénomènes politiques survenus en Indonésie, notamment compte tenu de la mise en œuvre de l'élection présidentielle directe, ont envoyé le message que les coalitions sont toujours construites par le Président en exercice, tant au début de l'élection que pendant l'administration d'un gouvernement, pour maintenir le pouvoir et la stabilité politique. Cependant, la formation d'une coalition incluant presque tous les partis politiques du parlement est devenue connue sous le nom de coalition « grasse » (gemuk).

La tendance à former une coalition « gemuk » s'est manifestée après les élections de l'ère de la Réforme. Cela a été clairement observé après les élections de 2004, car au début, l'administration présidentielle de Susilo Bambang Yudhoyono (SBY)-Jusuf Kalla (JK), en fonction de 2004 à 2009, avait une coalition minoritaire au parlement où le vote obtenu n'était que de 7,45 %, ce qui signifiait qu'il n'y avait que 56 sièges, soit 10,26 % au DPR (Fitra Arsil 2017 : 215). Cette condition minoritaire au parlement rendait certainement l'administration SBY-JK insécurisée ; par conséquent, une « gemuk » a été formée au DPR où presque tous les partis se sont réunis pour former une coalition, à l'exception du Parti démocratique indonésien de lutte (PDI-Perjuangan), qui a joué le rôle d'opposition. L'élection présidentielle de 2009 a abouti à l'administration SBY-Boediono, en fonction de 2009 à 2014, et a de nouveau conduit à la formation d'une coalition « fat » au DPR. La coalition qui a réussi à sécuriser le gouvernement de SBY pendant deux mandats a conduit la direction présidentielle suivante à préserver la culture des coalitions « fat » comme une étape vers le succès de la gouvernance. Jokowi, lors de son premier et second mandat après les élections de 2014 et 2019, a également construit une coalition suivant le cadre « fat » dans le gouvernement, à savoir pendant l'administration Jokowi-JK de 2014 à 2019. Même pour le second mandat 2019-2024, le Cabinet indonésien avancé de Jokowi-Ma'ruf a fait appel à des personnalités qui étaient des dirigeants du parti d'opposition en tant que ministres.

L'explication de la manière dont le Président a formé la coalition ci-dessus indique qu'il n'existe actuellement aucune opposition suffisamment forte pour tenir le Président responsable de la reddition de comptes horizontale. La formation de ces coalitions est basée sur la politique de cartel et a conduit au piège de la reddition de comptes. Cette condition reflète ce que Slater a mentionné à propos du piège de la reddition de comptes qui entrave la démocratisation dans la gouvernance de l'État au niveau national. Pendant ce temps, jusqu'à près de deux décennies après la réforme, les cercles non partisans et extra-parlementaires ont joué le rôle de l'opposition, qui était sporadique et inutilisable comme baromètre de contrôle d'un gouvernement efficace. En conséquence, au lieu de devenir une sphère pour une vie démocratique saine, l'Indonésie est actuellement piégée dans une pratique oligarchique en raison de son positionnement des intérêts de quelques-uns au-dessus de ceux des masses. Les intérêts d'un groupe de personnes proches du pouvoir manipulent souvent les politiques gouvernementales destinées au peuple. Les intérêts d'un groupe de personnes proches du pouvoir manipulent souvent la politique gouvernementale destinée au peuple. La démocratie tend à être artificielle, permettant ainsi au gouvernement de récolter les fruits sans opposition efficace. L'échec de l'institutionnalisation de l'opposition indique que le président n'est pas soumis à des contrôles et équilibres par le parlement. L'opposition n'existe qu'avant l'élection dans le contexte de la contestation électorale marquée par l'union de tous les rangs des dirigeants des partis d'opposition au président élu. L'opposition existante n'est pas basée sur des conflits de programmes, des différences de vues politiques ou des idéologies, indiquant ainsi aucune pratique de contrôle et d'équilibre pour équilibrer le pouvoir exécutif du président.

5.2. La relation entre le Président et la MK en tant que pouvoir judiciaire : la destitution à peine possible

L'institution judiciaire indonésienne, la Cour constitutionnelle (MK), a l'autorité de gérer le processus de destitution pour tenir les exécutifs responsables, en particulier dans le cas où le président et/ou le vice-président est soupçonné d'avoir violé la loi ou ne remplit plus les conditions pour être président et/ou vice-président. La procédure de destitution du président et/ou du vice-président est essentiellement une série de longs processus et nécessite l'implication de plusieurs institutions d'État supérieures autres que la Cour constitutionnelle elle-même, y compris le Conseil des représentants du peuple (DPR) et l'Assemblée consultative du peuple (MPR). Dans ce cas, l'initiation du processus de destitution ne peut être soumise que par le DPR, qui doit la soumettre à la MPR. Cependant, le DPR ne peut soumettre une demande à la Cour constitutionnelle qu'avec le soutien d'au moins 2/3 des membres du DPR présents lors d'une réunion plénière à laquelle assistent au moins 2/3 des membres du DPR. Cette exigence est difficile à satisfaire car la majorité des membres du DPR proviennent du parti gagnant de l'élection et de ses partenaires de coalition. Par conséquent, le DPR ne peut pas arbitrairement soumettre une demande de destitution du président et/ou du vice-président sans le soutien d'au moins 2/3 de ses membres. Après la soumission, si la Cour constitutionnelle décide que le président et/ou le vice-président a violé la loi, le DPR tient une réunion plénière pour soumettre la proposition de destitution du président et/ou du vice-président à la MPR. La session plénière de la MPR devrait être suivie par au moins 3/4 des membres et approuvée par au moins 2/3 des membres présents, après quoi le président et/ou le vice-président aura l'occasion de présenter ses explications lors de la session plénière de la MPR. Ainsi, la décision de la MPR détermine finalement si la destitution peut avoir lieu ou non.

En pratique, la question de la destitution s'est produite une fois contre le président Susilo Bambang Yudhoyono (SBY) en relation avec l'enquête sur l'affaire de la Banque Century. Les résultats des conclusions provisoires du comité spécial du DPR concernant la Banque Century montrent que le gouvernement a reçu le soutien de deux factions, à savoir le Parti démocratique et le Parti du réveil national (PKB). Sept autres partis politiques, PKS, Parti Golkar, PDIP, Gerindra, Hanura, PPP et PAN, ont au contraire déclaré que l'octroi des fonds de renflouement de la Banque Century violait la loi. Au début, de fausses accusations visaient uniquement les autorités monétaires et les assistants du Président. Cependant, au fur et à mesure du développement, des partis politiques ont commencé à émerger, bien que pas de manière « vulgaire » envers le président, car ils étaient également considérés comme partiellement responsables du fonctionnement du gouvernement, en particulier en ce qui concerne le processus de renflouement de la Banque Century. Cependant, sur la base de la réglementation sur le processus de destitution, il semble que les conditions de destitution du président ne soient pas faciles à remplir ; sur la base des résultats de l'élection présidentielle, le Parti démocratique, qui soutient SBY et Boediono, a reçu un soutien authentique de plus de 60 % de ses électeurs. Par conséquent, l'exigence de soutien par 2/3 du nombre de membres du DPR n'est pas non plus facile à atteindre car la majorité des membres du DPR proviennent du Parti démocratique avec le soutien de ses partis politiques partenaires de coalition. Bien sûr, le Parti démocratique et sa coalition feront de leur mieux pour contrecarrer les efforts de destitution de leurs opposants politiques. Les mesures prises pour la destitution sont actuellement difficiles à réaliser car le DPR fait en grande partie partie de la coalition « fat » et est allié au président.

Enfin, la tentative de destitution présidentielle n'est pas facile à réaliser car le mécanisme requis pour l'appliquer est assez long, avec des conditions qui ne sont pas non plus faciles à satisfaire. Le défi de surveiller le président pour qu'il rende des comptes conduit au paradoxe de la reddition de comptes horizontale, car la reddition de comptes est presque inexistante puisque la Cour constitutionnelle devrait examiner le cas du président sur la base d'une décision parlementaire.

6. Conclusion

Avant l'amendement constitutionnel, l'arrangement de partage du pouvoir du gouvernement indonésien n'était pas clair car il contenait des éléments à la fois d'un système parlementaire et d'un système présidentiel. Dans ce système, le Président était élu et nommé par la MPR en tant que détenteur du pouvoir suprême de l'État. Par conséquent, le rôle du Président est mandaté par la MPR, ce qui rend le Président responsable devant la MPR. En d'autres termes, une caractéristique parlementaire est visible à travers les rôles de la MPR, mais d'autre part, il existe également des caractéristiques d'un système présidentiel dans lequel le Président a un double rôle de chef de l'État et de chef du gouvernement. Les changements apportés à la Constitution de 1945 ont donc clarifié le système gouvernemental indonésien avec l'adoption du système d'élection présidentielle directe pour éliminer le rôle supérieur de la MPR.

Outre la condition vague du système gouvernemental, le Président Soeharto a bénéficié de l'arrangement de partage du pouvoir centralisé au sein de la branche exécutive. C'est écrit dans la constitution où, sur la base de 37 articles énoncés dans la constitution de 1945, 13 articles réglementent les autorités du président (articles 4 à 15 et article 22). De plus, le Président exerce également des pouvoirs statutaires et détient des pouvoirs liés à l'application de la loi tels que le droit d'accorder l'abolition et l'amnistie. De plus, presque tous les produits juridiques ont été légalisés et promulgués sous la direction du Président ou visant à renforcer le pouvoir du Président. Cette condition s'est produite en raison de l'absence de contrôles et d'équilibres qui auraient pu être effectués par les branches législative et judiciaire pour équilibrer le rôle du président en tant qu'exécutif. Même si dans la Constitution avant l'amendement, il y avait un caractère parlementaire où le Président devait tenir compte de la MPR et avait besoin de l'approbation du DPR pour former une loi, en réalité, pendant l'ère du Nouvel Ordre, aucune loi n'a été promulguée à l'initiative du DPR car toutes les initiatives provenaient de l'exécutif. En d'autres termes, le DPR n'avait qu'à les approuver, qu'ils le veuillent ou non. Ainsi, la satire apparaît souvent à l'encontre du DPR dont le rôle est d'être « un tampon comme une institution de « oui-homme ».

L'expérience de l'amendement de la Constitution de 1945 en 1999-2002 a généré un changement fondamental en Indonésie. Le changement de constitution visait délibérément à mettre en œuvre des contrôles et des équilibres entre les branches de l'État. Cependant, l'arrangement de contrôle et d'équilibre en Indonésie diffère de la conception générale du mécanisme de contrôle et d'équilibre qui est principalement ancré dans la séparation des pouvoirs entre chaque branche de l'État. En Indonésie, les branches exécutive, législative et judiciaire travaillent en coordination dans l'exercice de leurs autorités, par exemple, dans le processus d'élaboration des politiques nationales, le parlement travaillerait toujours avec le président. Les universitaires indonésiens ont qualifié le système de contrôle et d'équilibre en Indonésie d'adoption d'un arrangement de diffusion du pouvoir au sein du gouvernement. De plus, une autre raison du changement constitutionnel en Indonésie est de renforcer le système présidentiel, car l'Indonésie a un système gouvernemental mixte qui combine le parlementarisme et le présidentialisme. L'amendement constitutionnel a donc des implications pour les changements dans l'ensemble du système gouvernemental afin d'induire la reddition de comptes du gouvernement. Il y a au moins trois points de changement institutionnel concernant les arrangements constitutionnels.

Premièrement, les changements visant à renforcer le système gouvernemental présidentiel ont clarifié la division des pouvoirs entre l'autorité exécutive, judiciaire et législative. Cependant, pour éviter que le pouvoir ne soit davantage centralisé entre les mains du Président en tant que chef de l'État et chef du gouvernement, le nouvel arrangement de pouvoir a été fait pour réduire l'autorité du président uniquement dans la gamme de la division exécutive. Ce nouveau modèle d'arrangement de partage du pouvoir a été amélioré par rapport à celui existant dans le régime précédent où le président avait autrefois le pouvoir supplémentaire de déborder sur la législation et d'interférer avec l'application de la loi. Deuxièmement, la modification de la position de la MPR d'institution d'État la plus élevée à une institution d'État avec une autorité très limitée, égale aux autres institutions existantes au niveau national. Ce repositionnement de la MPR a entraîné une égalité entre les institutions de l'État de toutes les branches, de sorte qu'horizontalement elles ont la capacité de se contrôler et de s'équilibrer mutuellement. Ainsi, la fonction de contrôle et d'équilibre peut être mise en œuvre. Troisièmement, les changements visant à renforcer le rôle du DPR dans le domaine de la législation et à superviser les exécutifs. Les trois raisons mentionnées comme arrière-plan de l'amendement constitutionnel montrent le sérieux du nouveau gouvernement post-réforme pour mettre en œuvre des mécanismes de contrôle et d'équilibre horizontaux dans les institutions de l'État. Par conséquent, la nouvelle constitution après le quatrième amendement a souligné l'adoption du système présidentiel et a également souligné l'application du principe de contrôle et d'équilibre entre les branches de l'État, y compris l'exécutif, le judiciaire et le législatif.

Cependant, la performance de chaque branche du gouvernement a montré qu'il y avait un défi à établir à la fois la reddition de comptes horizontale et les mécanismes de contrôle et d'équilibre. La condition se produit en raison de la position affaiblie de la KPK et de la faible opposition dans le système politique indonésien. Ces conditions ont généré le paradoxe de la reddition de comptes résultant de l'inégalité de pouvoir et de ressources entre les acteurs. Pour résoudre ce paradoxe, idéalement, les deux parties devraient former des agences relativement autonomes qui ne se trouvent pas dans une relation de subordination ou de supériorité formelle l'une par rapport à l'autre. En d'autres termes, la reddition de comptes horizontale présuppose une division préalable des pouvoirs et une différenciation fonctionnelle interne particulière de l'État. Dans le cas de la politique indonésienne, le pouvoir inégal entre les branches exécutive, législative et judiciaire est le résultat d'institutions formelles et informelles. Le législatif a une autorité inégale pour vérifier la reddition de comptes du président car il a été affaibli par la politique de cartel considérée comme nécessaire pour former une coalition avec le gouvernement avant et après l'élection. Pendant ce temps, le pouvoir judiciaire connaît un dilemme similaire où la destitution présidentielle nécessite la fourniture et la convention de parlementaires cooptés par la coalition gouvernementale. Cette condition conduit encore davantage à un piège de reddition de comptes.

Par conséquent, l'absence d'opposition en tant que dernier recours pour institutionnaliser la reddition de comptes horizontale de la branche législative envers le président a également contribué à la dégradation de la qualité de la gouvernance démocratique en Indonésie. La conception d'une institution représentative qui place une deuxième chambre aux fonctions limitées uniquement en matière de législation a exacerbé cette condition. Par conséquent, dans ces conditions, il est évident que la mise en œuvre de la reddition de comptes horizontale est presque inexistante. De plus, il existe un déséquilibre de fonction et d'autorité entre la première et la deuxième chambre du Parlement, conduisant à l'absence de contrôle et d'équilibre internes au sein du Parlement. Cette condition témoigne du paradoxe de la reddition de comptes horizontale en résultant en un pouvoir inégal entre les acteurs de l'État. ■

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[1] Chercheur au Centre de recherche sur la politique, Agence nationale de recherche et d'innovation

[2] Directeur de la recherche régionale et de la politique d'innovation, Agence nationale de recherche et d'innovation

[3] Article 5, paragraphe 1 : Le Président a le droit de soumettre des projets de loi à la DPR. et Article 20 : (1) La DPR a l'autorité d'établir des lois. (2) Chaque projet de loi est discuté par la DPR et le Président pour parvenir à un accord conjoint. (3) Si un projet de loi ne parvient pas à un accord conjoint, il ne sera pas réintroduit au cours de la même session de la DPR. (4) Le Président signe un projet de loi approuvé conjointement pour en faire une loi. (5) Si le Président ne signe pas un projet de loi approuvé conjointement dans les 30 jours suivant cette approbation, ce projet de loi deviendra légalement une loi et devra être promulgué.

[4] Article 37 : (1) Une proposition de modification des articles de cette Constitution peut être incluse dans l'ordre du jour d'une session de la MPR si elle est soumise par au moins 1/3 des membres totaux de la MPR. (2) Toute proposition de modification des articles de cette Constitution sera présentée par écrit et indiquera clairement les articles à modifier et les raisons de la modification. (3) Pour modifier les articles de cette Constitution, la session de la MPR nécessite la présence d'au moins 2/3 des membres totaux de la MPR. (4) Toute décision de modifier les articles de cette Constitution sera prise avec l'accord d'au moins cinquante pour cent plus un membre du total des membres de la MPR. (5) Les dispositions relatives à la forme de l'État unitaire de la République d'Indonésie ne peuvent être modifiées.

[5] Article 12 : Le Président peut déclarer l'état d'urgence. Les conditions d'une telle déclaration et les mesures ultérieures relatives à l'état d'urgence seront réglementées par la loi. Et Article 22 : (1) En cas d'urgence, le Président a le droit d'établir des règlements gouvernementaux en lieu et place des lois. (2) Ces règlements gouvernementaux doivent obtenir l'approbation de la DPR lors de sa prochaine session. (3) S'il n'y a pas d'approbation, ces règlements gouvernementaux seront révoqués.

[6] Article 20, paragraphe 2 : Chaque projet de loi est discuté par la DPR et le Président pour parvenir à un accord conjoint et paragraphe 5 : si le Président ne signe pas un projet de loi approuvé conjointement dans les 30 jours suivant cette approbation, ce projet de loi deviendra légalement une loi et devra être promulgué.

[7] Article 7B : (1) Toute proposition de destitution du Président et/ou du Vice-Président peut être soumise par la DPR à la MPR uniquement en soumettant d'abord une demande à la Cour constitutionnelle pour enquêter, juger et rendre une décision sur l'avis de la DPR selon lequel le Président et/ou le Vice-Président a violé la loi par un acte de trahison, de corruption, de corruption, ou tout autre acte criminel grave, ou par une inconduite morale, et/ou que le Président et/ou le Vice-Président ne remplit plus les conditions pour servir en tant que Président et/ou Vice-Président. (2) L'avis de la DPR selon lequel le Président et/ou le Vice-Président a violé la loi ou ne remplit plus les conditions pour servir en tant que Président et/ou Vice-Président est formulé dans le cadre de la mise en œuvre de la fonction de supervision de la DPR. (3) La soumission de la demande de la DPR à la Cour constitutionnelle ne sera faite qu'avec le soutien d'au moins 2/3 des membres totaux de la DPR présents lors d'une session plénière à laquelle assistent au moins 2/3 des membres totaux de la DPR. (4) La Cour constitutionnelle a l'obligation d'enquêter, de juger et de rendre la décision la plus juste sur l'avis de la DPR au plus tard quatre-vingt-dix jours après la réception de la demande de la DPR par la Cour constitutionnelle. (5) Si la Cour constitutionnelle décide que le Président et/ou le Vice-Président est prouvé avoir violé la loi par un acte de trahison, de corruption, de corruption, ou tout autre acte criminel grave, ou par une inconduite morale ; et/ou que le Président et/ou le Vice-Président est prouvé ne plus remplir les conditions pour servir en tant que Président et/ou Vice-Président, la DPR tiendra une session plénière pour soumettre la proposition de destitution du Président et/ou du Vice-Président à la MPR. (6) La MPR tiendra une session pour décider de la proposition de la DPR au plus tard trente jours après sa réception. (7) La décision de la MPR sur la proposition de destitution du Président et/ou du Vice-Président sera prise lors d'une session plénière de la MPR à laquelle assistent au moins 3/4 des membres totaux et nécessitera l'approbation d'au moins 2/3 des membres totaux présents, après que le Président et/ou le Vice-Président aient eu l'occasion de présenter son explication à la session plénière de la MPR.

[8] https://www.v-dem.net/data_analysis/CountryGraph/

La responsabilité horizontale en Mongolie :

Les défis de la (contre) balance

Ganbat Damba[1], Mina Sumaadii[2]

Académie de formation politique

1. Introduction

La Constitution de 1992 est considérée comme le « plan directeur de la démocratie mongole » (Sanders 1992). Cette Constitution a bien servi la démocratie mongole, car à ce jour, huit cycles électoraux se sont tenus régulièrement, produisant des résultats incertains et favorisant la compétition multipartite pour les votes du peuple. Dans l'indice de démocratie libérale du Varieties of Democracy Project, la Mongolie a commencé avec un score de 0,41 en 1991 et, avec de légères fluctuations, a terminé avec un score de 0,49 en 2021 (V-Dem Project 2022). À son apogée, elle a atteint 0,61 en 1999. Cela reflète que le chemin de la Mongolie vers le développement démocratique n'a pas été sans heurts et a connu des hauts et des bas. Néanmoins, ces scores placent constamment la Mongolie dans la catégorie de la « démocratie électorale ». Bien que ce soit une réussite par rapport à d'autres pays post-communistes de la région, il s'agit toujours d'une démocratie qui présente des défis institutionnels et laisse une grande marge d'amélioration.

Sur cette base, ce rapport examine la structure interne de la démocratie mongole du point de vue des freins et contrepoids institutionnels qui existent dans le cadre constitutionnel. Par conséquent, nous présentons un concept de responsabilité horizontale, qui fait partie d'une série de contraintes sur l'utilisation du pouvoir politique par le gouvernement. Dans les médias et les discussions politiques mongoles, la responsabilité horizontale n'est pas un terme couramment utilisé. En tant que pierre angulaire de la bonne gouvernance, elle mesure dans quelle mesure le gouvernement est responsable devant d'autres branches (Lührmann et al. 2017). C'est une question particulièrement importante pour la gouvernance mongole, compte tenu de l'ampleur des réformes qui ont modifié les équilibres de pouvoir internes entre les branches du gouvernement ces dernières années. De plus, en raison du faible niveau de confiance dans les institutions publiques et du manque de foi en l'impartialité des politiciens (Sant Maral Foundation 2023), le public se tourne de plus en plus vers les manifestations comme mesure privilégiée pour tenir le gouvernement responsable. Dans l'ensemble, cela suggère que les citoyens n'ont plus la patience de s'en remettre aux freins et contrepoids institutionnels pour représenter ou défendre les intérêts publics ; ils sont plutôt de plus en plus enclins à prendre les choses en main.

En conséquence, la résolution des problèmes de gouvernance connexes devient une tâche de plus en plus importante pour la qualité et la durabilité de la démocratie mongole.

Le projet V-Dem retrace que l'indice de responsabilité horizontale (échelonné de faible à élevé (0-1)) en Mongolie avait un score de 0,9 en 1991 et pendant le reste des années 1990 (V-Dem Project 2022). Pourtant, il a diminué après chaque amendement constitutionnel en 1999/2000 et 2019. Finalement, après des fluctuations, il s'est terminé avec un score de 0,78 en 2021 (V-Dem Project 2022). Bien que dans le contexte historique plus large, les scores des trois dernières décennies soient à leur plus haut niveau depuis la transition de la Mongolie vers la démocratie, la diminution progressive de l'indice de responsabilité horizontale suit la tendance générale de déclin de la responsabilité gouvernementale.

Figure 1. Indices de responsabilité horizontale et de démocratie libérale en Mongolie

Source : Projet V-Dem

Au niveau régional, la performance de la Mongolie en matière de responsabilité horizontale peut être considérée comme relativement élevée. Bien qu'elle ne soit pas au niveau des démocraties avancées, elle est meilleure que celle des pays ayant un groupe de revenus similaire. Sur la base de la comparaison régionale de la responsabilité horizontale, on peut constater que depuis l'introduction de la Constitution de 1992, la position et le déclin de la Mongolie sont les plus similaires à ceux de l'Inde et des Philippines. Parmi ces cas, le facteur le plus important lié au déclin de la responsabilité horizontale est l'affaiblissement continu de l'indépendance judiciaire (Voir les rapports sur l'Inde et les Philippines). De plus, la branche judiciaire de la Mongolie peine à maintenir son indépendance suite à une série de réformes constitutionnelles et légales. De plus, dans l'environnement politique actuel, les organismes de surveillance ont une capacité limitée et ne sont pas à l'abri d'interférences politiques. En conséquence, les contraintes imposées aux législateurs et aux responsables de l'exécutif sont faibles.

Figure 2. Comparaison régionale de l'indice de responsabilité horizontale

Source : Projet V-Dem

Dans la recherche transnationale, Sato et al. (2022) ont constaté que dans le processus d'autocratisation, la dégradation institutionnelle commence par la responsabilité horizontale, suivie par des déclins de la responsabilité diagonale, et enfin de la responsabilité verticale. Selon les développements récents, certains signes précoces d'érosion démocratique peuvent déjà être observés en Mongolie. Alors que l'équilibre des pouvoirs entre les différentes branches devient inégal, nous aborderons certaines des questions préoccupantes, soulignant potentiellement quelques prescriptions générales qui peuvent contrer le processus. Des recherches plus approfondies peuvent également offrir une explication institutionnelle des bonnes performances démocratiques et de la gouvernance inefficace de la Mongolie.

La principale conclusion de la recherche comparative actuelle est que si un pays dispose d'une meilleure reddition de comptes horizontale, la qualité de sa démocratie peut être améliorée. Parallèlement, si la reddition de comptes horizontale s'érode, la qualité de la démocratie se détériorera. Sur la base d'observations longitudinales du projet V-Dem, nous pouvons constater que le déclin de la reddition de comptes horizontale est corrélé au déclin de la qualité de la démocratie libérale mongole.

Par conséquent, afin de découvrir les facteurs contribuant à cette tendance, l'étude est organisée comme suit. Nous commençons par une évaluation de la reddition de comptes horizontale «de jure » et «de facto » de la Mongolie dans une perspective comparative. Elle est suivie de l'introduction d'un système constitutionnel de freins et contrepoids en Mongolie. Ensuite, nous décrivons la hiérarchie du pouvoir existante entre les branches du gouvernement, suivie de la description des récents amendements constitutionnels et de leurs résultats sur la distribution du pouvoir politique. Puis, nous abordons les procédures légales disponibles pour contrebalancer les fautes constatées dans chaque branche du gouvernement. Après cela, nous évaluons plus en détail l'indépendance du pouvoir judiciaire. Enfin, nous examinons les organismes de surveillance et leurs capacités et concluons l'étude.

2. La Mongolie dans le contexte comparatif

Cette étude vise à évaluer les facteurs liés aux récentes tendances de déclin démocratique en Mongolie. Comme en témoignent les données, la plupart des changements ont été graduels et nécessiteraient une enquête qui commence par l'introduction de la Constitution de 1992 qui a institutionnalisé la démocratie. De plus, des facteurs formels et informels sont impliqués dans le processus. Ainsi, analytiquement, il est utile de séparer la reddition de comptes horizontale «de jure » et «de facto ».

La reddition de comptes horizontale de jure décrit la quantité de pouvoir que la Constitution attribue aux branches exécutive, législative et judiciaire. Elle sera basée sur les indicateurs de pouvoir exécutif, de pouvoir législatif et d'indépendance judiciaire du Comparative Constitutions Project (Elkins et al. 2022). Les indicateurs basés sur la constitution de 1992 montrent que le pouvoir exécutif était considérable, obtenant un score de 6 sur une échelle allant de 0 à 7. L'indice du pouvoir législatif était de 0,33 sur une échelle de 0 à 1, ce qui indique un pouvoir législatif moindre. La figure 3 montre qu'au niveau régional, le pouvoir exécutif mongol est considérable, tandis que le pouvoir législatif est moyen. On peut constater que le pouvoir exécutif est mesuré comme étant plus étendu qu'au Cambodge, en Corée du Sud, au Pakistan et en Thaïlande. De plus, la figure 4 montre que la Mongolie obtient un score de 4 pour l'indépendance judiciaire sur une échelle de 0 à 6, ce qui peut être considéré comme moyen dans la région.

Figure 3. Pouvoir exécutif vs. Pouvoir législatif

Source : Données du Comparative Constitutions Project

Initialement, la Constitution mongole a introduit un équilibre entre les branches exécutive et législative. Ainsi, avant les amendements, les pouvoirs législatif et exécutif mongols étaient relativement équilibrés. En revanche, les pouvoirs de la branche judiciaire étaient conçus pour être plus faibles dès le départ. Les amendements constitutionnels ultérieurs ont principalement perturbé l'équilibre entre les pouvoirs exécutif et législatif, conduisant à la situation actuelle où la branche législative est dominante et les deux autres branches sont faibles.

Figure 4. Pouvoir exécutif vs. Indépendance judiciaire

Source : Données du Comparative Constitutions Project

Dans ce contexte, il est important de mentionner que la branche exécutive en Mongolie est complexe, et dans les analyses futures, il sera nécessaire de distinguer la situation avant et après les amendements constitutionnels de 2019. Avant les amendements, il y avait une ambiguïté quant à savoir qui était le chef de la branche exécutive, car il y avait un chevauchement considérable entre le président et le premier ministre. Plus précisément, la Constitution stipule explicitement que le cabinet, dirigé par le premier ministre, est « l'organe exécutif suprême de l'État » (Article 38.1). Pourtant, le rôle du président dans les nominations et l'initiative législative implique un pouvoir exécutif (Article 33.1). Notamment, l'amendement de 2019 a mis fin à cette ambiguïté en élargissant les pouvoirs du premier ministre pour former pleinement le cabinet, clarifiant que le premier ministre est désormais le chef de la branche exécutive. Les futurs indices devront peut-être refléter ce changement.

Néanmoins, comme nous nous concentrons sur la situation générale et considérons le président comme le chef de l'exécutif, il convient de noter que les pouvoirs conférés au président en tant qu'exécutif national sont considérablement limités. Pour cela, nous allons décomposer l'indice exécutif plus en profondeur. L'indice est additif et se compose de sept aspects qui mesurent la présence ou l'absence de certains pouvoirs présidentiels. Le premier aspect mesure le pouvoir d'initier la législation et il est présent (Article 26.1). Le second implique le pouvoir de publier des décrets et il est également présent. Même si le président a le pouvoir de publier des décrets, la Constitution précise qu'une cosignature du premier ministre est nécessaire pour qu'il soit effectif (Article 33.1.3). Malgré cela, dans la Constitution mongole, ces deux pouvoirs sont considérablement limités par le manque de pouvoirs budgétaires du président. Ainsi, quelles que soient les aspirations, il est improbable que les initiatives d'un président soient réalisées sans le soutien législatif.

La troisième mesure comprend le pouvoir d'initier des amendements, et il est également limité, car le président ne peut initier des amendements constitutionnels qu'avec « les organes ou fonctionnaires compétents ayant le droit d'initiative législative », ou plus précisément, « le Président, les membres du Grand Khural d'État (Parlement) et le Gouvernement (Cabinet) » (Articles 68.1 et 26.1). La quatrième mesure couvrant le pouvoir de déclarer l'état d'urgence est présente ; cependant, elle est également limitée par la décision du législateur de l'approuver ou de l'invalider (Article 33.1.12). Le pouvoir de veto est présent en Mongolie, mais il est limité par la capacité du parlement de le renverser par les deux tiers de ses membres (Article 31.1.1). Le pouvoir de contester la constitutionnalité de la législation est absent, car ce pouvoir est réservé à la Cour constitutionnelle (Tsets). Le septième inclut le pouvoir de dissoudre le corps législatif. Ce pouvoir est également limité car l'article 22.2 précise que le président ne peut le faire qu'en accord avec le président de la chambre.

Par conséquent, il existe plusieurs conditions dans la Constitution qui introduisent des contrôles sur le pouvoir présidentiel. En particulier, six des sept pouvoirs de l'indice sont présents, mais tous sont limités soit directement par la branche législative, soit indirectement par le budget. En conséquence, le veto est le pouvoir le plus important de la présidence en raison de la capacité du président à l'utiliser de manière répétée et à attirer l'attention du public. Par conséquent, nous suggérons que les indices ont des limites dans leur capacité à capturer les nuances du pouvoir exécutif et, par conséquent, le rôle du président dans les freins et contrepoids peut être surestimé. Sur la base des indices actuels du Comparative Constitutions Project, il pourrait sembler que la branche exécutive mongole soit dominante et constitue une exception dans la région. Surtout, car il montre que le président mongol est encore plus puissant qu'en Corée du Sud, qui a un système présidentiel. Cependant, compte tenu de toutes les contraintes incluses dans la Constitution mongole et les amendements récents, la réalité est tout à fait différente. Ainsi, les indices devraient être mis à jour pour refléter le nouveau contexte.

En fin de compte, les amendements constitutionnels de 2019 ont considérablement modifié l'équilibre établi par la constitution de 1992. En conséquence du glissement continu du pouvoir vers la branche législative suite aux amendements de 1999/2000 et 2019, la branche législative est devenue la plus dominante. En conséquence, la relation entre les trois branches est devenue déséquilibrée, le pouvoir étant principalement concentré dans le pouvoir législatif. Ce déséquilibre a été encore exacerbé par l'affaiblissement significatif du pouvoir exécutif par les nouvelles limites imposées à la présidence.

Plus précisément, les pouvoirs exécutifs du président ont été considérablement réduits par l'introduction d'un mandat unique, d'un âge plus élevé et d'un rôle réduit dans les nominations judiciaires. En particulier, ces changements ont diminué les incitations à un rôle actif dans les relations de pouvoir interbranches. Par le passé, les perspectives de réélection incitaient les présidents à poursuivre leur propre programme, mais depuis 2019, le passage à une présidence d'un seul mandat (6 ans) a diminué les initiatives d'activisme politique. Quant à la branche judiciaire, malgré la déclaration constitutionnelle de son indépendance, sa conception initiale qui faisait des juges de haut niveau et des procureurs des nommés politiques a introduit une faille. Compte tenu d'un aperçu plus complet des pouvoirs, la conception constitutionnelle de 1992 équilibrait les pouvoirs exécutif et législatif tout en laissant au pouvoir judiciaire une faiblesse intrinsèque de ces nominations politiques. Après les récents amendements cependant, l'équilibre a basculé comme suit :

Pour résumer, en termes de reddition de comptesde jure horizontale, la conception constitutionnelle de 2019 en Mongolie manque d'équilibre. Alors que la constitution originale de 1992 établissait une bonne structure pour éviter la concentration du pouvoir dans une branche particulière, les amendements ultérieurs de 1999/2000 et 2019 ont modifié cet équilibre. Après les amendements, le pouvoir législatif est dominant, et en raison des déséquilibres existants, il ne peut être adéquatement contrôlé par les branches exécutive et judiciaire. De plus, les principaux organismes de surveillance ne sont pas exempts d'ingérence politique. Cela pourrait également expliquer la diminution des niveaux de reddition de comptes horizontale et les baisses correspondantes des niveaux de démocratie libérale (Figure 1). Au total, cela conduit à la conclusion que la reddition de comptes horizontalede facto est encore plus faible que la reddition de comptesde jure. Les sections suivantes se concentreront davantage sur les arrangements de pouvoir au niveau national pour élaborer davantage le cas.

3. Freins et contrepoids

La Constitution de 1992 a introduit une forme de gouvernement semi-présidentielle. Cet arrangement de pouvoir a entraîné des luttes de pouvoir constantes entre le bureau du président, le premier ministre et son cabinet, et le parlement. Cet arrangement constitutionnel est crédité d'avoir conféré à la démocratie mongole un avantage structurel à long terme parmi les États post-communistes en voie de démocratisation dans l'ensemble (Fish 1998). Du côté positif, lors de la transition de la Mongolie vers la démocratie, aucune branche n'a pu monopoliser le pouvoir, ce qui est devenu un arrangement institutionnel positif l'empêchant de dériver vers l'autoritarisme observé dans les anciens États soviétiques d'Asie (Fish 2001). Cependant, du côté négatif, cet arrangement peut entraîner des conflits de pouvoir et des impasses politiques lors de cohabitation (le président et la majorité parlementaire de partis opposés) et de gouvernements divisés.

Historiquement, l'exemple le plus frappant s'est produit lorsque des différends entre différentes branches du gouvernement ont paralysé le mandat parlementaire de 1996 à 2000, contribuant aux débats sur la stabilité politique ou la fonctionnalité du système démocratique. Cependant, changer ce système n'a jamais été une idée populaire basée sur les sondages d'opinion, car la majorité de la population soutenait la démocratie comme forme de gouvernance (Sant Maral Foundation 2023). Par conséquent, l'introduction des premiers amendements constitutionnels a partiellement résolu les conflits constitutionnels. De telles impasses politiques lors de cohabitation et de gouvernements de coalition ultérieurs s'alignent sur la recherche générale sur les systèmes semi-présidentiels.

En premier lieu, l'équilibre institutionnel de la Constitution de 1992 a introduit un chevauchement entre le bureau du président, le premier ministre et le parlement. La conception était basée sur les principes de freins et contrepoids entre les différentes branches du gouvernement qui reposaient sur la coordination. En pratique, la Constitution reposait sur un « consensus » entre les branches exécutive et législative ; une aspiration trop difficile à atteindre pendant les périodes de gouvernements divisés et de cohabitation dans une nouvelle démocratie. Ce consensus ou cette approbation (selon la traduction) entre le président et le parlement était explicitement requis dans de nombreux articles de la Constitution de 1992, mais plus tard, la plupart d'entre eux ont été annulés par les amendements de 1999/2000 et 2019. De plus, l'absence ou le sous-développement d'institutions pour assurer la continuité des politiques a exacerbé les débats sur la stabilité et la fonctionnalité.

Finalement, deux amendements constitutionnels majeurs ont été introduits pour remédier à certains de ces conflits institutionnels. En solution, ils ont déplacé l'équilibre du pouvoir du président vers le parlement. Bien que la décision soit basée sur l'argument que de tels changements réduisent la possibilité d'une politique de « homme fort » associée à un président tout-puissant, en raison de la domination d'un seul parti, elle a néanmoins conduit à une concentration du pouvoir avec un parlement et un premier ministre tout-puissants. En conséquence, l'équilibre précédent du pouvoir entre les différentes branches du gouvernement est devenu inégal, et l'équilibre institutionnel qui a bien servi la démocratie mongole depuis 1992 a changé. Il est encore tôt pour évaluer si c'est un développement positif ou négatif, car d'autres amendements constitutionnels et réformes sont en discussion. Pourtant, certains développements récents tels que l'amendement constitutionnel d'août 2022, les lois sur la cybersécurité et les lois sur les droits de l'homme suscitent des inquiétudes, avec l'introduction abrupte de législation sans discussion publique ou avec une surveillance minimale.

Dans la conception constitutionnelle, la séparation des pouvoirs dans les branches législative et judiciaire est claire. Selon l'article 20, le parlement unicaméral, le Grand Khural d'État, détient le pouvoir législatif. L'article 47.1 stipule que les tribunaux et la Cour suprême exercent le pouvoir judiciaire. Cependant, la branche exécutive a toujours été plus ambiguë en raison d'un chevauchement entre le président et le premier ministre. L'article 38.1 de la Constitution stipule explicitement que le cabinet, dirigé par le premier ministre, est « l'organe exécutif suprême de l'État ». Pourtant, le rôle du président dans les nominations et les initiatives législatives conféré par l'article 33.1 implique un pouvoir exécutif.

4. Hiérarchie du pouvoir

Malgré l'ambiguïté juridique sur la hiérarchie politique exacte et les limitations constitutionnelles importantes, la présidence est considérée comme le sommet de l'establishment politique. C'est parce que la présidence symbolise l'apogée du pouvoir politique en Mongolie, soutenue par un vote national direct et la légitimité populaire qu'elle confère, rendant ainsi les autres postes d'État quelque peu subordonnés. Il est discutable de savoir si la deuxième position la plus élevée est le premier ministre ou le président (orateur) du parlement. Constitutionnellement, le premier ministre est un poste beaucoup plus puissant que la présidence et est plus visible pour le public. Suite aux amendements constitutionnels de 2019, il est devenu clair que le premier ministre est le chef de l'exécutif et détient la plupart de ses pouvoirs. Par exemple, dans les cas où il n'y a pas de consensus sur la structure et la composition du cabinet avec le président, le premier ministre peut former son propre cabinet en le présentant uniquement au parlement et au président (version amendée de 2019, article 39.4). Cependant, selon la Constitution, le premier ministre et son cabinet sont collectivement responsables uniquement devant le parlement (articles 25.1.6 et 41.2). De plus, étant donné les pouvoirs plus étendus de la branche législative et, en particulier, les pouvoirs de lever l'immunité des parlementaires (Loi sur le Parlement 2020, article 9.1), le président du parlement détient effectivement la deuxième position la plus élevée. Le président remplace également le président en cas d'absence, d'incapacité ou de démission. Par conséquent, le premier ministre détient la troisième position la plus élevée.

La conception idéale de la présidence était de servir de médiateur entre les parties et factions en conflit ou d'être « au-dessus de la politique » (Chimid et al. 2016). Avant les amendements constitutionnels de 2019, les présidents ne pouvaient pas se permettre d'être non partisans lors du premier mandat s'ils cherchaient la réélection. Après ces amendements de 2019, qui ont augmenté l'âge des candidats présidentiels de 45 à 50 ans et les ont limités à un mandat de six ans, les incitations du président à « l'activisme » pendant leur mandat et leur rôle dans la séparation des pouvoirs ont considérablement diminué. Actuellement, le rôle du président en tant que pouvoir d'équilibrage est minime, et le pouvoir le plus substantiel est le pouvoir de veto, qui reste limité par la capacité du parlement de le renverser par les deux tiers de ses membres.

De plus, avant les amendements constitutionnels de 2019, le président jouait un rôle prépondérant dans les nominations judiciaires. En particulier, le président pouvait nommer tous les juges sur proposition du Conseil général de la magistrature (Article 51.2) et pouvait nommer le procureur général et ses adjoints en accord avec le parlement (Article 56.2). Après les amendements de 2019, le nombre de juges nommés est limité à cinq sur dix, et les autres sont sélectionnés par des audiences publiques (Article 49.5). Plus précisément, cet amendement a affecté l'article 49.5 : Cinq membres du Conseil général de la magistrature (CGM) seront sélectionnés parmi les juges et nommeront ouvertement les cinq autres membres. Ils travailleront une fois pour quatre ans, et un président du CGM sera élu parmi les membres du CGM. Les rapports sur les activités du CGM en rapport avec la garantie de l'indépendance des juges seront présentés à la Cour suprême. L'organisation du CGM, le règlement opérationnel, les exigences pour ses membres et les règles de nomination seront déterminés par la loi. La Constitution est restée ambiguë quant à savoir qui exactement doit faire ces nominations, laissant supposer que c'est très probablement le parlement. Néanmoins, de nouvelles lois détailleront vraisemblablement les nominations.

Constitutionnellement, la Cour suprême est le plus haut organe judiciaire. Le CGM est son organe administratif. Dans le cas des juges de la Cour suprême, le CGM sélectionne et nomme les juges pour une nomination soit par le président, soit par le parlement. La Constitution accorde à la Cour suprême le pouvoir d'examiner toutes les décisions des tribunaux inférieurs et de fournir une interprétation officielle de toutes les lois, à l'exception de la Constitution. Les articles 64.1 et 66 donnent à la Cour constitutionnelle le pouvoir général d'interprétation constitutionnelle. Néanmoins, compte tenu du système de nomination, il est très contesté de savoir si la magistrature et les procureurs peuvent être véritablement indépendants dans le système existant. De plus, en 2019, la loi sur le statut juridique des juges a permis au Conseil de sécurité nationale, composé du Président, du Premier ministre et du Président du Parlement, de révoquer les juges (Transparency International 2019 ; Dierkes 2019).

5. Réforme constitutionnelle récente et résultats politiques

En 2019, le gouvernement dirigé par le Parti du peuple mongol a poussé des amendements constitutionnels complets qui ont déplacé l'équilibre du pouvoir vers le parlement et limité le mandat présidentiel. Cependant, ces changements n'ont pas été suffisants pour modifier la nature du système politique, qui est resté semi-présidentiel. Après cela, il y a eu deux autres amendements. L'amendement du 25 août 2022 a abrogé les limitations introduites par les amendements de 2019 sur la question du « deel double ».[3] Le deuxième amendement du 31 mai 2023 a introduit un système électoral mixte avec 78 membres du parlement élus à la majorité et 48 à la représentation proportionnelle.[4]

L'abrogation de 2022 souligne l'importance durable de la question du « deel double » (« давхар дээл », le deel est le vêtement traditionnel mongol). C'est l'une des questions juridiques les plus politisées centrées sur le débat pour savoir si les membres du cabinet et les membres du parlement peuvent détenir des postes simultanés. La décision initiale de la Cour constitutionnelle était qu'ils ne le pouvaient pas, mais l'amendement de 1999/2000 l'a annulée. Néanmoins, les amendements de 2019 ont limité le nombre de ces membres du parlement à quatre, mais l'amendement de 2022 a supprimé cette limitation. Au cœur de cette question se trouve le fait que les membres du parlement bénéficient de l'immunité politique (Article 29.2) ; par conséquent, cela entraîne un risque plus élevé d'abus de pouvoir, car les membres du cabinet qui sont simultanément membres du parlement ont accès aux ressources et à l'immunité pour échapper à la justice. Dans le contexte de la Mongolie avec une corruption systémique, cela devient une question particulièrement controversée.

L'amendement de 2023, cependant, concerne davantage l'élargissement du corps législatif de 76 à 126 membres. Cet amendement a également introduit un système électoral mixte (78 sièges majoritaires et 48 sièges proportionnels) et a été suivi de changements correspondants dans les lois électorales. Depuis 1992, la Mongolie a principalement eu un système électoral majoritaire, et n'a eu qu'un système mixte pour l'élection parlementaire de 2012 (48 sièges majoritaires et 28 sièges proportionnels). La réintroduction de la composante proportionnelle a également annulé la décision de la Cour constitutionnelle de 2016 contre elle. Comme le processus d'adoption et la justification de cet amendement n'ont pas été ouverts à la contestation ou au débat public, il est probable qu'il s'agisse d'une autre instance de marchandage d'élite derrière des portes closes avec un compromis résultant entre les politiciens capables de gagner des circonscriptions électorales concrètes et ceux qui jouissent d'une popularité nationale et ont de meilleures chances sur une liste nationale.

Le besoin d'élargissement, cependant, n'a probablement pas obtenu le soutien public, et la perspective officielle est que tout cela fait partie de l'apport de « stabilité » au système politique et de « rapprocher les parlementaires du peuple » (Lkhaajav 2023). Auparavant, la justification de l'élargissement incluait également des considérations géopolitiques, telles que la réduction des opportunités d'influence extérieure sur un plus grand nombre de politiciens et la réponse à une population croissante (Bayarlkhagva 2022). Néanmoins, il est important de noter que ces changements n'abordent pas les principaux problèmes affectant la stabilité du système politique, tels que la faible confiance dans les institutions politiques et un système de partis faible. Lié à cela est un manque d'opposition réelle dans le système qui réduit davantage la responsabilité du parti au pouvoir.

Compte tenu de cela, les recherches passées sur les effets de la réforme électorale qui ont comparé les performances des systèmes électoraux ont souligné l'importance continue du clivage urbain/rural en Mongolie (Maškarinec 2018). Il reste à voir comment exactement les mandats seront distribués. Cependant, étant donné que Oulan-Bator a continué de recevoir moins de la moitié de tous les mandats malgré près de la moitié de la population, il n'est pas certain que la répartition actuelle de la population sera prise en compte. Le problème principal est le déséquilibre existant dans les mandats attribués à la représentation rurale et urbaine. Les raisons de la disproportion sont principalement politiques car les circonscriptions rurales ont tendance à voter pour le Parti du peuple mongol (PPM) au pouvoir, et les électeurs urbains ont tendance à exprimer le plus de votes de protestation. En général, cela a jeté des doutes sur la représentativité et l'égalité du vote, mais cela n'a pas été contesté avec succès dans la distribution actuelle du pouvoir.

Figure 5. Répartition passée des mandats entre Oulan-Bator et le reste du pays

Source : Commission électorale générale de Mongolie

*Note : L'élection de 2012 est exclue, car un système mixte y a été introduit.

En fin de compte, le principal problème des réformes récentes est qu'elles ont été adoptées sans offrir la possibilité de les contester ou de les réfuter. Cela suscite une inquiétude supplémentaire quant à l'état de la reddition de comptes que le cadre politique actuel a à offrir. À long terme, une transition complète vers le parlementarisme a été un objectif politique de longue date des élites politiques. La croyance prédominante est que la stabilité dans la prise de décision résulterait d'un transfert de pouvoir au parlement et de la création d'un poste de premier ministre puissant. Les présidents ambitieux ont majoritairement soutenu la transition vers le système présidentiel. Néanmoins, l'un des changements significatifs introduits par les amendements constitutionnels de 2019 a été un changement considérable dans le système de freins et contrepoids. L'équilibre institutionnel entre les branches exécutive, législative et judiciaire s'est déplacé vers un parlement et un premier ministre tout-puissants. Cela n'aurait pas dû être un problème ; cependant, cela s'est produit dans un environnement avec des mécanismes de contrôle décroissants nécessaires pour contrebalancer ou contester les fautes.

6. Contrebalancer les fautes

En raison des nombreuses lois adoptées au cours des trente dernières années, il existe un dicton selon lequel la loi mongole dure trois jours. En conséquence, par rapport à la Constitution, la loi sur le Parlement et la loi sur le Cabinet (1993) ont été modifiées des dizaines de fois (au moment de la rédaction, le compte est de 38 fois chacune), ce qui en fait un domaine très contesté à interpréter pour les avocats ou toute autre personne. Certains domaines sont ambigus ou introuvables après les amendements car divers intérêts politiques s'affrontent et la politique de haut niveau est impliquée.

Concernant les procédures constitutionnelles de destitution des premiers ministres, un vote de censure a destitué des premiers ministres à au moins trois reprises.[5] D'autres ont survécu au vote de censure. Quant aux impeachments présidentiels, aucun président n'a encore été destitué en fonction. N. Enkhbayar a été arrêté après son mandat et est le seul ancien président à être retourné à la politique de parti. D'autres anciens présidents se sont retirés de la vie politique.

Néanmoins, le cas de Kh. Battulga est également assez remarquable et témoigne des luttes entre les différentes branches. En particulier, les changements issus de l'amendement constitutionnel de 2019 ont réduit le pouvoir du président et accordé plus d'autorité au Premier ministre. Un aspect notable a été l'introduction d'une limite de mandat présidentiel unique de six ans, suscitant des débats parmi les politiciens et les experts juridiques quant à son application immédiate au président actuel. Ainsi, en 2021, suite à la décision de la Cour constitutionnelle interdisant aux présidents actuels et anciens de se présenter à la réélection, le président Kh. Battulga a réagi en publiant un décret dissolvant le Parti du peuple mongol (PPM) au pouvoir. Il a accusé le PPM d'influencer la décision de la cour et d'être impliqué dans une ONG associée à des militaires retraités, ce qu'il a jugé inapproprié pour les partis politiques. Au milieu de rumeurs de manœuvres politiques telles que l'annulation de réunions de la petite chambre et le changement d'un juge de la cour par le Parlement, la Cour constitutionnelle s'est prononcée contre la réélection des présidents actuels et anciens.

En revanche, le parlement compte 76 membres, et après huit cycles électoraux, il y a beaucoup plus de parlementaires à enquêter. Dès le départ, l'obstacle le plus difficile pour l'accusation a été l'immunité parlementaire, garantie par l'article 29.2 de la Constitution et légalisée par l'article 9.8 (anciennement article 34.7) de la loi sur le Parlement (version du 7 mai 2020). Néanmoins, l'article 9.1 stipule que le parlement décide de la suspension des pouvoirs d'un membre du parlement. Plus précisément, à l'article 9.1.1, lorsque « le Procureur général de l'État a soumis une proposition à l'Assemblée d'État pour l'arrêter avec des preuves au cours de son acte criminel ou sur les lieux du crime, puis pour suspendre ses pouvoirs ».

Un autre défi juridique en 2016 pour lutter contre les inconduites provient de la loi sur les secrets d'État et officiels. Elle est principalement critiquée pour dissimuler les transactions internes. Bien qu'elle ait été modifiée au fil des ans, les changements ont été insignifiants, et les principaux défis sont demeurés, car sa portée est définie trop largement (voir article 5 « Définitions » où presque tout est un « secret d'État ») et les périodes de classification sont longues et facilement prolongées (voir article 17 « Durée du secret de l'information »).

Compte tenu de cela, les contre-pouvoirs existants font que les hauts fonctionnaires sont rarement poursuivis. La présence de l'indignation publique et de manifestations est l'un des facteurs décisifs dans l'ouverture de cas très médiatisés. Parmi les questions récentes qui ont reçu une attention publique considérable, il y a eu la destitution du président M. Enkhbold en 2019 après le tollé public face à des scandales de corruption très médiatisés (Bittner 2019). Concernant la Cour constitutionnelle, un cas très médiatisé notable a été la destitution de son président D. Odbayar, en raison de la pression publique croissante concernant son implication dans le harcèlement sexuel d'une hôtesse de l'air sud-coréenne lors d'un vol entre Oulan-Bator et Incheon («IKON News Agency 2019-11-22). Plus récemment, le scandale du charbon de 2022 a entraîné la chute de plusieurs politiciens (dont deux membres du parlement) après avoir déclenché une protestation à grande échelle à Oulan-Bator. Il existe d'autres cas impliquant des membres du parlement ; cependant, beaucoup se sont produits après leur mandat ou ont finalement été annulés. La raison principale est que le système judiciaire peine à maintenir sa neutralité politique ou son indépendance dans les arrangements de pouvoir existants.

7. Indépendance du pouvoir judiciaire

Comme indiqué précédemment, constitutionnellement, la Cour suprême a l'autorité d'examiner toutes les décisions des tribunaux inférieurs et de fournir une interprétation officielle de toutes les lois, à l'exception de la Constitution (article 50). La Cour constitutionnelle détient le pouvoir général d'interprétation constitutionnelle (articles 64.1 et 66). Il existe un débat parmi les universitaires et les politiciens sur la nécessité d'une Cour constitutionnelle distincte lorsqu'une Cour suprême pourrait assumer le devoir d'interprétation constitutionnelle. Après de nombreux allers-retours dans les arguments, l'indice le plus plausible à ce jour provient de la composition de la Cour constitutionnelle. Alors que les membres de la Cour suprême sont explicitement tenus d'être des juristes professionnels (article 51.3 « Un citoyen mongol âgé de trente-cinq ans révolus, titulaire d'un diplôme d'études supérieures en droit et ayant une carrière professionnelle d'au moins dix ans, peut être nommé juge de la Cour suprême »), les membres de la Cour constitutionnelle devaient avoir de hautes qualifications en politique et en droit (article 65.2 « Un membre de la Cour constitutionnelle est un citoyen mongol âgé de quarante ans révolus et possédant de hautes qualifications en politique et en droit »), et leurs nominations appliquaient le principe de la répartition des pouvoirs entre les différentes branches. La Cour constitutionnelle compte neuf membres répartis comme suit : le parlement, le président et la Cour suprême nomment respectivement trois membres chacun (article 65).

Dans l'ensemble, le système actuel de nominations judiciaires est l'un des principaux obstacles à l'indépendance judiciaire. Les nominations politiques des juges et du procureur général introduisent un risque élevé de politisation du système judiciaire. Le prochain grand obstacle est l'amendement à la loi sur le statut juridique des juges en 2019 qui permet au Conseil de sécurité nationale de révoquer les juges (Transparency International 2019 ; Dierkes 2019). Il existe des arguments plausibles selon lesquels cela est nécessaire en raison de la corruption existante dans le système juridique. Le problème est que la corruption de haut niveau est endémique dans tout le système, et la révocation des juges peut également servir des motifs politiques. Par conséquent, les problèmes de neutralité politique et d'indépendance du système judiciaire sapent la fonction du pouvoir judiciaire en tant que contrepoids aux autres branches du gouvernement.

Dès le départ, l'héritage du système juridique socialiste a eu un impact plus long sur le pouvoir judiciaire, car la réforme de cette branche a été plus graduelle par rapport aux transformations économiques et politiques des années 1990. Durant la période communiste, le système juridique était complètement subordonné à l'État du parti. Après l'établissement de la démocratie, le concept de séparation des pouvoirs et la nécessité de se distancier du régime de parti unique ont conduit les réformateurs à adopter une constitution basée sur les idéaux de contre-pouvoirs. Ainsi, l'introduction d'un système judiciaire indépendant était un objectif déclaré. Néanmoins, le système de nomination externe des postes majeurs dans le système judiciaire et la poursuite ont politisé cette branche. Bien que la nomination politique des juges de la Cour suprême soit une pratique également présente dans d'autres pays, le défi en Mongolie est que l'ensemble du processus de critères de sélection est opaque et non contesté, de sorte que les nominations sont souvent un compromis de coulisses où la loyauté est l'exigence principale.

8. Organismes de surveillance et leurs capacités

La Mongolie a un problème de longue date de corruption dans le secteur public. Néanmoins, le principal obstacle à la législation n'est pas tant l'existence de lacunes et d'incohérences, mais les problèmes résumés comme la faiblesse de l'État de droit. Selon les évaluations de Transparency International, le classement de la Mongolie en matière de corruption en 2021 est de 110 sur 180, avec un indice de perception de la corruption de 35, ce qui la place parmi les pays ayant un grave problème de corruption (Transparency International 2022).

Les deux principaux organismes de surveillance sont le Bureau national d'audit de Mongolie et l'Autorité indépendante de lutte contre la corruption de Mongolie (IAAC). Le Bureau national d'audit de Mongolie est l'institution d'audit centrale du pays. La loi sur l'audit d'État (2020) lui confère un large mandat. Elle stipule à l'article 5.1 : « L'objectif principal de l'audit d'État est de surveiller la planification, la distribution, l'utilisation et les dépenses des finances publiques, des budgets et des biens publics de manière légale, économique, efficace et efficiente, ainsi que d'améliorer la gestion des finances publiques et de soutenir le développement économique durable. » En pratique, cependant, il est limité en ressources humaines et rencontre souvent des problèmes de capacité globale (ADB 2019). Sans surprise, lorsque la politique de haut niveau est ajoutée, il est rare qu'un audit d'État ne constate aucune irrégularité. La Constitution accorde au parlement des pouvoirs budgétaires en vertu de l'article 25.1.7. En réponse, l'article 6.1 de la loi sur l'audit d'État donne au Bureau national d'audit de Mongolie le mandat d'auditer tout sauf le parlement. Plus précisément, dans la loi sur l'audit d'État, l'article 6.5 stipule qu'il peut auditer le parlement « si demandé par le parlement ».

L'IAAC est une autre institution de surveillance avec un mandat trop large qui lui permet d'enquêter sur les cas de corruption et d'éduquer le public sur les mécanismes de prévention. Conformément à la loi sur la lutte contre la corruption (2006), l'IAAC est chargée des déclarations de revenus et d'actifs du président, du Premier ministre et de son cabinet, des membres du parlement et des fonctionnaires nommés par eux (article 11.1.1). À ce jour, les obstacles les plus importants à sa capacité d'enquêter activement sur les cas de corruption de hauts fonctionnaires sont liés soit à l'immunité politique, soit aux lois d'amnistie. En juillet 2021, la Mongolie avait adopté sa septième loi d'amnistie (Baljmaa 2020). Le problème est que certaines de ces lois d'amnistie s'appliqueraient à un large éventail de cas qui accorderaient également une protection contre les poursuites pour corruption ou conduiraient à la clôture des affaires en cours d'instruction par l'IAAC (UNCAC Coalition 2015). Généralement, l'IAAC fait l'objet d'accusations fréquentes d'opérer de manière aléatoire ou avec un biais politique important. Dans le passé, le président pouvait nommer le chef de l'IAAC, mais en janvier 2021, le parlement a modifié la loi sur la lutte contre la corruption, transférant ce pouvoir au Premier ministre (article 21, mis à jour ; Baljmaa 2020). Ce changement peut être considéré comme renforçant davantage la position du Premier ministre.

Ces facteurs institutionnels contribuent à la détérioration des contre-pouvoirs appropriés dans le système et expliquent pourquoi une si grande partie de la corruption de haut niveau passe inaperçue ou sous-enquêtée.

9. Perspectives

Suite à l'évolution des gros titres des médias ces dernières années, les analystes et les commentateurs ont commencé à décrire les développements politiques mongols comme une crise de la démocratie. Bien que de nombreux problèmes contribuent au déclin général de la gouvernance démocratique, le problème central décrit dans ce rapport est qu'il n'existe actuellement aucun système de contrôle efficace pour former des contre-pouvoirs appropriés. L'ancien équilibre des contre-pouvoirs a été rompu, mais le nouveau système est très déséquilibré. Comme indiqué précédemment, le transfert de pouvoir au pouvoir législatif n'aurait pas dû poser de problème, mais il s'est produit dans le contexte d'un système de partis faible et d'un système judiciaire faible.

Dans l'ensemble, cela conduit à la conclusion que, malgré la conception et l'intention constitutionnelles, le principe de séparation des pouvoirs rencontre des défis considérables. De plus, il est de plus en plus difficile à appliquer dans le contexte politique actuel, car d'autres branches et organismes de surveillance ne peuvent pas contrôler adéquatement le pouvoir législatif. En conséquence, cela conduit à des perspectives plutôt sombres pour la reddition de comptes horizontale à court terme. Quant au moyen et long terme, il est encore trop tôt pour juger, car ce type d'arrangement de pouvoir est instable et il y a des discussions sur de nouvelles réformes. Malgré l'insistance de l'élite politique selon laquelle les réformes ont été faites pour assurer la stabilité politique, il y a plus de facteurs à considérer. L'une des convictions sous-jacentes des élites politiques est que le roulement rapide du gouvernement nuit à la stabilité politique ; par conséquent, toutes les réformes majeures récentes se sont concentrées sur la consolidation du pouvoir législatif et du Premier ministre avec son cabinet. En réalité, le roulement du gouvernement n'aurait pas dû être un problème, mais le roulement rapide des fonctionnaires civils et publics dans les institutions correspondantes a été un problème pour l'élaboration et la mise en œuvre des politiques.

Il a été précédemment noté que si l'on observe une érosion de la reddition de comptes horizontale, la qualité de la démocratie se détériorera (Sato et al. 2022). De plus, pour la politique intérieure, il est important de mentionner que la recherche transnationale montre que les régimes à parti dominant sont plus vulnérables aux protestations de masse (Ulfelder 2005). De plus, l'instabilité régionale actuelle est susceptible d'entraîner un déclin économique supplémentaire, ce qui signifie moins de ressources pour les réformes et des enjeux plus élevés en cas de perte de pouvoir politique. Au total, cela conduit à plus d'incertitude et de risques, tant à l'extérieur qu'à l'intérieur du pays.

La situation générale est que depuis que la Mongolie a entamé sa démocratisation en 1989, sa performance démocratique a été relativement élevée parmi les démocraties de la troisième vague. Surtout, si l'on considère que l'héritage institutionnel soviétique et les niveaux de développement économique la rapprochent analytiquement des États d'Asie centrale post-soviétiques. Pourtant, si l'on considère les développements depuis 1992 (date à laquelle la démocratie a été institutionnalisée par la Constitution), nous pouvons encore observer aujourd'hui un déclin progressif de la qualité de sa démocratie.

Cependant, malgré ces défis, l'élite politique restera probablement intéressée par le système démocratique. La position géopolitique de la Mongolie rend sa démocratie vulnérable aux effets de contagion institutionnelle de la Chine et de la Russie. Pourtant, sa politique étrangère d'attraction de tiers voisins rend les élites politiques intéressées au maintien du système démocratique. Cette politique étrangère a été une pierre angulaire des affaires étrangères mongoles, et elle tente fondamentalement d'équilibrer la dépendance de la Mongolie vis-à-vis de la Chine et de la Russie en trouvant d'autres partenaires. Implicitement, elle a également eu un impact durable sur son choix de système politique, car elle a soutenu l'adhésion de la Mongolie à la communauté des démocraties. Néanmoins, en raison des problèmes existants de corruption systémique, l'élite politique n'est pas intéressée à renforcer le rôle du système judiciaire et l'État de droit, qui sont cruciaux pour faire progresser la qualité démocratique en Mongolie. Compte tenu des élections parlementaires de 2024 qui impliqueront une législature beaucoup plus large, il reste à voir à l'avenir si cela assurera effectivement la stabilité politique et augmentera l'efficacité.

10. Solutions

Compte tenu des arrangements de pouvoir actuels, comment pouvons-nous renforcer la reddition de comptes horizontale ?

L'indice de l'État de droit du World Justice Project, qui varie de 0 à 1, donne à la Mongolie un score global de 0,54, ce qui indique une performance « médiocre » (World Justice Project 2022). Au niveau mondial, elle est classée 65e sur 128 pays, et au niveau régional, sa performance globale est la plus proche de celle de l'Indonésie. Parmi les principaux facteurs inclus dans cet indicateur, elle obtient le score le plus bas en termes d'absence de corruption dans le gouvernement. Si l'on approfondit les sous-facteurs, on constate qu'elle a l'une des pires performances en matière d'utilisation de la fonction publique à des fins de gain privé par les fonctionnaires de la branche législative. En 2020, elle était classée 114e sur 128 pays, ce qui la place parmi les pires performers au niveau mondial et régional.

Ce rapport a décrit le cadre constitutionnel actuel et le déséquilibre des arrangements de pouvoir introduits par les amendements. L'un des principaux risques dans le contexte politique actuel est la surconcentration du pouvoir dans le corps législatif, que les contrôles institutionnels existants ne peuvent pas suffisamment contrebalancer. De manière importante, les transferts de pouvoir se sont produits à une époque de domination d'un seul parti, de faibles institutions de contre-pouvoir et, surtout, d'un manque d'indépendance judiciaire. Tout cela conduit à un environnement politique où les fonctionnaires au pouvoir sont à peine responsables. La principale préoccupation est que cela entraîne également une diminution de la transparence des décisions au sein du corps législatif, avec très peu de surveillance ou de possibilité d'être contesté par d'autres institutions.

Ainsi, la solution principale devrait se concentrer sur le renforcement et l'amélioration du pouvoir judiciaire. À une époque où la plupart des institutions de contre-pouvoir sont faibles, cela reste l'approche générale. Cela est donné du point de vue que le déséquilibre des pouvoirs entre les différentes branches est particulièrement pertinent pour le pouvoir judiciaire, car les nominations judiciaires et les contraintes budgétaires le placent à haut risque de manipulation par les autres branches du gouvernement.

Bien que la réforme judiciaire soit à l'ordre du jour tout au long du processus de démocratisation de la Mongolie, les efforts antérieurs d'approche descendante ou de renforcement des institutions pour la réforme judiciaire ont échoué (Fenwick 2001 ; White 2009 ; Chimid 2017). Le problème reste non résolu à ce jour, car, à un niveau plus profond, de telles approches ne fonctionnent pas bien dans les pays où la corruption est systémique, où les principaux acteurs sont à la fois les réformateurs et les réformés.

En tant que problème persistant, il a été attribué au fait que les institutions impliquées dans les réformes judiciaires ont ignoré les problèmes fondamentaux, tels que la corruption du pouvoir judiciaire (White 2009). De plus, bien qu'il y ait beaucoup d'attention portée à l'indépendance politique, les problèmes sont également liés au budget judiciaire, à l'intégrité, à la transparence et à la responsabilité. En fin de compte, cela suggère que dans le cadre institutionnel actuel en Mongolie, l'approche mixte avec une pression ascendante pour la réforme et la mise en œuvre est plus appropriée.

D'autres solutions générales sont que la Mongolie doit continuer à développer son système de partis. Actuellement, la faiblesse du système de partis contribue au manque d'opposition en tant que force d'équilibrage dans le système démocratique. En particulier, pour contrer les intérêts particuliers, l'opposition devrait jouer un rôle important dans la direction des agences chargées de prévenir et d'enquêter sur la corruption (O’Donnell 1998). Il est très peu probable qu'au sein de la concentration de pouvoir existante, il y ait la volonté politique de donner aux agences préventives ou aux agences de surveillance la capacité réelle d'assurer la justice. À ce jour, la surconcentration du pouvoir et la diminution de la responsabilité n'ont fait qu'augmenter le risque que la prise de décision ne soit pas faite dans l'intérêt général de la société.

Enfin, la responsabilité gouvernementale est un processus multi-acteurs et multidimensionnel. Par conséquent, en plus des améliorations dans l'étendue de la reddition de comptes horizontale, la responsabilité du gouvernement envers ses citoyens (reddition de comptes verticale) et envers les médias et la société civile (reddition de comptes diagonale) doit s'améliorer. Dans le cadre d'une approche globale conduisant à des améliorations et à la transparence de la gouvernance, la pression ascendante impliquerait une activité accrue de la part des médias et de diverses organisations de la société civile qui assurent la reddition de comptes diagonale. Quant à la reddition de comptes verticale, la vigilance des influenceurs de l'opinion publique et des citoyens est de plus en plus importante. Ces deux aspects de la responsabilité, cependant, feraient l'objet de recherches futures.

Nous tenons à souligner que le concept de « contre-pouvoirs » est encore relativement nouveau en Mongolie. Historiquement, il n'y avait pas de précédent, et pendant la période communiste, le contrôle centralisateur et omniprésent du parti ne permettait même pas l'existence de forces d'équilibrage. Ainsi, c'est une réussite du système démocratique moderne d'introduire le concept et la condition associée de « responsabilité ». Néanmoins, cela reste un concept obscur pour la population générale et même pour certains anciens politiciens. La traduction mongole la plus courante de responsabilité est « хариуцлага », qui ne transmet pas correctement sa signification dans un cadre démocratique. Le problème principal est que la traduction directe de « хариуцлага » est « responsabilité », ce qui a inutilement chargé le concept d'une connotation paternaliste. De plus, les principes de séparation des pouvoirs ne sont pas non plus intuitifs pour ceux qui ne connaissent pas le cadre de la gouvernance démocratique. Ainsi, dès le départ, pour une personne moyenne, cela peut conduire à un état d'esprit et à des attentes incorrects quant à la direction et aux types de responsabilités dans les relations de pouvoir.

Néanmoins, la réussite du système démocratique est que des questions telles que les types de responsabilités et leurs besoins retiennent l'attention. Il est donc important pour le développement futur de la démocratie mongole de poursuivre ces discussions et d'essayer de les résoudre au fur et à mesure qu'elles se présentent. En fin de compte, la démocratie mongole est encore relativement jeune et nécessitera plus d'ajustements et d'améliorations. Plus important encore, cependant, ces changements nécessiteront la participation ouverte et transparente de toutes les parties prenantes, car une démocratie stable a besoin non seulement d'électeurs actifs, mais aussi d'électeurs informés.

11. Conclusion

Nous pouvons conclure que, bien que les perspectives d'augmentation de la reddition de comptes horizontale du gouvernement ne soient pas bonnes à court terme, le système a encore une capacité d'amélioration. Plusieurs facteurs majeurs remettent en question le bon fonctionnement des contre-pouvoirs dans le système et doivent être traités en permanence. De manière importante, il y a un manque d'indépendance judiciaire. Dans le système existant, les membres clés du système judiciaire sont très susceptibles d'être des nominations politiques ; par conséquent, leur neutralité politique et leur indépendance sont discutables. De même, cela devient un problème supplémentaire lorsqu'il s'agit de cas impliquant de hautes fonctions. L'étendue de la réforme judiciaire dans le passé a été entravée principalement par l'approche descendante adoptée par les agences donatrices. À l'avenir, une approche mixte, incluant une pression ascendante des citoyens et de la communauté, pourrait être une meilleure approche pour assurer que la démocratie mongole continue d'évoluer positivement et pour assurer l'État de droit. De plus, plus de transparence dans la prise de décision est nécessaire pour garantir que la législation n'est pas seulement adoptée, mais vérifiée. Pour cela, le rôle de la reddition de comptes diagonale doit s'améliorer, ce qui, au minimum, impliquerait un meilleur accès et une meilleure couverture médiatique.

Un autre sujet de préoccupation souligné dans ce rapport est que les principaux organismes de surveillance, tels que le Bureau national d'audit et l'IAAC, ne sont pas exempts d'ingérence politique. Quant aux autres voies, il y a un manque de soutien et d'opportunités pour impliquer des organismes de surveillance citoyens. Dans l'ensemble, ces défis créent des lacunes considérables dans la reddition de comptes horizontale du système. Bien que non évidentes et difficiles à évaluer à court terme, bon nombre de ces défis institutionnels ont un impact cumulatif sur la qualité de la démocratie.

Il n'est pas exagéré de suggérer que, à moins que les moyens institutionnels de diriger les préoccupations publiques ne soient améliorés, les cas de protestations de masse pourraient ne faire qu'augmenter dans l'environnement politique actuel. En particulier, les avantages institutionnels à long terme du parti au pouvoir et la faiblesse actuelle de l'opposition ont également conduit à un système de domination d'un seul parti, qui est sujet aux protestations. Bien que protester ne soit pas nécessairement une menace et puisse être une issue politique dans une démocratie, le problème est que la réponse du gouvernement aux protestations publiques a été principalement superficielle et s'est ensuite concentrée sur la limitation plutôt que sur la réponse aux préoccupations des manifestants. Au fil du temps, le risque de suivre cette approche est que, à moins que les problèmes de gouvernance sous-jacents, en particulier les moyens institutionnels de défendre et de représenter l'intérêt public, ne soient améliorés, la confrontation entre le gouvernement et le public pourrait devenir plus grave. Néanmoins, à court terme, compte tenu de tous les avantages du statu quo, il est peu probable que l'élite politique actuelle pousse et mette en œuvre les réformes nécessaires, laissant la vigilance et la participation des citoyens comme les principaux outils conduisant au changement politique. ■

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[1] Président du Conseil, Académie d'éducation politique

[2] Chercheur principal, Fondation Sant Maral

[3] Voir le document sur https://legalinfo.mn/mn/detail?lawId=367&type=2 (en mongol).

[4] Voir le document sur https://legalinfo.mn/mn/detail?lawId=16759482929681&showType=1 (en mongol).

[5] Le nombre exact est difficile à retracer, en raison de l'absence d'informations ouvertes sur le sujet.

État de la responsabilité horizontale au Pakistan :

Défis actuels et réformes

Muhammad Habib[1]

Pakistan Institute of Legislative Development and Transparency

1. Contexte

Définie comme la mesure dans laquelle les institutions de l'État tiennent le pouvoir exécutif du gouvernement responsable, la responsabilité horizontale est atteinte lorsque différentes institutions de l'État exercent leurs fonctions de contrôle et d'équilibre pour prévenir les abus de pouvoir par les exécutifs. Par exemple, lorsque le pouvoir législatif supervise le pouvoir exécutif ou qu'un pouvoir judiciaire examine les lois adoptées par le pouvoir législatif, il s'agit également d'une forme de responsabilité qui s'exerce horizontalement « entre égaux » (O’Donnell 1998 ; Lindberg 2013).

La fonction de contrôle que différentes institutions de l'État exercent les unes sur les autres est également communément appelée responsabilité horizontale. Les commissions législatives sont également incluses dans la responsabilité horizontale et interrogent le gouvernement exécutif sur sa performance et le tiennent responsable. Au Pakistan, l'Assemblée nationale et les assemblées provinciales peuvent également exercer la responsabilité par le biais d'un vote de censure. Par conséquent, le mécanisme de responsabilité horizontale met l'accent sur la séparation des pouvoirs entre les institutions de l'État afin d'éviter les abus en permettant à d'autres institutions de l'État d'exiger des informations, d'interroger des fonctionnaires et éventuellement de punir les comportements inappropriés (Rose-Ackerman 1996).

Les pays démocratiques reposent sur trois piliers : le pouvoir législatif, le pouvoir judiciaire et le pouvoir exécutif, et leurs fonctions sont également bien définies. L'élaboration, l'introduction et l'adoption des lois, le contrôle des exécutifs et la fourniture d'une tribune pour exprimer les sentiments publics par des représentants élus sont les fonctions clés du pouvoir législatif. Le pouvoir judiciaire règle les différends entre le gouvernement, les groupes et les citoyens, et le pouvoir exécutif est responsable de l'administration des affaires de l'État et de l'application des lois. Au Pakistan, la distinction entre le pouvoir législatif et le pouvoir exécutif est floue au sommet car le Premier ministre est le chef exécutif du pays ainsi que le chef du parti majoritaire à l'Assemblée nationale et fait donc partie des deux piliers de l'État. En général, chacune de ces trois institutions n'interfère pas dans les domaines des autres ; cependant, la dissolution prématurée de deux assemblées provinciales du Pendjab et du Khyber Pakhtunkhwa (KP) le 14 janvier et le 17 janvier 2023, respectivement, a soulevé des questions quant à l'institution suprême parmi ces institutions de l'État. L'ingérence interinstitutionnelle est devenue un problème si grave au Pakistan que l'ancien président de la Cour suprême du Pakistan (CJP), Asif Saeed Khosa, a proposé un grand dialogue entre les institutions de l'État, y compris le pouvoir judiciaire, l'exécutif, le parlement, l'armée et les agences de renseignement, pour le résoudre (Mehboob 2019).

De même, au cours des deux dernières décennies, la « responsabilité » est devenue le slogan politique le plus célèbre du Pakistan (Mehboob, 2022). Selon l'Indice de perception de la corruption publié par Transparency International, le Pakistan a reçu le pire classement, et ce score a diminué depuis 2019 (TI 2023).

L'Indice de contrôle de la corruption (CCI) a également montré une faible performance du Pakistan en matière de responsabilité horizontale. De 2013 à 2020, le score du Pakistan était inférieur à 1,0, sauf en 2014, où son score était de 0,83. La responsabilité horizontale est exercée par des institutions telles que le pouvoir judiciaire, le pouvoir législatif et d'autres organismes de surveillance, notamment le Bureau national de la responsabilité (NAB), les Établissements provinciaux de lutte contre la corruption (ACE), le Bureau de l'Auditeur général du Pakistan (AGP), les médiateurs fédéraux et provinciaux.

Il est largement admis au Pakistan que le NAB est la principale raison de l'instabilité politique et l'un des obstacles à la prospérité économique. Outre ses mauvaises performances, il existe une perception parmi le pouvoir judiciaire, les politiciens et les médias qu'il a été impliqué dans une responsabilité sélective, une ingénierie politique et une victimisation politique depuis sa création (Iqbal et Mustafa 2022).

Le Parlement du Pakistan exerce la responsabilité financière du secteur public par le biais d'une commission appelée la Commission des comptes publics (PAC). Parallèlement, les commissions permanentes supervisent les politiques et les performances d'un gouvernement élu. D'autres moyens de contrôle comprennent les avis d'interpellation, les motions, les points d'importance publique et les résolutions soulevées au Parlement, et les parlementaires sont interrogés lors des débats sur le fonctionnement du gouvernement exécutif. Dans les démocraties parlementaires, les commissions sont considérées comme les « yeux, les oreilles, les mains et même le cerveau du Parlement ». Une autre expression sur l'importance de la commission est que « le Congrès en session est le Congrès en exposition publique, tandis que le Congrès dans sa salle de commission est le Congrès au travail » (Wilson W. 1885). Au Pakistan, le « Congrès » peut être considéré comme le « Parlement ».

L'objectif de ce document est de décrire la structure de responsabilité horizontale du Pakistan. De plus, son objectif est d'évaluer l'état actuel de la responsabilité horizontale au Pakistan et d'étudier les forces et les faiblesses des mécanismes de responsabilité, y compris les lois et réglementations. Le document aide également à développer une compréhension de base des principaux défis des mécanismes de responsabilité horizontale au Pakistan en fournissant différentes perspectives sur la manière dont la responsabilité horizontale peut contribuer à une démocratie fonctionnelle. Les réformes nécessaires pour renforcer les structures de responsabilité pour le fonctionnement efficace et efficient des institutions de l'État sont également mises en évidence dans le document. Plus spécifiquement, le document aborde les questions de recherche suivantes pour mettre en évidence les problèmes concernant les contrôles et contrepoids des exécutifs par le pouvoir législatif, le pouvoir judiciaire et d'autres organes de surveillance au Pakistan :

• Quels sont les mécanismes institutionnels constitutionnels et juridiques qui tiennent le gouvernement exécutif responsable ?

• Dans quelle mesure les mécanismes constitutionnels et juridiques de responsabilité horizontale ont-ils rempli leurs fonctions attendues pour contraindre les actions des membres de l'exécutif ?

• Quels sont les déterminants de la performance de la responsabilité horizontale ?

• Que faut-il faire pour améliorer l'état de la performance de la responsabilité horizontale ?

2. Mécanismes de responsabilité horizontale au Pakistan

La responsabilité de l'exécutif est un élément central d'un système démocratique. Trois institutions principales composent le gouvernement du Pakistan : le gouvernement exécutif, le parlement et le pouvoir judiciaire. La branche exécutive est composée d'un cabinet dirigé par le Premier ministre. La branche législative comprend le Sénat, l'Assemblée nationale et quatre assemblées provinciales. Enfin, la branche judiciaire comprend la Cour suprême, les hautes cours et les tribunaux inférieurs. De nombreuses agences de surveillance vérifient les abus de pouvoir par les exécutifs, notamment le Bureau national de la responsabilité (NAB), le Bureau de l'Auditeur général du Pakistan (AGP), les médiateurs fédéraux et provinciaux, et les établissements de lutte contre la corruption aux niveaux provinciaux.

Figure 1. Structure du gouvernement du Pakistan

2.1. Le pouvoir législatif

Le Parlement du Pakistan et les assemblées provinciales remplissent trois fonctions principales : la législation, la représentation et le contrôle, ou le suivi des performances du gouvernement élu par le biais de comités pléniers et de comités ministériels. Le Règlement et la procédure des affaires au Parlement et dans les assemblées provinciales exigent la formation de commissions permanentes pour chaque ministère et département du gouvernement fédéral et provincial, respectivement. Ces règles habilitent ces commissions permanentes à examiner les dépenses, l'administration, les législations déléguées, les pétitions publiques et les politiques du ministère concerné, y compris ses organismes publics associés, et à transmettre son rapport d'observations et de recommandations au ministère/département, qui soumet ensuite sa réponse à la Commission (Assemblée nationale du Pakistan s.d.).

De plus, les membres du Parlement et des assemblées provinciales peuvent poser par écrit différentes questions d'importance publique relatives aux fonctions et au fonctionnement des différentes divisions ministérielles. Le ministère concerné répond par écrit au Parlement, et les réponses sont ensuite soumises au Parlement un jour spécifique alloué à chaque ministère.

Le règlement intérieur de l'Assemblée nationale définit également la composition et les fonctions de la PAC. Des règles similaires dans les assemblées provinciales régissent le fonctionnement des PAC dans ces assemblées.

Le gouvernement soumet une proposition de budget à l'Assemblée nationale pour approbation. Ce faisant, le gouvernement cherche l'aval du corps législatif pour ses politiques et programmes, obtenant ainsi l'autorisation de les mettre en œuvre. Conformément à l'article 171 de la Constitution de la République islamique du Pakistan, l'AGP soumet des rapports d'audit annuels au président, qui les présente ensuite à l'Assemblée nationale. Pour un examen approfondi, ces rapports sont renvoyés à la PAC, qui opère selon les directives établies dans le Règlement de procédure et de conduite des affaires à l'Assemblée nationale, 2007 (Cheema 2020).

Performances

Il y a 36 commissions permanentes à l'Assemblée nationale, qui ont tenu 1 005 réunions au cours de la 15e Assemblée nationale (du 13 août 2018 au 9 août 2023). D'autre part, la PAC a tenu 177 réunions de décembre 2018 à juin 2023 et a récupéré 1 154 milliards de roupies pakistanaises (PKR). De même, elle a discuté 12 741 paragraphes sur 33 562, a envoyé 119 paragraphes au NAB et 97 à l'Agence fédérale d'enquête (FIA), et a réglé 721 subventions et 3 839 paragraphes au cours de la même période.

Le règlement intérieur de l'Assemblée nationale exige la formation de commissions permanentes dans les 30 jours suivant l'élection du Premier ministre et de leurs présidents dans le mois qui suit. Malheureusement, lors de la 15e Assemblée nationale, ces commissions ont été formées avec un retard d'environ six mois, le 5 février 2019. De même, en raison d'une confrontation politique entre le gouvernement du Pakistan Tehreek-e-Insaf (PTI) et l'opposition, l'élection à la présidence de la PAC a également été retardée (PILDAT 2023).

L'Assemblée nationale peut constituer des commissions spéciales pour exercer les fonctions incluses dans la motion. Par exemple, une commission spéciale sur les chemins de fer a été constituée le 22 avril 2008 par l'Assemblée nationale par résolution sur l'attribution de terrains de Pakistan Railways (PR) au Royal Palm Golf and Country Club, Lahore, à des prix nominaux. Initialement, 103 acres de terrain ont été cédés à l'entrepreneur dans le cadre d'un bail de 33 ans en 2001, mais plus tard cette année-là, le terrain a augmenté à 140 acres et la durée du bail a été prolongée à 49 ans. Le 26 août 2010, la commission a présenté son rapport, qui recommandait la résiliation du contrat, le recouvrement des pertes auprès de l'entrepreneur et des poursuites judiciaires contre les fonctionnaires impliqués (Assemblée nationale du Pakistan 2010). La Cour suprême (CS) s'est saisie de l'intégralité de l'affaire en 2011 et plus tard, le 28 juin 2019, a statué que l'accord était entaché d'intention malveillante et de favoritisme, accordant le projet à une partie prédéterminée tout en ignorant les autres parties. En conséquence, il manquait de transparence, d'équité et d'ouverture. La CS a annulé l'accord de location de 2001, rendant la possession à Pakistan Railways. Elle a également ordonné au NAB de poursuivre l'affaire conformément à la loi contre les fonctionnaires de Pakistan Railways (Sheikh 2019). Cet exemple montre comment une commission spéciale a répondu efficacement à l'empiètement non autorisé des fonctionnaires exécutifs.

2.2. Le pouvoir judiciaire

La branche judiciaire au Pakistan se compose de la Cour suprême, des cours supérieures au niveau provincial, de la Cour suprême d'Islamabad dans le territoire de la capitale d'Islamabad et des tribunaux inférieurs. Le pouvoir judiciaire au Pakistan est constitutionnellement et légalement indépendant pour vérifier et sanctionner les méfaits exécutifs. Lorsqu'un gouvernement ne prend pas de mesures rapides et décisives, entraînant une violation des droits fondamentaux des citoyens, la Constitution habilite les tribunaux à assurer la protection des droits fondamentaux. De même, la Constitution de la République islamique du Pakistan accorde à la CS, communément appelée pouvoirs « suo motu » en vertu de l'article 184(3), le pouvoir de rendre des ordonnances lorsqu'elle estime qu'une question d'importance publique concernant la mise en œuvre des droits fondamentaux est en jeu (Mehboob 2020).

En outre, la Constitution fournit un cadre complet pour l'établissement du système judiciaire dans le pays, y compris les procédures de nomination et de destitution des juges des cours supérieures et les qualifications nécessaires. En 2010, le Parlement a introduit un changement significatif dans le processus de nomination des juges en établissant la Commission judiciaire du Pakistan (JCP) par le biais des 18e et 19e amendements à la Constitution du Pakistan. En ce qui concerne la nomination des juges de la Cour suprême, conformément aux articles 175 et 175A de la Constitution du Pakistan, la nomination des juges aux cours suprêmes et aux cours supérieures est effectuée par la JCP. La commission se compose du président de la Cour suprême en tant que président, des quatre juges les plus anciens de la Cour suprême, d'un ancien président ou d'un ancien juge de la Cour suprême, du ministre fédéral de la Justice et du procureur général du Pakistan, et d'un avocat principal de la Cour suprême.

Une fois que la Commission judiciaire a approuvé un individu pour un poste de juge de la Cour suprême, la nomination est transmise à la Commission parlementaire, qui se compose de huit membres, répartis à parts égales entre le gouvernement et l'opposition, ainsi que des représentants de l'Assemblée nationale et du Sénat. La commission dispose d'un délai de deux semaines pour délibérer sur la nomination. Si elle est approuvée, le nom est transmis au président par l'intermédiaire du Premier ministre pour nomination formelle. Si, pour une raison quelconque qui doit être documentée, la Commission parlementaire ne confirme pas la recommandation à la majorité des trois quarts, la décision est renvoyée à la Commission par l'intermédiaire du Premier ministre. Dans ce scénario, la Commission est tenue de proposer un autre candidat.

La Constitution décrit également le processus de destitution des juges des cours supérieures, supervisé par le Conseil judiciaire suprême (SJC). Présidé par le président de la Cour suprême en tant que président, le SJC comprend également deux des juges les plus anciens, l'un de la Cour suprême et l'un des cours supérieures. Le SJC a l'autorité, soit de sa propre initiative, soit en réponse à une référence initiée par le président, de proposer la destitution d'un juge pour faute professionnelle ou incapacité physique ou mentale. De cette manière, la Constitution protège la liberté, l'autonomie et l'équité du pouvoir judiciaire supérieur (Sénat du Pakistan 2018).

Les procédures judiciaires sont menées de manière transparente et sont ouvertes au public et aux médias. Conformément aux règles de la Cour suprême de 1980, la composition des chambres est déterminée à la discrétion du président de la Cour suprême. Dans les situations où les juges présidant une requête ou un appel ont des opinions divergentes, le président de la Cour suprême peut, à sa discrétion, organiser que l'affaire ou l'appel soit entendu et résolu par un autre juge ou une chambre plus large désignée par le président de la Cour suprême. De même, en vertu de l'article 186A de la Constitution du Pakistan, la Cour suprême a le pouvoir, dans l'intérêt de la justice, de transférer toute affaire pendante, appel ou autre procédure judiciaire d'une cour supérieure à une autre cour supérieure.

Performances

Figure 2. Nombre d'affaires en instance dans tous les tribunaux du Pakistan (2004-2022)

Les performances du pouvoir judiciaire au Pakistan sont si faibles que, à de nombreuses reprises, les parlementaires, les médias et le public les remettent en question. Ces performances peuvent être évaluées par le nombre d'affaires traitées. Un nombre important de 56 544 affaires sont en instance auprès de la CS au 31 août 2023 (Cour suprême du Pakistan 2023). Pendant ce temps, plus de 2,1 millions d'affaires sont en instance devant tous les tribunaux du Pakistan en décembre 2022. De plus, le Pakistan était classé 129e sur 140 nations selon l'indice de l'état de droit 2022 formulé par le World Justice Project, tandis qu'en 2021, le Pakistan était classé 130e sur 139 pays (World Justice Project 2022).

Un autre exemple d'empiètement illégal de l'exécutif est une « référence Toshakhana » contre l'ancien Premier ministre, M. Imran Khan, qui a été inculpé par le tribunal de comptes d'Islamabad le 9 janvier 2024, dans une nouvelle référence déposée contre lui le 19 décembre 2023, pour avoir conservé un ensemble de bijoux, offert par le prince héritier saoudien, contre une évaluation sous-évaluée. Dans une affaire distincte déposée par la Commission électorale du Pakistan (ECP) contre M. Khan pour ne pas avoir mentionné les détails des cadeaux d'État dans ses déclarations fiscales, en août 2023, il a été condamné à trois ans de prison par un tribunal d'Islamabad, peine qui a été par la suite suspendue par la Haute Cour d'Islamabad (Bilal 2024). Bien que la peine ait été suspendue, la condamnation et l'invalidation subséquente pour occuper une fonction publique subsistent, l'affaire étant contestée devant la Cour suprême.

2.3. Autres agences de surveillance

2.3.1. Bureau national de lutte contre la corruption

Il existe de nombreuses agences de surveillance au Pakistan, outre le pouvoir judiciaire et la branche législative, pour exercer des contrôles et équilibres sur la branche exécutive et prévenir les abus de pouvoir par les dirigeants. Il s'agit notamment du NAB, de l'AGP, des médiateurs fédéraux et provinciaux, et des établissements de lutte contre la corruption (ACE) aux niveaux provinciaux. L'institution principale dédiée à la lutte contre la corruption est le NAB. L'ordonnance nationale sur la responsabilité (NAO) de 1999 régit ses opérations. En février 2002, le NAB a lancé la Stratégie nationale de lutte contre la corruption (NACS), une initiative complète comprenant des enquêtes approfondies, l'examen des modèles d'agences internationales de lutte contre la corruption et l'engagement avec les parties prenantes locales (Bureau national de lutte contre la corruption s.d.).

Outre le rôle du président de l'équipe de surveillance et d'inspection, il existe également des tribunaux de comptes pour se prémunir contre les abus de pouvoir potentiels. Le NAB a également adopté un code de conduite accessible au public via son site Web. Le NAB renvoie les affaires aux tribunaux de comptes, qui décident ensuite des affaires conformément à la loi.

La responsabilité et ses diverses formes institutionnelles ont été constamment utilisées par les gouvernements militaires et élus au Pakistan, souvent pour cibler politiquement les rivaux. Cet abus de l'autorité de responsabilité et la pratique de la responsabilité sélective ont non seulement érodé la confiance du public dans ces institutions, mais ont également entravé le fonctionnement efficace des organes gouvernementaux. La Cour suprême a constamment souligné les lacunes dans les lois sur la responsabilité. Notamment, la 15e Assemblée nationale a été témoin de multiples modifications de l'Ordonnance nationale sur la responsabilité (NAO). Malheureusement, ces amendements ne découlent pas d'un effort axé sur la réforme au sein de l'Assemblée nationale elle-même, où les représentants élus expriment les sentiments du public. Au lieu de cela, chaque amendement a été introduit par le gouvernement en place, avec peu d'apport substantiel des députés pour réformer cette loi controversée malgré deux décennies d'expérience (PILDAT 2023).

L'ancien Premier ministre, M. Imran Khan, a contesté les amendements apportés par le gouvernement de coalition en 2022. Devant la Cour suprême le 25 juin 2022, et après 53 audiences, la CS a réservé son jugement le 5 septembre 2023. Le président de la Cour suprême, le juge Umar Ata Bandial, a déclaré que quelque chose de bref serait bientôt publié. Il a exprimé sa déception à l'égard du NAB et a déclaré que l'allégation principale contre l'institution était son manque de critères établis, conduisant souvent à un abus d'autorité lors de la poursuite de cas de corruption de moindre valeur. Il a de nouveau demandé au NAB de fournir un rapport complet détaillant le nombre d'affaires renvoyées au NAB par les tribunaux de comptes après l'adoption de ces amendements. Lorsque la requête demandait une responsabilité généralisée, le juge Syed Mansoor Ali Shah a demandé pourquoi les pratiques corrompues des officiers militaires en service avaient été exclues de la juridiction du NAB. Lorsque l'article 209 de la Constitution traitait de la destitution des juges, il a également demandé comment le SJC pouvait rendre une ordonnance de recouvrement de fonds mal acquis en cas de destitution d'un juge supérieur (Iqbal 2023c).

Performances

C'est sans précédent dans la culture du Pakistan, où des personnes aux plus hauts échelons et dans les couloirs du pouvoir ont été tenues responsables, et diverses affaires de corruption de haut niveau ont été initiées, enquêtées et poursuivies par le NAB, indépendamment de leur statut ou de leur lignée politique. Selon le rapport annuel 2022, le NAB a traité 25 699 plaintes, dont 21 495 reçues en 2022, a autorisé 544 vérifications de plaintes et a mené 219 enquêtes. De plus, il a achevé 49 enquêtes et n'a déposé que 30 requêtes devant les tribunaux de comptes en 2021. Le NAB n'a récupéré que 11,394 milliards de PKR d'argent détourné au cours de l'année et a enregistré une diminution de 88 % des recouvrements, car il a récupéré 91,195 milliards de PKR au cours de 2021 (Bureau national de lutte contre la corruption 2023). Les rapports des institutions internationales au Pakistan montrent également une image sombre. Selon les rapports annuels de Transparency International depuis 2010, le score du Pakistan à l'Indice de perception de la corruption (IPC) n'a cessé de diminuer depuis 2019.

Figure 3. Score de l'Indice de perception de la corruption (IPC) du Pakistan (2010-2022)

2.3.2. Vérificateur général du Pakistan

Le Bureau du Vérificateur général du Pakistan (AGP) occupe une position constitutionnelle importante et est considéré comme un élément fondamental du cadre de gouvernance financière et de responsabilité du Pakistan pour garantir l'utilisation responsable des fonds publics. L'AGP dirige également l'Institution suprême d'audit (SAI). Les rôles, nominations, destitutions, fonctions et pouvoirs de l'AGP sont définis par les articles 168 à 171 de la Constitution. L'AGP est nommé en vertu de l'article 168 de la Constitution. Ses rapports sont présentés aux assemblées nationale et provinciales et font partie de la PAC de ces assemblées. La Constitution et la législation de soutien habilitent l'AGP à créer des évaluations impartiales et objectives du processus de gouvernance financière afin d'améliorer les opérations gouvernementales. L'AGP joue un rôle vital pour assurer la transparence et la responsabilité dans les opérations gouvernementales.

Les fonctions de l'AGP comprennent la détermination des formes, principes et méthodes de tenue des comptes aux niveaux fédéral et provincial, la certification des comptes annuels préparés par le Contrôleur général des comptes ou des personnes autorisées, la soumission des comptes certifiés avec les notes, commentaires ou recommandations nécessaires au président, aux gouverneurs ou aux autorités désignées, et la préparation de rapports sur les comptes de la fédération et des provinces pour soumission aux législatures respectives. La portée et la compétence du bureau du procureur général sont régies par l'article 170(2) de la Constitution du Pakistan (Vérificateur général du Pakistan s.d.).

Performances

Selon le rapport annuel de l'AGP pour l'exercice 2020-2021, les Opérations d'audit fédérales (FAO), qui opèrent sous la supervision et l'autorité de divers départements d'audit au sein de l'AGP, ont effectué des audits de 6 848 entités au sein des gouvernements fédéral et provinciaux au cours de l'exercice d'audit 2020-2021. Il a audité le montant de 19 149,49 milliards de PKR et a récupéré un montant de 487,24 milliards de PKR (Vérificateur général du Pakistan 2022).

Selon un rapport de V-Dem (Varieties of Democracy), basé en Suède, intitulé « Democracy Report 2023: Defiance in the Face of Autocratization », le Pakistan se classe 106e à l'Indice de démocratie libérale, tandis que l'Inde et le Bangladesh se classent respectivement 97e et 147e à cet indice. L'indice de démocratie libérale (LDI) de V-Dem capture les aspects électoraux et libéraux de la démocratie et varie du niveau le plus bas (0) au niveau le plus élevé (1) de démocratie (V-Dem 2023).

Figure 4. Indice de responsabilité horizontale du Pakistan (1950-2022)

De même, selon V-Dem, le score du Pakistan à l'Indice de responsabilité horizontale a fluctué depuis 1950. En 2020, le score était de 0,77. Il a diminué à 0,71 en 2021 et a augmenté en 2022 à 0,73, ce qui reflète que la performance du Pakistan en matière de responsabilité horizontale varie d'une période à l'autre en raison de nombreux facteurs, y compris la situation politique du pays (V-Dem 2023).

2.4. Relations interinstitutionnelles

2.4.1. L'implication de l'armée dans les affaires politiques

Une analyse complète du paysage politique et du système démocratique du Pakistan est incomplète sans tenir compte de l'implication et de l'impact de l'establishment de la sécurité dans le fonctionnement de la démocratie.

Un principe normatif largement accepté est que chaque institution étatique du Pakistan devrait adhérer strictement à ses responsabilités constitutionnelles désignées. Cependant, ce principe n'est souvent pas rigoureusement appliqué dans la pratique. Par conséquent, plusieurs centres de pouvoir émergent sur des questions politiques critiques auxquelles le pays est confronté. Ceux qui détiennent une autorité non officielle exercent une influence et un contrôle considérables, tandis que les organes constitutionnels se conforment soit aux directives du centre de pouvoir dominant, soit choisissent de ne pas faire valoir leurs rôles constitutionnels. Cette situation entraîne des défis constants pour l'efficacité de la gouvernance démocratique dans le pays.

S'exprimant lors de la cérémonie du Jour de la Défense et des Martyrs le 23 novembre 2022, l'ancien chef d'état-major de l'armée (COAS), le général (ret.) Qamar Javed Bajwa, a déclaré que l'armée pakistanaise avait décidé, en février 2021, de s'abstenir d'interférer dans les affaires politiques. Il a reconnu que l'armée pakistanaise avait souvent fait l'objet de critiques, attribuant une part importante de ces critiques à son ingérence historique dans la politique, qu'il a jugée inconstitutionnelle au cours des 70 dernières années («Dawn 2022-11-24). Suite à sa nomination en tant que nouveau COAS, le général Syed Asim Munir a également souligné que la loyauté principale de l'armée pakistanaise va à l'État du Pakistan et son dévouement à remplir son rôle constitutionnel (Asad 2023). Mais malheureusement, les activités montrent une plus grande implication de l'establishment dans les affaires politiques de l'État.

Entre le 2 et le 3 septembre, le COAS a rencontré des hommes d'affaires de Lahore et de Karachi et leur a assuré son soutien dans la crise économique en cours. De plus, il est membre du comité Apex du Conseil de facilitation des investissements spéciaux (SIFC), constitué par l'ancien Premier ministre, M. Shehbaz Sharif, le 20 juin 2023 pour relancer l'économie du pays et capitaliser sur des secteurs clés, notamment la production de défense, l'agriculture/l'élevage, les minéraux/l'exploitation minière, les TI et l'énergie, par le développement indigène ainsi que par des investissements de pays amis (Khan 2023). Plus tard, une loi du Parlement a également été adoptée pour établir fermement la base juridique du SIFC et le rôle de l'armée en son sein pour l'avenir.

2.4.2. Ingérence du pouvoir judiciaire dans les affaires parlementaires

Les plaintes concernant le pouvoir judiciaire excédant son autorité et interférant dans les domaines du Parlement ne sont pas un phénomène nouveau au Pakistan. L'une des expressions les plus notables de ces préoccupations est venue directement de la Cour suprême, en particulier de l'ancien président de la Cour suprême, Asif Saeed Khosa, le 17 janvier 2019. Il a souligné la nécessité d'un dialogue interinstitutionnel au Pakistan pour évaluer les erreurs commises par les trois branches du gouvernement. Le juge Khosa a envisagé ce dialogue pour impliquer le Parlement, le pouvoir judiciaire, l'exécutif, ainsi que les agences militaires et de renseignement. Il pensait qu'un examen des erreurs passées commises par les branches judiciaire, exécutive et législative est indispensable, ainsi que des discussions sur des cas présumés d'empiètement du pouvoir judiciaire sur le domaine de l'exécutif en intervenant dans des questions politiques telles que la privatisation, la fixation du prix de vente maximum pour certaines denrées comme le sucre. De plus, le juge Khosa a souligné les préoccupations concernant l'utilisation extensive par le pouvoir judiciaire de son autorité constitutionnelle dans les affaires administratives et a exploré les moyens pour le pouvoir judiciaire de revenir à son rôle traditionnel mais efficace d'arbitre («Dawn 2019-01-17).

Un bref aperçu des incidents récents révèle que la relation entre le Parlement et le pouvoir judiciaire ne s'est pas améliorée, mais s'est plutôt détériorée avec le temps. Quelques exemples critiques d'ingérence institutionnelle et de querelle entre les institutions sont donnés ci-dessous.

2.4.3. Litige des élections de l'Assemblée du Pendjab

La Cour suprême du Pakistan a rendu un verdict de 3-2 le 1er mars 2023, et a ordonné que les élections des assemblées provinciales du Pendjab et du Khyber Pakhtunkhwa soient tenues dans les 90 jours suivant la dissolution des deux assemblées les 14 janvier et 17 janvier 2023, respectivement. Par la suite, une chambre de 3 membres de la CS le 4 avril 2023, a invalidé la décision de la Commission électorale du Pakistan (ECP) du 22 mars 2023, de reporter les élections de l'Assemblée du Pendjab. De plus, la cour a fixé le 14 mai comme date pour l'élection de l'Assemblée du Pendjab, mais elle a également apporté des modifications importantes à l'ensemble du calendrier électoral tel qu'initialement déclaré par l'ECP.

De plus, la chambre a ordonné au gouvernement fédéral de débourser 21 milliards de PKR à l'ECP avant le 10 avril 2023, pour organiser les élections des deux assemblées et a ordonné à l'ECP de soumettre son rapport à la Cour avant le 11 avril, expliquant le statut des fonds. Suite à l'ordonnance de la cour, l'ECP a annoncé le calendrier électoral pour le 14 mai le 5 avril 2023, mais a informé la cour que le gouvernement fédéral hésitait à libérer les fonds requis (Iqbal 2023a). L'Assemblée nationale a ensuite rejeté un projet de loi gouvernemental le 13 avril 2023, intitulé «Projet de loi sur les sommes imputées pour les élections générales (assemblées provinciales du Pendjab et du Khyber Pakhtunkhwa) 2023 », par vote majoritaire. Auparavant, ce projet de loi avait également été rejeté par les commissions permanentes des finances et des revenus de l'Assemblée nationale.

La CS a réservé son jugement le 19 juin 2023, sur la requête en révision de l'ECP contestant la décision de la CS du 4 avril 2023, qui avait fixé le 14 mai 2023 comme date des élections pour l'Assemblée du Pendjab. Finalement, le 4 août 2023, la Cour suprême a rendu une décision complète, affirmant qu'il appartenait à l'ECP d'organiser les élections dans les 90 jours en vertu de l'article 224(2) de la Constitution. Dans une explication détaillée de 25 pages rédigée par le juge Munib Akhtar, la Cour a souligné que non seulement les pétitionnaires formellement devant la Cour, mais aussi l'ensemble de l'électorat du Pendjab et du Khyber-Pakhtunkhwa, ainsi que les citoyens qui y résident, étaient les parties lésées concernant leurs droits fondamentaux en vertu de l'article 17 de la Constitution (The News 2023).

L'Assemblée nationale du Pakistan a adopté à l'unanimité deux résolutions les 28 mars et 6 avril 2023, pour exhorter la CS à ne pas interférer dans les affaires politiques du gouvernement fédéral et de l'ECP, ce qui a causé l'instabilité politique dans le pays. Les résolutions ont également appelé à la constitution d'une cour plénière de la CS pour entendre les affaires constitutionnelles. De plus, l'Assemblée nationale a contraint le Premier ministre Shehbaz Sharif à ne pas appliquer les ordonnances de la CS. Le Majlis-e-Shoora (Parlement), lors de sa session conjointe tenue le 10 avril 2023, a adopté une résolution pour tenir des élections simultanées de toutes les assemblées en vertu de l'article 218(3), qui stipule le devoir de l'ECP d'organiser et de mener des élections équitables conformément à la loi (Assemblée nationale du Pakistan 2023b).

Le 26 avril 2023, le président de l'Assemblée nationale, Raja Pervez Ashraf, par lettre, a vivement critiqué l'instruction de la Cour suprême de contourner l'Assemblée nationale et a qualifié les récentes ordonnances de la CS de libération de fonds pour les élections d'atteinte à l'autorité législative du Parlement. Il a exhorté la CS à s'abstenir de s'immiscer dans les affaires politiques et législatives, et il a souligné les pouvoirs financiers dévolus à l'Assemblée nationale et son rôle dans l'approbation des dépenses du Fonds consolidé fédéral (FCF). Le président a également rappelé au président de la Cour suprême que si la Cour avait le pouvoir d'interpréter la Constitution, elle n'avait pas le pouvoir de la réécrire ou de saper la souveraineté du Parlement (Wasim 2023). En réponse à l'ordonnance de la CS datée du 14 avril 2023, une motion a été présentée à l'Assemblée nationale le 17 avril 2023, par le sénateur Muhammad Ishaq Dar, qui était également ministre des Finances et des Revenus. La motion demandait l'approbation d'une allocation supplémentaire de 21 milliards de PKR au gouvernement fédéral au cours de l'exercice en cours pour la Commission électorale du Pakistan. Cependant, la Chambre n'a pas approuvé la motion (Assemblée nationale du Pakistan 2023c).

2.4.4. Loi sur la Cour suprême (pratique et procédure) de 2023

Selon le jugement détaillé de la CS sur la loi sur la Cour suprême (pratique et procédure) de 2023, publié le 27 décembre 2023, la CS a déclaré que le président de la Cour suprême n'est pas le maître du rôle et ne peut substituer sa sagesse à celle de la Constitution, ni son opinion prévaloir sur celle des autres juges. La Cour a confirmé la constitutionnalité de la loi sur la Cour suprême (pratique et procédure) de 2023 adoptée par le Parlement car elle ne porte atteinte à aucun droit fondamental et facilite sa mise en œuvre. Dans ce jugement, il a été souligné que la Constitution habilite le Parlement à légiférer sur la pratique et la procédure de la Cour suprême en vertu de l'article 191 ; cependant, l'appel interjeté contre une décision en vertu de l'article 184(3) de la Constitution ne s'appliquerait pas rétroactivement (Iqbal 2023b).

Le 29 mars 2023, l'Assemblée nationale a adopté la «Loi sur la Cour suprême (pratique et procédure), 2023 (Loi n° XVII de 2023)». Le président a refusé d'apposer sa sanction à ce projet de loi et l'a renvoyé au Parlement le 8 avril 2023 pour réexamen. La séance conjointe du Parlement a adopté ce projet de loi le 10 avril 2023. Bien que le président ait de nouveau refusé d'apposer sa sanction à ce projet de loi le 19 avril 2023, le projet de loi a été réputé être devenu une loi du Parlement le 21 avril 2023, conformément à la Constitution de la République islamique du Pakistan.

Conformément à la loi, un comité composé du président de la Cour suprême et des deux juges les plus anciens constituera chaque chambre, qui sera alors responsable de l'audition et de la résolution de tous les cas, appels ou affaires devant la Cour suprême. Les décisions au sein de ce comité seront déterminées par un système de vote à la majorité. De même, ce comité décidera d'engager des procédures «suo motu » en vertu de l'article 184(3) de la Constitution. S'il est convaincu que la question concerne une question d'importance publique significative liée à l'application des droits fondamentaux énoncés au chapitre I de la partie II de la Constitution, le comité constituera une chambre de trois membres pour juger l'affaire «suo motu».

En outre, ce même comité, composé du président de la Cour suprême et des deux juges les plus anciens, est autorisé à constituer une chambre pour interpréter toute disposition constitutionnelle devant la Cour suprême. De plus, la loi accorde le droit aux personnes demandant un réexamen d'un jugement de la Cour suprême en vertu de l'article 188 de la Constitution de nommer leur avocat choisi. Elle oblige également la Cour suprême à accélérer l'audience dans les 14 jours dans les cas où une demande invoque l'urgence ou demande une mesure provisoire dans un appel, une affaire ou une affaire (Assemblée nationale du Pakistan 2023a).

Dans une résolution adoptée par l'Assemblée nationale le 13 avril 2023, la Chambre a vivement critiqué la Cour suprême pour la programmation apparemment arbitraire de la date d'audience de la requête contestant la Loi sur la Cour suprême (pratique et procédure), 2023. La résolution a exprimé de sérieuses préoccupations concernant ce qui était perçu comme un effort de la part du pouvoir judiciaire pour empiéter sur l'autorité législative du Parlement et interférer dans sa juridiction constitutionnelle. Elle a souligné l'engagement indéfectible à maintenir la suprématie du Parlement telle que dictée par la Constitution. La résolution a également exprimé sa déception quant à l'exclusion de deux juges seniors des provinces du Baloutchistan et du Khyber Pakhtunkhwa. En outre, elle a demandé la dissolution de la chambre, arguant que sa formation avait eu lieu avant l'achèvement du processus législatif (Kiani 2023).

L'Assemblée nationale a approuvé une résolution le 14 avril 2023 pour dénoncer la décision de la chambre de huit membres de la Cour suprême qui a interdit au gouvernement de mettre en œuvre la Loi sur la Cour suprême (pratique et procédure), 2023. La résolution a également fermement rejeté ce qui était perçu comme une tentative de saper l'autorité du Parlement en matière de législation et d'empiéter sur sa juridiction constitutionnelle. La résolution était dirigée contre l'ordonnance de la Cour suprême instruisant la Banque d'État du Pakistan de débloquer 21 milliards de PKR pour organiser les élections au Pendjab et au KP (Wasim 2023).

2.4.5. Loi sur la Cour suprême (révision des jugements et ordonnances), 2023

La «Loi sur la Cour suprême (révision des jugements et ordonnances), 2023 (Loi n° XXIII de 2023) » a été introduite et adoptée le 14 avril 2023 par l'Assemblée nationale, tandis qu'elle a été adoptée par le Sénat le 5 mai 2023 et promulguée le 26 mai 2023.

Conformément à la loi, une requête en révision doit être examinée par une chambre composée de plus de juges que celle responsable du jugement ou de l'ordonnance initial, conformément à l'article 184. La loi accorde au pétitionnaire le privilège de choisir tout avocat de la Cour suprême pour la révision. De plus, elle étend le droit de soumettre une requête en révision à toute personne qui se sent lésée par une ordonnance rendue en vertu de l'article 184(3). Bien que le délai pour déposer une telle requête en révision soit limité à 60 jours à compter de l'entrée en vigueur de la loi, elle établit une limite de 60 jours pour déposer une requête en révision après que l'ordonnance initiale a été rendue.

Plus tard, la Cour suprême a abrogé cette loi le 11 août 2023. Conformément au jugement, toute tentative par voie de législation ordinaire d'interférer dans la portée des pouvoirs et de la juridiction de la Cour suprême, y compris, mais sans s'y limiter, sa juridiction de révision, constituerait une lecture et une interprétation erronées et incorrectes de la Constitution (Bhatti 2023).

2.4.6. Autres incidents clés d'ingérence

Le 24 mars 2021, le président de la Haute Cour d'Islamabad (IHC), le juge Athar Minallah, a rejeté une requête concernant l'élection du président du Sénat tenue le 12 mars 2021, et a affirmé que les procédures parlementaires étaient hors de la juridiction de la haute cour. Lors de cette élection, M. Mohammad Sadiq Sanjrani a remporté la victoire sur le candidat de l'opposition, le sénateur Syed Yousuf Raza Gilani, bien que l'opposition ait détenu la majorité à la Chambre. Notamment, sept (7) voix ont été rejetées par le président de séance, le sénateur Muzaffar Hussain Shah, qui avaient été exprimées en faveur de M. Gilani (Khan 2021). M. Gilani, par une requête devant l'IHC, a contesté cette décision.

Contrairement à la décision de l'IHC de ne pas interférer dans les procédures parlementaires, le 8 avril 2022, la Cour suprême a rétabli l'Assemblée nationale et annulé la décision du vice-président. De plus, elle a ordonné à l'ancien Premier ministre, M. Imran Khan, de faire face à un vote de censure le 9 avril 2023. La cour a également statué que l'avis donné par le Premier ministre de dissoudre l'Assemblée nationale, qui a conduit à l'ordre du président, violait la Constitution et n'avait aucune valeur juridique (Iqbal 2022a).

La décision de la Cour suprême du 17 mai 2022, interprétant l'article 63-A de la Constitution, a demandé par une référence déposée par le président Dr. Arif Alvi concernant 26 députés du PTI qui ont voté contre les directives du parti lors de l'élection du Premier ministre du Pendjab le 16 avril 2022, a déclaré que les votes exprimés par les législateurs en violation des directives de leur parti ne devraient pas être pris en compte lors de la détermination du résultat d'une motion (Iqbal 2022b). Les juges Mazhar Alam Khan Miankhel et Jamal Khan Mandokhail se sont opposés à la décision et l'ont qualifiée de « réécriture ou lecture dans la Constitution ».

L'Assemblée nationale a adopté une résolution le 27 juillet 2022 pour former un comité parlementaire spécial conjoint afin d'instaurer les réformes judiciaires nécessaires. Elle a également déclaré que le Parlement est l'organe législatif suprême et que l'adoption des lois est sa prérogative exclusive (Wasim 2022).

2.4.7. Différends entre le pouvoir judiciaire et l'exécutif

En mai 2019, le président Dr. Arif Alvi a déposé une référence, sur avis de l'ancien Premier ministre, M. Imran Khan, contre le juge en exercice de la Cour suprême, le juge Qazi Faez Isa, alléguant qu'il avait acquis trois (3) propriétés à Londres entre 2011 et 2015, au nom de son épouse et de ses enfants mais n'avait pas divulgué ces informations dans ses déclarations financières. La Cour suprême, en révision, a rejeté la référence le 26 avril 2021. Le gouvernement fédéral, cependant, a déposé une requête en révision curative, qui n'avait aucune disposition dans la Constitution du Pakistan. La requête a été acceptée pour examen et est restée en suspens auprès du président de la Cour suprême, ce que beaucoup ont interprété comme une tactique de pression contre le juge Isa. Plus tard, le 30 mars 2023, près d'un an après avoir pris ses fonctions de Premier ministre, M. Muhammad Shehbaz Sharif a émis un ordre de retrait de la requête en révision curative. Il a qualifié cette action d'« infondée et politiquement motivée ». Par la suite, le 31 mars 2023, le président Alvi a approuvé le retrait de la référence en révision curative et de la demande civile diverse (CMA) contre le juge Qazi Faez Isa. Cette décision a été prise sur avis du Premier ministre, conformément à l'article 48 de la Constitution. Enfin, le 21 juillet 2023, le juge en chef Bandial a rejeté la requête en révision curative («Dawn 2023-04-01).

Plusieurs jours après sa défaite au vote de confiance, l'ancien Premier ministre M. Khan a exprimé des regrets concernant le choix de son gouvernement d'engager une référence contre le juge Isa et a reconnu que c'était une erreur. Il a en outre déclaré que son administration n'aurait pas dû s'engager dans des conflits inutiles avec le pouvoir judiciaire.

Plus tard, il s'est distancé de la décision en affirmant que la référence contre le juge Isa, déposée sous son mandat de Premier ministre, avait été exécutée sur ordre d'une « autorité » qui détenait une position encore plus élevée que le alors directeur général des services d'inter-services (DG ISI), le lieutenant-général (ret.) Faiz Hameed, impliquant l'ancien COAS Bajwa (Adnan 2023). Cependant, le dépôt de cette référence et les procédures qui ont suivi ont semblé tendre les relations au sein de la haute magistrature. Lors des audiences, le juge Isa a accusé le juge Bandial de violer le code de conduite en assumant le rôle de plaignant contre lui. De même, l'épouse du juge Isa, Mme Sarina Isa, a demandé au juge Bandial et au juge Muneeb Akhtar de divulguer leurs actifs pour assurer la transparence dans la reddition de comptes des juges. Le juge Isa a souligné l'importance d'empêcher tout juge de la Cour suprême de subir les épreuves que lui et sa famille avaient traversées.

Plusieurs autres exemples de ces atteintes incluent la décision de la Cour suprême d'ouvrir des centres commerciaux en 2020, initialement fermés par le gouvernement en raison des mesures de confinement liées au COVID-19. De plus, une pénalité de 6 milliards de dollars US imposée par le Centre international pour le règlement des différends relatifs aux investissements (CIRDI) en 2019, en partie parce que la Cour suprême avait invalidé le contrat minier de Reko Diq entre le gouvernement du Baloutchistan et une société internationale, Tethyan Copper Company (TCC). Un autre exemple est le cas de la société turque Karkey Power Company, qui a obtenu avec succès une sentence du Centre international pour le règlement des différends relatifs aux investissements (CIRDI) de 860 millions de dollars US contre le gouvernement pakistanais en 2017 parce que la Cour suprême avait ordonné la résiliation du contrat avec Karkey.

3. Défis dans les mécanismes de reddition de comptes horizontaux

Au Pakistan, malgré leurs pouvoirs, les commissions parlementaires aux niveaux national et provincial n'ont pas été très actives ou efficaces. Apparemment, il n'y a pas de limites constitutionnelles, légales ou institutionnelles à la branche législative pour contrôler suffisamment l'exécutif ; cependant, il est urgent d'améliorer la performance des commissions pour exercer une surveillance sur les exécutifs. Par exemple, selon les règles de procédure de l'Assemblée nationale, les projets de loi sont renvoyés aux commissions pour examen, discussion et recommandations, mais le projet de loi de finances n'est renvoyé à aucune commission permanente pour discussion. En vertu de l'article 73 de la Constitution de la République islamique du Pakistan, le Sénat doit fournir ses recommandations sur le projet de loi de finances dans les 14 jours suivant sa transmission par l'Assemblée nationale du Pakistan contenant le budget annuel. L'Assemblée nationale peut adopter le projet de loi de finances avec ou sans les recommandations du Sénat.

De même, la PAC dispose de dispositions limitées car elle se concentre principalement sur les intrants et les audits de conformité plutôt que sur les extrants et les audits de performance, échouant ainsi à évaluer l'efficacité de la gestion des dépenses. De plus, il existe un arriéré important de rapports d'audit, la PAC consacrant la majeure partie de son temps à discuter des rapports des années précédentes. La PAC s'engage principalement dans une surveillance rétrospective de l'exécutif, manquant d'un équivalent à un Bureau du budget parlementaire pour effectuer une surveillance prospective, comme au Royaume-Uni. De plus, les mécanismes de responsabilisation de la PAC sont affectés par la nature intrinsèquement politique de sa composition. Les membres des bancs du parti au pouvoir au sein de la PAC hésitent souvent à soumettre leur gouvernement à une reddition de comptes législative.

De même, le pouvoir judiciaire est confronté à de nombreux défis. La Politique judiciaire nationale (NJP) a été créée en 2009 pour réduire l'arriéré des affaires au sein du pouvoir judiciaire, sauvegarder son indépendance et éliminer la corruption. Elle n'a cependant pas été correctement mise en œuvre. Cette politique est née à la suite du mouvement de restauration des juges (2007-2009) et visait à améliorer la performance du secteur de la justice, favorisant ainsi une plus grande confiance du public dans l'administration de la justice. Formulé par le Comité national d'élaboration de la politique judiciaire (NJPMC), le NJP a introduit des mesures à court et à long terme pour accélérer la résolution des affaires en mettant en œuvre des délais spécifiques pour différentes catégories d'affaires, en mettant fortement l'accent sur le traitement des affaires plus anciennes. Cependant, malgré ces mesures, ni le pouvoir judiciaire supérieur ni le pouvoir judiciaire inférieur n'ont été en mesure de traiter efficacement la pendance des affaires.

De plus, un bref aperçu des développements récents révèle qu'au lieu de tirer parti de son autorité et de son soutien public pour renforcer la démocratie et les institutions démocratiques, le pouvoir judiciaire a utilisé son influence pour examiner, critiquer et saper d'autres branches du gouvernement à certains moments, y compris l'exécutif et le législatif. Des juges éminents ont fréquemment exprimé leurs griefs contre les représentants élus et les partis politiques dans la sphère publique et, à certaines occasions, ont humilié la bureaucratie civile. Par conséquent, les divers jugements de la Cour suprême sont largement critiqués par les politiciens, les avocats et les médias, y compris la destitution de l'ancien Premier ministre Syed Yousuf Raza Gillani en 2012 et de Muhammad Nawaz Sharif en 2017. De même, la restauration de l'Assemblée nationale en avril 2022 a été critiquée par le gouvernement PTI de l'époque, mais a également été largement appréciée par les partis d'opposition. Outre cela, il y a eu d'énormes critiques du pouvoir judiciaire par les parlementaires dans une affaire «suo motu » concernant les élections au Pendjab.

Depuis sa création, le NAB a également été confronté à divers défis et présente de nombreuses lacunes. L'une d'elles est la fréquence des ajournements d'audience, qui entraînent des retards dans la progression des affaires en cours ou des enquêtes par le NAB. Le temps consacré aux procédures judiciaires affecte le rythme de travail et entraîne un arriéré d'affaires au sein du NAB, ce qui peut avoir un impact sur l'efficacité globale du processus de responsabilisation. De plus, la nécessité d'allouer des ressources pour les activités liées aux tribunaux a potentiellement mis à rude épreuve la capacité du bureau et, par conséquent, a entravé sa capacité à traiter efficacement de nouvelles affaires ou à répondre rapidement aux défis émergents. De plus, il y a une pénurie de tribunaux de responsabilisation, ce qui a augmenté la pendance des affaires.

Deuxièmement, les affaires très médiatisées impliquant des personnalités politiques reçoivent souvent une couverture médiatique importante, ce qui amplifie leur portée et leur impact sur la perception du public. Cependant, le fait est que les affaires très médiatisées sont peu nombreuses, et les affaires de « tromperie du public en général » sont beaucoup plus nombreuses. Malheureusement, le rôle des médias dans la couverture des affaires très médiatisées façonne une opinion publique particulière et une perception négative de la performance du NAB.

Troisièmement, le processus de responsabilisation au Pakistan est souvent critiqué pour la longue durée des enquêtes, des investigations, du dépôt de la plainte formelle devant les tribunaux et des procédures judiciaires, les affaires prenant plusieurs années à se conclure pour de nombreuses raisons, y compris, mais sans s'y limiter, les complexités juridiques, les inefficacités administratives, l'arriéré judiciaire, l'ingérence politique et les tactiques dilatoires des accusés impliqués.

Quatrièmement, la crédibilité du NAB au Pakistan a fait l'objet d'un examen et de critiques de la part du pouvoir judiciaire, des politiciens, du Parlement et du public. Il est communément admis au Pakistan que le NAB est compromis et qu'il sert parfois d'outil de victimisation politique. La raison de cette perception est que certaines actions et décisions du NAB sont considérées comme influencées par des motivations ou des biais politiques. Cette perception est devenue si forte que même les affaires légitimes deviennent parfois controversées. Certains experts estiment qu'outre le NAB, le Pakistan dispose déjà de nombreuses autres institutions et lois de responsabilisation, mais que ces institutions manquent de ressources adéquates pour leur mise en œuvre.

Outre la victimisation politique, l'influence de l'establishment est également un facteur important, même pendant les gouvernements civils. L'ancien président du NAB a démissionné après seulement sept mois de mandat, citant « l'ingérence » et la « pression » comme raisons de son départ. En décembre 2022, l'ancien Premier ministre M. Imran Khan a accusé l'ancien chef d'état-major de l'armée (COAS), le général (ret.) Qamar Javed Bajwa, d'avoir dirigé et exercé un contrôle sur le NAB pendant son mandat de Premier ministre. Il a en outre allégué que le COAS avait accordé des concessions importantes aux dirigeants des principaux partis politiques, y compris la Ligue musulmane du Pakistan-Nawaz (PML-N) et le Parti du peuple pakistanais (PPP) (Malik 2023).

4. Réformes pour améliorer l'état de la reddition de comptes horizontale

Il est impératif de fournir un Parlement véritablement inclusif, représentatif et transparent pour renforcer les fondements de la démocratie parlementaire et favoriser la confiance dans les institutions démocratiques. Cette approche aidera à tenir le gouvernement responsable et à sauvegarder les intérêts des citoyens ordinaires. Le Parlement pourrait envisager les réformes suivantes pour améliorer la performance de la reddition de comptes horizontale.

L'un des rôles principaux de l'Assemblée nationale est l'approbation annuelle du budget fédéral. Malheureusement, le Parlement

Mécanismes de reddition de comptes horizontaux et dérive démocratique :

Le cas de la Corée du Sud dans une perspective comparative

Jung Kim[1]

East Asia Institute

1. Introduction

Cette étude décrit les mécanismes de reddition de comptes horizontaux «de jure » et examine la performance de la reddition de comptes horizontaux «de facto » de la Corée du Sud au cours des deux dernières décennies depuis 2000, en plaçant le pays dans le contexte comparatif des démocratisations de la troisième vague.

Elle montre que la Corée du Sud a conçu de manière optimale ses mécanismes de contrôle et d'équilibre inter-branches sur le papier en établissant des contraintes législatives et judiciaires sur l'exécutif de manière impartiale. Elle révèle également les écarts périlleux entre les mécanismes de reddition de comptes horizontaux «de jure » et la performance de la reddition de comptes horizontaux «de facto », en détectant une détérioration précoce puis une inversion des résultats de la reddition de comptes inter-branches dans le pays. Enfin, elle confirme que l'oscillation de la reddition de comptes horizontale entre corrosion et restauration est corrélée avec la fluctuation de la démocratie entre érosion et résilience en Corée du Sud. Elle explique l'oscillation de la reddition de comptes horizontale en introduisant la dynamique de la dérive démocratique, qui se produit soit lorsqu'un président libéral, privilégiant le mandat électoral aux contraintes constitutionnelles, outrepassé vers l'excès populiste, soit lorsqu'un président conservateur, privilégiant les contraintes constitutionnelles au mandat électoral, outrepassé vers l'excès oligarchique.

Dans la section suivante, cette étude présente une variété d'indicateurs empiriques pour mesurer les pouvoirs exécutif, législatif et judiciaire afin de décrire les mécanismes de responsabilité horizontale « de jure » de la Corée du Sud et de les comparer à ceux d'autres démocraties de la troisième vague. La troisième section utilise plusieurs mesures empiriques pour estimer la performance de la Corée du Sud en matière de responsabilité horizontale « de facto » et son impact sur la qualité de la démocratie, en constatant un hiatus significatif entre la responsabilité « de jure » et la performance de la responsabilité « de facto », la performance de la responsabilité « de facto » étant corrélée à la qualité de la démocratie. Dans l'avant-dernière section, cette étude affirme que la dynamique du dérapage démocratique peut expliquer l'écart entre la responsabilité « de jure » et la responsabilité « de facto » en analysant deux épisodes de destitution présidentielle comme études de cas de dérapage démocratique dans le pays. La conclusion résume les résultats et les implications de la recherche.de jure de la responsabilité horizontale et de les comparer à ceux d'autres démocraties de la troisième vague. La troisième section utilise plusieurs mesures empiriques pour estimer la performance de la Corée du Sud en matière de responsabilité horizontale « de facto » et son impact sur la qualité de la démocratie, en constatant un hiatus significatif entre la responsabilité « de jure » et la performance de la responsabilité « de facto », la performance de la responsabilité « de facto » étant corrélée à la qualité de la démocratie. Dans l'avant-dernière section, cette étude affirme que la dynamique du dérapage démocratique peut expliquer l'écart entre la responsabilité « de jure » et la responsabilité « de facto » en analysant deux épisodes de destitution présidentielle comme études de cas de dérapage démocratique dans le pays. La conclusion résume les résultats et les implications de la recherche.de facto et la performance de la responsabilité « de facto » et l'impact sur la qualité de la démocratie, en constatant un hiatus significatif entre la responsabilité « de jure » et la responsabilité « de facto » et la performance de la responsabilité « de facto » est corrélée à la qualité de la démocratie. Dans l'avant-dernière section, cette étude affirme que la dynamique du dérapage démocratique peut expliquer l'écart entre la responsabilité « de jure » et la responsabilité « de facto » en analysant deux épisodes de destitution présidentielle comme études de cas de dérapage démocratique dans le pays. La conclusion résume les résultats et les implications de la recherche.de jure la responsabilité et la responsabilité « de facto » et la performance de la responsabilité « de facto » est corrélée à la qualité de la démocratie. Dans l'avant-dernière section, cette étude affirme que la dynamique du dérapage démocratique peut expliquer l'écart entre la responsabilité « de jure » et la responsabilité « de facto » en analysant deux épisodes de destitution présidentielle comme études de cas de dérapage démocratique dans le pays. La conclusion résume les résultats et les implications de la recherche.de facto la responsabilité et la responsabilité « de facto » est corrélée à la qualité de la démocratie. Dans l'avant-dernière section, cette étude affirme que la dynamique du dérapage démocratique peut expliquer l'écart entre la responsabilité « de jure » et la responsabilité « de facto » en analysant deux épisodes de destitution présidentielle comme études de cas de dérapage démocratique dans le pays. La conclusion résume les résultats et les implications de la recherche.de facto la responsabilité est corrélée à la qualité de la démocratie. Dans l'avant-dernière section, cette étude affirme que la dynamique du dérapage démocratique peut expliquer l'écart entre la responsabilité « de jure » et la responsabilité « de facto » en analysant deux épisodes de destitution présidentielle comme études de cas de dérapage démocratique dans le pays. La conclusion résume les résultats et les implications de la recherche.de jure la responsabilité et la responsabilité « de facto » en analysant deux épisodes de destitution présidentielle comme études de cas de dérapage démocratique dans le pays. La conclusion résume les résultats et les implications de la recherche.de facto la responsabilité en analysant deux épisodes de destitution présidentielle comme études de cas de dérapage démocratique dans le pays. La conclusion résume les résultats et les implications de la recherche.

2. Responsabilité horizontale « de jure » : la Corée du Sud dans un contexte comparatif : la Corée du Sud dans un contexte comparatif

Dans cette section, je présente des indicateurs empiriques pour les mécanismes de responsabilité horizontale « de jure » de la Corée du Sud. En utilisant comme modèle l'évaluation de la configuration formelle des mécanismes de responsabilité horizontale, j'utilise les sources de données suivantes pour mesurer la force des dispositions constitutionnelles de contrôle et d'équilibre inter-branches. Pour le pouvoir exécutif ou les dotations constitutionnelles des actions exécutives, j'emploie l'« indice du pouvoir exécutif » de de jure de la Corée du Sud. En utilisant comme modèle l'évaluation de la configuration formelle des mécanismes de responsabilité horizontale, j'utilise les sources de données suivantes pour mesurer la force des dispositions constitutionnelles de contrôle et d'équilibre inter-branches. Pour le pouvoir exécutif ou les dotations constitutionnelles des actions exécutives, j'emploie l'« indice du pouvoir exécutif » de Constitute, qui varie de 0 à 1 et capture la présence ou l'absence de sept aspects importants de la législation exécutive : (1) le pouvoir d'initier des lois ; (2) le pouvoir de publier des décrets ; (3) le pouvoir d'initier des amendements constitutionnels ; (4) le pouvoir de déclarer l'état d'urgence ; (5) le pouvoir de veto ; (6) le pouvoir de contester la constitutionnalité d'une loi ; et (7) le pouvoir de dissoudre le corps législatif. Le score de l'indice est la moyenne des sept éléments binaires, les nombres plus élevés indiquant plus de pouvoir exécutif et les nombres plus bas indiquant moins de pouvoir exécutif (Elkins, Ginsburg et Melton 2023).

Le score de l'indice du pouvoir exécutif de la Corée du Sud est de 0,43, ce qui reflète ses dispositions constitutionnelles concernant (1) le pouvoir d'initier des lois,[2] (2) le pouvoir de publier des décrets,[3] (3) le pouvoir d'initier des amendements constitutionnels,[4] (4) le pouvoir de déclarer l'état d'urgence[5] et (5) le pouvoir de veto,[6] mais aucune disposition constitutionnelle concernant (6) le pouvoir de contester la constitutionnalité d'une loi et (7) le pouvoir de dissoudre le corps législatif.

Pour le pouvoir législatif ou les dotations constitutionnelles des contraintes législatives sur les actions exécutives, j'emploie l'« indice du pouvoir législatif » du Handbook of National Legislature, qui varie de 0 à 1 et capture la présence ou l'absence de trente-deux aspects importants des contraintes législatives sur les actions exécutives. Le score de l'indice est simplement la moyenne des trente-deux éléments binaires suivants, les nombres plus élevés indiquant plus de pouvoir législatif et les nombres plus bas indiquant moins de pouvoir législatif (Fish et Kroenig 2009) :

(a) l'influence du corps législatif sur l'exécutif, qui comprend (1) si le corps législatif peut, à lui seul, sans l'implication d'autres agences, destituer le président ou remplacer le premier ministre ; (2) si les ministres peuvent exercer simultanément des fonctions de membre du corps législatif ; (3) si le corps législatif a des pouvoirs de convocation des fonctionnaires de la branche exécutive et si des audiences avec des fonctionnaires de la branche exécutive comparaissant devant le corps législatif ou ses comités sont régulièrement tenues ; (4) si le corps législatif peut mener une enquête indépendante sur le chef de l'exécutif et les agences de l'exécutif ; (5) si le corps législatif a des pouvoirs de surveillance efficaces sur les agences de coercition ; (6) si le corps législatif nomme le premier ministre ; (7) si l'approbation du corps législatif est requise pour confirmer la nomination des ministres ou si le corps législatif nomme lui-même les ministres ; (8) si le pays n'a pas de présidence du tout ou s'il y a une présidence, mais que le président est élu par le corps législatif ; (9) si le corps législatif peut voter la défiance envers le gouvernement ;

(b) l'autonomie institutionnelle du corps législatif, qui comprend (10) si le corps législatif est à l'abri de la dissolution par l'exécutif ; (11) si toute initiative législative de l'exécutif nécessite une ratification ou une approbation par le corps législatif avant de prendre effet ; (12) si les lois adoptées par le corps législatif sont à l'abri du veto ou essentiellement à l'abri du veto ; (13) si les lois du corps législatif sont suprêmes et non sujettes à un contrôle judiciaire ; (14) si le corps législatif a le droit d'initier des projets de loi dans toutes les juridictions politiques ; (15) si la dépense des fonds approuvés par le corps législatif est obligatoire ; (16) si le corps législatif contrôle les ressources qui financent son fonctionnement interne et fournissent les avantages de ses membres ; (17) si les membres du corps législatif sontの免責特権の対象であるか、または刑事訴追の対象であるか ; et (18) si tous les membres du corps législatif sont élus ;

(c) les pouvoirs spécifiques du corps législatif, qui comprennent (19) si le corps législatif peut, à lui seul, sans l'implication d'autres agences, modifier la Constitution ; (20) si l'approbation du corps législatif est nécessaire pour la déclaration de guerre ; (21) si l'approbation du corps législatif est nécessaire pour ratifier des traités avec des pays étrangers ; (22) si le corps législatif a le pouvoir d'accorder l'amnistie ; (23) si le corps législatif a le pouvoir de grâce ; (24) si le corps législatif examine et a le droit de rejeter les nominations au pouvoir judiciaire ou si le corps législatif nomme lui-même des membres du pouvoir judiciaire ; (25) si le président de la banque centrale est nommé par le corps législatif ; (26) si le corps législatif a une voix substantielle dans le fonctionnement des médias d'État ;

(d) la capacité institutionnelle du corps législatif, qui comprend (27) si le corps législatif est régulièrement en session ; (28) si chaque législateur dispose d'un secrétaire personnel ; (29) si chaque législateur dispose d'au moins un membre du personnel non-secrétaire ayant une expertise politique ; (30) si les législateurs sont éligibles à la réélection sans aucune restriction ; (31) si un siège au corps législatif est une position suffisamment attrayante pour que les législateurs s'y intéressent et cherchent à être réélus ; et (32) si la réélection d'un législateur sortant est suffisamment fréquente pour qu'à tout moment le corps législatif contienne un nombre significatif de membres très expérimentés.

Le score de l'indice du pouvoir législatif de la Corée du Sud est de 0,59, ce qui reflète ses dispositions constitutionnelles concernant :

(a) l'influence du corps législatif sur l'exécutif concernant (2) si les ministres peuvent exercer simultanément des fonctions de membre du corps législatif,[7] (3) si le corps législatif a des pouvoirs de convocation des fonctionnaires de la branche exécutive et si des audiences avec des fonctionnaires de la branche exécutive comparaissant devant le corps législatif ou ses comités sont régulièrement tenues,[8] (4) si le corps législatif peut mener une enquête indépendante sur le chef de l'exécutif et les agences de l'exécutif,[9] et (5) si le corps législatif a des pouvoirs de surveillance efficaces sur les agences de coercition ;

(b) l'autonomie institutionnelle du corps législatif concernant (10) si le corps législatif est à l'abri de la dissolution par l'exécutif, (11) si toute initiative législative de l'exécutif nécessite une ratification ou une approbation par le corps législatif avant de prendre effet,[10] (14) si le corps législatif a le droit d'initier des projets de loi dans toutes les juridictions politiques, (15) si la dépense des fonds approuvés par le corps législatif est obligatoire, (16) si le corps législatif contrôle les ressources qui financent son fonctionnement interne et fournissent les avantages de ses membres, et (18) si tous les membres du corps législatif sont élus ;[11]

(c) les pouvoirs spécifiques du corps législatif concernant (20) si l'approbation du corps législatif est nécessaire pour la déclaration de guerre,[12] (21) si l'approbation du corps législatif est nécessaire pour ratifier des traités avec des pays étrangers,[13] et (24) si le corps législatif examine et a le droit de rejeter les nominations au pouvoir judiciaire ou si le corps législatif nomme lui-même des membres du pouvoir judiciaire ;[14]

(d) la capacité institutionnelle du corps législatif concernant (27) si le corps législatif est régulièrement en session.[15] (28) si chaque législateur dispose d'un secrétaire personnel, (29) si chaque législateur dispose d'au moins un membre du personnel ayant une expertise politique, non-secrétaire, (30) si les législateurs sont éligibles à la réélection sans aucune restriction ; (31) si un siège à la législature est une position suffisamment attrayante pour que les législateurs s'y intéressent généralement et cherchent à être réélus ; et (32) si la réélection d'un législateur sortant est suffisamment courante pour qu'à un moment donné la législature compte un nombre significatif de membres très expérimentés.

Pour le pouvoir judiciaire ou les dotations constitutionnelles de contraintes judiciaires sur les actions exécutives, j'utilise l'« indice de pouvoir judiciaire » de Constitute, qui varie de 0 à 1 et capture la présence ou l'absence de douze aspects importants des contraintes judiciaires sur les actions exécutives. Le score de l'indice est simplement la moyenne des douze éléments binaires, les nombres plus élevés indiquant plus de pouvoir judiciaire et les nombres plus faibles indiquant moins de pouvoir judiciaire (Elkins, Ginsburg et Melton 2023) :

(a) l'indépendance judiciaire, qui comprend (1) si la Constitution contient une déclaration explicite d'indépendance judiciaire ; (2) si la Constitution prévoit que les juges ont des nominations à vie ; (3) si les nominations à la plus haute cour impliquent soit un conseil judiciaire, soit deux (ou plus) acteurs ; (4) si la destitution est interdite ou limitée de telle sorte qu'elle nécessite la proposition d'un vote de la supermajorité à la législature, ou si seul le conseil public ou judiciaire peut proposer la destitution et qu'un autre acteur politique est requis pour approuver une telle proposition ; (5) si la destitution est explicitement limitée aux crimes et autres questions de mauvaise conduite, de trahison ou de violations de la Constitution ; et (6) si les salaires des juges sont protégés contre la réduction.

(b) la capacité judiciaire, qui comprend (7) si la Constitution prévoit un contrôle judiciaire ; (8) si les tribunaux ont le pouvoir de superviser les élections ; (9) si un tribunal a le pouvoir de déclarer inconstitutionnels les partis politiques ; (10) si les juges jouent un rôle dans la destitution de l'exécutif, par exemple lors d'une procédure de destitution ; (11) si un tribunal a la capacité d'examiner les déclarations d'urgence ; et (12) si un tribunal a le pouvoir d'examiner les traités.

L'indice de pouvoir judiciaire de la Corée du Sud est de 0,58, ce qui reflète ses dispositions constitutionnelles relatives à :

(a) l'indépendance judiciaire, qui comprend (1) si la Constitution contient une déclaration explicite d'indépendance judiciaire,[16] (3) si les nominations à la plus haute cour impliquent soit un conseil judiciaire, soit deux (ou plus) acteurs,[17] (5) si la destitution est explicitement limitée aux crimes et autres questions de mauvaise conduite, de trahison ou de violations de la Constitution, et (6) si les salaires des juges sont protégés contre la réduction.[18]

(b) la capacité judiciaire, qui comprend (7) si la Constitution prévoit un contrôle judiciaire,[19] (9) si un tribunal a le pouvoir de déclarer inconstitutionnels les partis politiques,[20] (10) si les juges jouent un rôle dans la destitution de l'exécutif ;[21] mais aucune disposition constitutionnelle concernant (8) si les tribunaux ont le pouvoir de superviser les élections, (11) si un tribunal a la capacité d'examiner les déclarations d'urgence, et (12) si un tribunal a le pouvoir d'examiner les traités.

Pour placer le score de l'indice de pouvoir exécutif, législatif et judiciaire de la Corée du Sud dans un contexte comparatif, je construis un échantillon de dix-huit démocratisations de la troisième vague d'Asie de l'Est et du Sud-Est : Indonésie (1999), Mongolie (1991), Philippines (1988), Corée du Sud (1988), Taïwan (1996) et Thaïlande (1998) ; (2) Europe centrale et orientale : Bulgarie (1991), République tchèque (1990), Hongrie (1990), Pologne (1990) ; Roumanie (1991) et République slovaque (1994) ; et (3) Amérique centrale et du Sud : Argentine (1984), Brésil (1987), Chili (1990), Colombie (1991), Mexique (1996) et Pérou (1981).[22]

Figure 1. Scores de l'indice de pouvoir exécutif et législatif dans 18 démocratisations de la troisième vague

Sources : Elkins, Ginsburg et Melton 2023 ; Fish et Kroenig 2009.

La Figure 1 illustre un nuage de points dans lequel l'axe horizontal montre les scores de l'indice de pouvoir exécutif des dix-huit démocratisations de la troisième vague, et l'axe vertical montre les scores de l'indice de pouvoir législatif des dix-huit démocratisations de la troisième vague. Chaque ligne pointillée indique la valeur moyenne de chaque score d'indice de pouvoir. Dans le coin supérieur droit, là où le président impérial rencontre l'assemblée récalcitrante, se trouvent la Mongolie, la Bulgarie, la Pologne, la Hongrie et la Roumanie. Taïwan, l'Argentine et le Mexique sont dans le coin inférieur gauche, là où l'exécutif non dominant rencontre la législature soumise. Alors que le Chili adopte une conception constitutionnelle qui combine le président impérial avec la législature soumise, la République tchèque emploie une conception constitutionnelle qui mélange l'exécutif non dominant avec l'assemblée récalcitrante. En ce qui concerne la reddition de comptes « de jure », la Corée du Sud semble avoir l'un des mécanismes de contrôle et d'équilibre interbranches exécutif-législatif les plus viables parmi les dix-huit démocratisations de la troisième vague.de jure reddition de comptes, la Corée du Sud semble avoir l'un des mécanismes de contrôle et d'équilibre interbranches exécutif-législatif les plus viables parmi les dix-huit démocratisations de la troisième vague.

Figure 2. Scores de l'indice de pouvoir exécutif et judiciaire dans 18 démocratisations de la troisième vague

Sources : Elkins, Ginsburg et Melton 2023.

La Figure 2 montre un nuage de points dans lequel l'axe horizontal représente les scores de l'indice de pouvoir exécutif des dix-huit démocratisations de la troisième vague et l'axe vertical indique les scores de l'indice de pouvoir judiciaire des dix-huit démocratisations de la troisième vague. Chaque ligne pointillée indique la valeur moyenne de chaque score d'indice de pouvoir. La Bulgarie se trouve dans le coin supérieur droit, là où le président impérial rencontre la cour récalcitrante. L'Indonésie et le Mexique sont dans le coin inférieur gauche, là où l'exécutif non dominant rencontre le tribunal soumis. Alors que la Roumanie, la Hongrie et la Thaïlande emploient la conception constitutionnelle qui combine le président impérial avec le tribunal soumis, Taïwan adopte une conception constitutionnelle qui mélange l'exécutif non dominant avec la cour récalcitrante. En ce qui concerne la reddition de comptes « de jure », la Corée du Sud semble avoir l'un des mécanismes de contrôle et d'équilibre interbranches exécutif-judiciaire les plus viables parmi les dix-huit démocratisations de la troisième vague.de jure reddition de comptes, la Corée du Sud semble avoir l'un des mécanismes de contrôle et d'équilibre interbranches exécutif-judiciaire les plus viables parmi les dix-huit démocratisations de la troisième vague.

3. de facto Reddition de comptes horizontale : la Corée du Sud dans un contexte comparatif

Dans cette section, je présente des indicateurs empiriques de la performance de la reddition de comptes horizontale « de facto » et de son impact sur la qualité de la démocratie en Corée du Sud. Comme modèle pour évaluer les résultats réels des mécanismes de reddition de comptes horizontale et la qualité de la démocratie, j'utilise les sources de données suivantes pour la mesure. Pour la performance de la reddition de comptes horizontale « de facto », j'emploie l'« indice de reddition de comptes horizontale » de Varieties of Democracy (V-Dem), qui varie de 0 à 1 et mesure dans quelle mesure l'idéal de reddition de comptes gouvernementale horizontale est atteint en agrégeant les indicateurs suivants : (1) l'indice V-Dem de contraintes judiciaires sur l'exécutif ; (2) l'indice V-Dem de contraintes législatives sur l'exécutif ; et (3) l'indice V-Dem de contraintes des autres organes de l'État (contrôleur général, procureur général ou médiateur) sur l'exécutif. Les nombres plus élevés indiquent une reddition de comptes horizontale « de facto » plus importante et les nombres plus faibles indiquent une reddition de comptes horizontale « de facto » moins importante (Luhrmann, Marquardt et Mechkova 2020).de facto Reddition de comptes horizontale, j'emploie l'« indice de reddition de comptes horizontale » de Varieties of Democracy (V-Dem), qui varie de 0 à 1 et mesure dans quelle mesure l'idéal de reddition de comptes gouvernementale horizontale est atteint en agrégeant les indicateurs suivants : (1) l'indice V-Dem de contraintes judiciaires sur l'exécutif ; (2) l'indice V-Dem de contraintes législatives sur l'exécutif ; et (3) l'indice V-Dem de contraintes des autres organes de l'État (contrôleur général, procureur général ou médiateur) sur l'exécutif. Les nombres plus élevés indiquent une reddition de comptes horizontale « de facto » plus importante et les nombres plus faibles indiquent une reddition de comptes horizontale « de facto » moins importante (Luhrmann, Marquardt et Mechkova 2020).de facto reddition de comptes horizontale, j'emploie l'« indice de reddition de comptes horizontale » de Varieties of Democracy (V-Dem), qui varie de 0 à 1 et mesure dans quelle mesure l'idéal de reddition de comptes gouvernementale horizontale est atteint en agrégeant les indicateurs suivants : (1) l'indice V-Dem de contraintes judiciaires sur l'exécutif ; (2) l'indice V-Dem de contraintes législatives sur l'exécutif ; et (3) l'indice V-Dem de contraintes des autres organes de l'État (contrôleur général, procureur général ou médiateur) sur l'exécutif. Les nombres plus élevés indiquent une reddition de comptes horizontale « de facto » plus importante et les nombres plus faibles indiquent une reddition de comptes horizontale « de facto » moins importante (Luhrmann, Marquardt et Mechkova 2020).de facto reddition de comptes horizontale et les nombres plus faibles indiquent une reddition de comptes horizontale « de facto » moins importante (Luhrmann, Marquardt et Mechkova 2020).de facto reddition de comptes horizontale et les nombres plus faibles indiquent une reddition de comptes horizontale « de facto » moins importante (Luhrmann, Marquardt et Mechkova 2020).

Figure 3. Scores de l'indice de reddition de comptes horizontale de 18 démocratisations de la troisième vague, 2000-2004 contre 2005-2009

Source : V-Dem https://www.v-dem.net/data/

Pour la qualité de la démocratie, j'utilise l'« indice de démocratie libérale » de V-Dem, qui varie de 0 à 1 et mesure dans quelle mesure l'idéal de démocratie libérale est atteint. Les nombres plus élevés indiquent une qualité de démocratie plus élevée, et les nombres plus faibles indiquent une qualité de démocratie plus faible (Coppedge et al. 2020).

Pour des raisons de commodité de présentation, je calcule les valeurs moyennes d'intervalles de cinq ans depuis 2000 pour chaque score d'indice des dix-huit démocratisations de la troisième vague. Les scores de l'indice de reddition de comptes horizontale de la Corée du Sud sont les suivants : (1) 2000-2004 : 0,925 ; (2) 2005-2009 : 0,902 ; (3) 2010-2014 : 0,865 ; et (4) 2015-2019 : 0,933. Les scores de l'indice de démocratie libérale de la Corée du Sud sont les suivants : (1) 2000-2004 : 0,772 ; (2) 2005-2009 : 0,738 ; (3) 2010-2014 : 0,649 ; et (4) 2015-2019 : 0,722.

La Figure 3 illustre un nuage de points dans lequel l'axe horizontal montre les valeurs moyennes 2000-2004 des scores de l'indice de reddition de comptes horizontale des dix-huit démocratisations de la troisième vague, et l'axe vertical représente les valeurs moyennes 2005-2009 des scores de l'indice de reddition de comptes horizontale des dix-huit démocratisations de la troisième vague. Si un pays se trouve sur le côté gauche de la ligne à 45 degrés, sa reddition de comptes horizontale « de facto » s'améliore. Si un pays se trouve sur le côté droit de la ligne à 45 degrés, sa reddition de comptes horizontale « de facto » se détériore. Le Chili, le Pérou et la Roumanie représentent le premier cas, tandis que la Corée du Sud, Taïwan, l'Argentine et la Thaïlande typifient le second. En ce qui concerne la reddition de comptes « de facto », la Corée du Sud semble être l'un des cas d'érosion modérée de la reddition de comptes horizontale parmi les dix-huit démocratisations de la troisième vague durant la période.de facto reddition de comptes horizontale s'améliore. Si un pays se trouve sur le côté droit de la ligne à 45 degrés, sa reddition de comptes horizontale « de facto » se détériore. Le Chili, le Pérou et la Roumanie représentent le premier cas, tandis que la Corée du Sud, Taïwan, l'Argentine et la Thaïlande typifient le second. En ce qui concerne la reddition de comptes « de facto », la Corée du Sud semble être l'un des cas d'érosion modérée de la reddition de comptes horizontale parmi les dix-huit démocratisations de la troisième vague durant la période.de facto reddition de comptes horizontale se détériore. Le Chili, le Pérou et la Roumanie représentent le premier cas, tandis que la Corée du Sud, Taïwan, l'Argentine et la Thaïlande typifient le second. En ce qui concerne la reddition de comptes « de facto », la Corée du Sud semble être l'un des cas d'érosion modérée de la reddition de comptes horizontale parmi les dix-huit démocratisations de la troisième vague durant la période.de facto reddition de comptes horizontale, la Corée du Sud semble être l'un des cas d'érosion modérée de la reddition de comptes horizontale parmi les dix-huit démocratisations de la troisième vague durant la période.

Figure 4. Scores de l'indice de démocratie libérale de 18 démocratisations de la troisième vague, 2000-2004 par rapport à 2005-2009

Source : V-Dem https://www.v-dem.net/data/

Note : La Colombie, le Mexique, les Philippines, la Roumanie et la Thaïlande sont exclus en raison de leurs scores plus faibles.

La Figure 4 présente un nuage de points dans lequel l'axe horizontal représente les valeurs moyennes de 2000-2004 des scores de l'indice de démocratie libérale des dix-huit démocratisations de la troisième vague, et l'axe vertical indique les valeurs moyennes de 2005-2009 des scores de l'indice de démocratie libérale des dix-huit démocratisations de la troisième vague. Si un pays se situe à gauche de la ligne à 45 degrés, la qualité de sa démocratie s'améliore. Si un pays se situe à droite de la ligne à 45 degrés, la qualité de sa démocratie se détériore. Parmi les pays les plus performants en matière de responsabilité horizontale, le Chili et le Pérou ont amélioré la qualité de leur démocratie. Parmi les pays les moins performants en matière de responsabilité horizontale, la Corée du Sud et l'Argentine ont vu la qualité de leur démocratie se détériorer. En termes de démocratie, la Corée du Sud semble être l'un des cas de régression démocratique déclenchée par la responsabilité horizontale parmi les dix-huit démocratisations de la troisième vague durant la période (Sato et al. 2022).

Figure 5. Scores de l'indice de responsabilité horizontale de 18 démocratisations de la troisième vague, 2005-2009 par rapport à 2010-2014

Source : V-Dem https://www.v-dem.net/data/

La Figure 5 illustre un nuage de points dans lequel l'axe horizontal montre les valeurs moyennes de 2005-2009 des scores de l'indice de responsabilité horizontale des dix-huit démocratisations de la troisième vague, et l'axe vertical représente les valeurs moyennes de 2010-2014 des scores de l'indice de responsabilité horizontale des dix-huit démocratisations de la troisième vague. Si un pays se situe à gauche de la ligne à 45 degrés, sa responsabilité horizontale de facto s'améliore. Si un pays se situe à droite de la ligne à 45 degrés, sa responsabilité horizontale de facto se détériore. Le Brésil, la Roumanie et la Thaïlande représentent le premier cas, tandis que la Corée du Sud, Taïwan, l'Argentine, la Hongrie et le Mexique typifient le second. En ce qui concerne la responsabilité de facto, la Corée du Sud semble être l'un des cas d'érosion continue de la responsabilité horizontale parmi les dix-huit démocratisations de la troisième vague durant la période.

Figure 6. Scores de l'indice de démocratie libérale de 18 démocratisations de la troisième vague, 2005-2009 par rapport à 2010-2014

Source : V-Dem https://www.v-dem.net/data/

Note : La Colombie, le Mexique, les Philippines, la Roumanie et la Thaïlande sont exclus en raison de leurs scores plus faibles.

La Figure 6 montre un nuage de points dans lequel l'axe horizontal représente les valeurs moyennes de 2005-2009 des scores de l'indice de démocratie libérale des dix-huit démocratisations de la troisième vague, et l'axe vertical indique les valeurs moyennes de 2010-2014 des scores de l'indice de démocratie libérale des dix-huit démocratisations de la troisième vague. Si un pays se situe à gauche de la ligne à 45 degrés, la qualité de sa démocratie s'améliore. Si un pays se situe à droite de la ligne à 45 degrés, la qualité de sa démocratie se détériore. Parmi les pays les moins performants en matière de responsabilité horizontale, la Corée du Sud, la République tchèque, la Hongrie, l'Argentine et la Bulgarie ont vu la qualité de leur démocratie se détériorer. En termes de démocratie, la Corée du Sud semble être l'un des cas de régression démocratique accélérée par la responsabilité horizontale parmi les dix-huit démocratisations de la troisième vague durant la période (Shin 2021).

Figure 7. Scores de l'indice de responsabilité horizontale de 18 démocratisations de la troisième vague, 2010-2014 par rapport à 2015-2019

Source : V-Dem https://www.v-dem.net/data/

La Figure 7 illustre un nuage de points dans lequel l'axe horizontal montre les valeurs moyennes de 2010-2014 des scores de l'indice de responsabilité horizontale des dix-huit démocratisations de la troisième vague, et l'axe vertical représente les valeurs moyennes de 2015-2019 des scores de l'indice de responsabilité horizontale des dix-huit démocratisations de la troisième vague. Si un pays se situe à gauche de la ligne à 45 degrés, sa responsabilité horizontale de facto s'améliore. Si un pays se situe à droite de la ligne à 45 degrés, sa responsabilité horizontale de facto se détériore. La Corée du Sud, le Pérou et l'Argentine représentent le premier cas, tandis que la Pologne, le Brésil, l'Indonésie, la Hongrie et les Philippines typifient le second. En ce qui concerne la responsabilité de facto, la Corée du Sud semble être l'un des cas d'inversion de l'érosion de la responsabilité horizontale parmi les dix-huit démocratisations de la troisième vague durant la période.

Figure 8. Scores de l'indice de démocratie libérale de 18 démocratisations de la troisième vague, 2010-2014 par rapport à 2015-2019

Source : V-Dem https://www.v-dem.net/data/

Note : Le Mexique, les Philippines et la Thaïlande sont exclus en raison de leurs scores plus faibles.

La Figure 8 montre un nuage de points dans lequel l'axe horizontal représente les valeurs moyennes de 2010-2014 des scores de l'indice de démocratie libérale des dix-huit démocratisations de la troisième vague, et l'axe vertical indique les valeurs moyennes de 2015-2019 des scores de l'indice de démocratie libérale des dix-huit démocratisations de la troisième vague. Les pays situés à gauche de la ligne à 45 degrés indiquent une amélioration de la qualité de la démocratie, tandis que les pays situés à droite de la ligne à 45 degrés indiquent une détérioration de la qualité de la démocratie. Parmi les pays les plus performants en matière de responsabilité horizontale, la Corée du Sud a une qualité de démocratie améliorée. Parmi les pays les moins performants en matière de responsabilité horizontale, la Pologne et le Brésil ont une qualité de démocratie diminuée. En termes de démocratie globale, la Corée du Sud semble être l'un des cas de résilience démocratique récupérée par la responsabilité horizontale parmi les dix-huit démocratisations de la troisième vague durant la période (Laebens et Luhrmann 2021).

4. Dérive démocratique et responsabilité horizontale : le cas de la Corée du Sud

Dans cette section, je présente une explication théorique de l'écart entre les mécanismes de responsabilité horizontale de jure et la performance de la responsabilité horizontale de facto en Corée du Sud.

Figure 9. Scores de l'indice de responsabilité horizontale et de l'indice de démocratie libérale de la Corée du Sud, 2000-2022

Source : V-Dem https://www.v-dem.net/data/

J'affirme que les fluctuations de la qualité démocratique de la responsabilité horizontale en Corée du Sud s'expliquent par la dynamique de la dérive démocratique au cours des deux dernières décennies (Slater 2022). La dérive démocratique se produit soit lorsqu'un président libéral qui privilégie le mandat électoral par rapport aux contraintes constitutionnelles outrepassé les limites vers un excès populiste, soit lorsqu'un président conservateur qui privilégie les contraintes constitutionnelles par rapport au mandat électoral outrepassé les limites vers un excès oligarchique (Slater 2013). En Corée du Sud, l'une des principales différences entre conservateurs et libéraux a été leurs priorités dans l'approche de la Corée du Nord. Les conservateurs se sont largement concentrés sur le renforcement des liens avec les États-Unis et ont souligné la nécessité de contraindre la Corée du Nord à abandonner sa puissance militaire en parvenant à des accords économiques en échange. Les libéraux, en revanche, ont cru au potentiel d'un effet d'entraînement dans l'approche de la Corée du Nord, c'est-à-dire qu'ils s'attendent à faire des pas vers l'unification en fournissant une aide pour encourager la coopération à travers la péninsule (Kim 2022).

La Corée du Sud est la seule démocratie libérale à s'être remise de l'autocratisation au cours des 20 dernières années (Papada et al. 2023 : 28-31). Son expérience unique correspond au concept de « quasi-échecs démocratiques » dans lequel une communauté politique « 1) connaît une détérioration de la qualité d'institutions démocratiques initialement bien fonctionnelles, sans sombrer complètement dans l'autoritarisme, mais ensuite, 2) dans un délai de quelques années, récupère au moins partiellement sa démocratie de haute qualité (Ginsburg et Huq 2018 : 17) ». Comme l'illustre la Figure 9, lorsqu'elle a achevé ses deux alternances consécutives de pouvoir exécutif entre partis politiques – la première fut du président conservateur Kim Young-sam au président libéral Kim Dae-jung en 1997 et la seconde du président libéral Roh Moo-hyun au président conservateur Lee Myung-bak en 2007, le pays a semblé atteindre sa consolidation démocratique avec un score de l'indice de démocratie libérale de 0,78 ainsi qu'un score de responsabilité horizontale de 0,92 (Hahm 2008).

Depuis lors, cependant, le pays est entré dans une zone précaire de quasi-échec démocratique dans laquelle la communauté politique oscille entre régression démocratique et renversement démocratique. Après que le score de l'indice de démocratie libérale a chuté à 0,68 en 2008 et a atteint son point le plus bas de 0,61 en 2014, lorsque le public dans son ensemble a remis en question la réactivité démocratique de la présidente conservatrice Park Geun-hye pour sa mauvaise gestion du naufrage du ferry MV Sewol, il s'est progressivement rétabli à son apogée de 0,81 en 2017 lorsque la Cour constitutionnelle a confirmé la destitution de Park (Shin et Moon 2017).

Sous la présidence libérale de Moon Jae-in, le score de l'indice de démocratie libérale est globalement resté le même, pour ensuite diminuer soudainement à 0,73 en 2022, lorsque le président conservateur Yoon Suk-yeol a entamé son mandat. Il reste à voir si cette récente baisse du score de l'indice de démocratie libérale indique le début d'un autre épisode d'autocratisation (Shin 2020).

Le fait que le score de l'indice de responsabilité horizontale ait globalement suivi le mouvement montre que la qualité de la démocratie en général coévolue avec la qualité de la responsabilité horizontale en Corée du Sud. Comme la concavité en forme de U (ou peut-être en forme de W) caractérise la trajectoire évolutive de la qualité démocratique de la responsabilité horizontale au cours des deux dernières décennies, le pays est devenu un exemple soit de régression démocratique (Wunsch et Blanchard 2023 ; Croissant et Haynes 2021), soit de renversement démocratique (Boese et al. 2021 ; Laebens et Lührmann 2021).

Il y a eu deux épisodes de dérive démocratique en Corée du Sud. Le premier épisode de dérive démocratique a impliqué les événements causaux et consécutifs de la destitution de Roh en 2004. Il a été déclenché par la violation par Roh de la disposition constitutionnelle exigeant l'impartialité présidentielle, ce qui a suscité la réaction politique des oppositions conservatrices pour le destituer en mars. La destitution de Roh a été perçue comme un excès oligarchique par le grand public qui a exprimé son large mécontentement contre les oppositions conservatrices par des manifestations aux chandelles à grande échelle et a donné un mandat clair au parti au pouvoir de Roh avec une majorité législative lors des élections législatives d'avril. Reflétant le verdict populaire sur la question, la Cour constitutionnelle a annulé la destitution, le réintégrant comme président en mai.

Le second épisode de dérive démocratique comprenait les événements causaux et consécutifs de la destitution de Park en 2016 et 2017. Plusieurs médias ont rapporté que Park était au centre d'un scandale de corruption sans précédent, ce qui a déclenché des manifestations aux chandelles à grande échelle exigeant sa destitution en octobre 2016. Les oppositions libérales ont été prudentes pour initier la motion de destitution en raison du contrecoup politique qu'elles avaient vu lors du premier épisode de dérive démocratique. Cependant, elles ont finalement adopté la motion avec quelques législateurs dissidents du parti au pouvoir de Park, principalement en raison de la pression politique d'un million de participants aux manifestations aux chandelles qui percevaient la corruption de Park comme un excès oligarchique en décembre. Les manifestations aux chandelles ont duré jusqu'en mars 2017, date à laquelle la Cour constitutionnelle a confirmé à l'unanimité la destitution, la destituant de ses fonctions. L'épisode s'est achevé lorsque le parti d'opposition de Moon a remporté l'élection présidentielle anticipée en mai (Mosler 2017).

Dans les deux épisodes, ce qui a arrêté la dérive démocratique a été le mécanisme de responsabilité qui a commencé par la responsabilité diagonale – la pression de la société civile et des médias. Dans le premier épisode, les manifestations aux chandelles ont stimulé la responsabilité verticale – la victoire du parti au pouvoir de Roh aux élections législatives et, à son tour, la responsabilité horizontale – l'annulation de la destitution par la Cour constitutionnelle. Dans le second épisode, la révélation médiatique et les manifestations aux chandelles à grande échelle ont secoué la responsabilité horizontale – la destitution de Park initiée par l'Assemblée nationale et confirmée par la Cour constitutionnelle, et à son tour la responsabilité verticale – la victoire du parti d'opposition de Moon à l'élection présidentielle.[23]

4.1. Conditions institutionnelles du « careening » démocratique

La longévité de la Constitution de 1987, post-transition, témoigne de la robustesse des institutions politiques démocratiques en Corée du Sud. Depuis sa ratification en 1948, la Constitution avait été amendée sept fois avant 1987, avec une durée de vie constitutionnelle moyenne de moins de six ans (Elkins, Ginsburg et Melton 2023). En tant que huitième document amendé, la Constitution de 1987 a duré trente-cinq ans jusqu'à présent. Contrairement à de nombreux autres pays en déclin démocratique qui ont fréquemment modifié leurs constitutions en faveur des dirigeants en exercice, les politiciens et les partis politiques ont ainsi dû apprendre et s'adapter aux règles du jeu définies par la Constitution de 1987 en Corée du Sud, plutôt que de les répudier et de les renverser. Paradoxalement, la stabilité constitutionnelle est l'une des sources institutionnelles les plus fondamentales qui sous-tendent le « careening » démocratique du pays (Mosler 2020).

La présidence non renouvelable à mandat unique ouvre institutionnellement des fenêtres d'opportunité pour les excès exécutifs, qu'ils soient populistes ou oligarchiques.[24] En tant que nouveau dirigeant national bénéficiant d'un mandat électoral rafraîchissant, chaque président entrant a une forte motivation pour renverser le statu quo politique établi par le précédent, trouvant ainsi une occasion propice pour lancer un programme ambitieux de réforme au début de son mandat. Il a parfois tendance à outrepasser ses pouvoirs, ouvrant des fenêtres d'opportunité pour des excès exécutifs dans lesquels il suspend, ignore, voire viole les exigences de l'État de droit. Les fenêtres d'opportunité pour les excès exécutifs ont tendance à se refermer dans la dernière partie de son mandat, où les candidats présidentiels des camps conservateur et libéral sont enclins à répudier les héritages d'un président sortant impopulaire afin d'obtenir un nouveau mandat électoral (Bae et Park 2018).

La question de savoir si un président entrant restreint ou non ses excès exécutifs dépend en partie de l'efficacité de la reddition de comptes horizontale. L'Assemblée nationale, en tant que contrainte législative sur le pouvoir exécutif, et la Cour suprême et la Cour constitutionnelle, en tant que contraintes judiciaires sur le pouvoir exécutif, ont un pouvoir substantiel pour tenir le président responsable. Ce qui rend la reddition de comptes horizontale efficace, c'est l'indépendance institutionnelle de l'Assemblée nationale, de la Cour suprême et de la Cour constitutionnelle. En raison des cycles électoraux non concomitants entre le président et les membres de l'Assemblée nationale, chaque chef exécutif doit faire face à au moins une élection législative de mi-mandat qui permet ou contraint ses excès exécutifs.[25] Lorsqu'un président hérite d'une situation de minorité législative ou est confronté à une situation de gouvernement divisé, l'Assemblée nationale acquiert une indépendance institutionnelle qui réduit la probabilité d'excès exécutifs.

Conformément à la Constitution, 14 juges de la Cour suprême sont nommés par le président, sous réserve de l'approbation de l'Assemblée nationale. Sur les 9 juges de la Cour constitutionnelle, trois sont nommés par le président, trois par l'Assemblée nationale et trois par le président de la Cour suprême, et tous doivent obtenir l'approbation de l'Assemblée nationale.[26] En raison du système de co-nomination des juges de la Cour suprême et des juges de la Cour constitutionnelle entre le président et l'Assemblée nationale, une situation de gouvernement divisé est susceptible d'accroître l'indépendance institutionnelle du pouvoir judiciaire qui restreint les excès exécutifs. En d'autres termes, il est peu probable de rompre l'indépendance institutionnelle des pouvoirs législatif et judiciaire vis-à-vis du pouvoir exécutif, à moins qu'un président ne détienne une situation de gouvernement unifié pendant une période substantielle.

Les présidents libéraux Kim et Roh ont connu un remplacement séquentiel de gouvernements divisés et unifiés au cours de leurs mandats, ce qui a renforcé les contrôles et contrepoids de l'Assemblée nationale contrôlée par les partis d'opposition conservateurs (Brinks et al. 2020). En fait, les contraintes législatives étaient si fortes que Roh a même été destitué par une supermajorité en 2004. Bien qu'un remplacement séquentiel de situations de gouvernement divisé et unifié pendant le mandat d'un président soit souvent blâmé pour la stagnation récurrente des relations exécutif-législatif, il est également crédité de l'activation des mécanismes de contrôle et de contrepoids intégrés dans la constitution de séparation des pouvoirs (Dostal 2023).

La période où les présidents conservateurs Lee et Park (jusqu'en 2016) ont régné a été exceptionnelle en ce sens qu'ils n'ont connu aucun remplacement séquentiel de gouvernement divisé et unifié au cours de leurs mandats, ce qui était plus susceptible d'atténuer le fonctionnement des mécanismes de reddition de comptes horizontale. C'est l'élection législative de 2016 qui a mis fin à la période de huit ans de gouvernement unifié conservateur et a initié un autre remplacement séquentiel de gouvernement divisé et unifié, déclenchant une séquence réactive qui a lié l'exposition médiatique de la corruption de Park, les manifestations aux chandelles, la destitution présidentielle initiée par l'Assemblée nationale et confirmée par la Cour constitutionnelle, à l'élection présidentielle anticipée de 2017 qui a installé Moon comme chef exécutif. La dernière année de Park a montré comment les mécanismes de reddition de comptes verticale, horizontale et diagonale peuvent fonctionner de manière mutuellement renforcée (Laebens et Lührmann 2021).

Figure 10. Scores des composantes de l'indice de reddition de comptes horizontale de la Corée du Sud, 2000-2022

Source : V-Dem https://www.v-dem.net/data/

Moon a gouverné le pays sous une situation de gouvernement divisé pendant les trois premières années et sous une situation de gouvernement unifié pendant les deux dernières années. Le remplacement séquentiel de situations de gouvernement divisé et unifié pendant son mandat a contenu ses excès exécutifs en tant que président entrant ambitieux qui a fixé l'ordre du jour pour nettoyer la corruption accumulée par les gouvernements conservateurs précédents. Comme le montre la figure 10, la montée et la descente des contraintes législatives et judiciaires sur l'exécutif correspondent en grande partie au remplacement séquentiel de la situation de gouvernement divisé et unifié en Corée du Sud.

4.2. Conditions politiques du « careening » démocratique

La démocratisation a affaibli les agences d'État spécialisées dans la coercition, telles que l'Agence de planification de la sécurité nationale (renseignement), le Commandement de la sécurité de la défense (armée) et le Quartier général de la sécurité nationale (politique), élevant les forces de l'ordre au cœur de l'autorité exécutive conformément à la norme de l'État de droit. Parmi elles, le Service de poursuite, composé du Bureau du procureur général, des Bureaux des procureurs généraux, des Bureaux des procureurs de district et des Bureaux des procureurs de district adjoints, mérite une attention particulière (Hellmann 2018).

Bien que le Service des poursuites soit géré par le ministère de la Justice, il travaille avec la Cour suprême et en dessous, de sorte qu'il acquiert le statut d'organisation quasi-judiciaire où l'indépendance politique vis-à-vis du pouvoir exécutif revêt une importance primordiale. En tant que plus haute agence de maintien de l'ordre du pays, seul le bureau du procureur a l'autorité d'inculper des politiciens élus pour corruption. En raison de son pouvoir irremplaçable, l'indépendance politique du bureau du procureur est l'une des questions politiques les plus controversées depuis la transition démocratique dans le pays. La plupart des présidents n'ont pas réussi à résister à l'utilisation de la puissance d'inculpation contre les partis d'opposition et les politiciens jusqu'à ce que Roh cesse d'employer le bureau du procureur à des fins politiques afin de tenir la promesse électorale d'un Service des poursuites indépendant en 2003. Bien qu'il ait permis au bureau du procureur de maintenir son indépendance politique en n'exerçant pas son pouvoir de nomination, il n'a pas trouvé de moyen efficace de le tenir responsable devant la branche populaire du gouvernement. En conséquence, le bureau du procureur a pu exploiter l'opportunité d'indépendance politique pour maximiser son autonomie organisationnelle et sa réputation (Lee 2022).

Une fois que Roh a cédé son pouvoir exécutif à Lee en 2008, le bureau du procureur, qui était sous le contrôle du président entrant qui avait perçu le péril de l'indépendance de l'organisation sans reddition de comptes, a inculpé le président sortant pour corruption. Humilié par le bureau du procureur, Roh s'est suicidé. Son suicide a lancé la politique de vengeance pour ses partisans et sa circonscription libéraux contre le camp conservateur et le bureau du procureur. Lorsque Moon a pris ses fonctions de président, ils ont exercé leur première vengeance en 2017 lorsque Park a été emprisonné pour malversation et la seconde en 2018 lorsque Lee a été incarcéré pour corruption. L'incarcération des deux présidents est devenue la graine de la politique de vengeance pour leurs partisans et leur circonscription conservateurs contre le président Moon et le camp libéral. Au cours du mandat de cinq ans de Moon, les élites et les électeurs se sont polarisés sur les actions présidentielles perçues : pour les libéraux, il s'agissait de la mise en œuvre du mandat populaire pour la lutte contre la corruption et la réforme des poursuites judiciaires, tandis que pour les conservateurs, il s'agissait d'un abus de pouvoir qui sapait les contraintes constitutionnelles et les libertés civiles. En bref, la politique de vengeance de Moon était une action démocratique basée sur un mandat électoral légitime pour les libéraux, tandis qu'elle était un excès populiste typique d'un président libéral pour les conservateurs (Mosler 2018).

La politique de vengeance de Moon était étrange en ce sens qu'il a utilisé le pouvoir d'inculpation du bureau du procureur, qui était le principal coupable du suicide de Roh. La coalition étrange s'est avérée efficace pour accomplir l'agenda de Moon visant à nettoyer la corruption que les conservateurs Lee et Park avaient accumulée, donnant ainsi au bureau du procureur et au procureur général Yoon, qui sert maintenant de président du camp conservateur, un manteau de légitimité populaire. Une fois la campagne anti-corruption terminée, Moon a cherché à dissoudre la coalition étrange, affaiblissant le bureau du procureur en dévoluant une partie de la juridiction de son autorité d'enquête à l'Agence nationale de police et en établissant le Bureau d'enquête sur la corruption des hauts fonctionnaires. Yoon s'est opposé à Moon jusqu'à sa démission en tant que procureur général en 2021, annonçant sa candidature à l'élection présidentielle de 2022. Pour le camp libéral, Yoon était le cas où le héros devient un méchant, tandis que pour le camp conservateur, il était le cas où le démon devient un ange. Lors de son investiture en tant que président, les élites et les électeurs ont commencé à se polariser sur ses actions perçues : pour les conservateurs, il s'agissait de la restauration de l'ordre constitutionnel et des libertés civiles, tandis que pour les libéraux, il s'agissait d'un abus de pouvoir qui a abouti à une destitution (Mobrand 2021).

4.3. Conditions électorales du « careening » démocratique

Face à Park qui a fait preuve d'actions présidentielles d'excès oligarchique, les partis et politiciens d'opposition libéraux avaient tendance à adopter la position d'alarmistes stratégiques. Tout en répandant auprès du grand public la perception que les actions présidentielles constituaient une menace extraordinaire pour la démocratie, ils ont utilisé les outils ordinaires de la politique normale pour traiter avec le gouvernement en place. Pour eux, des stratégies politiques extraordinaires étaient trop risquées à adopter, ne serait-ce que parce qu'ils avaient été témoins d'un contrecoup électoral contre les partis et politiciens d'opposition conservateurs qui avaient adopté la motion de destitution de Roh à l'Assemblée nationale en mars 2004. Le mois suivant, pour la première fois dans l'histoire de la nation, le parti Uri de Roh a obtenu une majorité législative lors de l'élection à l'Assemblée nationale en tant que parti libéral. Le verdict populaire en faveur du président en exercice a incité la Cour constitutionnelle à annuler la décision de destitution, rétablissant Roh en tant que président en mai.

Plus de soixante-dix pour cent des Sud-Coréens se sont opposés à la destitution, même si le taux d'approbation de Roh était inférieur à vingt pour cent lorsque la motion a été adoptée à l'Assemblée nationale. Les partis d'opposition conservateurs ont saisi l'occasion de destituer le chef exécutif d'une manière radicale, sinon inconstitutionnelle, interprétant la faible popularité du président en exercice comme une approbation publique de la destitution. Cette erreur de calcul stratégique leur a coûté une défaite électorale historique, le public percevant la destitution comme un exemple d'abus de pouvoir au profit du camp conservateur. Les résultats électoraux de 2004 ont contenu les excès oligarchiques du parti conservateur et de ses alliés contrôlant l'Assemblée nationale et ont discipliné la Cour constitutionnelle pour qu'elle suive le verdict populaire.

La destitution de Roh et le contrecoup électoral contre les partis d'opposition ont établi un précédent politique selon lequel le mandat électoral prime sur les contraintes constitutionnelles. En raison de cet apprentissage politique, les partis d'opposition libéraux ont été extrêmement prudents quant à l'adoption de la stratégie radicale de destitution de Park en octobre 2016, exigeant qu'elle démissionne volontairement. Il a fallu plus d'un mois à Moon et à son parti libéral pour négocier avec un parti conservateur dissident afin de construire une coalition des deux tiers à l'Assemblée nationale pour la destitution présidentielle, confirmant que plus de quatre-vingts pour cent des Sud-Coréens soutenaient la motion. L'élection présidentielle à venir a dissuadé les excès populistes potentiels du parti libéral et de ses alliés contrôlant l'Assemblée nationale (Turner et al. 2018).

Le fait que l'évitement stratégique du contrecoup électoral ait été au cœur de la stratégie de contre-attaque des partis d'opposition face aux actions présidentielles aggrandissantes témoigne de l'importance d'un mécanisme de reddition de comptes verticale pour préserver le statu quo du régime démocratique. Bien que, en raison de la tension intrinsèque entre la vision majoritaire et la vision contre-majoritaire, le régime démocratique de Corée du Sud puisse osciller vers l'excès populiste ou vers l'excès oligarchique, le fonctionnement de la reddition de comptes électorale a été très efficace pour rétablir l'équilibre entre les deux visions de la démocratie.[27]

En fait, en ce qui concerne les résultats des élections à l'Assemblée nationale, le parti libéral de Roh a obtenu une majorité législative en 2004, le parti conservateur de Lee a retrouvé une majorité législative en 2008 et 2012, le parti conservateur de Park a perdu sa majorité législative en 2016, et le parti libéral de Moon a retrouvé une majorité législative en 2020. La situation de majorité précaire, dans laquelle les partis libéraux et conservateurs se disputent le contrôle de l'Assemblée nationale à parité relative, sous-tend le remplacement séquentiel des situations de gouvernement divisé et unifié. Ces situations tempèrent les actions présidentielles pour prévenir les excès exécutifs, qu'ils soient populistes ou oligarchiques, évitant ainsi le « careening » démocratique. Dans le même temps, tant que le contrôle de l'Assemblée nationale reste à portée des deux partis, les partis d'opposition ont de fortes incitations à rechercher une chasse perpétuelle aux problèmes qui sapent la réputation démocratique du président en exercice au milieu du « careening » démocratique. Chaque fois que la reddition de comptes verticale fonctionne pour résoudre les excès oligarchiques ou populistes des partis d'opposition dans les destitutions de Roh ou de Park, la compétition électorale à parité relative continue d'intensifier la polarisation entre les camps partisans. Ceci est dû à l'effet de verrouillage des stratégies de campagne perpétuelles visant à dénigrer la qualité démocratique des présidents en exercice.

4.4. Conditions sociales du « careening » démocratique

Comme le régime autocratique reposait principalement sur la répression, plutôt que sur la redistribution, comme mécanisme de conformité, la démocratie sud-coréenne hérite d'un legs structurel durable selon lequel l'architecture État-société manque d'institutions médiatrices significatives qui pourraient jouer un rôle indépendant dans le processus politique. Les partis politiques sont faiblement institutionnalisés et sont des proies faciles pour les politiciens ambitieux, tandis que les associations civiques luttent contre un manque de ressources organisationnelles et d'accès institutionnalisé au processus de prise de décision politique. La faiblesse des organisations médiatrices telles que les partis politiques et les associations civiques entrave l'établissement d'une représentation politique stable et durable et d'une intermédiation des intérêts entre le gouvernement et les citoyens, ce qui, à son tour, fixe les limites supérieures du développement démocratique (Hellmann 2020).

Étant donné que les partis politiques sont incapables de traduire de nombreux clivages sociaux universels dans une société industrielle avancée en plateformes programmatiques, ils deviennent des agents électoraux et législatifs de leaders politiques ambitieux plutôt que l'inverse. Cette dynamique explique pourquoi les partis politiques se réorganisent fréquemment et changent de nom à chaque élection présidentielle. Parallèlement, comme les associations civiques n'ont pas le droit d'être des partenaires sociaux dans le processus collaboratif d'élaboration des politiques avec le gouvernement dans les domaines fonctionnels pertinents, elles ont tendance à rechercher des canaux politiques informels plutôt que d'être intégrées dans le processus politique formel. Cela explique pourquoi de nombreuses associations civiques ont recours à des stratégies militantes pour attirer l'attention du gouvernement.

Le désalignement entre les partis politiques et les intérêts sociétaux laisse un segment substantiel de la population fortement mécontent et relativement indépendant des affrontements partisans centrés sur des questions étroites concernant la réputation démocratique des présidents en exercice. La nature majoritaire des élections présidentielles et législatives renforce le désalignement entre les politiciens et les citoyens. Il en résulte que des électeurs flottants décident du sort de présidents ambitieux, utilisant leur vote pour punir les actions excessives des présidents pendant les périodes de participation politique formelle. En période de participation politique informelle, ils ont mobilisé des citoyens qui décident du succès d'actions collectives à grande échelle pour dissuader les excès populistes ou oligarchiques des chefs exécutifs. La faiblesse des organisations médiatrices, paradoxalement, en créant des électeurs flottants importants et/ou des citoyens engagés, fixe les limites inférieures de la régression démocratique (Choi 2018).

Comprendre le paradoxe des organisations médiatrices État-société faibles est la dernière partie pour compléter la séquence réactive qui façonne la dynamique du « careening » démocratique en Corée du Sud. En 2004, même si de nombreux Sud-Coréens n'appréciaient pas la performance politique de Roh lorsque le parti d'opposition conservateur et ses alliés ont décidé de le destituer, un grand nombre de ceux qui lui étaient défavorables ne pensaient pas que ses actions méritaient d'être punies avec une telle force. Au lieu de cela, ils ont considéré la destitution comme un excès oligarchique du parti d'opposition conservateur et de ses alliés, rejoignant les manifestations aux chandelles en tant que citoyens engagés pour dissuader des actions plus excessives et votant pour le parti libéral de Roh en tant qu'électeurs flottants pour punir le camp conservateur. En conséquence, le premier « careening » démocratique a été stoppé.

Reddition de comptes horizontale :

Une analyse du paysage sri-lankais et des défis de la CIABOC

Nishana Weerasooriya[1], Shannon Elizabeth Talayaratne[2]

Équipe de recherche juridique, Verité Research

1. Introduction

Le Sri Lanka traverse une crise économique, et la question de la corruption est au premier plan des discussions. L'« Aragalaya » (mot cingalais pour « lutte ») au Sri Lanka, qui a débuté en mars 2022, a été un appel à un changement systémique de gouvernement. Le mouvement de protestation a exigé un gouvernement plus responsable, notamment en tenant les politiciens corrompus pour responsables. À cet égard, les manifestants ont demandé le retour des fonds publics volés par les fonctionnaires et une plus grande surveillance publique des représentants élus (« Economy Next » 2022). L'équipe de mission du Fonds monétaire international (FMI) a également souligné la réduction des vulnérabilités à la corruption comme un défi macro-critique à relever pour le pays (FMI 2022).

Dans l'Indice de perception de la corruption 2022, le Sri Lanka a obtenu un score de 36/100 sur une échelle de 0 (très corrompu) à 100 (très propre) (Transparency International 2022).[3] La lutte contre la corruption est essentielle pour protéger et promouvoir les idéaux démocratiques (Transparency International 2019). La démocratie au Sri Lanka a une longue histoire, car le pays organise des élections régulières depuis son indépendance en 1948 (Parlement du Sri Lanka 2020). Les universitaires ont décrit la démocratie politique moderne comme « un système de gouvernance dans lequel les dirigeants sont tenus responsables de leurs actions dans la sphère publique par les citoyens, agissant indirectement par la compétition et la coopération de leurs représentants élus » (Schmitter et Karl 1991). Dans une démocratie robuste, des contrôles et contrepoids appropriés existent entre les branches du gouvernement pour garantir que la branche exécutive du gouvernement est tenue responsable (Brookings 2018 ; Schmitter et Karl 1991). La démocratie est en outre intimement liée à la reddition de comptes du gouvernement (Schmitter et Karl 1991).

Trois sous-types de reddition de comptes font progresser la bonne gouvernance dans une démocratie : la reddition de comptes verticale, horizontale et diagonale. La reddition de comptes verticale concerne la capacité des citoyens d'un pays à tenir leur gouvernement responsable, et la reddition de comptes diagonale concerne la surveillance du gouvernement par les organisations de la société civile et les médias. La reddition de comptes horizontale est la capacité des institutions étatiques à tenir les autres branches du gouvernement responsables (Lührmann, Marquardt et Mechkova, 2017). En tant que thème central et rempart de la gouvernance démocratique, la reddition de comptes exige des systèmes et institutions anti-corruption solides, et pour le progrès économique futur du Sri Lanka, l'établissement et le maintien de ces systèmes restent primordiaux.

Par conséquent, ce rapport se concentre spécifiquement sur l'institution clé au Sri Lanka chargée d'enquêter sur la corruption et la corruption, la Commission d'enquête sur les allégations de corruption ou de pots-de-vin (CIABOC). Il utilise la CIABOC comme étude de cas pour analyser le cadre juridique de la reddition de comptes horizontale au Sri Lanka. Compte tenu de l'importance des efforts anti-corruption au Sri Lanka depuis la crise politique et économique, la CIABOC est devenue une institution importante. Dans le cadre de l'accord avec le FMI, le Sri Lanka s'est également engagé à adopter une nouvelle législation anti-corruption conformément à la Convention des Nations Unies contre la corruption (FMI 2023).

Le rapport est présenté en quatre sections. La première section donne un aperçu des mécanismes et institutions constitutionnels de reddition de comptes horizontale au Sri Lanka, ainsi que des défis généraux clés. La deuxième section identifie les lacunes dans le cadre juridique de la CIABOC[4] par rapport aux normes internationales clés. Cette section analyse également les facteurs critiques qui ont contribué au succès des agences anti-corruption de Hong Kong et de Singapour et les utilise comme référence pour la comparaison avec la CIABOC. La troisième section discute des limitations juridiques et procédurales qui minent la capacité de la CIABOC à remplir ses fonctions attendues et propose des recommandations pour remédier à ces limitations. La dernière section résume les recommandations de l'analyse précédente.

2. Mécanismes de reddition de comptes horizontale au Sri Lanka

2.1. Système semi-présidentiel

Le Sri Lanka suit un système semi-présidentiel où un président est élu et partage le pouvoir avec le cabinet et le Premier ministre (Shugart 2005). Cependant, le président détient des pouvoirs exécutifs importants en vertu de la Constitution (Edirisinha 2020).

2.2. Commission présidentielle d'enquête (CPE)

Le Président a le pouvoir de nommer des Commissions d'enquête (CPE) en vertu de la loi n° 17 de 1948 sur les Commissions d'enquête. Le Président peut nommer une CPE lorsqu'il semble qu'une enquête doive être menée sur (1) l'administration d'un département gouvernemental, d'une autorité publique ou d'une institution, ou d'une autorité locale, (2) la conduite d'un membre de la fonction publique, ou (3) toute question dans l'intérêt de la sécurité ou du bien-être public (Loi n° 17 de 1948 sur les Commissions d'enquête, section 2).

Par exemple, le 29 mai 2021, la Commission présidentielle d'enquête sur les douanes du Sri Lanka a été établie. La CPE sur les douanes du Sri Lanka était censée enquêter sur les irrégularités au sein du département des douanes et faire des recommandations pour l'exécution efficace des fonctions du département (Gazette extraordinaire n° 2229/10, 2021).

2.3. Groupe de travail présidentiel (GTP)

Les Groupes de travail présidentiels (GTP) sont nommés pour atteindre des objectifs spécifiques. Par exemple, le GTP pour bâtir un pays sûr et une société respectueuse des lois a été créé en 2020 pour prendre des mesures afin de prévenir la toxicomanie et d'engager des poursuites judiciaires contre les activités illégales et antisociales. Cependant, l'ancien président a nommé plusieurs militaires à ce groupe de travail, par opposition à des technocrates ayant une expertise dans le domaine, ce qui a entraîné la militarisation des affaires civiles (Commission internationale de juristes, 2020).

2.4. Commission d'enquête sur les allégations de corruption et de pots-de-vin (CIABOC)

Le premier volet du mandat de la CIABOC est que la CIABOC peut lancer une enquête une fois qu'une plainte de corruption ou de pots-de-vin est communiquée à la Commission si elle estime que la plainte est fondée et qu'elle révèle des éléments sur lesquels une enquête devrait être menée (Loi sur la CIABOC, section 4). Le deuxième volet du mandat de la CIABOC est qu'une fois qu'une infraction est signalée à la Commission, celle-ci peut ordonner l'engagement de poursuites contre les personnes affiliées (Loi sur la CIABOC, section 3).

Par conséquent, la CIABOC est destinée à contrôler le pouvoir exécutif en enquêtant et en poursuivant les plaintes de corruption ou de pots-de-vin déposées contre des fonctionnaires et des partis politiques.

2.5. Division des enquêtes sur la criminalité financière (FCID)

La Division des enquêtes sur la criminalité financière (FCID) a été créée en 2015 avec pour mandat d'enquêter sur la corruption, les projets non autorisés, le blanchiment d'argent, l'enrichissement illicite et l'abus de pouvoir officiel (Gazette extraordinaire n° 1901/20, 2015). La FCID est censée contrôler les secteurs privé et public en enquêtant sur les plaintes contre des personnes privées, des fonctionnaires et des partis politiques concernant ces questions. Cependant, il existe une influence exécutive considérable sur les affaires enquêtées par la FCID (ADRN 2018).

2.6. Comités parlementaires

Trois comités parlementaires sont chargés de contrôler le pouvoir exécutif, les entreprises publiques et les sociétés dans lesquelles le gouvernement détient une participation : (1) le Comité des comptes publics (COPA), (2) le Comité des entreprises publiques (COPE) et (3) le Comité des finances publiques (COPF).

La responsabilité du COPA est d'examiner l'utilisation des fonds alloués par le Parlement pour les dépenses publiques (Parlement du Sri Lanka, 2020). Le COPA contrôle le pouvoir exécutif en évaluant la gestion efficace et la responsabilité financière du gouvernement, de ses ministères, départements, conseils provinciaux et autorités locales.

La responsabilité du COPE est d'examiner les états financiers des entreprises publiques et de toutes les sociétés appartenant au gouvernement (Parlement du Sri Lanka, 2020). Le COPE contrôle le pouvoir exécutif en supervisant la discipline financière au sein des entreprises publiques et des sociétés dans lesquelles le gouvernement détient une participation.

La responsabilité du COPF est d'examiner la politique de finances publiques tout au long de l'année et d'évaluer les questions budgétaires telles que la collecte des recettes, les dépenses, le service de la dette publique et d'autres domaines des finances publiques. Le COPF agit comme un contrôle sur le pouvoir exécutif en assurant une surveillance continue du budget tout au long de l'année, contrairement au COPA et au COPE, qui supervisent a posteriori (UNICEF, 2019).

Cependant, les membres de ces comités sont issus du Parlement ; par conséquent, ces comités peuvent ne pas être exempts de l'influence des partis au pouvoir (ADRN 2018).

2.7. Vérificateur général

L'article 154 de la Constitution mandate le Vérificateur général d'auditer tous les départements gouvernementaux, les bureaux clés, les commissions clés, les autorités locales, les entreprises publiques et les sociétés où le gouvernement est l'actionnaire majoritaire. Le Vérificateur général est censé contrôler le pouvoir exécutif en agissant en tant qu'auditeur indépendant pour le secteur public et en assurant la surveillance des finances du secteur public (Bureau national d'audit du Sri Lanka, 2016). Cependant, les rapports spéciaux du Vérificateur général, qui soulignent les préoccupations, font rarement l'objet d'une enquête plus approfondie (The Sunday Times 2022).

2.8. Département du Procureur général

Le Procureur général (PG) agit également en tant que Procureur en chef au Sri Lanka. Le PG peut engager des poursuites pénales devant les tribunaux de première instance et les hautes cours au nom de l'État (Code de procédure pénale, sections 145, 393). Le PG possède une autorité indépendante et décisive en matière d'initiation, de continuation et d'interruption des poursuites (Centre pour les alternatives politiques, 2020). Ce pouvoir permet au PG de tenir le pouvoir exécutif responsable en poursuivant les membres de l'exécutif pour faute. Cependant, le double rôle du PG, agissant en tant que conseiller juridique de l'État et poursuivant les fonctionnaires pour corruption, a été critiqué (Centre pour les alternatives politiques 2020).

2.9. Le pouvoir judiciaire

La Constitution garantit l'indépendance du pouvoir judiciaire (Constitution du Sri Lanka, articles 107-111C). Le pouvoir judiciaire agit comme un contrôle sur le pouvoir exécutif en appliquant les dispositions de la Constitution si et quand le pouvoir exécutif agit en violation de la Constitution (Daily FT 2020). Cependant, il y a eu des cas d'ingérence du pouvoir exécutif dans le pouvoir judiciaire, qui ont sapé l'indépendance du pouvoir judiciaire (Transparence Internationale 2013, Bar Association du Sri Lanka 2023) ; par exemple, les procédures de destitution engagées contre les juges en chef Neville Samarakoon et Dr Shirani Bandaranayake (Centre pour les alternatives politiques 2013). D'autres problèmes concernant l'indépendance incluent des cas où les promotions dans la magistrature semblent être politiquement influencées, comme en témoignent des cas où des juges expérimentés ont été ignorés pour des promotions en raison de leurs décisions contre le gouvernement (Jayawickrama 2016, The Sunday Times 2014, Daily FT 2014, Verité Research 2021).

3. Analyse comparative de la CIABOC avec les normes internationales relatives aux agences anti-corruption (AAA)

3.1. Analyse des lacunes juridiques par rapport aux instruments internationaux sur les AAA

Le Sri Lanka a ratifié la Convention des Nations Unies contre la corruption (« la CNUCC ») le 31 mars 2004. Les Principes de Jakarta pour les agences anti-corruption (« les Principes de Jakarta ») fournissent une référence pour l'indépendance et l'efficacité des agences anti-corruption (AAA). Les Principes de Jakarta sont synonymes d'un système d'accréditation, contrairement à une convention telle que la CNUCC à laquelle les États membres sont liés. Le tableau 1 ci-dessous identifie les dispositions saillantes des AAA dans la Convention et les Principes de Jakarta et fournit une analyse des lacunes juridiques des dispositions existantes dans le droit sri-lankais.

Tableau 1. Analyse des lacunes juridiques par rapport aux instruments internationaux sur les AAA

3.2. Analyse comparative avec la Commission indépendante contre la corruption (ICAC) de Hong Kong et le Bureau d'enquêtes sur les pratiques de corruption (CPIB) de Singapour

En Asie, la Commission indépendante contre la corruption (ICAC) de Hong Kong et le Bureau d'enquêtes sur les pratiques de corruption (CPIB) de Singapour sont considérés comme des exemples de meilleures pratiques dans la région en matière d'ALCC. Par conséquent, le présent rapport a utilisé les deux comme points de référence pour évaluer l'institution anti-corruption du Sri Lanka.

3.2.1. L'ICAC de Hong Kong

L'ICAC de Hong Kong est largement reconnue pour son approche tripartite de lutte contre la corruption : dissuasion, prévention et éducation (Hsieh 2017, p. 5). En Asie, Hong Kong représente l'un des modèles les plus réussis de contrôle de la corruption (Quah 2021). Dans l'Indice de perception de la corruption 2022, Hong Kong a obtenu un score de 76/100 sur une échelle de 0 (très corrompu) à 100 (très propre), se classant dans le top 7 % au niveau mondial et étant l'un des deux seuls pays asiatiques dans le top 15 (Transparency International 2022). Lors de la création de l'ICAC, il y avait un appel clair pour que la Commission soit séparée de la police, qui était notoirement corrompue, et de tout autre département gouvernemental (Lam 2004). Le taux de condamnation basé sur les affaires de l'ICAC en 2022 était de 82 % (ICAC 2023). L'enquête annuelle de l'ICAC en 2022 a révélé que 90,1 % des 1 761 répondants estimaient que l'ICAC méritait leur soutien.

3.2.2. Le CPIB de Singapour

Le CPIB de Singapour figure parmi les cinq pays les moins corrompus selon l'Indice de perception de la corruption 2022 et a obtenu un score de 83/100 sur une échelle de 0 (très corrompu) à 100 (très propre) (Transparency International 2022). Similaire à l'ICAC de Hong Kong, l'inefficacité de la police dans la lutte contre la corruption a conduit à la création d'un CPIB distinct, indépendant de la police (Transparency International, 2017). Le CPIB a un taux de condamnation élevé de 99 % (CPIB 2023). L'enquête sur la perception publique du CPIB en 2022 a révélé que 96 % des répondants estimaient que le contrôle de la corruption à Singapour était bon, très bon ou excellent.

Plusieurs facteurs ont permis à l'ICAC et au CPIB de réussir en tant que mécanismes de contrôle horizontal. Comparés à l'ICAC de Hong Kong et au CPIB de Singapour, certaines lacunes sont observées dans le cadre du CIABOC en tant qu'ALCC :

1. Le CPIB et l'ICAC ont été créés indépendamment de la police pour éviter la méfiance du public envers la police, qui s'étendrait aux ALCC. En revanche, le CIABOC s'appuie sur du personnel détaché de la police. Ce lien avec la police pourrait contribuer à une perception de partialité dans le travail du CIABOC si les perceptions de corruption de la police s'étendent aux enquêteurs du CIABOC (Verité Research 2019). De plus, l'implication de la police dans les enquêtes du CIABOC présente des conflits d'intérêts dans les affaires impliquant la corruption policière (Verité Research 2019).

2. Les taux de condamnation plus élevés du CPIB et de l'ICAC ont suscité la confiance du public dans leur capacité à tenir le pouvoir exécutif responsable. Le CIABOC, en revanche, a des taux de poursuites et de condamnations très faibles. Par exemple, en 2022, seulement 2,5 % des plaintes faisant l'objet d'une enquête ont été poursuivies. De plus, des condamnations ont été obtenues dans seulement 21 % des affaires conclues devant les tribunaux en 2022 (CIABOC 2022b). Les faibles taux de poursuites et de condamnations du CIABOC, ainsi que son incapacité à enquêter sur les plaintes, ont entraîné une faible confiance du public dans l'efficacité du CIABOC.

3. L'ICAC et le CPIB peuvent enquêter sur des cas où des individus tentent de dissimuler des gains financiers illicites provenant d'actes de corruption. La compétence du CIABOC est plus restreinte, car le CIABOC n'a pas le mandat d'enquêter et de poursuivre le blanchiment d'argent. Cette limitation restreint la capacité du CIABOC à lutter efficacement contre la corruption.

4. L'ICAC et le CPIB affichent des dépenses par habitant et des ratios personnel/population élevés. Ces ressources financières et humaines permettent au CPIB et à l'ICAC de lutter efficacement contre la corruption et d'agir comme un contrôle robuste sur le pouvoir exécutif. Comme indiqué dans le tableau 1 ci-dessus, le CIABOC n'atteint pas l'allocation budgétaire recommandée de 0,2 % du budget national total. L'allocation budgétaire plus faible du CIABOC et ses besoins en personnel limitent sa capacité à fonctionner au même niveau que l'ICAC et le CPIB.

4. Limitations du CIABOC en tant que mécanisme de contrôle horizontal

Les analyses comparatives ci-dessus révèlent plusieurs limitations qui nuisent à la capacité du CIABOC à réussir en tant que mécanisme de contrôle horizontal efficace. Ces limitations sont classées sous trois défis distincts : i) des lacunes dans le cadre juridique, ii) l'apparence de partialité, et iii) une faible confiance du public.

4.1. Lacunes dans le cadre juridique

4.1.1. Processus opaque de nomination des commissaires

En vertu du 21e amendement à la Constitution, le Président nomme les commissaires du CIABOC sur recommandation du Conseil constitutionnel. Des problèmes d'indépendance se posent dans la composition du Conseil constitutionnel lui-même. Le tableau 2 ci-dessous résume les changements apportés à la composition du Conseil par le biais des amendements à la Constitution.

Tableau 2. Changements dans la composition du Conseil constitutionnel/parlementaire

La composition du Conseil en vertu du 17e amendement à la Constitution a réduit le contrôle politique sur le Conseil (Usuf 2022), car le Conseil ne comptait que trois membres du Parlement (députés) (17e amendement à la Constitution, article 41A). En vertu du 21e amendement, le Conseil est composé de sept députés et de seulement trois représentants de la société civile (21e amendement à la Constitution, article 41A). Par conséquent, la composition en vertu du 21e amendement « permet au gouvernement de contrôler ou d'influencer 7 des [10] membres [du Conseil] » (Centre for Policy Alternatives 2022). Le Bar Association of Sri Lanka (BASL) a fait écho à cette préoccupation et a souligné que cette composition affecte l'indépendance globale du Conseil constitutionnel dans la nomination des membres du CIABOC, car la majorité des membres du Conseil constitutionnel peuvent être contrôlée par le gouvernement (Bar Association of Sri Lanka, 2022). Par conséquent, la composition actuelle du Conseil constitutionnel soulève des préoccupations quant à l'indépendance du processus de nomination des commissaires au CIABOC en raison d'une influence politique potentielle.

De plus, un processus opaque de sélection des commissaires augmente la probabilité d'influence politique dans les nominations à la Commission (voir Tableau 1 ci-dessus). Les Maldives nomment des commissaires après une évaluation pondérée selon des critères définis (Transparency International 2017). Si le Sri Lanka adoptait un processus similaire, il est probable que des technocrates ayant une expérience en matière de lutte contre la corruption, plutôt que des personnalités politiques, seraient nommés. Les critères d'éligibilité peuvent inclure ceux qui possèdent « un bon caractère, une grande intégrité, une haute réputation morale, une probité reconnue et la capacité de faire leur travail de manière juste et indépendante » (Schütte 2015).[5] Les qualités de caractère sont plus difficiles à évaluer que des facteurs tels que l'âge ou l'expérience professionnelle, et il est crucial d'allouer des ressources à l'obtention et à l'évaluation d'informations sur le caractère d'un candidat (Schütte 2015). En général, le Conseil constitutionnel sollicite des candidatures du public pour nommer des commissaires, et les candidats sont ensuite soumis à des entretiens dans le cadre du processus de sélection (Transparency International 2016). En février 2023, le Conseil constitutionnel a invité des personnes du public répondant aux qualifications requises à soumettre leur candidature pour une nomination potentielle en tant que membres de commissions indépendantes («Ada Derana Mai/19/2023). Le processus doit être clairement défini pour garantir la transparence, mais il peut impliquer de solliciter des candidatures du public et un processus d'entretien, comme l'a fait le Conseil constitutionnel par le passé. Des critères d'éligibilité publiés aideraient à cet égard, permettant un examen public et des modifications nécessaires. Il est crucial que la réalisation de la justice soit accomplie et visible, et qu'un processus clair et transparent de nomination des commissaires au CIABOC promeuve ce principe.

4.1.2. Absence de processus impartial pour la nomination et la révocation du Directeur Général

Le Directeur Général est le responsable comptable principal et supervise l'administration du CIABOC. Le Directeur Général est également responsable de la supervision et de la gestion des enquêtes et des poursuites, opérant sous la direction et les instructions de la Commission (Loi sur le CIABOC, sections 11-13, 16). Comme discuté dans le Tableau 1 ci-dessus, la procédure de nomination, de révocation et de discipline contrôlée uniquement par le Président est contraire aux normes internationales, ce qui a limité la capacité des commissions successives à être exemptes d'influence indue (ONUDC 2018).

Les branches législative et exécutive de l'État devraient partager la responsabilité de nommer le Directeur Général, car lorsque deux branches de l'État partagent la responsabilité, elles peuvent éviter les cas où une branche utilise les ACAs contre une autre (Schütte 2015). Dans de tels cas, cependant, le processus comprend généralement deux ou trois phases. Dans ces phases, une branche est responsable de la création d'une liste restreinte de candidats, tandis qu'une autre branche est chargée de faire la sélection finale, comme on le voit aux Maldives et en Indonésie (Schütte 2015). L'opposition et le parti au pouvoir devraient également faire des recommandations pour les nominations afin de réduire la probabilité de partialité envers le parti au pouvoir (ONUDC 2020). Le processus de sélection doit être rendu public, ainsi que les critères de sélection. Le Directeur Général doit également bénéficier de la sécurité de son mandat avec des critères de révocation. À Maurice, la révocation du Directeur Général de la Commission indépendante contre la corruption n'est possible que lorsque le Directeur Général a fait preuve d'une négligence grave, d'une irrégularité ou d'une faute au point que la révocation est justifiée. S'il est incapable de remplir ses fonctions en raison d'une incapacité physique ou mentale ou pour toute autre raison, la révocation du Directeur Général peut également être envisagée. Pour éviter les licenciements politiquement motivés, comme lors du licenciement du juge en chef Dr. Shirani Bandaranayake en 2013, le pouvoir de révoquer le Directeur Général ne doit pas être confié au Parlement. Sur la base de ces critères, les allégations contre le Directeur Général devraient être jugées indépendamment par une procédure judiciaire, telle qu'une chambre de la Cour suprême, afin de révoquer le Directeur Général (ONUDC 2020). Retirer le contrôle du Président sur la nomination et la révocation du Directeur Général peut renforcer l'indépendance et l'apparence d'indépendance du Directeur Général.

4.1.3. Absence de mandat pour le CIABOC d'enquêter et de poursuivre le blanchiment d'argent

Comme indiqué dans le Tableau 1, la loi sur la prévention du blanchiment d'argent confère la compétence en matière de blanchiment d'argent à l'UIF plutôt qu'au CIABOC. Établie en 2006 dans le cadre de la Banque centrale du Sri Lanka, le mandat de l'UIF est de « gérer efficacement les dispositions de la loi sur la déclaration des transactions financières en facilitant la prévention, la détection, l'enquête et la poursuite des infractions liées au blanchiment d'argent et au financement du terrorisme » (Unité de renseignement financier, 2023). L'UIF exécute une fonction de supervision et d'analyse relative au blanchiment d'argent (ONUDC, 2018). En 2015, l'Unité d'enquête sur la criminalité financière (FCID) a été créée sous le Département des enquêtes criminelles (CID) de la police du Sri Lanka pour enquêter sur les infractions de blanchiment d'argent.

Notamment, la nouvelle loi anticorruption adoptée le 19 juillet 2023 étend le mandat du CIABOC à l'enquête sur les plaintes d'activités illégales en vertu de la loi sur la prévention du blanchiment d'argent, n° 5 de 2006, lorsque l'activité illégale se produit dans la même transaction qu'une infraction en vertu de la loi anticorruption (voir Annexe 1). Cette extension du mandat du CIABOC peut mieux équiper la Commission pour découvrir les tentatives de blanchiment d'actifs acquis illicitement.

Avec la nouvelle loi élargissant le mandat du CIABOC pour inclure le blanchiment d'argent, la Commission aura également besoin de renforcement des capacités dans ce domaine car elle n'est pas habituée à enquêter sur le blanchiment d'argent (Groupe Asie-Pacifique sur le blanchiment de capitaux, 2015). Cette formation devrait couvrir la compréhension des subtilités des schémas de blanchiment d'argent, l'identification des transactions financières suspectes, le traçage des fonds illicites et la communication avec les institutions financières pertinentes, telles que le FCID, l'UIF et les agences internationales.

4.1.4. Absence de mandat pour le CIABOC de surveiller les déclarations de patrimoine

Bien que le Sri Lanka ait mis en place un système pour que les autorités publiques fassent des déclarations de patrimoine, ce système n'est pas totalement efficace (voir Tableau 1 ci-dessus, ONUDC 2018).

L'ONUDC, dans son rapport de pays de 2018 sur le Sri Lanka, a souligné que l'absence d'un système au Sri Lanka pour surveiller la soumission des déclarations de patrimoine et vérifier leur contenu rend le système moins efficace (ONUDC 2018 ;Daily FT 2020). De plus, les déclarations de patrimoine ne sont pas publiques, ce qui signifie qu'il n'y a pas de surveillance publique des déclarations de patrimoine. C'est aussi un processus fastidieux pour le public d'accéder à ces déclarations de patrimoine (ONUDC 2018 ;Daily FT 2020).

Cependant, en vertu de la nouvelle loi anticorruption, le CIABOC est l'autorité centrale désignée pour les déclarations de patrimoine. La loi oblige le CIABOC à vérifier les déclarations de patrimoine et à ouvrir une enquête en cas de enrichissement illicite, favorisant ainsi une approche plus ciblée et rationalisée de la surveillance et de la vérification des déclarations. L'article 82 de la loi exige que les fonctionnaires soumettent des « déclarations ad hoc » supplémentaires si la valeur de leurs actifs change de dix millions de roupies ou plus. Cette disposition favorise l'examen des changements substantiels de richesse et permet une enquête et une détection rapides d'un enrichissement illicite potentiel. De plus, l'article 83 prévoit la soumission des déclarations via un système électronique administré par le CIABOC et que ce système électronique publie des « versions expurgées » des déclarations de patrimoine sur le site Web du CIABOC (Loi anticorruption 2023, article 88). La mise en œuvre d'un système électronique pour la soumission et la publication des déclarations de patrimoine est une mesure de transparence importante qui permet au public d'examiner et de tenir les fonctionnaires responsables de leurs activités financières, favorisant ainsi une plus grande responsabilité et dissuadant les fautes potentielles.

4.1.5. Absence de système et d'exigence pour les fonctionnaires de signaler les cas de corruption ou de pots-de-vin

Les fonctionnaires au Sri Lanka ne sont pas spécifiquement tenus de signaler les cas de pots-de-vin ou de corruption qu'ils observent dans l'exercice de leurs fonctions (voir Tableau 1). Il existe quatre recommandations clés pour améliorer la loi et son application concernant le devoir des fonctionnaires de signaler les cas de corruption et de pots-de-vin : (1) une loi spécifique imposant un devoir de signaler la corruption/les pots-de-vin devrait être adoptée, (2) la loi devrait définir une procédure claire pour faire des rapports via une ligne directe séparée ou une division du CIABOC, (3) la loi devrait clarifier que les rapports faits via le canal de signalement établi par la loi ne constitueront pas une violation du devoir d'un fonctionnaire de maintenir le secret ou les obligations de confidentialité en vertu du Code des établissements, et (4) pour protéger les fonctionnaires contre les représailles pour avoir signalé la corruption, un mécanisme d'application solide doit être établi, par exemple, par une division du CIABOC qui peut enquêter et poursuivre de telles représailles.

Exiger des fonctionnaires qu'ils signalent les pots-de-vin s'ils en reçoivent du public ou s'ils voient leurs collègues accepter ou solliciter des pots-de-vin peut permettre au CIABOC de freiner la corruption en veillant à ce que ces pratiques corrompues soient mises en lumière (ONUDC 2015). Par exemple, la loi de Singapour sur la prévention de la corruption stipule que les fonctionnaires sont tenus d'arrêter toute personne qui leur offre un pot-de-vin. Il est donc essentiel d'imposer aux fonctionnaires l'obligation de signaler la corruption. Un mécanisme distinct pour que les fonctionnaires signalent la corruption, qui peut garantir la confidentialité, doit également être mis en place ; par exemple, une ligne directe séparée ou une agence de signalement distincte, telle que le Serious Fraud Office du Royaume-Uni (Groupe d'États contre la corruption 2006).

L'article 6 du Code des établissements a découragé le signalement de la corruption par les fonctionnaires en raison de leurs obligations de confidentialité (ONUDC 2018). En France et en Espagne, cependant, les lois sur les lanceurs d'alerte prévoient que si les fonctionnaires signalent la corruption par des canaux de signalement établis, ces rapports ne seront pas considérés comme une violation de leurs obligations de confidentialité (Groupe d'États contre la corruption 2006). Par conséquent, la loi imposant le devoir de signaler doit préciser que la conformité au devoir de signaler ne constituera pas une violation des obligations de confidentialité ou du devoir de maintenir le secret.

Les fonctionnaires doivent être protégés contre les représailles de leurs supérieurs pour avoir signalé la corruption (ONUDC 2009), y compris les formes de représailles moins évidentes, telles que la discrimination ou les préjudices à leurs perspectives professionnelles (Groupe d'États contre la corruption 2006). La simple protection de l'identité des fonctionnaires pourrait ne pas suffire (Groupe d'États contre la corruption 2006). Bien que l'article 73(6) de la loi anticorruption prévoie une clause interdisant les représailles contre un lanceur d'alerte, la loi ne prévoit pas de mécanisme d'application solide qui soutient la clause contre de telles représailles. Cependant, les articles 18 et 26 de la loi n° 10 de 2023 sur l'assistance et la protection des victimes de crimes et des témoins permettent à un lanceur d'alerte qui subit des représailles de déposer une plainte auprès de la Division de la protection de l'Autorité nationale pour l'assistance et la protection des victimes de crimes et des témoins pour enquête. En vertu de cette loi, le défi réside dans sa mise en œuvre. L'Autorité nationale pour la protection des victimes de crimes et des témoins, créée en vertu de la loi n° 4 de 2015 sur l'assistance et la protection des victimes de crimes et des témoins, a connu plusieurs défis administratifs et financiers et n'a eu que quelques victimes et témoins placés sous sa protection (Daily FT 2023). L'annexe 1, article 74(1) de la loi anticorruption stipule qu'un fonctionnaire qui signale une infraction en vertu de la loi à son supérieur hiérarchique ne sera pas tenu responsable civilement ou pénalement. Cependant, cette modification est problématique car il n'y a pas de voie pour qu'un fonctionnaire signale un cas de pot-de-vin ou de corruption où son supérieur est impliqué dans l'infraction.

4.2. Apparence de partialité et manque de ressources suffisantes

4.2.1. Enquête et poursuite des affaires par la police et le bureau du procureur général

Étant donné que les enquêteurs du CIABOC sont détachés du département de police et que son personnel administratif provient de la Commission de la fonction publique, l'apparence de partialité augmente car cela « introduit effectivement la réglementation gouvernementale par la porte dérobée » (Transparency International Sri Lanka 2016). Une enquête menée par Verité Research en 2019 a révélé que 40 % des participants croyaient à tort que le CIABOC était un département de la police sri-lankaise, et 47 % de l'échantillon ne savaient pas si le CIABOC était un département de la police ou non (Verité Research 2019). Dans la même enquête, les répondants ont cité la police comme le secteur le plus corrompu. Cette méfiance envers la police peut s'étendre au CIABOC en raison de son lien avec la police (Verité Research 2019). De plus, l'implication de la police dans les enquêtes du CIABOC crée un conflit d'intérêts dans les cas où des policiers font l'objet d'une enquête pour corruption ou pots-de-vin (Verité Research 2019).

Bien que le CIABOC dispose d'une division juridique indépendante pour engager des poursuites, le CIABOC dépend du bureau du procureur général pour gérer les poursuites, et le personnel du bureau du procureur général est détaché en tant que consultants (Transparency International Sri Lanka 2016). Le bureau du procureur général, en effet, joue un double rôle de conseiller juridique principal de l'État tout en poursuivant l'État dans les affaires de pots-de-vin et de corruption. Dans son rôle de conseiller juridique principal de l'État, le procureur général représente l'État et agit donc dans le meilleur intérêt de l'État (OHCHR 2017). Ce double rôle entrave la capacité du département à émerger en tant que procureur indépendant dans les affaires contre l'État (Centre for Policy Alternatives 2020).

La capacité de Singapour et de Hong Kong à lutter efficacement contre la corruption est attribuée à leur utilisation d'institutions indépendantes plutôt que de la police (Transparency International, 2017). Pour reproduire l'efficacité de l'ICAC et du CPIB, le CIABOC devrait établir une unité d'enquête solide indépendante de la police et dotée d'enquêteurs bien formés. L'ICAC et le CPIB maintiennent également un personnel important, leur permettant de lutter efficacement contre la corruption. Par exemple, en 2016, l'ICAC n'avait que 6 % de postes vacants, tandis que le CIABOC avait 56 % de postes vacants (Transparency International 2017). Par conséquent, le CIABOC doit donner la priorité au remplissage des postes vacants et à une allocation significative de ressources. Il est également crucial que les officiers d'enquête du CIABOC soient différenciés de la police, par exemple, en fournissant aux officiers d'enquête du CIABOC un uniforme de couleur différente (Verité Research 2019). En matière de poursuites, soit un bureau de procureurs indépendant devrait être créé, distinct du bureau qui défend l'État, soit la division juridique du CIABOC devrait être formée pour entreprendre des poursuites complexes indépendamment du bureau du procureur général.

4.2.2. Faible budget alloué au CIABOC

Les informations du Tableau 3 indiquent que le Sri Lanka n'a pas respecté la meilleure pratique de Transparency International consistant à avoir un budget d'ACA de 0,2 % des dépenses récurrentes nationales. Une allocation plus élevée peut être utilisée pour renforcer le département juridique du CIABOC afin que les poursuites puissent être entreprises au sein du CIABOC, ce qui permettrait une séparation du bureau du procureur général, comme indiqué à la section 4.2.1, et la création d'une division distincte pour que les fonctionnaires signalent la corruption, comme indiqué à la section 4.1.5 ci-dessus.

Le Tableau 3 ci-dessous donne un aperçu de la comparaison entre le budget des dépenses récurrentes nationales du Sri Lanka et l'allocation des dépenses récurrentes au CIABOC. Les allocations de dépenses en capital ne sont pas prises en compte conformément à la méthodologie de Transparency International, car ces allocations ne peuvent pas être utilisées pour des activités et des programmes.

Tableau 3. Proportion moyenne de l'allocation des dépenses récurrentes du CIABOC par rapport à l'allocation totale des dépenses récurrentes du gouvernement pour les sept dernières années

La responsabilité horizontale à Taïwan

Chin-en Wu[1], Feng-Yu Lee[2]

Academia Sinica

1. Trois mécanismes de responsabilité

La responsabilité (accountability) constitue un pilier fondamental de la démocratie, garantissant que les entités gouvernementales rendent compte de leurs actions. La responsabilité démocratique englobe trois mécanismes principaux : vertical, horizontal et diagonal (Banque mondiale 2013). La responsabilité verticale implique que les citoyens élisent leurs représentants par le biais d’élections démocratiques. Ce mécanisme permet aux individus de choisir leurs dirigeants et de participer à l’orientation du gouvernement. La responsabilité horizontale est axée sur le maintien d’un système de freins et contrepoids entre les pouvoirs exécutif, législatif et judiciaire. Elle vise à empêcher qu’une branche n’accumule un pouvoir excessif et à garantir que chaque branche agisse comme un contrepoids aux autres. La responsabilité horizontale nécessite que différents organes gouvernementaux supervisent les actions les uns des autres. Cela inclut la surveillance du pouvoir exécutif par le pouvoir législatif et la responsabilisation des pouvoirs exécutif et législatif par le pouvoir judiciaire en cas de faute. Elle implique également le rôle crucial d’organismes indépendants tels que les médiateurs et les cours des comptes.

La responsabilité diagonale fait référence à la surveillance exercée par les citoyens, les groupes sociaux et les médias sur les actions gouvernementales qui sortent du cadre du système politique représentatif (Malena et al. 2004). Ce mécanisme garantit que les actions et décisions du gouvernement sont soumises à l’examen de la société civile, favorisant la transparence et prévenant les abus de pouvoir. Bien que la littérature scientifique ait largement étudié la responsabilité verticale, une attention insuffisante a été accordée à la responsabilité horizontale et diagonale (Malena et al. 2004). Les trois mécanismes de responsabilité sont interconnectés et promeuvent conjointement un système démocratique robuste. La fonction du mécanisme de responsabilité diagonale est associée aux mécanismes de responsabilité verticale et horizontale, tout comme le rôle de la responsabilité diagonale dans le renforcement des deux autres mécanismes (Lührmann et al. 2020).

Cet article se concentre sur les institutions constitutionnelles et juridiques des mécanismes de responsabilité horizontale à Taïwan. Comme il existe bien sûr des divergences entre les règles formelles des mécanismes de responsabilité horizontale et la pratique réelle, nous examinerons également certaines de ces divergences et leurs impacts. Certaines divergences affaiblissent la responsabilité horizontale, tandis que d’autres, comme le « filibuster » dans le processus législatif, la renforcent. De plus, tout en se concentrant étroitement sur les mécanismes de responsabilité horizontale, cet article abordera également légèrement les mécanismes verticaux et diagonaux lorsqu’ils sont liés au fonctionnement de la responsabilité horizontale.

2. Institutions politiques

Taïwan a adopté un système semi-présidentiel dans lequel le président est élu directement et peut exercer jusqu’à deux mandats consécutifs de quatre ans, avec le pouvoir de nommer et de révoquer le Premier ministre. En pratique, le président détient également le pouvoir «de facto», conjointement avec le Premier ministre, de décider des membres du cabinet. De plus, le président exerce un pouvoir exécutif plus important que le Premier ministre en déterminant les orientations des politiques publiques.

Le Yuan législatif, le parlement de Taïwan, compte 113 membres élus tous les quatre ans. Il comprend 73 sièges géographiques, 34 sièges de liste de parti et six sièges autochtones. En 2024, Taïwan a tenu huit élections présidentielles et dix élections parlementaires. Taïwan a connu son troisième transfert de pouvoir exécutif entre partis politiques en 2016. Les deux transferts précédents ont eu lieu en 2000 et 2008. L’élection de 2016 marque également la première majorité parlementaire pour le Parti démocrate progressiste (PDP), l’un des deux principaux partis aux côtés du Kuomintang (KMT).

Dans le système semi-présidentiel de Taïwan, le Congrès peut déposer une motion de censure contre le Premier ministre. Le président peut dissoudre le parlement et faire appel aux électeurs en guise de contre-mesure. Taïwan et la France ont une disposition constitutionnelle similaire selon laquelle le président nomme le Premier ministre sans le consentement du parlement. En France, cependant, lorsque le parti du président ne dispose pas de la majorité des sièges au parlement, le camp adverse obtient le droit de former le cabinet où le parti du président est exclu, ce qui dénote une cohabitation entre les deux principaux camps politiques. En revanche, la probabilité de proposer une motion de censure au Yuan législatif de Taïwan est très faible. Le président a le pouvoir de dissoudre le parlement uniquement si ce dernier adopte une motion de censure. Le coût et l’incertitude d’une candidature aux élections législatives sont assez élevés, car ces élections dépendent considérablement des votes personnels qui reposent fortement sur le clientélisme et les services de circonscription. Lorsqu’un gouvernement divisé survient, le parti d’opposition qui contrôle le parlement n’ose pas proposer de motion de censure mais choisit plutôt de bloquer l’ordre du jour législatif du gouvernement minoritaire, entraînant un blocage législatif. Cette situation s’est produite pendant les deux mandats du président Chen Shui-bian entre 2000 et 2008.

L’élection simultanée du président et des législateurs après 2008 a réduit la probabilité d’un gouvernement divisé. De plus, depuis 2008, le changement de formule électorale législative, passant d’un vote unique non transférable (SNTV) à un district à membre unique, tend également à augmenter le nombre de sièges pour le parti du président. Depuis 2008, les gouvernements du KMT et du PDP ont bénéficié de la majorité des sièges au parlement. Dans ces conditions, le parti du président peut plus facilement contrôler les branches exécutive et législative. Le système, en substance, se rapproche du système présidentiel avec un gouvernement unifié.

Étant donné que le système politique est proche du système présidentiel, la branche exécutive ne peut pas contrôler directement le Yuan législatif. Le président n’a pas besoin d’être interrogé au parlement, mais le Premier ministre et les ministres du cabinet le sont. Similaire à la pratique de nombreux pays semi-présidentiels, en cas de faible taux d’approbation ou d’échec des politiques, le président, qui est le véritable décideur des principales politiques, peut remplacer le Premier ministre pour atténuer le mécontentement public. Ainsi, en raison du mandat fixe du président, les citoyens ne peuvent pas tenir le véritable décideur responsable entre les élections.

Dans ce système, les présidents s’appuient sur les partis pour exercer un contrôle sur le processus législatif et sur la coordination et le compromis entre les partis au parlement. La structure politique, cependant, ne garantit pas que les présidents puissent faire passer leur programme législatif sans difficultés considérables. Leur pouvoir législatif dépend de plusieurs autres facteurs. Le premier facteur concerne la question de savoir si le président est également le président du parti. Le président a tendance à avoir plus de pouvoir en présidant les branches exécutive et législative avec la présidence du parti. La plupart du temps, sous les gouvernements de Ma Ying-jeou et Tsai Ing-wen, les présidents ont également occupé la présidence de leurs propres partis. Par conséquent, nous nous concentrerons sur les autres facteurs.

Le deuxième facteur est lié au degré d’unité du parti. Lorsqu’il existe de fortes factions au sein du parti au pouvoir, le président peut être incapable de faire adopter toutes les lois qu’il ou elle souhaite. Sous l’administration du président Ma, le président et le président de la chambre Wang Jin-pyng n’étaient pas d’accord sur de nombreux points, ce qui a entravé la capacité du président à contrôler l’ordre du jour législatif. Le troisième facteur, le plus important, concerne les règles d’élaboration des lois au parlement. Lorsque les procédures législatives permettent au parti d’opposition et aux organisations de la société civile (OSC) d’exercer des actions de « filibuster », ils sont autorisés à exercer un pouvoir «de facto» de veto sur certaines questions controversées. Le président a souvent du mal à faire adopter certaines lois importantes. Ce facteur dénote la différence entre les règles formelles et les pratiques réelles. Nous les examinerons en détail ci-dessous.

3. Scores comparatifs du pouvoir institutionnel

Pour comprendre la performance de la responsabilité horizontale à Taïwan, nous pouvons également comparer le pouvoir relatif des différentes branches du gouvernement en examinant les dispositions constitutionnelles à travers les pays. À cette fin, nous utilisons des données du Comparative Constitutions Project qui étudie les constitutions de divers pays (Elkins et Ginsburg 2022). L’analyse des clauses des constitutions permet aux chercheurs de comparer le pouvoir relatif des différentes branches du gouvernement : exécutive, législative et judiciaire.

Premièrement, nous examinons les positions relatives des pouvoirs exécutif et législatif. Le « pouvoir législatif exécutif » dans le Comparative Constitutions Project est un indicateur composite, allant de 0 à 7, englobant les indicateurs suivants : (1) le pouvoir d’initier la législation ; (2) le pouvoir de publier des décrets ; (3) le pouvoir d’initier des amendements constitutionnels ; (4) le pouvoir de déclarer l’état d’urgence ; (5) le pouvoir de veto ; (6) le pouvoir de contester la constitutionnalité de la législation ; et (7) le pouvoir de dissoudre le corps législatif (Elkins et Ginsburg 2022). Le score de l’indice reflète le nombre total de ces pouvoirs accordés à la branche exécutive nationale. Les données montrent que la branche exécutive à Taïwan peut initier la législation générale, utiliser le pouvoir de décret, déclarer l’état d’urgence et dissoudre le corps législatif. Elle n’a pas le pouvoir de contester la constitutionnalité de la législation et des propositions d’amendements à la constitution.

Concernant le pouvoir législatif, le Comparative Constitutions Project construit également un indicateur composite qui implique un ensemble de variables binaires mesurant différents pouvoirs législatifs. Le score de l’indice représente la moyenne de ces 32 éléments binaires, les scores plus élevés indiquant un plus grand pouvoir législatif. En examinant ces dimensions, les données montrent que le Yuan législatif à Taïwan a le pouvoir d’interroger les membres du cabinet, d’amender ou de vetoter des projets de loi, d’impeacher l’exécutif, de convoquer l’exécutif, de modifier la constitution, d’approuver la déclaration de guerre, d’approuver des traités et de ne faire face à aucune restriction de réélection. Les législateurs n’ont pas le pouvoir de servir de ministres, d’enquêter sur la branche exécutive, d’approuver la nomination des ministres, d’être immunisés contre la dissolution par l’exécutif, d’adopter des lois qui ne sont pas soumises à un contrôle judiciaire, d’être immunisés contre l’arrestation et de nommer des membres du pouvoir judiciaire.

Dans l’ensemble, les pouvoirs relatifs des branches exécutive et législative sont présentés dans la Figure 1. Comme on peut le voir ci-dessous, Taïwan obtient un score moyen en matière de pouvoir exécutif et se situe dans le groupe inférieur en matière de pouvoir législatif parmi de nombreuses démocraties de la troisième vague. Une raison évidente pour laquelle le pouvoir législatif de Taïwan obtient un score inférieur à celui de nombreuses démocraties robustes comme le Japon et la Corée du Sud est que le pouvoir législatif de Taïwan est sujet à la dissolution par le président et manque de plusieurs pouvoirs cruciaux mentionnés ci-dessus, tels que le pouvoir d’enquête et la capacité d’approuver les nominations ministérielles.

Égaliser la moyenne des 32 éléments binaires avec le pouvoir de la législature est discutable, car tous les éléments n’ont pas la même importance. Certains éléments peuvent avoir plus d’importance, et certains peuvent être interconnectés, exerçant conjointement une influence. Dans certains cas, la simple addition peut ne pas refléter fidèlement la situation réelle. La prudence est de mise lors de l’interprétation et de la comparaison des scores entre les pays.

Figure 1. Pouvoir exécutif et pouvoir législatif

Malgré le score plus faible du pouvoir législatif, on ne peut pas affirmer que le pouvoir législatif soit réellement si faible à Taïwan. Premièrement, à Taïwan, le pouvoir d’enquête a été attribué au Yuan de contrôle, qui exerçait le pouvoir d’impeachment et de censure et est parfois considéré comme une autre chambre de la législature. Ensuite, les législateurs n’ont pas le pouvoir de servir de ministres, bien que de nombreux membres du parlement (MP) deviennent ensuite premiers ministres ou ministres après avoir occupé des postes au Yuan législatif. De plus, bien que la constitution stipule que le président a le droit de dissoudre le Yuan législatif, en pratique, cela n’arrive jamais. C’est un pouvoir passif car le président peut choisir de dissoudre le parlement uniquement si ce dernier adopte une motion de censure. Si la législature ne le fait pas, le président n’a pas le droit de dissoudre proactivement le parlement. Enfin, le processus législatif à Taïwan permet une utilisation assez étendue du « filibuster » pour certains projets de loi très controversés. Dans certains cas, cela équivaut au pouvoir de veto que détient le parti d’opposition. Cet instrument important n’est pas inscrit dans la constitution et donc pas dans l’indice du Comparative Constitutions Project. Nous reviendrons sur ce point plus tard.

Passons maintenant à la relation entre le pouvoir exécutif et l’indépendance judiciaire. À cet égard, l’indice du pouvoir judiciaire construit par le Comparative Constitutions Project comprend six caractéristiques : les dispositions relatives au contrôle judiciaire, la supervision des élections par les tribunaux, le pouvoir de déclarer inconstitutionnelles les partis politiques, le rôle des juges dans la destitution de l’exécutif (par exemple, l’impeachment), l’examen par les tribunaux des déclarations d’urgence et le pouvoir des tribunaux d’examiner les traités (Elkins et Ginsburg 2022). Le système judiciaire à Taïwan a le pouvoir de contrôle judiciaire, mais il n’a pas le pouvoir de superviser les élections, d’impeacher les fonctionnaires du gouvernement, de déclarer les partis politiques inconstitutionnels et de déclarer un état d’urgence. La Figure 2 montre que le pouvoir de l’autorité judiciaire de Taïwan se situe à peu près au milieu.

Figure 2. Pouvoir exécutif et pouvoir judiciaire

Une autre façon d’examiner le rôle du système judiciaire dans le mécanisme de responsabilité est d’examiner le degré d’indépendance judiciaire. L’Indépendance Judiciaire du Comparative Constitutions Project est un indice additif allant de 0 à 6, mesurant les six caractéristiques constitutionnelles associées à l’indépendance judiciaire. Ces caractéristiques comprennent si la constitution stipule explicitement l’indépendance judiciaire, les nominations à vie pour les juges, l’implication de conseils judiciaires ou de multiples acteurs dans les nominations à la plus haute cour, la limitation de la révocation par des votes législatifs à la supermajorité ou par des processus spécifiques, la restriction explicite de la révocation à certaines questions et la protection des salaires des juges (Elkins et Ginsburg 2022). En vérifiant cette liste, la caractéristique de l’indépendance judiciaire à Taïwan comprend une déclaration d’indépendance judiciaire, un mandat à vie, un processus de sélection des juges de la plus haute cour, des conditions de révocation, et une isolation salariale, et elle n’a pas de processus de révocation.

Comme on peut le voir dans la Figure 3, par rapport à de nombreuses autres démocraties de la troisième vague, l’arrangement institutionnel du système judiciaire à Taïwan jouit d’un niveau d’indépendance assez élevé. Cela correspond à l’impression générale que le système judiciaire de Taïwan est devenu relativement indépendant suite à la démocratisation et n’est pas soumis à l’ingérence de la branche exécutive. Le score élevé d’indépendance judiciaire dénote que la branche judiciaire est dotée du pouvoir qui peut empêcher la branche exécutive d’abuser de son pouvoir.

Figure 3. Pouvoir exécutif et indépendance judiciaire

4. Comment les mécanismes constitutionnels et juridiques de responsabilité horizontale ont rempli leurs fonctions attendues

La discussion précédente des arrangements constitutionnels des branches législative et judiciaire ne reflète peut-être pas pleinement la pratique réelle de la responsabilité horizontale, sauf dans le cas de l’indépendance judiciaire. À Taïwan, avec une performance robuste de l’état de droit, l’écart entre les règles formelles et la pratique réelle dans les domaines de la surveillance législative et judiciaire est généralement faible. L’examen de la responsabilité horizontale et diagonale peut être enrichi en approfondissant leurs applications pratiques à l’aide de sources de données du jeu de données V-Dem. Il est basé sur des évaluations d’experts, prenant en compte à la fois les règles formelles et les pratiques réelles. Il convient de noter que les éléments examinés par V-Dem ne couvrent qu’une partie des pouvoirs institutionnels mentionnés dans la section précédente. Il ne peut pas révéler efficacement l’image complète de la différence entre les règles formelles et les pratiques réelles.

Dans la définition de V-Dem, la responsabilité horizontale fait référence à la mesure dans laquelle les institutions étatiques possèdent l’autorité de superviser le gouvernement en exigeant la divulgation d’informations, en interrogeant les fonctionnaires et en infligeant des sanctions pour comportement inapproprié. Ces mécanismes de responsabilité servent à établir des freins et contrepoids entre les différentes institutions, protégeant ainsi efficacement contre les abus d’autorité. Les principaux acteurs responsables du maintien de la responsabilité gouvernementale horizontale comprennent la législature, le pouvoir judiciaire et d’autres organes de surveillance, tels que les médiateurs, les procureurs et les contrôleurs généraux.

Concernant l’aspect législatif de la responsabilité horizontale, sa fonction tourne autour de l’examen des fautes potentielles des fonctionnaires gouvernementaux. Il existe deux dimensions clés dans la mesure de V-dem. Interrogatoire régulier concerne la capacité à interroger systématiquement les membres de l’exécutif, favorisant la transparence et tenant le gouvernement responsable de ses actions. Capacité d’enquête concerne la capacité de la législature à initier des enquêtes et à parvenir ensuite à des décisions bien fondées sur la base de ses conclusions. De plus, l’implication d’autres entités étatiques, telles que le contrôleur général, le procureur général ou le médiateur, contribue davantage au tissu de la responsabilité. Ces organes jouent un rôle essentiel dans l’enquête et le signalement d’éventuels cas de conduite illégale ou contraire à l’éthique de la part de la branche exécutive (Lührmann et al. 2020). Enfin, en se concentrant sur le rôle du système judiciaire dans la responsabilité horizontale, les données de V-Dem quantifient la mesure dans laquelle la branche exécutive empiète indûment sur l’autorité légitime du système judiciaire.

Comme on peut le constater, la portée de l'indice de responsabilité horizontale dans V-dem est plus étroite que la définition générale de la responsabilité horizontale, qui se concentre sur le maintien d'un équilibre des pouvoirs robuste entre les différentes branches du gouvernement. L'indice V-dem de responsabilité horizontale exercée par le pouvoir législatif se concentre sur l'interrogatoire et l'enquête, mais laisse largement intact le pouvoir d'examen des projets de loi. Bien que l'interrogatoire des fonctionnaires soit une partie du processus législatif, il ne couvre pas l'ensemble du processus. Nous aborderons le processus législatif dans la section suivante.

La figure 4 représente l'évolution de l'indice global de responsabilité à Taïwan. Elle illustre clairement une augmentation significative du score de responsabilité horizontale de Taïwan depuis le début des années 1990, coïncidant avec la transition du pays vers la démocratie. Notamment, ce score a montré un niveau de stabilité louable depuis lors. L'augmentation remarquable de la responsabilité horizontale à Taïwan depuis sa transition démocratique au début des années 1990, comme le montre le graphique, souligne l'engagement du pays envers les principes démocratiques. Les rôles importants du pouvoir judiciaire et du pouvoir législatif dans ce cadre, ainsi que l'implication d'autres organes de contrôle, renforcent collectivement les fondements d'une gouvernance transparente et responsable.

Figure 4. Indice de responsabilité horizontale à Taïwan, 1900-2020

En outre, il est pertinent de procéder à une analyse comparative des performances de Taïwan dans le contexte des pays actuellement en transition vers la démocratie de la troisième vague, ainsi qu'en comparaison avec des démocraties établies d'Asie de l'Est comme le Japon et l'Inde. En comparant les performances de Taïwan dans ces aspects à celles d'autres nations, nous pouvons développer une compréhension nuancée de ses avancées démocratiques. Cet examen souligne non seulement les forces et les faiblesses de Taïwan, mais facilite également une vision plus complète du paysage de la responsabilité horizontale. Nous utilisons les données de l'année 2021 pour illustrer le schéma.

Dans V-dem, la responsabilité verticale comprend trois composantes essentielles. La première facette concerne la qualité des élections, qui implique une évaluation globale de l'intégrité, de l'équité et de la transparence des procédures électorales. L'élément suivant concerne le pourcentage de la population éligible participant au processus électoral. Cette section évalue l'inclusivité du système démocratique en considérant la proportion d'individus ayant le droit de vote qui l'exercent. Le troisième aspect concerne la méthode utilisée pour sélectionner le chef de l'exécutif, en examinant si cela est réalisé par une approche directe ou indirecte. Le graphique ci-dessous fournit une représentation visuelle de ces comparaisons, révélant les points forts de Taïwan en matière de responsabilité verticale et horizontale.

Figure 5. Responsabilité horizontale et responsabilité verticale

Comme on peut le voir, Taïwan obtient de très bons résultats en matière de responsabilité verticale, ce qui témoigne de la bonne performance des mécanismes électoraux et de la compétition entre partis. En matière de responsabilité horizontale, Taïwan se situe en bas du groupe de tête, dont la plupart sont des démocraties stables et robustes. Comparé à certains pays d'Asie de l'Est, Taïwan est également légèrement en retrait par rapport au Japon et à la Corée du Sud. En général, Taïwan obtient de bons résultats en matière de responsabilité horizontale, mais certains aspects peuvent encore être améliorés. Comme indiqué, les deux principaux aspects de la responsabilité horizontale de V-dem sont l'interrogatoire régulier et la capacité d'enquête. À Taïwan, il existe certains arrangements institutionnels associés à ces deux mesures qui ont tendance à contraindre le pouvoir de la responsabilité horizontale.

En matière d'interrogatoire régulier, en raison de son système semi-présidentiel, ce sont les premiers ministres plutôt que les présidents qui doivent comparaître devant le parlement pour être interrogés. De plus, comme indiqué ci-dessus, si le parlement n'est pas satisfait de la performance du cabinet, la probabilité de proposer une motion de censure au Yuan législatif de Taïwan est assez faible car le président peut dissoudre le parlement et le coût et l'incertitude associés aux élections législatives sont élevés. Cela suggère que s'il y a un gouvernement unifié, le problème n'est pratiquement pas présent car un parti contrôle à la fois la branche exécutive et la branche législative. Cependant, en cas de gouvernement divisé, le problème est clair. Dans ce scénario, le parti d'opposition qui contrôle le parlement n'est pas en mesure de tenir le gouvernement responsable de ses actions lors des élections.[3] Cette situation est similaire à celle du système présidentiel.

En ce qui concerne la capacité d'enquête, le pouvoir n'est pas donné au Yuan législatif mais au Yuan de contrôle. Les membres du Yuan de contrôle ont le pouvoir d'enquêter individuellement ou conjointement sur les fautes gouvernementales. Les membres du Yuan de contrôle sont nommés pour des mandats de six ans et sont nommés par le président, nécessitant le consentement du Yuan législatif. La conception institutionnelle ne crée pas d'intervalles décalés, où les membres du Yuan de contrôle nommés par différents présidents siègent dans la même cour. Au lieu de cela, un président a la possibilité de nommer tous les membres. Lorsqu'il y a un gouvernement unifié, le parti d'opposition n'a pas son mot à dire dans la nomination des membres. Par conséquent, la fonction du Yuan de contrôle est clairement sujette à l'influence de la branche exécutive.

En 2020, un membre du Yuan de contrôle nommé par le président Tsai n'est pas satisfait du verdict d'une affaire judiciaire concernant le président Ma. Il considère que la décision favorise indûment l'ancien président. Il critique ouvertement le juge et cherche à enquêter sur l'affaire et le juge. Cette action a suscité de vives réactions de la part des tribunaux et de la société civile. Finalement, il s'est rétracté. Cet événement signale les menaces potentielles posées par le Yuan de contrôle, qui est censé faire partie du mécanisme de responsabilité horizontale, car il cherche à interférer avec le pouvoir d'un autre mécanisme de responsabilité horizontale, le pouvoir judiciaire. Cela peut entraver la capacité du pouvoir judiciaire à tenir les membres de la branche exécutive responsables de leurs fautes.

De plus, le pouvoir d'audit est également accordé au département d'audit du Yuan de contrôle. Ceci est différent du pouvoir de supervision d'audit aux États-Unis, où ce pouvoir est attribué à une organisation au sein du Congrès connue sous le nom de Government Accountability Office (GAO). Le GAO est une agence gouvernementale indépendante et non partisane qui exécute la tâche d'audit pour le Congrès. Le département d'audit à Taïwan est également censé être non partisan et indépendant. Cependant, puisque le contrôleur général est nommé par le président et nécessite le consentement du Yuan législatif, le département est toujours sujet à une influence potentielle de la branche exécutive.

La responsabilité diagonale englobe un éventail d'actions et de mécanismes que les citoyens, les organisations de la société civile et les médias indépendants peuvent employer pour assurer la responsabilité gouvernementale. La mesure dans V-dem comprend quatre aspects : la liberté des médias, les caractéristiques de la société civile, la liberté d'expression et l'étendue de l'engagement citoyen dans les affaires politiques. Notamment, lors de l'examen de la responsabilité diagonale et horizontale, la performance de Taïwan en matière de responsabilité diagonale brille encore plus que sa contrepartie horizontale, comme le montre la figure 6. La haute performance de la responsabilité diagonale à Taïwan dénote la capacité et la participation active des organisations de la société civile. Cette situation peut aider à réduire la déficience de la responsabilité horizontale. Lorsque les fonctionnaires sont corrompus ou cherchent à réprimer l'espace civil, les médias de masse et les organisations de la société civile peuvent travailler ensemble pour empêcher le gouvernement de prendre de mauvaises décisions.

Figure 6. Responsabilité horizontale et responsabilité diagonale

Les solides mécanismes de responsabilité verticale et diagonale à Taïwan aident à atténuer les faiblesses de la responsabilité horizontale. Lorsque la branche exécutive ne fonctionne pas adéquatement ou empiète sur les libertés civiles, ces deux mécanismes peuvent tenir le parti au pouvoir responsable, empêchant ainsi l'érosion du système démocratique.

Néanmoins, il est important de reconnaître une réserve potentielle associée à ces indicateurs. Les métriques que nous avons discutées, telles que les pouvoirs exécutif et législatif, n'englobent malheureusement pas le facteur complexe du blocage des débats (filibustering), qui peut avoir une influence considérable sur la capacité du gouvernement à faire progresser son programme législatif. L'utilisation du blocage des débats peut réduire la possibilité de malversations, mais elle peut nuire à la gouvernabilité du parti au pouvoir. C'est là le fossé important entre les règles formelles et les pratiques réelles, que nous discuterons dans la section suivante.

5. Le compromis d'une forte responsabilité horizontale

Alors que le Comparative Constitutions Project et le V-Dem Project évaluent le pouvoir législatif ou le mécanisme de responsabilité horizontale de Taïwan comme manquant de force, les pratiques de blocage des débats renforcent le pouvoir du Yuan législatif et des partis d'opposition pour bloquer les projets de loi proposés par la branche exécutive et empêcher l'abus de pouvoir par cette dernière. C'est l'aspect omis des indices de responsabilité horizontale du Comparative Constitutions Project et de V-Dem. C'est particulièrement important dans le cas d'un gouvernement unifié. Bien que le renforcement de la responsabilité horizontale soit important pour prévenir l'abus de pouvoir par la branche exécutive, un contrôle excessif de la branche exécutive sape également la gouvernabilité de la démocratie. Comme le souligne Galston (2018), l'impasse est une raison importante pour laquelle les gens ont perdu confiance dans la démocratie représentative, car une gouvernance faible augmente le mécontentement populaire à l'égard du système politique existant. Cette situation met en évidence deux dilemmes liés auxquels Taïwan est confronté.

Le premier dilemme concerne le conflit potentiel entre les contrôles et équilibres et la gouvernabilité de la branche exécutive. Le système actuel de blocage des débats empêche le gouvernement d'abuser de son pouvoir, mais il réduit également la capacité de direction du gouvernement en exercice dans les décisions politiques. C'est une réserve potentielle d'une forte responsabilité horizontale. Le second dilemme concerne le conflit potentiel entre le partage du pouvoir et la gouvernabilité. D'une part, un système souhaitable devrait également encourager le partage du pouvoir et la recherche de consensus. Les Taïwanais ont deux identités nationales distinctes : pro-Chine et pro-Taïwan. La recherche de compromis et la construction de consensus sont importantes, en particulier concernant les politiques liées à la relation Taïwan-Chine, telles que les accords commerciaux. D'autre part, cependant, le système politique doit assurer la règle de la majorité pour améliorer la gouvernabilité. Lorsque les contrôles et équilibres sont poussés à l'extrême, ils affaiblissent la gouvernabilité démocratique. L'idée de contrôles et équilibres et de partage du pouvoir est liée. Un fort contrôle et équilibre entre les différentes branches du gouvernement encourage essentiellement les acteurs politiques à rechercher le compromis et le consensus.

En raison de la nature dichotomique des questions d'identité nationale et de l'absence de règles claires concernant le blocage des débats dans le processus d'examen législatif, le parti d'opposition s'efforce d'entraver l'agenda législatif principal du parti au pouvoir. Depuis la démocratisation en 1987, Taïwan a connu plusieurs alternances de pouvoir. La transition pacifique du pouvoir exécutif a masqué le fait que le parti majoritaire n'est pas en mesure d'exercer son pouvoir législatif en toute fluidité. Depuis le premier changement de pouvoir en 2000, les blocages au parlement sont devenus fréquents. Pendant le gouvernement minoritaire du président Chen, qui ne bénéficiait pas du soutien de la majorité au parlement, la coalition du KMT et du People First Party a bloqué de nombreux projets de loi majeurs introduits par le gouvernement du DPP. Certains de ces projets de loi ont été rédigés sous les mandats du président KMT Lee Teng-hui avant 2000.

Bien que le KMT détienne la majorité des sièges au Parlement depuis 2008, il n'a pas été en mesure de faire avancer son propre programme dans de nombreux cas. Les questions relatives aux réformes des retraites, aux importations de bœuf des États-Unis, au recrutement d'étudiants universitaires de Chine continentale et aux accords commerciaux du secteur des services à travers le détroit sont quelques exemples notables du mandat du président Ma.

Contrairement à la règle du blocage des débats au Congrès américain, où seule la parole continue et ininterrompue est autorisée et reconnue, les méthodes de blocage des débats dans le parlement de Taïwan sont assez étendues. De multiples amendements, des affrontements physiques et le blocage des commissions et de la chambre sont tous tolérés au Yuan législatif. Il n'y a pas de règles formelles pour mettre fin à un blocage des débats. Contrairement à d'autres démocraties, le président de la commission et le président à Taïwan n'ont pas le pouvoir de mettre fin à un blocage des débats. Dans de nombreux parlements occidentaux, il existe des motions pour mettre fin au débat sur une question, limiter le temps que les députés peuvent consacrer à un projet de loi particulier, et planifier la progression d'un projet de loi en fixant à l'avance le temps alloué au débat à chaque étape. Par conséquent, malgré sa majorité au parlement, le président Ma n'a pas pu faire avancer le programme politique de son parti en raison du blocage des débats.

La négociation des caucus de partis est le mécanisme central pour mettre fin aux blocages des débats et permettre aux partis de négocier au Yuan législatif à Taïwan. Les chefs de parti peuvent demander au président d'envoyer les projets de loi qui ne parviennent pas à un consensus en commission au mécanisme de négociation des caucus de partis, qui comprend tous les chefs de parti avec un caucus de parti. Avec un petit nombre de participants, tous mandatés par leurs partis respectifs, la réunion peut plus facilement parvenir à un consensus. Si toutes les parties sont d'accord avec l'amendement, le projet de loi est envoyé en session plénière, et un vote nominal est organisé. Presque tous les projets de loi approuvés lors de la réunion passeront la deuxième et la troisième lecture sans difficulté majeure.

Avant 2016, compte tenu des actions fréquentes de blocage des débats par les partis d'opposition, ce mécanisme a contribué à parvenir à des accords entre le parti au pouvoir et les partis d'opposition concernant les projets de loi controversés. Un projet de loi n'est pas transmis à la session plénière tant qu'un consensus n'est pas atteint dans le processus de négociation. En d'autres termes, les partis d'opposition jouissaient d'un pouvoir de veto concernant les projets de loi auxquels ils s'opposaient fermement. Deux cas notables furent la réforme des régimes de retraite des fonctionnaires et des enseignants du secteur public et la réforme des régimes de retraite des travailleurs. Durant cette période, le mécanisme a essentiellement rapproché le processus législatif de Taïwan du modèle de consensus proposé par Lijphart (2012). Les institutions gouvernementales de Taïwan, y compris le système semi-présidentiel qui est, en substance, proche d'un système présidentiel ; et le système électoral au scrutin uninominal majoritaire à un tour qui entraîne une forte disproportion entre les sièges et les votes, en font un système majoritaire. Cependant, les blocages des débats et les mécanismes de négociation des caucus de partis transforment essentiellement le système politique en un modèle de consensus. Le parti au pouvoir doit amender les projets de loi pour qu'ils soient acceptés par les partis d'opposition, et le parti d'opposition peut également bloquer les projets de loi auxquels il s'oppose fermement. L'inconvénient du modèle quasi-consensus est que le parti au pouvoir est incapable de faire avancer certains de ses programmes clés.

Dans certains cas, les blocages des débats lancés par le parti d'opposition impliquent un troisième acteur — les groupes de la société civile — augmentant ainsi les obstacles à l'adoption des lois. Le mouvement tournesol de mars 2014 en est un exemple frappant. La question en jeu était l'accord de commerce de services entre Taïwan et la Chine. Après que le DPP ait bloqué cet accord en commission pendant un mois, le président de la commission du KMT a suspendu l'examen et a transmis le projet de loi à la chambre pour un vote, déclenchant des manifestations étudiantes massives qui ont occupé l'hémicycle du Yuan législatif. Une raison importante pour laquelle les groupes étudiants ont agi était qu'ils pensaient que les députés du DPP reculeraient dans le processus d'examen.

Cependant, tous les projets de loi qui n'ont pas abouti à un consensus dans le mécanisme de négociation des caucus de partis n'ont pas été rejetés. Dans quelques projets de loi très importants mais non liés à la Chine, comme les affaires du bœuf américain, le gouvernement Ma a forcé un vote nominal, imposé une discipline de parti stricte et fait adopter les projets de loi. Si un projet de loi très important visant à établir une relation économique plus étroite avec la Chine, alors le gouvernement a souvent beaucoup de mal à le faire adopter.

Lorsque le DPP a pris le pouvoir en 2016, le parti d'opposition, le KMT, comme son prédécesseur, a rapidement cherché à bloquer plusieurs initiatives du DPP en utilisant diverses tactiques de blocage des débats. Le DPP a réagi rapidement en restreignant les débats au Parlement. Plus important encore, le DPP a modifié la règle du mécanisme de négociation des caucus de partis. Le parti au pouvoir négocie toujours avec les partis d'opposition dans le mécanisme de négociation des caucus de partis ; cependant, si aucun accord n'est atteint, un projet de loi n'est pas rejeté. La retraite des présidents du KMT de longue date qui étaient capables de médiatiser efficacement les désaccords entre les partis réduit l'efficacité du mécanisme pour favoriser un accord. De plus, le DPP est plus assertif que le KMT dans l'exercice de ses droits majoritaires. Ces deux facteurs contribuent à l'affaiblissement du mécanisme de négociation des caucus de partis. Par conséquent, le mécanisme de négociation des caucus de partis a cessé d'être le passage par lequel les partis d'opposition pouvaient bloquer les projets de loi qu'ils préféraient moins. Si les partis ne parviennent pas à un accord lors de la négociation, le chef de parti du parti au pouvoir transmet simplement le projet de loi à la session plénière et le fait adopter avec ses sièges majoritaires (Ting 2021).

En général, les projets de loi liés à l'identité nationale, tels que l'abolition du conseil mongol et tibétain et la justice transitionnelle, sont les moins susceptibles de parvenir à un consensus dans le mécanisme de négociation des caucus de partis. Mais maintenant, le parti au pouvoir peut contourner le mécanisme de négociation des caucus de partis et passer à la deuxième et troisième lecture (Ting 2021). En fait, sur la base de notre propre calcul, le taux d'adoption des projets de loi liés à la réforme économique, le gouvernement Tsai après 2016 est effectivement supérieur de 10 % à celui du gouvernement Ma. L'impact positif de ce nouveau processus est que le parti au pouvoir est capable de faire adopter les projets de loi qu'il souhaite. Les conflits au parlement entraînent l'immobilisme. Dans une structure économique internationale très compétitive, les retards et l'immobilisme peuvent désavantager considérablement le développement de Taïwan. Les changements récents dans le processus législatif peuvent créer un précédent pour les futurs gouvernements, rapprochant le processus législatif du pays d'un modèle majoritaire. Ce changement signale également que le contrôle du Congrès sur la branche exécutive, en particulier de la part du parti d'opposition, est affaibli. Il y a toujours un compromis entre le renforcement de la supervision et la capacité de faire adopter les projets de loi du gouvernement. C'est maintenant que l'équilibre penche quelque peu vers la fin de la gouvernabilité.

La société civile de Taïwan, qui comprend des universitaires, des étudiants, des ONG, la communauté technologique civique, des militants de base et les médias, joue un rôle important dans son processus législatif, comme mentionné ci-dessus. Lorsque le parti au pouvoir contrôle les branches exécutive et législative et que le mécanisme de négociation des caucus de partis est affaibli, les partis d'opposition n'ont aucune tactique efficace pour arrêter la législation. La réponse de la société civile est devenue la seule force capable de bloquer les projets de loi controversés. Cependant, l'efficacité de ces facteurs dépend de la taille des organisations de la société civile qui s'opposent aux projets de loi. Dans certains cas, comme la réforme des retraites des fonctionnaires en 2017, les manifestants contre la réforme des retraites ont également tenté de pénétrer et d'occuper le Yuan législatif, mais ont échoué en raison de l'intervention de la police. Il semble que la police, après le mouvement tournesol, ait renforcé sa capacité à empêcher les manifestants de pénétrer dans le parlement. Plus important encore, une telle action n'a pas suscité un large soutien social pour bloquer les projets de loi. Le gouvernement a finalement réussi à faire adopter la réforme des retraites.[4]

6. Contrôle judiciaire

Le système judiciaire de Taïwan fonctionne de manière indépendante, les décisions des tribunaux étant largement épargnées par les influences politiques ou inappropriées. Les cas de pratiques abusives de la part des procureurs et des forces de l'ordre sont rares (Freedom House 2023). Nous avons discuté du pouvoir institutionnel du système judiciaire et du score de responsabilité horizontale à Taïwan ci-dessus. Ici, nous explorons plus en détail la partie judiciaire de la responsabilité horizontale. Spécifiquement, nous examinons la cour constitutionnelle et les autres tribunaux, car les deux types de tribunaux exercent des fonctions différentes.

6.1. La Cour Constitutionnelle

La Cour Constitutionnelle est responsable de l'examen des décisions des tribunaux inférieurs et de la constitutionnalité des lois. Elle se compose de 15 grands juges qui siègent pour des mandats de huit ans et sont nommés par le président. Lorsque des postes deviennent vacants à la cour constitutionnelle, le président en exercice a la possibilité de nommer des candidats. Les candidats sont soumis à l'approbation du parlement. La conception institutionnelle du mandat de huit ans et le changement entre les présidents visent à créer des intervalles décalés, où les juges nommés par différents présidents siègent dans la même cour. Dans le cadre de cet arrangement institutionnel, les juges nommés par différents présidents au sein de la cour sont censés s'équilibrer et fournir des points de vue différents. Comme le parlement contrôlé par le KMT a bloqué certains candidats nommés par le président DPP Chen, le président KMT successeur Ma a nommé 11 des 15 juges en 2013. Par conséquent, en 2023, tous les juges de la cour suprême sont nommés par le président du DPP.

Une fois qu'il y a un gouvernement concurrent, le président peut facilement choisir des candidats qui lui sont idéologiquement alignés. La principale division idéologique à Taïwan concerne l'identité nationale et la relation avec la Chine. On ne sait pas ce qui se passera lorsqu'un nouveau président élu ne sera pas idéologiquement aligné avec les grands juges. La cour constitutionnelle déclarera-t-elle inconstitutionnelle une loi majeure adoptée par le gouvernement en exercice ? Dans cette situation, il devient un gouvernement divisé entre les branches exécutive et judiciaire.

Cette situation implique un contrôle et un équilibre entre les différentes branches, surtout lorsque le parti au pouvoir contrôle à la fois les branches exécutive et législative. L'inconvénient potentiel de cette situation est que certaines politiques majeures initiées par le parti au pouvoir peuvent être annulées par la cour, ce qui peut entraîner une controverse constitutionnelle. Cela peut également affaiblir la gouvernabilité du parti au pouvoir et exacerber l'antagonisme politique entre différents camps politiques.

6.2. Relation entre l'exécutif et le judiciaire

Le rôle du système judiciaire dans le contrôle du pouvoir de la branche exécutive ne réside pas seulement dans la cour constitutionnelle, mais aussi dans de nombreux tribunaux de première instance. L'importance des tribunaux est plus claire ces dernières années. Suite à sa défaite aux élections locales de 2018, le DPP a attribué sa défaite à la campagne de désinformation lancée par la Chine et ses alliés à Taïwan. Les activités de désinformation, qui déformaient la réalité, dépeignaient les dirigeants politiques sous un jour négatif et propageaient une perception biaisée du gouvernement, auraient désavantagé le DPP de manière notable. En réponse, le gouvernement du DPP et les législateurs du DPP cherchent à proposer diverses propositions législatives visant à freiner la propagation de la désinformation.

Après avoir pris ses fonctions en 2016, le gouvernement du DPP a intensifié son utilisation de la loi sur le maintien de l'ordre social pour attaquer les fausses nouvelles suspectes. La police a été chargée de traduire en justice les personnes soupçonnées de diffuser des rumeurs perturbatrices. Cette action était parfois basée sur des informations fournies par des sources pro-gouvernementales ou par une surveillance proactive des plateformes en ligne à orientation politique, comme des pages Facebook spécifiques. Bien que le mécontentement et les critiques aient existé avant l'élection de la présidente Tsai Ing-wen en 2016, le nombre de cas présentés aux tribunaux par la police a été multiplié depuis 2019 (Pan 2020). La loi exige explicitement que la police traduise les suspects devant les tribunaux après interrogatoire, sous peine d'accusations de mauvaise conduite.

Il est à noter que près de 80 % des affaires portées devant les tribunaux en vertu de cette loi sont rejetées, car les tribunaux de Taïwan privilégient le droit à la liberté d'expression (Pan 2020). La situation est plus claire en ce qui concerne les affaires politiques et électorales, environ 88 % étant rejetées (Chen 2020). Les tribunaux interprètent généralement les critiques du gouvernement ou de ses dirigeants comme ne présentant pas de menace pour la stabilité sociale, relevant ainsi de la compétence de la loi sur le maintien de l'ordre social. Malgré le faible taux de condamnation, la police locale se sent toujours obligée de présenter des affaires aux tribunaux en raison d'accusations potentielles de négligence par des informateurs. Pendant les périodes de campagne électorale, le gouvernement fait pression sur la police pour qu'elle accélère le traitement des affaires liées à l'information (Chen 2020).

Le taux de condamnation pour les affaires poursuivies par le bureau du procureur à Taïwan en général est notablement élevé, mais le taux pour les affaires impliquant de fausses nouvelles est considérablement bas. Cette divergence reflète que les tribunaux ont une autorité de décision indépendante et ne s'alignent pas sur la position du parti au pouvoir concernant les affaires à caractère politique. Dans l'ensemble, l'application de la loi sur le maintien de l'ordre social a un effet dissuasif sur l'expression politique en ligne, soulignant l'importance d'un système judiciaire indépendant.

L'importance du système judiciaire transcende ces affaires de fausses nouvelles. Dans diverses autres affaires judiciaires politiquement pertinentes, les tribunaux de Taïwan jouent généralement un rôle impartial, affichant une partialité minimale envers le KMT ou le DPP. Après la démocratisation, quel que soit le parti au pouvoir, les tribunaux ont tendance à maintenir une position neutre. Les affaires impliquant des différends politiques entre partis politiques, tels que les affaires de corruption, les litiges électoraux et les poursuites en diffamation contre des candidats, voient généralement les tribunaux éviter les enchevêtrements politiques pour maintenir une position impartiale ("United Daily 2023/12/18).

De plus, en ce qui concerne la confrontation entre la société civile et le gouvernement, les tribunaux ont tendance à privilégier les libertés individuelles et à rendre des décisions qui protègent les droits privés au lieu de s'aligner sur la position du parti au pouvoir. Les affaires de fausses nouvelles susmentionnées démontrent ce schéma. Cela sert de contrepoids au pouvoir exécutif. Toutes ces facettes soulignent le rôle des tribunaux dans le contrôle du pouvoir de la branche exécutive. Les tribunaux rendent des jugements impartiaux pour sauvegarder les droits des citoyens, jouant un rôle essentiel dans le maintien de la stabilité de la politique démocratique et la préservation de la liberté d'expression. Lorsque le parti au pouvoir tente d'étouffer les voix dissidentes pour des intérêts électoraux, la capacité des tribunaux à rendre indépendamment des jugements équitables devient primordiale.

Enfin, en relation avec le système judiciaire, l'affaire du projet de loi sur les services d'intermédiation numérique introduit en 2022 démontre clairement le rôle critique de la société civile dans la limitation du pouvoir de l'exécutif lorsque le parti au pouvoir contrôle les branches exécutive et législative et cherche à restreindre l'espace de la société civile. Le projet de loi visait à accorder aux agences gouvernementales l'autorité d'intenter des poursuites judiciaires contre les articles de presse en ligne jugés illégaux ou portant atteinte à l'intérêt public. Ce projet de loi proposait que dans un délai de 48 heures, un tribunal détermine si un article spécifique devait être retiré des plateformes en ligne. Avant que le tribunal ne prenne sa décision finale, l'agence gouvernementale pouvait demander qu'un avertissement de 30 jours soit joint à la publication par le fournisseur de la plateforme.

Dans ce projet de loi, les termes « violer la loi » et « porter atteinte à l'intérêt public » sont assez vagues, et il est discutable que les tribunaux aient la capacité de prendre ces décisions aussi rapidement. Il serait particulièrement controversé si les agences gouvernementales utilisaient largement cette législation pendant une campagne électorale, car cela pourrait avoir un effet dissuasif sur la liberté d'expression et influencer le résultat de l'élection. Le projet de loi a rencontré une forte opposition de la part des groupes de la société civile, des internautes et des fournisseurs de services Internet, conduisant à son retrait éventuel (Wu 2023). Cette discussion met en évidence le défi auquel un pays est confronté pour équilibrer la sécurité nationale et la liberté d'expression.

Dans cet exemple, la société civile aide à bloquer les projets de loi qui tendent à réduire l'espace civil. Si la société civile ne fait pas activement entendre ses préoccupations et n'arrête pas les projets de loi, les tribunaux seront inondés d'affaires. Dans ce cas, la décision des tribunaux sera essentielle pour défendre les droits des citoyens. En bref, nous pouvons conclure que dans le cas d'un gouvernement unifié, le pouvoir législatif est subordonné à la volonté de la branche exécutive. Dans ces conditions, le rôle du tribunal et des organisations de la société civile prend de l'importance. Ils constituent deux lignes de défense qui empêchent le gouvernement de violer les normes démocratiques et de prendre de mauvaises politiques publiques.

7. Que faut-il faire pour améliorer l'état de la performance de la responsabilité horizontale ?

Le partage du pouvoir est crucial dans une société ethniquement divisée. Dans le système politique de Taïwan, où le vainqueur prend tout, il y a peu de place pour le partage institutionnel du pouvoir dans les élections et le processus de formation du gouvernement. Sous le système semi-présidentiel, le parti qui contrôle la présidence a également tendance à contrôler le parlement. De plus, les élections présidentielle et législative adoptent toutes deux des systèmes électoraux uninomiaux majoritaires, rendant les résultats électoraux très disproportionnés. Ces deux caractéristiques institutionnelles non seulement rendent le partage institutionnel du pouvoir largement absent ; elles rendent également le mécanisme de responsabilité horizontale faible.

Dans cette structure institutionnelle, des mécanismes tels que le gouvernement divisé, le blocage des débats et la négociation des caucus de partis à huis clos tendent à renforcer les contrôles et équilibres, améliorant ainsi la responsabilité horizontale. En outre, ils servent également de mécanismes informels de partage du pouvoir qui empêchent des changements drastiques dans les politiques importantes. En un sens, c'est une bonne chose pour une société divisée de maintenir la paix sociale. Ces mécanismes informels, cependant, ont leurs inconvénients. Pour la plupart, ils nuisent à la capacité du parti au pouvoir de faire avancer son programme politique. De plus, le système actuel ne parvient pas à encourager la formation d'un quorum accepté au parlement. Dans chaque bataille législative, il y a des combats acharnés jusqu'à ce qu'une partie cède finalement. Depuis le début de l'administration Tsai Ing-wen en 2016, le parti au pouvoir a été en mesure de forcer un vote en raccourcissant les débats dans les commissions, en employant la force de police pour empêcher les groupes sociaux d'occuper le parlement et en affaiblissant le mécanisme de négociation des caucus de partis.

Taïwan est une société divisée avec des identités nationales et des points de vue différents sur la relation politique et économique trans-détroit. Il est préférable d'encourager la délibération et le compromis concernant les questions liées à l'identité. Il serait peut-être préférable de maintenir un mécanisme de négociation des caucus de partis concernant les projets de loi liés à l'identité et d'encourager les partis politiques à rechercher un compromis. Maintenir une forte responsabilité horizontale pourrait être une bonne chose pour ces types de projets de loi. En revanche, pour les questions non liées à l'identité, telles que les réformes économiques, il serait judicieux d'affaiblir le mécanisme de négociation des caucus de partis et de permettre au parti au pouvoir de faire avancer son programme politique. Lorsque la responsabilité horizontale va trop loin, elle peut nuire à la gouvernabilité. Enfin, pour les projets de loi censés réduire l'espace civil, la coopération entre les trois mécanismes de responsabilité est nécessaire.

Cependant, il est parfois difficile de distinguer les deux cas car ils se chevauchent souvent. Par exemple, les exportations de Taïwan sont fortement concentrées en Chine, donc toute discussion sur la libéralisation du commerce ne peut éviter de considérer les relations commerciales à travers le détroit de Taïwan. D'autres questions relatives à l'émigration et à la politique des étudiants étrangers impliquent le facteur Chine à des degrés divers. En tant que tel, il n'y a pas de solution facile pour ce type de politique.

8. Conclusion

Nous discutons de l'état de la responsabilité horizontale, englobant à la fois les règles formelles et la pratique réelle à Taïwan. Dans l'ensemble, Taïwan fait preuve de compétence en matière de responsabilité horizontale, bien que certains aspects puissent encore être améliorés, avec un écart étroit observé entre les réglementations formelles et la mise en œuvre pratique. Des divergences existent entre les règles formelles et les pratiques réelles au sein de facettes spécifiques des mécanismes de responsabilité horizontale. Alors que certaines divergences affaiblissent la responsabilité horizontale, d'autres, comme le blocage des débats dans le processus législatif, la renforcent en réalité. La divergence pose également un compromis entre le renforcement de la supervision et la facilitation de l'adoption des projets de loi du gouvernement à Taïwan, soulignant la nécessité d'un équilibre entre les contrôles et la gouvernabilité.

De plus, nous démontrons comment les trois mécanismes de responsabilité – verticale, horizontale et diagonale – sont interconnectés et promeuvent collectivement un système de responsabilité robuste à Taïwan. Le mécanisme de responsabilité diagonale améliore les mécanismes de responsabilité verticale et horizontale. Dans les cas de gouvernement unifié et de mécanisme de blocage des débats faible, le pouvoir législatif peut être subordonné à la volonté de la branche exécutive. Par conséquent, les rôles du tribunal et des organisations de la société civile deviennent prédominants. Ils agissent comme deux lignes de défense contre les violations potentielles des normes démocratiques et les mauvaises politiques publiques par le gouvernement. ■

Références

Chen, Pei-Yu. 2020. « Pourquoi les cas de fausses nouvelles augmentent-ils ? La perspective de la police au niveau des grassroots. » Mirror Media. 22 décembre. (陳?瑜. “散佈謠言案件數量?何暴增？基層警察現身揭秘”)

Coppedge, Michael, John Gerring, Carl Henrik Knutsen, Staffan I. Lindberg, Jan Teorell, David Altman, Michael Bernhard, Agnes Cornell, M. Steven Fish, Lisa Gastaldi, Haakon Gjerløw, Adam Glynn, Allen Hicken, Anna Lu?hrmann, Seraphine F. Maerz, Kyle L. Marquardt, Kelly McMann, Valeriya Mechkova, Pamela Paxton, Daniel Pemstein, Johannes von Ro?mer, Brigitte Seim, Rachel Sigman, Svend-Erik Skaaning, Jeffrey Staton, Aksel Sundtro?m, Eitan Tzelgov, Luca Uberti, Yi-ting Wang, Tore Wig, et Daniel Ziblatt. 2021. « V-Dem Codebook v11.1. » Varieties of Democracy (V-Dem) Project.

Elkins, Zachary, et Tom Ginsburg. 2022. « Characteristics of National Constitutions, Version 4.0. » Comparative Constitutions Project. Dernière modification : 24 octobre 2022. Disponible à l'adresse comparativeconstitutionsproject.org

Freedom House, 2023. Freedom In The World.

Établir la responsabilité horizontale : une étude de cas de la Thaïlande

Thawilwadee Bureekul[1], Ratchawadee Sangmahamad[2], et Arithat Bunthueng[3]

King Prajadhipok’s Institute

1. Introduction

La garantie de la responsabilité est devenue une question politique dans les années 1970 (Oliver 1991, p. 12). La responsabilité est définie comme « de facto contraintes sur l'utilisation du pouvoir politique par le gouvernement par des exigences de justification de ses actions et des sanctions potentielles » et ses sous-types, qui incluent la mesure dans laquelle les gouvernements sont responsables devant les citoyens (responsabilité verticale), d'autres institutions étatiques (responsabilité horizontale) et les médias et la société civile (responsabilité diagonale) (Luhrmann, Marquardt et Mechkova 2020, p. 811). O’Donnell (1998, p. 112) fait référence à la responsabilité horizontale comme « l'existence d'agences étatiques légalement habilitées et autorisées à prendre des mesures allant de la surveillance de routine à des sanctions minimales ou à la destitution, en relation avec des actions ou des omissions d'autres agents ou agences de l'État qui peuvent être qualifiées d'illégales. » La responsabilité horizontale consiste en des relations formelles au sein de l'État dans lesquelles un acteur étatique a l'autorité formelle d'exiger des explications ou d'imposer des sanctions à un autre acteur. Elle se concentre sur les contrôles internes et les procédures de surveillance. Par exemple, les agences exécutives doivent justifier leurs décisions devant les législatures et peuvent, dans certains cas, être annulées ou sanctionnées pour violations procédurales (Transparency and accountability Initiative 2017).

La Thaïlande est passée d'un régime autoritaire de la junte à un gouvernement démocratique en 1997, suite à l'événement de « Mai Noir 1992 ». La Constitution de 1997 a été considérée comme une constitution démocratique basée sur le principe du constitutionnalisme. Cette constitution a établi le principe de la séparation des pouvoirs, le public élisant le gouvernement et le parlement. Elle a également créé plusieurs organisations importantes d'inspection du pouvoir de l'État, connues sous le nom d'organisations constitutionnelles, qui sont indépendantes du cabinet. Ces organisations ont subi de nombreux changements dans leur structure et leur autorité au cours des 25 dernières années, et leur exercice du pouvoir a eu un impact significatif sur le peuple et la démocratie. Cependant, la démocratie thaïlandaise a depuis été interrompue à deux reprises par des coups d'État militaires en 2006, puis à nouveau en 2014.

D'après l'indice du projet constitutionnel de V-Dem, lorsque nous comparons le pouvoir des branches exécutive, législative et judiciaire, en particulier pendant la période 2010-2020, nous constatons que le pouvoir exécutif est à un niveau très élevé, dépassant la médiane et incluant l'intervalle interquartile.

Figure 1. Pouvoir exécutif thaïlandais 1820-2020

Source : Constitute Project

Alors que le pouvoir législatif en Thaïlande durant la période 2010-2020 montre une tendance à la baisse par rapport à la période 2000-2010, il reste à un niveau légèrement inférieur à la médiane mais toujours dans la plage de l'intervalle interquartile.

Figure 2. Pouvoir législatif thaïlandais 1820-2020

Source : Constitute Project

En termes de pouvoir judiciaire, les tribunaux thaïlandais durant la période 2010-2020 ont vu une augmentation de leur autorité par rapport à la période 2000-2010. Ils se situent à un niveau supérieur à la médiane, positionnés de manière appropriée dans l'intervalle interquartile.

Figure 3. Pouvoir judiciaire thaïlandais 1820-2020

Source : Constitute Project

En comparant les données des trois indices, il est évident que le pouvoir législatif en Thaïlande est au niveau le plus bas par rapport aux autres organisations. Simultanément, c'est la seule organisation dont le pouvoir est inférieur à la médiane, tandis que les tribunaux ont vu leur autorité augmenter, dépassant la médiane mais restant dans l'intervalle interquartile. Le pouvoir exécutif, quant à lui, est au niveau le plus élevé, dépassant à la fois la médiane et l'intervalle interquartile.

En considérant le concept de contrôle et d'équilibre des pouvoirs selon la constitution, les indices mentionnés indiquent un déséquilibre des pouvoirs en Thaïlande actuellement. Les caractéristiques suggèrent que la branche exécutive détient un pouvoir excessif, tandis que la branche législative a un pouvoir relativement faible.

Cette étude examine la structure globale de la responsabilité horizontale de la Thaïlande en analysant les rôles et l'évolution de ces organisations depuis leur création. L'étude enquête également sur l'efficacité des mécanismes actuels de responsabilité horizontale de la Thaïlande dans le développement et le renforcement de la gouvernance démocratique libérale. De plus, l'étude examine le fonctionnement des contrôles et équilibres par les organisations pertinentes, les succès et les échecs des procédures de surveillance, et les facteurs affectant l'efficacité de la responsabilité.

La recherche documentaire par revue de littérature sur les questions connexes et les lois pertinentes tirées d'articles, de livres, de revues et de documents officiels est utilisée. Des études de cas de la Thaïlande et d'autres pays sont également explorées. Les questions de recherche sont : 1) Le système de contrôle existant par les branches exécutive et législative est-il suffisant et efficace pour la gouvernance démocratique ? 2) La branche judiciaire est-elle suffisamment indépendante ou politiquement neutre pour contrôler et punir les méfaits de l'exécutif ? et 3) Les organes de surveillance fonctionnent-ils bien ?

2. Revue de littérature sur le concept de responsabilité horizontale

La responsabilité politique est une discipline académique qui étudie les principes de bonne gouvernance et de démocratie (par exemple, Dahl 1971, 1989 ; Schmitter et Karl 1991 ; Laebens et Luhrmann 2021). Les démocraties dotent les citoyens d'outils tels que les élections, les référendums et les manifestations pour assurer une gouvernance responsable (Mejía Acosta, Josdhi et Ramshaw 2010, 5-6). L'avantage de la démocratie sur l'autocratie est démontré par la priorité accordée par les gouvernements aux biens publics pour obtenir le soutien de la majorité. Une responsabilité verticale efficace incite les politiciens à se concentrer sur la fourniture de biens publics (V-Dem Institute 2022).

Le débat sur la responsabilité dans les sciences sociales implique différentes perspectives. Dahl (1971) et Wilson (2015) soutiennent que la concurrence entre les élites doit précéder une participation plus large. Mechkova, Luhrmann et Lindberg (2017) suggèrent qu'à mesure que les mécanismes de responsabilité verticale et diagonale se développent, la demande de responsabilité horizontale augmente. Ils constatent que la responsabilité verticale se développe généralement en premier, suivie par des mécanismes horizontaux robustes tels que des parlements forts. À mesure que la responsabilité verticale se renforce, le besoin de contrôles horizontaux augmente. Cette relation est étayée par deux voies.

Figure 4. Deux voies illustrant comment la responsabilité verticale peut renforcer la demande de responsabilité horizontale

Source : Mechkova, Luhrmann et Lindberg 2017, 13.

Mechkova, Luhrmann et Lindberg (2018) considèrent également l'existence « de jure » d'institutions permettant la responsabilité, distincte de la pratique « de facto » de la responsabilité et de ses sous-types, comme présenté dans la Figure 2 (50).

Figure 5. Responsabilité et ses sous-types

Source : Mechkova, Luhrmann et Lindberg 2018, 50.

La « troisième vague » d'autocratisation est une menace majeure pour les démocraties mondiales. Luhrmann et Lindberg (2019) ont étudié cette tendance. Sato et al. (2022) ont constaté que, lors du processus d'autocratisation, la dégradation institutionnelle suit un schéma : commençant par un déclin de la responsabilité horizontale, puis de la responsabilité diagonale, et enfin de la responsabilité verticale. Ce schéma implique une réduction progressive de la responsabilité à mesure que les démocraties se transforment en autocraties (Sato et al. 2022). Le pouvoir de la responsabilité horizontale repose sur des mécanismes verticaux et diagonaux stables qui sont vitaux pour le fondement d'une démocratie.

Dans cet article, la responsabilité horizontale, suivant la définition de Lührmann, Marquardt et Mechkova (2020), fait référence au degré auquel les institutions étatiques tiennent la branche exécutive responsable. Cette responsabilité repose sur des entités telles que les branches législative et judiciaire, ainsi que sur les organismes de surveillance. Ces institutions exigent des informations et pénalisent les fautes, garantissant un système de contrôles et d'équilibres au sein du gouvernement.

Cet article examine les mécanismes de responsabilité horizontale de la Thaïlande par le biais d'une analyse juridique et d'une étude comparative de ses constitutions (1997, 2007, 2017). Il utilise des exemples de cas pour illustrer l'efficacité pratique et se concentre sur les rôles des organes parlementaires, judiciaires et constitutionnels dans la surveillance du gouvernement.

3. Structure des mécanismes de responsabilité horizontale en Thaïlande

La responsabilité horizontale implique des contrôles entre institutions telles que la législature, le système judiciaire et les organes de surveillance. Elle assure une gouvernance équilibrée et prévient les violations des droits afin de favoriser un gouvernement responsable (Mechkova et al. 2018 ; O’Donnell 1998).

La Constitution thaïlandaise de 1997 est considérée comme l'une des constitutions les plus démocratiques du pays (Aphornsuvan 2001). La constitution a établi les principes du constitutionnalisme qui ont été suivis dans les constitutions ultérieures. La structure des mécanismes de responsabilité horizontale dans les Constitutions thaïlandaises de 1997, 2007 et 2017 peut être classée en trois groupes : la législature, le système judiciaire et les institutions de surveillance.

3.1. La Législature

Le parlement est l'une des trois principales institutions politiques qui exercent la souveraineté. En tant que branche législative, il joue un rôle important dans la législation et le contrôle de l'administration. Depuis le passage de la monarchie absolue à la monarchie constitutionnelle en 1932, la Thaïlande a connu 20 constitutions (avec 13 coups d'État). Bien qu'elle ait commencé avec un système unicaméral, la Thaïlande a actuellement un système bicaméral. Les dispositions des constitutions de 1997, 2007 et 2017 exigent que les législateurs thaïlandais adoptent un système bicaméral, avec la Chambre des représentants comme chambre basse et le Sénat comme chambre haute. Ce qui suit est une comparaison des origines de la législation dans les constitutions de 1997, 2007 et 2017.

3.1.1. Pouvoirs et fonctions de la Chambre des représentants

La composition de la Chambre des représentants a varié selon les différentes constitutions thaïlandaises : en 1997, elle comptait 500 membres, dont 100 issus de listes de partis et 400 représentants de circonscription ; en 2007, elle comptait 480 membres, dont 80 issus de listes de partis et 400 représentants de circonscription ; et depuis 2017, elle compte 500 membres, dont 100 issus de listes de partis et 400 représentants de circonscription.

La Chambre des représentants joue un rôle central dans la surveillance du gouvernement. Elle examine les projets de loi, évalue le budget, approuve les décrets d'urgence, supervise les affaires de l'État, forme des comités d'enquête et sanctionne les nominations du Premier ministre, contribuant ainsi au contrôle mutuel.

3.1.2. Pouvoirs et fonctions du Sénat

La composition du Sénat dans les constitutions thaïlandaises a évolué, passant de 200 membres élus par le peuple en 1997 à 150 membres élus dans les provinces et membres nommés en 2007, et enfin à 200 membres sélectionnés sur la base de leur expertise en 2017.

Cependant, le Sénat actuel est issu des dispositions transitoires de l'article 269, comprenant 250 membres non élus. Cela inclut six fonctionnaires occupant des postes tels que le Secrétaire permanent de la Défense, le Commandant en chef de l'armée, et d'autres. Parmi ceux-ci, 194 ont été sélectionnés par le Conseil national pour la paix et l'ordre (NCPO), tandis que 50 provenaient de 10 groupes professionnels.

De plus, en vertu de l'article 272 des dispositions transitoires, les sénateurs évaluent les candidats au poste de Premier ministre avec les membres de la Chambre, nécessitant plus de 376 voix pour l'approbation. Surnommé le « Conseil robot » depuis 2019, ce Sénat a adopté 98 % des 40 lois dans la même direction, en particulier les projets de loi du parti au pouvoir (iLaw 2022).

Bien que les trois constitutions ne confèrent pas au Sénat le pouvoir de proposer des lois, il peut examiner la législation proposée, autoriser les décrets d'urgence et superviser l'administration de l'État aux côtés de la Chambre des représentants. Le Sénat a également le pouvoir de destituer le Premier ministre, les ministres et d'autres titulaires de postes dans les organes législatifs, judiciaires et constitutionnels. Il peut également interpeller et soumettre une motion de débat général sans résolution.

Le Sénat est chargé de superviser les organisations constitutionnelles en approuvant leurs tâches et en examinant les rapports annuels. Il établit en outre des comités permanents pour superviser ces organisations et le gouvernement.

3.2. Le Pouvoir Judiciaire

Quatre institutions judiciaires en Thaïlande sont chargées de surveiller le travail du gouvernement, chacune ayant sa propre compétence pour trancher les litiges : la Cour constitutionnelle, la Cour administrative, la Cour de justice et la Division criminelle de la Cour suprême pour les titulaires de fonctions politiques.

3.2.1. Pouvoirs et fonctions de la Cour constitutionnelle

La Constitution de 1997 stipulait que la Cour constitutionnelle comptait onze juges, la Constitution de 2007 en prévoyait huit, et la Constitution de 2017 en prévoyait neuf. Tous les juges sont nommés par le Roi sur avis du Sénat parmi des personnes occupant un poste ou ayant les qualifications spécifiées par la Constitution. La Cour constitutionnelle actuelle ne compte aucun juge qui ait été élu sénateur. Un juge a été nommé avant le coup d'État de 2014 (dans le cadre du système de sélection constitutionnelle de 2007), et deux ont été nommés par la législature de la junte en 2015. Les juges restants ont été nommés par le Sénat, issu du Conseil national pour la paix et l'ordre (NCPO) (iLaw 2022).

Les constitutions de 1997, 2007 et 2017 exigent que la Cour constitutionnelle examine les projets de loi et les lois organiques pour déterminer s'ils contiennent des dispositions contraires ou incompatibles avec la Constitution. La Cour constitutionnelle est également chargée d'examiner les questions relatives aux pouvoirs et aux devoirs des diverses organisations en vertu de la Constitution. Ses décisions sur le parlement, le cabinet, les tribunaux et d'autres organes gouvernementaux sont définitives et exécutoires. De plus, la Cour constitutionnelle a pour rôle de juger les affaires soumises par d'autres tribunaux, y compris les Cours de justice, la Cour administrative et le tribunal militaire. La Cour peut le faire si elle estime que l'application des dispositions de la loi à une affaire serait contraire ou incompatible avec la Constitution. La Constitution n'affecte pas le jugement définitif de la Cour, y compris son pouvoir d'examiner les conflits de compétence entre les parlements, le cabinet ou les organes constitutionnels, à l'exception des tribunaux, et de déterminer quel décret d'urgence constitue une urgence inévitable.

3.2.2. Pouvoirs et fonctions de la Cour administrative

Les constitutions de 1997, 2007 et 2017 ont mandaté que la nomination des juges à la Cour administrative suprême nécessite l'approbation préalable de la Commission judiciaire des tribunaux administratifs et du Sénat, nécessitant finalement le consentement royal.

La portée de la Cour administrative, telle que définie dans les constitutions de 1997, 2007 et 2017, couvre les affaires administratives liées au pouvoir ou aux activités administratives légales, à l'exclusion des décisions d'organes indépendants par l'exercice direct du pouvoir constitutionnel.

3.2.3. Pouvoirs et fonctions de la Cour de justice

La Cour de justice en Thaïlande a été révisée à plusieurs reprises au cours de l'histoire du pays. La Constitution de 1997, également connue sous le nom de Constitution du peuple, a été la première à établir la Cour de justice comme le plus haut organe judiciaire du pays. Conformément à la Constitution de 1997, la Cour de justice comptait quinze juges qui servaient des mandats de neuf ans après avoir été nommés par le Roi sur avis du Sénat.

La Constitution de 1997 exigeait que la Cour de justice ait le pouvoir de juger les affaires civiles et pénales. De plus, la cour avait des pouvoirs similaires pour examiner la constitutionnalité des lois et des règlements, résoudre les conflits entre les différents niveaux de gouvernement, superviser le travail des tribunaux inférieurs, émettre des avis consultatifs sur des questions juridiques et discipliner les juges. Les pouvoirs et fonctions de la Cour de justice ont été élargis dans la Constitution de 2017. La Cour a désormais le pouvoir de juger les litiges entre le gouvernement et les particuliers ou les organisations, les litiges entre les différentes branches du gouvernement et les litiges entre le gouvernement et les organisations internationales.

3.2.4. Pouvoirs et fonctions de la Division criminelle de la Cour suprême pour les titulaires de fonctions politiques

Les constitutions de 1997 et 2007 ont établi la Division criminelle de la Cour suprême pour les personnes occupant des fonctions politiques, composée de neuf juges élus par scrutin secret lors d'une assemblée générale de la Cour suprême et sélectionnés au cas par cas. Plus tard, la constitution de 2017 a prescrit la même chose mais a ajusté le nombre de quorums à pas moins de 5 mais pas plus de 9.

Contrairement à son statut initial, la constitution de 2017 permet des appels de la Division criminelle de la Cour suprême pour les politiciens. Autrefois cour de dernier ressort, elle nécessite désormais un quorum de neuf membres pour les appels.

Conformément aux constitutions de 1997, 2007 et 2017, lorsque la Commission nationale de lutte contre la corruption (NACC) identifie une personnalité politique avec des actifs anormalement augmentés, le président de la NACC en informe le procureur général. Le procureur général poursuit alors l'affaire devant la Division criminelle de la Cour suprême pour les politiciens afin de déterminer la propriété des actifs par l'État.

La Division criminelle de la Cour suprême pour les politiciens est compétente pour les affaires impliquant des personnalités politiques et des hauts fonctionnaires présentant une richesse suspecte liée à des fautes professionnelles. Ces affaires sont renvoyées par le Sénat, la Commission anti-corruption et le Procureur.

3.3. Les Institutions selon la Constitution thaïlandaise

La Constitution de la Thaïlande désigne les institutions qui surveillent le travail du gouvernement comme des « organes constitutionnels indépendants », y compris la Commission électorale, la Commission nationale de lutte contre la corruption, la Commission d'audit de l'État, le Médiateur et la Commission nationale des droits de l'homme.

3.3.1. Pouvoirs et fonctions de la Commission électorale

Les constitutions de 1997 et 2007 ont établi une Commission électorale composée de cinq membres, nommés par le Roi avec l'avis du Sénat. La constitution de 2017 a élargi ce nombre à sept commissaires, nommés par le Roi sur recommandation du Sénat.

La Constitution de 1997 stipulait que la Commission électorale avait le pouvoir d'organiser et de superviser les élections à la Chambre des représentants, au Sénat et aux gouvernements locaux, d'enregistrer les partis politiques et les candidats, de résoudre les litiges liés aux élections et de superviser le travail des responsables électoraux. Ces pouvoirs ont été élargis dans la Constitution de 2007 pour inclure l'enquête et la poursuite des infractions électorales. De plus, les pouvoirs et fonctions de la Commission électorale ont été élargis dans la Constitution de 2017. La Commission a désormais le pouvoir de promouvoir la sensibilisation du public aux élections et de fournir des informations sur les élections au public.

3.3.2. Pouvoirs et fonctions de la Commission nationale de lutte contre la corruption

Les constitutions de 1997, 2007 et 2017 prévoient une Commission nationale de lutte contre la corruption composée de neuf membres, nommés par le Roi sur avis du Sénat et choisis par le Comité de sélection.

La Constitution de 1997 a accordé à la Commission nationale de lutte contre la corruption l'autorité d'enquêter sur les hauts fonctionnaires pour corruption, de poursuivre devant la Division criminelle de la Cour suprême pour les politiciens et de gérer les déclarations de patrimoine. La Constitution de 2007 a élargi son rôle à la surveillance des agences d'État pour la prévention de la corruption. Dans la Constitution de 2017, les pouvoirs de la Commission se sont encore accrus, englobant des campagnes de sensibilisation et une aide aux agences d'État dans la prévention de la corruption.

3.3.3. Pouvoirs et fonctions de la Commission d'audit de l'État

La constitution de 1997 a établi une Commission d'audit de l'État avec un président et neuf membres nommés par le Roi sur recommandation du Sénat. Les constitutions de 2007 et 2017 ont fixé une Commission de sept membres, nommés par le Roi avec l'avis du Sénat.

La Constitution de 1997 a donné à la Commission d'audit de l'État le pouvoir d'auditer les comptes du gouvernement et des agences d'État, de rapporter les conclusions au Parlement et d'offrir des recommandations pour améliorer la gestion financière.

La Constitution de 2007 a élargi l'autorité de la Commission d'audit de l'État pour inclure l'enquête sur les irrégularités financières liées au gouvernement et aux agences d'État. La Constitution de 2017 a encore étendu ses pouvoirs, permettant à la Commission d'ordonner des mesures correctives et d'imposer des amendes au gouvernement ou aux agences d'État si des irrégularités financières sont constatées et non corrigées.

3.3.4. Pouvoirs et fonctions du Médiateur

Le Médiateur est spécifié dans les constitutions de 1997, 2007 et 2017, avec un maximum de trois personnes nommées sur avis du Sénat.

Les constitutions de 1997, 2007 et 2017 confient au Médiateur la tâche d'enquêter sur les plaintes pour découvrir les faits. Si des violations de la loi, des dépassements d'autorité, des actions spécifiques ou une négligence administrative sont identifiés, un rapport est soumis avec des opinions et des suggestions au Parlement. De plus, le Médiateur peut renvoyer des affaires à la Cour constitutionnelle ou à la Cour administrative si des questions constitutionnelles ou juridiques découlent des actions, règles, règlements ou lois des représentants du gouvernement.

3.3.5. Pouvoirs et fonctions de la Commission nationale des droits de l'homme

La composition de la Commission nationale des droits de l'homme est restée constante dans les constitutions de 1997, 2007 et 2017 ; un président et des membres nommés par le Roi sur recommandation du Sénat.

Les constitutions de 1997, 2007 et 2017 stipulent toutes que la Commission nationale des droits de l'homme a les pouvoirs et les devoirs de promouvoir et de protéger les droits de l'homme en Thaïlande, d'enquêter sur les plaintes de violations des droits de l'homme et de faire des recommandations au gouvernement sur la manière d'améliorer la protection des droits de l'homme. Les pouvoirs ont été élargis dans la Constitution de 2007 pour porter des affaires devant la Cour constitutionnelle afin de contester les lois qui violent les droits de l'homme. De plus, les pouvoirs et fonctions de la Commission nationale des droits de l'homme ont été élargis dans la Constitution de 2017. La Commission a désormais le pouvoir de porter des affaires devant la Cour pénale internationale (CPI), une cour internationale qui enquête et poursuit les personnes accusées des crimes les plus graves qui préoccupent la communauté internationale.

L'administration dispose également de mécanismes d'audit qui ne sont pas des organes constitutionnels, mais plutôt des organisations sous son contrôle. Il s'agit notamment du Département des enquêtes spéciales (DSI), du Bureau de la Commission nationale de lutte contre la corruption (NACC) et de la Commission de lutte contre la corruption dans le secteur public (PACC).

3.3.6. Pouvoirs et fonctions du Département des enquêtes spéciales

En vertu de la Constitution de 1997, le Directeur du Département des enquêtes spéciales était nommé par le Roi sur avis du Premier ministre. En vertu des constitutions de 2007 et 2017, le Directeur était nommé par le Roi sur avis de l'Assemblée nationale. Cependant, le Sénat doit sélectionner au moins trois des candidats soumis par la Commission nationale de police dans la Constitution de 2017.

Les constitutions de 1997, 2007 et 2017 stipulent que le Département des enquêtes spéciales a les pouvoirs et les devoirs d'enquêter sur les crimes graves, y compris la corruption, le crime organisé et le terrorisme, de mener des procédures de confiscation des avoirs et de fournir une assistance technique à d'autres organismes d'application de la loi. Les pouvoirs ont été élargis dans la Constitution de 2007 pour superviser le travail des agences d'État dans la prévention de la corruption. De plus, les pouvoirs et fonctions ont été élargis dans la Constitution de 2017. Le Département a désormais le pouvoir de mener des campagnes de sensibilisation contre la corruption et de fournir des conseils et une assistance aux agences d'État dans la prévention de la corruption.

3.3.7. Pouvoirs et fonctions du Bureau de la Commission nationale de lutte contre la corruption

En vertu de la Constitution de 1997, les membres du Bureau de la Commission nationale de lutte contre la corruption (NACC) étaient nommés par le Roi sur avis du Sénat. En vertu de la Constitution de 2007, les membres de la NACC étaient nommés par le Roi sur avis de l'Assemblée nationale. En vertu de la Constitution de 2017, les membres de la NACC sont nommés par le Roi sur avis du Sénat, mais le Sénat doit sélectionner au moins trois des candidats soumis par la Cour suprême.

Les constitutions de 1997, 2007 et 2017 stipulent toutes que le Bureau de la NACC a les pouvoirs et les devoirs d'enquêter sur les affaires de corruption impliquant de hauts fonctionnaires, tels que les ministres, les membres du parlement et les juges, de poursuivre les affaires de corruption devant la Division criminelle de la Cour suprême pour les politiciens, et de publier les déclarations de patrimoine des hauts fonctionnaires. La Constitution de 2007 a élargi les pouvoirs et fonctions pour superviser le travail des agences d'État dans la prévention de la corruption, mener des campagnes de sensibilisation contre la corruption et fournir des conseils et une assistance aux agences d'État dans la prévention de la corruption. De plus, les pouvoirs et fonctions ont été encore élargis dans la Constitution de 2017 pour enquêter sur les affaires de corruption impliquant des fonctionnaires qui ne sont pas de hauts fonctionnaires, mener des procédures de confiscation des avoirs contre les fonctionnaires corrompus et fournir une assistance technique à d'autres organismes d'application de la loi.

3.3.8. Pouvoirs et fonctions de la Commission de lutte contre la corruption dans le secteur public

La Commission de lutte contre la corruption dans le secteur public (PACC) en Thaïlande enquête et poursuit la corruption au sein du secteur public. Établie en vertu de la Constitution de 1997, son autorité couvrait initialement la corruption parmi les fonctionnaires. La Constitution de 2007 a élargi son mandat pour inclure les politiciens et les partis politiques. La Constitution de 2017 a encore renforcé l'autorité de la PACC, lui permettant d'enquêter et de poursuivre les affaires de corruption impliquant des entreprises d'État et des organisations indépendantes.

La PACC est multifacette, engagée dans la prévention, la suppression et l'enquête sur la corruption dans le secteur public. Elle élabore des politiques anti-corruption, sensibilise aux risques de corruption, saisit les actifs obtenus illégalement et intente des poursuites contre les fonctionnaires corrompus. Le rôle central de la PACC dans la lutte contre la corruption s'est élargi, mais des défis subsistent, soulignant la nécessité continue d'une transparence et d'une responsabilité accrues dans les entités gouvernementales.

3.4. Structure des mécanismes de responsabilisation horizontale en Thaïlande

Figure 6. Structure des mécanismes de reddition de comptes horizontaux en Thaïlande

Source : Bureekul et al. 2023

La conception des mécanismes de reddition de comptes horizontaux en Thaïlande a progressivement mûri en termes de nombre d'organisations et de leur structure organisationnelle, de pouvoirs et de devoirs. Ceci est dû à l'influence des principes de freins et contrepoids et du constitutionnalisme, qui sont des éléments essentiels d'un État démocratique libéral. Cependant, la source de ces organisations a changé après le coup d'État de 2006, lorsque la Constitution de 2007 a été rédigée. Cette tendance s'est poursuivie après le coup d'État de 2014, lorsque le positionnement des acteurs de la reddition de comptes horizontaux a évolué de manière subtile et complexe. Cela peut être attribué à trois facteurs interconnectés.

Premièrement, la source du Sénat a changé au fil du temps, son lien avec le peuple diminuant progressivement. La Constitution de 1997 stipulait que tous les sénateurs devaient être élus par le peuple, mais la Constitution de 2007 a permis que près de la moitié des sénateurs soient nommés plutôt qu'élus. La Constitution de 2017 est allée encore plus loin en exigeant que tous les sénateurs soient nommés. Cela a été fait afin de garantir que les sénateurs ne soient pas directement liés au peuple.

Deuxièmement, le changement dans la source du Sénat a directement affecté le rôle des sénateurs dans le contrôle du gouvernement. Cela a également eu un impact complexe sur le système de reddition de comptes horizontaux. En effet, les Constitutions de 1997, 2007 et 2017 exigent toutes que les personnes entrant dans les institutions de contrôle soient approuvées par le Sénat. De plus, les personnes nommées à la Cour constitutionnelle ou à la Cour administrative suprême doivent également être approuvées par les sénateurs.

Troisièmement, selon les dispositions provisoires de la Constitution de 2017, les sénateurs actuels proviennent du Conseil national pour la paix et l'ordre (NCPO). Le gouvernement actuel découle de l'approbation de la Chambre des représentants et du Sénat mentionnés ci-dessus, en raison de l'élection du Premier ministre de Thaïlande en 2019. Ce groupe de 250 sénateurs a voté pour le général Prayut Chan-o-cha comme Premier ministre avec 249 voix et une abstention. Par conséquent, le gouvernement actuel et les institutions de contrôle découlent également des sénateurs.

En conséquence de ces facteurs, il est nécessaire de concevoir un mécanisme pour superviser les institutions ayant de telles origines afin de mieux contrôler le travail du gouvernement. Une plus grande indépendance entre les organisations est nécessaire pour traiter les relations et les pouvoirs invisibles entre les titulaires de charges.

4. Performance des Organes de Contrôle

Cette section présente des statistiques sur la performance des organisations de contrôle.

4.1. Performance des Cours

La Cour constitutionnelle: En 2022, 105 affaires ont été conclues. De plus, considérant que depuis 1998, 1 823 affaires ont été déposées auprès de la cour, 1 806 affaires ont été conclues (800 jugées et 1 006 rejetées), et 17 étaient encore en suspens (Cour constitutionnelle 2023).

Le rôle de la Cour constitutionnelle thaïlandaise, établie suite à la Constitution de 1997, a constamment fait l'objet d'un examen minutieux concernant son impartialité dans l'exercice de ses fonctions. Des préoccupations ont été soulevées quant à son utilisation potentielle comme instrument politique par le précédent gouvernement militaire non élu entre 2014 et 2019, en particulier en ce qui concerne la nomination des juges à la Cour constitutionnelle. Ces préoccupations découlaient de la composition de la cour et des dispositions de la version alors en projet de ce qui est devenu la Constitution de 2017, qui a été rédigée sous le gouvernement militaire. Cela a suscité des inquiétudes quant à sa capacité à promouvoir les principes démocratiques. De plus, il existe des problèmes liés à l'origine des sénateurs non élus et aux mécanismes visant à empêcher les amendements constitutionnels visant à renforcer la démocratie (iLaw 2021 ; Mouvement Progressiste 2021).

Ces préoccupations peuvent être résumées comme suit : (1) Allégations d'influence politique: Les critiques soutiennent que des acteurs politiques puissants, y compris les régimes militaires ou autoritaires, peuvent influencer ces cours et compromettre leur impartialité. (2) Affaires politiques: Des affaires très médiatisées impliquant des personnalités ou des partis politiques ont attiré l'attention et parfois suscité la controverse, soulevant des questions sur le rôle des cours dans les litiges politiques. (3) Biais perçu: Certains perçoivent ces cours comme faisant preuve de partialité dans leurs décisions, favorisant certaines factions politiques ou intérêts au détriment d'autres. (4) Manque de reddition de comptes: Des préoccupations ont été soulevées quant à la transparence et à la reddition de comptes de ces cours, ainsi qu'aux mécanismes de contrôle et de contrepoids.

Un domaine de controverse important concerne l'autorité de la Cour constitutionnelle sur le contrôle des partis politiques, conformément aux dispositions constitutionnelles que certains considèrent comme hostiles aux partis politiques démocratiques et progressistes. Un exemple illustratif est la dissolution d'un parti politique s'opposant au régime autoritaire (BBC News Thai 2023/08/05 ; Mouvement Progressiste 2021).

De plus, des questions se sont posées quant au rôle de la Cour dans la réglementation des qualifications ou disqualifications des personnes occupant des postes dans des organisations constitutionnelles. De plus, certains craignent que la Cour constitutionnelle n'utilise son autorité pour destituer des élus démocratiquement tout en protégeant les titulaires de mandats ayant des antécédents conservateurs ou militaires (BBC News Thai 2021/05/05 ; BBC News Thai 2023/08/05).

Par conséquent, il y a un doute croissant quant à la véritable indépendance de la Cour constitutionnelle dans son fonctionnement en tant que cour. Le sentiment public et académique suggère qu'elle est de plus en plus perçue comme une entité politique ou un outil de la faction conservatrice pour maintenir le pouvoir du côté autoritaire plutôt que de préserver la suprématie de la Constitution ou de soutenir les principes démocratiques qui mettent l'accent sur la souveraineté du peuple.

Ces problèmes de partialité dans la conception de la Cour constitutionnelle, où elle est perçue comme un outil du côté autoritaire de la politique thaïlandaise, peuvent être attribués à trois facteurs principaux : (1) Processus de sélection et composition: Les préoccupations concernant le processus et les critères de sélection des juges de la Cour constitutionnelle peuvent ne pas garantir leur impartialité et leur indépendance vis-à-vis de l'influence politique (The Matter, 2019). (2) Autorité: La large autorité de la Cour et son implication dans des affaires politiques — en particulier celles relatives aux partis politiques et aux amendements constitutionnels — peuvent saper son indépendance judiciaire (The 101.World 2021/04/08 ; The Matter 2019/11/26). (3) Contrôle et supervision: Les questions relatives aux mécanismes de supervision et de garantie de la reddition de comptes de la cour ont également contribué aux doutes quant à son impartialité (iLaw 2020 ; BBC News Thai 2020/03/12).

La résolution de ces préoccupations nécessite des réformes du processus de sélection, des clarifications des pouvoirs et de la compétence de la cour, ainsi que des mécanismes renforcés de transparence et de reddition de comptes. Ces mesures pourraient contribuer à rétablir la confiance dans le rôle de la Cour constitutionnelle en tant que gardienne des principes constitutionnels et des valeurs démocratiques plutôt qu'un instrument politique.

La Cour administrative: 204 517 affaires ont été enregistrées depuis l'inauguration en 1999 jusqu'au 31 juillet 2023. Parmi ces affaires, 177 097 étaient des affaires terminées, soit 53,59 % du total. Sur les 60 702 affaires enregistrées auprès de la Cour administrative suprême, 49 872 étaient des affaires terminées et 10 830 étaient en suspens. (Cour administrative 2023).

En effet, la Cour administrative joue un rôle vital dans la supervision et la garantie de la légalité des actions administratives au sein d'un gouvernement. Bien qu'elle n'inspecte pas directement le travail du gouvernement au sens politique, sa responsabilité principale réside dans l'examen et le jugement des affaires relatives aux actions entreprises par la branche administrative. Cette supervision est basée sur le principe fondamental que les actions administratives doivent être légales.

Les préoccupations concernant l'impartialité et l'indépendance de la Cour administrative thaïlandaise, en plus d'autres institutions judiciaires telles que la Cour constitutionnelle et la Cour de justice, sont des questions importantes que le public et les médias ont soulevées. Ces préoccupations sont enracinées dans le contexte politique plus large de la Thaïlande, qui a connu des périodes de troubles politiques, de coups d'État militaires et de polarisation politique.

La perception que ces cours sont potentiellement influencées par les autorités politiques a conduit au scepticisme et à des allégations selon lesquelles elles pourraient être utilisées comme des outils du côté autoritaire. Le terme « coup d'État judiciaire » (Tulakarn Piwat) a été utilisé pour décrire des situations où le pouvoir judiciaire est perçu comme intervenant dans des affaires politiques d'une manière qui favorise des intérêts politiques particuliers (iLaw 2020 ; The Matter 2019/11/26 ; BBC News Thai 05/08/2023).

Aborder ces préoccupations est essentiel pour faire respecter l'état de droit et garantir l'indépendance de la magistrature en Thaïlande. Cela pourrait nécessiter des réformes dans la sélection et la nomination des juges, des mécanismes pour assurer la transparence et la responsabilité, ainsi que des efforts pour renforcer la confiance du public dans le système judiciaire.

Dans une société démocratique, un pouvoir judiciaire indépendant est essentiel pour protéger les droits et libertés des citoyens et garantir la prévalence de l'état de droit. De plus, la confiance du public dans l'impartialité des tribunaux est vitale pour soutenir les principes de justice et de démocratie.

En outre, le tribunal administratif est confronté à des défis pour faire appliquer efficacement ses jugements, en particulier dans les affaires liées à la politique. Par exemple, il y a eu des cas où la Commission nationale anti-corruption (NACC) a refusé de se conformer à une ordonnance de la Cour administrative suprême lui demandant de divulguer tous les détails de son enquête sur la controverse des montres de luxe impliquant l'ancien vice-Premier ministre Prawit Wongsuwon. Des allégations ont surgi selon lesquelles le chef du parti Phalang Pracharath (PPRP) aurait intentionnellement soumis une fausse liste d'actifs ou dissimulé des informations pertinentes (Bangkok Post 16/06/2023 ; Isranews 10/08/2023).

Ces problèmes soulèvent des doutes quant à la capacité du tribunal administratif à garantir que les actions administratives respectent les principes juridiques. Le tribunal doit répondre à ces préoccupations et s'efforcer d'améliorer la transparence, la responsabilité et l'application effective de ses jugements afin de maintenir la confiance du public dans son rôle de contrôle des actions administratives.

La Cour de justice: 707 695 affaires ont été déposées auprès du tribunal entre janvier et mars 2023. Sur ces affaires, 402 339 étaient des affaires terminées et 305 356 étaient des affaires en cours. (Cour de justice 2023).

L'absence d'une procédure d'appel au sein de la Division criminelle pour les politiciens de la Cour suprême soulève des préoccupations quant à la protection des droits de l'homme et à la procédure régulière (Kom Chad Luek Online 07/11/2009). Néanmoins, cette question a été résolue par les dispositions de la constitution actuelle.

Concernant le contrôle des actions gouvernementales, la Division criminelle pour les politiciens de la Cour suprême joue un rôle unique en examinant les activités des politiciens et des hauts fonctionnaires, en particulier dans les cas impliquant une richesse inhabituelle et la corruption. Ce processus est étroitement lié aux responsabilités de la Commission nationale anti-corruption (NACC) dans la collecte d'informations factuelles.

Cependant, des préoccupations ont été soulevées quant à l'impartialité de la NACC, en particulier dans l'enquête sur la montre du général Prawit, comme mentionné précédemment. Dans les cas où la NACC détermine qu'il n'y a pas suffisamment de preuves, elle ne renvoie pas l'affaire devant le tribunal. Cela a soulevé des questions sur d'éventuels doubles standards dans le système judiciaire, en particulier si de tels standards s'appliquent sélectivement, favorisant potentiellement les opposants au gouvernement militaire ou les partis conservateurs.

En résumé, il existe des préoccupations concernant l'impartialité et la cohérence du processus judiciaire, en particulier dans les affaires impliquant des politiciens et des hauts fonctionnaires, ces préoccupations englobant à la fois la Division criminelle pour les politiciens de la Cour suprême et la NACC. La perception de doubles standards soulève des doutes quant à l'application équitable de la loi, ce qui pourrait affecter la confiance dans le système judiciaire.

Un exemple de cas juridique important en Thaïlande où le pouvoir judiciaire a joué un rôle clé dans les fonctions de contrôle et d'équilibre est le cas impliquant Yingluck Shinawatra, l'ancienne Première ministre thaïlandaise. En 2011, Yingluck a signé un ordre pour remplacer Thawil Pliensri en tant que secrétaire général du Conseil national de sécurité par Wichean Potephosree, qui était alors chef de la police nationale. Par la suite, Yingluck a nommé le chef adjoint de la police, Priewpan Damapong, pour remplacer Wichean.

Les procédures judiciaires ont abouti à un différend devant trois tribunaux : le tribunal constitutionnel, le tribunal administratif et la Division criminelle pour les détenteurs de fonctions politiques. Le tribunal constitutionnel s'est concentré sur la question de savoir si les actions de Yingluck, en tant que Première ministre, constituaient un abus de pouvoir à des fins personnelles ou politiques, ce qui a conduit à sa destitution (BBC 07/05/2014 ; Financial Times 07/05/2014).

Le tribunal administratif s'est prononcé contre la décision exécutive de transférer Thawil sans justification raisonnable. Dans cette affaire, le tribunal a décidé d'annuler l'ordonnance du Premier ministre et de réintégrer Thawil dans son poste d'origine (Prachatai English 2014).

La Division criminelle pour les détenteurs de fonctions politiques a traité les accusations portées contre Yingluck concernant son allégation d'abus de pouvoir lors du transfert de Thawil et sa participation à la manipulation de postes à des fins personnelles ou politiques. Le tribunal a estimé que les preuves ne soutenaient pas suffisamment les accusations criminelles d'abus de pouvoir ou de malversation (Bangkok Post 26/12/2023 ; Regalado 2023).

L'affaire mentionnée peut être citée comme un exemple illustrant le rôle du tribunal dans le contrôle de l'exercice du pouvoir dans une direction défavorable par la branche exécutive. Bien que les tribunaux thaïlandais tentent de limiter leurs propres pouvoirs dans l'examen des actions de l'exécutif, expliquant que le tribunal ne devrait pas intervenir excessivement dans l'opportunité de la gestion du personnel pour s'aligner sur les politiques gouvernementales, ils conservent l'autorité d'examiner l'exercice du pouvoir discrétionnaire en termes de légalité. Cela inclut l'examen de l'utilisation du pouvoir discrétionnaire qui s'aligne sur les objectifs de la loi et dans les limites de la loi qui leur confère l'autorité (Tribunal administratif de Thaïlande 2014).

L'utilisation du pouvoir par le tribunal constitutionnel et le tribunal administratif pour contrer l'agrandissement exécutif dans cette affaire a suscité le soutien de certains milieux, tandis que, dans le même temps, certains universitaires considèrent les actions des tribunaux comme présentant des caractéristiques de « juristocratie ». La juristocratie fait référence à un scénario où les processus juridiques sont utilisés à des fins politiques, employant sélectivement la loi pour déplacer l'équilibre du pouvoir vers le pouvoir judiciaire. Ceci, à son tour, a des implications pour la théorie de la séparation des pouvoirs (Matichon Weekly 27/12/2023).

4.2. Performance des organisations indépendantes

La Commission électorale: En 2022, 2 171 affaires ont été déposées auprès de la Commission électorale avec des plaintes concernant des irrégularités électorales, telles que la fraude électorale et l'achat de votes. Sur ces affaires, 1 890 étaient des affaires jugées et 280 étaient des affaires en cours (Commission électorale 2023).

Le public et les médias ont remis en question les actions de la Commission électorale dans plusieurs affaires, notamment sa décision de déposer une plainte concernant des actions des médias contre Pitha Limjaroenrat, chef du parti Forward et candidat au poste de Premier ministre. Ces actions ont suscité des inquiétudes car elles semblent violer les règlements de la Commission électorale et ont été menées à la hâte. Cela a conduit à des doutes sur l'impartialité de la Commission électorale (Prachathai 10/07/2023).

Une autre affaire préoccupante concerne la demande du Cabinet Prayut d'utiliser le budget national pour réduire les coûts de l'électricité, même si cela ne constitue pas une mesure d'urgence. Au lieu de cela, cela est perçu comme une tactique destinée à des fins de campagne électorale. Cette question a accru les doutes et l'examen minutieux des actions du gouvernement et de leur alignement sur les principes démocratiques (Matichon Online 03/05/2023).

La question de la neutralité de la Commission électorale inclut son processus de sélection qui peut conduire à une ingérence politique.

De plus, il y a eu une opinion concernant le pouvoir de la Commission électorale d'émettre des cartons jaunes et rouges, où cette question devrait être traitée par le tribunal car le système judiciaire a des règles et des critères clairs pour prendre des décisions et le pouvoir d'examiner les cas de fraude électorale. Bien que cela doive être transféré au tribunal, la Commission électorale a le devoir d'enquêter et de recueillir des informations à envoyer au tribunal pour décision (The 101.World 2021).

La Commission nationale anti-corruption: Au cours de l'exercice 2022, il y avait 9 154 affaires au total. Sur ces affaires, 8 307 affaires (90,65 %) ont été achevées et 847 affaires (9,25 %) restaient en suspens (NACC 2022).

La NACC a été critiquée pour sa perception de clémence dans l'application de la loi, en particulier dans les cas impliquant des personnes d'origines économiques et sociales différentes. Les critiques soutiennent qu'une plus grande cohérence dans l'application de la loi est nécessaire, ce qui suscite des doutes au sein de la société quant à l'équité et à la pertinence d'une telle application.

Divers secteurs perçoivent les organisations indépendantes comme manquant d'impartialité et de véritable liberté. Il est à craindre que les lois ne soient manipulées pour favoriser des groupes spécifiques. Parfois, les résultats des efforts de vérification des faits sont cachés au public, ce qui entrave la participation publique à la surveillance. Ces problèmes soulèvent des doutes quant à la transparence des agences gouvernementales responsables de l'application de la loi (Isranews 29/07/2020).

Certains universitaires ont exprimé des préoccupations quant aux pouvoirs constitutionnels de la NACC, suggérant qu'ils pourraient être excessivement étendus. Cela concerne l'autorité de la NACC à déterminer la culpabilité ou l'innocence dans les affaires de corruption. De plus, les individus – qu'ils soient victimes ou accusés – ne peuvent pas déposer indépendamment de plaintes auprès de la Division criminelle pour les personnes détenant des fonctions politiques de la Cour suprême, ce qui semble contredire les principes énoncés dans la Déclaration universelle des droits de l'homme. Cette limitation est considérée comme un exercice excessif de pouvoir au-delà de ce qui est nécessaire pour administrer la justice (Kom Chad Luek Online 07/11/2009).

En outre, il est suggéré que la composition du comité de sélection actuel de la NACC doit être réexaminée. Certains soutiennent qu'il devrait adhérer aux critères établis dans la Constitution de 1997, qui exigeait l'inclusion de membres du comité choisis parmi les représentants du peuple. Cela introduirait un mécanisme pour assurer des contrôles et équilibres sur l'exercice du pouvoir par la NACC (The 101.World 2021).

La Commission d'audit de l'État: En 2022, il y avait 15 353 affaires au total. Sur ces affaires, 6 532 éléments concernaient des audits de conformité, 135 éléments des audits de performance et 8 686 éléments des audits financiers (Commission d'audit de l'État 2022).

La Commission d'audit de l'État de Thaïlande se concentre principalement sur l'évaluation des opérations des organisations gouvernementales locales. Cependant, il existe des préoccupations quant au fait que son rôle de composante importante du gouvernement centralisé pourrait décourager l'opposition au gouvernement et entraver l'autonomie des entités gouvernementales locales. Cette interférence perçue soulève des questions sur l'équilibre entre la surveillance centralisée et le principe d'autonomie du gouvernement local (Bunthueng 2020).

La Commission nationale des droits de l'homme: Au cours de l'exercice 2022, il y a eu 1 149 plaintes alléguant une violation des droits de l'homme. Parmi celles-ci, 924 affaires ont été acceptées pour suite et 225 affaires n'ont pas été acceptées.