[ADRN工作论文] 蒙古国横向问责评估：薄弱的司法体系如何应对腐败丑闻

1. 引言

1.1. 背景

蒙古国近期社会经济和政治的转变，描绘了一幅令人担忧的民主价值观日益衰落的轨迹。曾经承诺的、深深植根于透明、问责和公正的民主体系，现在似乎正受到威胁。与许多新兴民主国家一样，蒙古国面临着多重挑战。其中最核心的挑战是制度设计及其运作的微妙平衡，而横向问责已成为一个关键概念。这一原则确保国家机构相互制约，防止权力滥用，并保证在法律框架内运作。

这些挑战体现在每年揭露的涉及巨额挪用公款的腐败丑闻中，这些丑闻动摇了蒙古国社会的基础。此外，该国的法律基础也经历了相当大的变化。自2000年以来，《蒙古国宪法》——其民主体系的基石——已进行了四次修正。值得注意的是，其中三次修正发生在2019年至2023年之间，由蒙古人民党主导，并且通常是在有限的公众咨询下进行的。历史上，《蒙古国宪法》一直被誉为中亚民主的支柱，确保了行政、立法和司法部门之间的权力平衡。然而，近期的舆论表明担忧日益加剧。正如2023年报道的那样，那些被赋予维护宪法职责的人们现在似乎正在破坏它（Tumurtogoo 2023）。2019年后的修正案普遍削弱了总统权力，加强了行政权力，并危及了各部门之间权力的基本平衡。尽管这些措施被合理化为增强国家政策自主权、确保稳定和提高行政部门问责制，但这些变化对行政、立法和司法部门之间的权力平衡构成了风险。

在公众信任下降和法律变更的这些时期，围绕司法和监督机构的作用和权力展开了辩论。一方面，人们越来越担心这些机构的效率低下和潜在偏见，并由于信任度下降而呼吁权力下放、削减司法和监督机构的资金和人员。另一方面，也有观点认为，强大且资源充足的司法和监督机构是维持制衡，特别是监督行政部门的关键。赋予这些机构权力不仅对治理至关重要，而且对恢复公众信任也至关重要。

因此，本文通过评估司法和监督机构的独立性、响应能力和能力，为正在进行的辩论做出贡献。特别是，重点关注了独立反腐败局（Independent Authority Against Corruption Agency）等司法机构。为了衡量司法系统的问责水平，其信任度、独立性和公正性，以及响应速度和及时性将是问责制问题的关键要素。

在回答这些问题时，本文将依赖于对媒体、新闻和公开听证会证词中发布的二手和公开信息的审查。此外，本文还考察了密切关注选定腐败案件的国际组织、非政府组织的意见以及专家学者的评论和分析。公众看法调查结果以及国际指数被用来提供关于司法和横向问责的背景和历史信息。

2. 腐败丑闻描述

2017年，在总统选举前夕，“600亿图格里克（MNT）”（2500万美元）交易被曝光，当时一份关于高级官员为获得贿赂而重新安排政府职位的录音被公布。2019年，在议长恩赫博尔德（M. Enkhbold）因“600亿图格里克案”涉及出售关键政府职位以换取竞选资金而被解职后，几名执政党成员被地方法院判处四年监禁。然而，在上诉至首府法院时，该判决被驳回（Шүүхийн шийдвэрийн хураангуй 2019）。2018年，一家独立媒体曝光了“中小企业挪用公款”腐败丑闻。地方法院在2020年也做出了起诉相关官员的裁决。其中一位前议员B. Undarmaa被判处两年半监禁，但因“健康状况不佳”获释。2022年12月，名为“煤炭黑手党”的新丑闻爆发。这些案件表明，即使在今天，对于卷入腐败丑闻的执政党成员及其同伙，仍没有明确的法院判决和起诉。该丑闻的规模和深度是前所未有的，据称涉及40万亿图格里克（超过10亿美元）（Davaabazar 2022）。

自2023年2月开始的“开发银行”案涉及80名被告和460起个人诉讼（S. Undarmaa 2023）。国有蒙古开发银行（DBM）正面临着截至2023年底约8亿美元的巨额债券偿还。尽管如此，自2012年成立以来，该银行一直因各种问题而受到审查，特别是关于多年来从开发银行获得长期项目贷款的大型企业。由于近期的经济下滑和过于乐观的预测，据报道有69家公司拖欠还款。到2022年初，开发银行的不良贷款飙升至5亿美元。几年前，政府启动了一项腐败调查，导致对包括知名立法者在内的几名债务人进行刑事调查。蒙古人民党的多名政客和一名来自反对派“匈奴党”（HUN Party）的成员因“滥用职权和洗钱”而卷入此案（Adiya 2022）。

每一次丑闻的后果通常都会引发公众的强烈愤慨，常常导致大规模抗议和媒体的严厉审视（Adiya 2022; Bayartsogt 2018; Bekmurzaev 2023; Dierkes 2022; Lkhaajav 2017）。这些广泛的问责呼吁常常被忽视，实际成果很少实现。

值得注意的是，此前也发生过腐败丑闻，例如民主党占多数时期的“成吉思汗债券”事件。然而，为了相关性和时效性，本文将重点缩小到过去八年中最为突出和公众熟知的案件。

3. 蒙古国的横向问责趋势

V-Dem的横向问责指数提供了一个实证指标，用于衡量一个国家内的国家实体在多大程度上能够相互问责。分析1990年至2022年蒙古国的数据，揭示了有趣的趋势和波动，为了解该国不断变化的治理结构和民主实践提供了见解。

图1。 V-Dem横向问责指数：蒙古国1992-2022

来源： V-Dem 2023

• 初期激增（1990-1992年）：指数从1990年的0.686开始，在1992年急剧上升至0.909。这一时期对应着蒙古国向民主的转变，指数的飙升表明旨在引入制衡的快速制度改革。

• 稳定与小幅波动（1993-1999年）：在初期激增之后，指数稳定在0.8至0.9的高位区间。这一时期反映了巩固阶段，蒙古国努力维持其国家机构之间的权力平衡。

• 世纪之交的下滑（2000-2005年）：从2000年开始出现明显下滑，在2005年达到0.839的低点。这一下降趋势可能表明在维持制度制衡方面面临挑战，可能由于政治或经济因素。

• 相对稳定与温和复苏（2006-2012年）：在此期间，指数在0.8的中等区间内波动，到2012年略微上升至0.869，这表明为加强横向问责机制所做的努力。

• 起伏波动（2013-2020年）：这一时期以显著的波动为特征，从2013年的0.825的低点到2019-2020年的复苏。这种波动表明影响权力平衡的政治变革和制度改革。

• 近期下滑（2021-2022年）：近两年观察到令人担忧的下滑，指数在2022年降至0.724，为数据集中最低点。这一降幅表明在确保横向问责方面近期面临挑战或挫折。

三十多年来，蒙古国的横向问责指数经历了显著的变化。虽然20世纪90年代反映了在制度化制衡方面充满希望的开端，但随后的几年则呈现出挑战与复苏并存的局面。最近的下滑表明可能需要重新强调加强机制，以确保国家实体能够相互问责。分析这些趋势以及公众对横向问责核心机构（特别是司法和监督机构如何处理腐败丑闻）的不同信任程度，将是有见地的。

3.1. 公众对机构的信任

虽然公众看法不能直接衡量司法部门问责行政部门的能力，但当基于具体事件时，它可以提供对其表现的有价值的见解。这些备受瞩目的腐败丑闻以及迟缓和不明确的法院判决所带来的影响，导致公众对法院不信任。然而，自三十多年前民主转型以来，对司法系统的信任度一直很低。

• 根据1994年由康拉德·阿登纳基金会和科学院进行的一项调查，法院是苏木（soum）级别第二大腐败的机构（Mont 2002）。苏木级别

• 2005年，“司法改革计划”中的一项公众意见调查发现，90%的受访者认为法院判决偏袒富裕和有影响力的人，而非普通民众（Чимид 2006, p. 157）。

• 2008年，开放社会基金会调查了司法系统内的专业人士，发现54%的受访者认为“蒙古国不具备公正和独立的条件”（White 2008, p. 15）。对于“国家其他部门和政客的干预程度很高”的说法，42%的人同意，38%的人表示不确定。该研究还收集了匿名法官提供的轶事证据，说明有影响力的政治人物如何直接试图干预他们的判决。

• 2018年的亚洲晴雨表调查发现，表示信任法院的受访者比例为36.7%，略高于对议会的信任度（34.7%），远低于对总统和总理的信任度（68.0%）。图2显示，对法院的信任度低于其他机构（亚洲晴雨表调查）。

• 正如Sant Maral基金会2007年至2022年的公众意见调查所示，表示信任法院的受访者比例高于上述亚洲晴雨表调查报告的比例。然而，与对其他机构的信任度相比，对法院的信任度较低的趋势是相似的。

图2。 亚洲晴雨表调查2002-2018年不同机构受访者回答“信任或非常信任”的比例

来源： 亚洲晴雨表调查，作者计算

图3。 机构信任度2000-2022年

来源： Sant Maral基金会，1992-2022年

4. 司法部门的独立性

为了评估司法部门的独立性，我们考察了影响其独立性的因素，包括司法系统的立法和结构、预算分配、法官的选拔和罢免程序，以及法官的道德和纪律程序。

表1。 司法部门的法律和制度能力（2017-2022年）

f2e34dd1a320d063

《蒙古国宪法》（1992年）第48至55条规定了司法系统的结构和独立性。蒙古国的三级司法机构包括最高法院、省（省）和首都法院，以及苏木和区法院。如第48条所述，法院依据特定法律运作，由国家预算提供资金，国家保障其经济运作。《2012年法院法》在2021年被《法院法》取代之前一直管辖这些机构。其他相关法律文件包括《司法行政法》、《法官法律地位法》、《法院审判中公民代表法律地位法》和《调解法》。

4.1. 司法独立与公正

要理解司法部门是否独立公正地处理了蒙古开发银行和其他重大腐败案件，就需要了解其历史和立法背景。《宪法》第49.2条规定：“法官应公正并仅受法律约束。任何个人或官员——包括总统、国家议会议员、政府官员、政党代表或任何其他志愿组织成员——干涉法官职责均属禁止。”司法总理事会在维护司法独立、监督法官选拔和保护法官宪法权利（第49条）方面发挥着至关重要的作用。然而，第49条的实际执行情况，除了口头声明之外，仍然值得怀疑。

政治人物影响法官的选拔。虽然司法总理事会进行初步选拔并提出候选人，但议会进行提名。最终由蒙古国总统任命。一些学者认为，由于司法总理事会进行初步推荐，这确保了法官在一定程度上独立于政治影响。然而，包括欧安组织（2021年）在内的反对意见强调，总统在法院组织、法官地位、任命和罢免等方面拥有相当大的影响力。

2019年，立法修正案授予了由总统、总理和议长组成的国家安全委员会关于法官任命和罢免的权力。这些修正案导致了2019年6月17名法官被罢免。包括透明国际在内的许多公民社会组织对此表示不满，并强调了对法治的重大威胁（透明国际2019年）。尽管如此，2021年修订的《法院法》为司法任命提供了更清晰的指导方针，并加强了确保司法独立的措施（Bertelsmann Stiftung 2022）。

司法总理事会的自主权历来受到质疑。其组织细节在宪法中仍然模糊不清。前议员Lundendorj在引用1992年宪法草案时透露，联合国人权理事会曾警告司法总理事会的结构模糊不清，并警告可能被执政的议会党派操纵（Лүндэндорж 2021）。三十多年来，司法总理事会的结构经历了五次显著变化：

• 1992-1996年：被称为“总统-司法总理事会”阶段。总统任命了12名理事会成员中的10名，由理事会选举其主席。

• 1996-2002年：一个“司法部-总统”的混合时代，司法部的作用得到加强。鉴于该时期议会不稳定，理事会经历了动荡；司法总理事会主席在六年内更换了五次，凸显了理事会的政治敏感性。

• 2002-2012年：被称为“总统 – 法官自治”阶段。在14名成员中，57%是由省 /首府法官大会选出的。

• 2012-2020年：实际上演变为“总统办公室的延伸”。所有司法总理事会成员均由总统任命，司法部和议会的代表被排除在外，这凸显了总统日益增长的权力。一项调查显示，144名法官中有44%认为总统过度主导了司法系统（Мөнхсайхан, Цагаанбаяр, Алтансүх 2015）。值得注意的是，173名法官中有13人声称总统因各种任命不当拒绝。

• 2021年至今：“自治与议会”时代开始。为了减轻总统过大的作用，转向了议会参与。随后的修正案规定，司法总理事会成员的一半由法官大会选出，其余由议会选出（《蒙古国法院法》第76.2条，2021年）。欧安组织2021年对该法的评估建议将高级行政官员和议员排除在潜在成员之外，但这一规定尚未纳入，这可能会加剧对行政部门和政治势力不当影响司法部门的担忧（欧安组织2021年）。

许多国际监督机构都强调了改进蒙古国法官选拔和任命程序的重要性，以排除政治实体，特别是总统和议会。然而，司法总理事会结构和法官选拔程序的修改表明政治影响依然存在。值得注意的是，此前对蒙古国司法改革（包括其独立性）的评估，都曾指出政党的影响以及该国司法精英对捐助者资助的司法改革倡议的挪用（White B. T. 2009）。

4.2. 响应能力和及时性

评估司法机构在腐败案件中的及时性和响应能力，需要重点关注司法程序的持续时间、效率和适应性。

透明国际2018年的一项评估显示，蒙古国只有24%的腐败案件被起诉，而76%的案件被检察官撤销。蒙古国应消除国家安全委员会对反腐败机构独立性的任何干预，并建立一个资源充足、专门的反腐败法院（Merkle 2018）。蒙古开发银行腐败案表明，与腐败案件相关的诉讼通常需要很长时间才能解决。一些案件已在法院悬而未决69个月。

5. 结论

对蒙古国横向问责制的评估，特别是侧重于司法部门在打击腐败丑闻中的作用，突显了几个关键点。对蒙古国V-Dem横向问责指数的分析显示，近期有所下降，表明需要重新强调加强国家实体相互问责的机制。公众的看法提供了对司法部门绩效的宝贵见解，备受瞩目的腐败丑闻以及延迟和不明确的法院判决导致公众对司法部门不信任。这种不信任并非近期现象，因为自蒙古国三十多年前向民主转型以来一直存在。

评估司法机构在腐败案件中的及时性和响应能力，强调了关注司法程序的效率、持续时间和适应性的必要性。腐败案件诉讼的延误，要求提高司法系统的效率和有效性。

尽管蒙古国宪法和后续的立法修正案声称司法机构公正独立，但这些条款的实际应用表明存在重大的政治影响，特别是来自行政部门的影响。这种影响体现在法官的任命程序、司法总理事会的结构和演变，以及政治人物对司法判决和改革的重大影响。尽管存在国际担忧和建议，但政治干预蒙古国司法部门的现象仍然存在，司法机构的自主性仍然值得怀疑。

解决蒙古国的横向问责挑战，需要进行全面改革，以提高司法机构的独立性、能力和透明度。这些改革应优先考虑减少对司法机构的政治影响，提高处理腐败案件的效率，并培养公众对司法系统的信任。此外，应仔细审查建立专门反腐败法院的可能性，以打击腐败并加强司法机构问责行政部门的能力。■

参考文献

Adiya, Amar. 2022. “Backlash over Development Bank of Mongolia Exposes Social and Political Tensions.” Mongolia Weekly, April 27. Accessed June 15, 2023. https://www.mongoliaweekly.org/post/backlash-over-development-bank-of-mongolia-exposes-social-and-political-tensions

Asian Barometer Survey. (n.d.). Datasets from the Asian Barometer Survey Wave 1, 2, 3, 4 and 5. Asian Barometer Survey.

Bayartsogt, Khaliun. 2018. “A scandal in Mongolia: heads roll in government after US$1.3m SME fund embezzlement.” South China Morning Post, November 6. Accessed June 10, 2023. https://www.scmp.com/news/asia/east-asia/article/2171965/scandal-mongolia-heads-roll-government-after-us13m-sme-fund

Bekmurzaev, Nurbek. 2023. “Mongolia embroiled in a major corruption scandal over the allocation of educational loans.” GlobalVoices, May 29. Accessed June 10, 2023. https://www.scribd.com/article/649063238/Mongolia-Embroiled-In-A-Major-Corruption-Scandal-Over-The-Allocation-Of-Educational-Loans

Bertelsmann Stiftung. 2022. BTI 2022 Country Report — Mongolia. Gütersloh: Bertelsmann Stiftung. Accessed April 16, 2023. https://bti-project.org/en/reports/country-report/MNG#pos4

Davaabazar, B. 2022. “计算：40万亿图格里克是如何产生的？” ikon.mn，12月9日。访问于2023年6月10日。https://ikon.mn/n/2qpk

Dierkes, Julian. 2022. “蒙古大规模抗议活动谴责‘煤炭黑手党’和腐败。” The Diplomat，12月6日。访问于2023年6月10日。https://thediplomat.com/2022/12/mass-protests-in-mongolia-decry-coal-mafia-corruption/

Guarnieri, Carlo. 2003. “法院作为横向问责的工具：南欧的案例。” 载于 民主与法治，J. M. Maravall 和 A. Przeworski 编，223-241页。剑桥：剑桥大学出版社。

《蒙古国法院法》，2021年第76.2条。

Lkhaajav, Bolor. 2017. “在总统选举前夕，蒙古国的腐败丑闻出现新转折。” The Diplomat，6月19日。访问于2023年6月15日。https://thediplomat.com/2017/06/ahead-of-presidential-election-mongolia-corruption-scandal-has-a-new-twist/

Merkle, Ortrun. 2018. “蒙古：腐败与反腐败概览。” 反腐败服务中心。透明国际。访问于2023年4月16日。https://knowledgehub.transparency.org/assets/uploads/kproducts/Country-Profile-Mongolia_2018.pdf

Mont, Robert La. 2002. “蒙古国处理司法腐败的一些方法。” 政策文件中心。访问于2023年4月8日。http://pdc.ceu.hu/archive/00002274/01/Judicial_Corruption_in_Mongolia.pdf

OSCE. 2021. 《关于法院法的意见》。华沙：民主制度和人权办公室。访问于2023年4月8日。https://www.osce.org/files/f/documents/1/8/509672.pdf

S. Undarmaa. 2023. “开发银行的460多卷案件，257名涉案人员。” News.mn，2月15日。访问于2023年6月10日。https://news.mn/r/2627570/

Sant Maral Foundation. 1992-2022. Politbarometer 数据集。乌兰巴托：Sant Maral基金会。https://www.santmaral.org/publications

Transparency International. 2019. “蒙古国的法治和司法独立受到威胁。” 7月4日。访问于2023年4月8日。https://www.transparency.org/en/press/rule-of-law-and-independence-of-judiciary-under-threat-in-mongolia

Tumurtogoo, Anand. 2023. “一份受围攻的宪章。” Asia Democracy Chronicles，2月15日。访问于2023年6月10日。https://adnchronicles.org/2023/02/13/a-charter-under-siege/

Varieties of Democracy. 2023. 国家图表：蒙古国横向问责指数。https://www.v-dem.net/data_analysis/CountryGraph/

White, Brent T. 2008. 《蒙古国法院改革状况报告》。乌兰巴托：开放社会论坛。

______. 2009. “根深蒂固：项目俘获与蒙古国司法改革的失败。” East Asia Law Review 4期，第209-275页。

Лүндэндорж, Н. 2021. “我因名字被列入最高法院而无法进入，为什么不在规章中写明呢？我笑得好开心。” ikon.mn，访问于2023年4月6日。12月13日。https://ikon.mn/n/2ep5

Мөнхсайхан, О., Цагаанбаяр, Г., Алтансүх, Ж. 2015. 蒙古国法院管理模式：面临的问题与解决方案。乌兰巴托：NNF。

Чимид, Б. 2006. 蒙古国法院权力战略计划的实施情况。乌兰巴托。

法院判决摘要。2019年。首都法院民事上诉庭。访问于2023年3月6日。https://appealcourt.mn/site/huraangui/

■ Tamir Chultemsuren是蒙古国立大学文理学院社会学系副主任，拥有社会学博士学位。Chultemsuren博士是蒙古独立研究所（IRIM）的联合创始人之一，自2011年起担任IRIM董事会主席。Tamir曾在美国、爱尔兰、匈牙利、葡萄牙、土耳其、芬兰、哈萨克斯坦、奥地利、英国和韩国参加过各种学术研讨会和活动，在跨文化环境中与合作伙伴互动方面拥有丰富而深入的经验。他的专业领域包括社会研究——公民参与、群众抗议和公众认知；政策研究——教育政策和机构强化、监测与评估；以及项目管理。

■ Dolgion Aldar是一位专注于促进蒙古循证决策和社会凝聚力的研究专家。她曾担任蒙古独立研究所（IRIM）的首席执行官五年，该研究所是该国最早推广独立和第三方研究的机构之一。Dolgion目前在柬埔寨亚洲基金会担任“Ponlok Chomnes 数据与发展对话”项目主任。在此之前，她曾在东帝汶联合国开发计划署担任社会经济专家。她目前担任国际社会学协会社会指标研究委员会秘书。她是亚洲社会福祉研究联盟和亚洲民主研究网络的成员。Dolgion拥有曼彻斯特大学政治学硕士学位，以及蒙古国立大学社会学硕士和学士学位。

■ 负责人及编辑：朴汉秀_EAI 研究员

联系方式：02-2277-1683 (分机号 204) hspark@eai.or.kr