[ADRNワーキングペーパー] モンゴルにおける水平的説明責任の評価：汚職スキャンダルと闘う弱い司法

1. はじめに

1.1. 背景

モンゴルの最近の社会経済的および政治的変動は、民主的価値観の低下という懸念すべき軌跡を描いている。かつて約束された透明性、説明責任、正義に深く根差した民主的制度は、今や脅威にさらされているように見える。多くの新興民主主義国と同様に、モンゴルも数多くの課題に直面している。これらの課題の中心にあるのは、制度設計とその運用との間のデリケートなバランスであり、水平的説明責任が極めて重要な概念として浮上している。この原則は、国家機関がお互いを抑制し、権力の乱用を防ぎ、法的範囲内での運用を保証することを目的としている。

これらの課題は、モンゴル社会の基盤を揺るがす巨額の公的資金の横領が関与する汚職スキャンダルが毎年明らかになることによって明らかである。さらに、同国の法的基盤は相当な変化を経験してきた。2000年以来、モンゴルの憲法—その民主的制度の礎—は4回の改正を受けている。注目すべきことに、これらの改正のうち3回は2019年から2023年の間に行われ、モンゴル人民党が主導し、しばしば限定的な国民協議で行われた。歴史的に、モンゴルの堅固な憲法は中央アジアにおける民主主義の柱として称賛され、行政府、立法府、司法府の間の権力の均衡の取れた配分を保証してきた。しかし、最近の感情は懸念の高まりを示唆している。2023年に報告されたように、憲法を支持する責任を負う人々は、今やそれを損なっているように見える（Tumurtogoo 2023）。2019年以降の改正は、一般的に大統領の権限を縮小し、行政府の権限を強化し、権力分立の基礎的な均衡を危険にさらしている。これらは国家政策の所有権を強化し、安定を確保し、行政府内の説明責任を高めるための措置として合理化されているが、これらの変更は行政府、立法府、司法府の間の権力均衡にリスクをもたらす。

国民の信頼の低下と法改正の時代において、モンゴルにおける司法および監督機関の役割と権限に関する議論が存在する。一方では、これらの機関の非効率性や潜在的な偏見に対する懸念が高まっており、信頼の低下から司法および監督機関の権限分散、資金削減、人員削減が求められている。逆に、他方では、堅固で十分な資金を持つ司法および監督機関が、特に執行府を監督する上で、チェック・アンド・バランスを維持するための基盤であるという議論がある。これらの機関の権限強化は、統治のためだけでなく、国民の信頼を回復するためにも不可欠である。

したがって、本稿は、司法および監督機関の独立性、応答性、および能力を評価することによって、進行中の議論に貢献する。特に、司法機関の中でも独立汚職防止庁に焦点を当てる。司法の説明責任レベルを測定するために、その信頼度、独立性と公平性、および応答性と適時性が説明責任に関する質問の重要な要素となる。

これらの質問に答えるために、本稿はメディア、ニュース、公開公聴会の証言から取得した二次的および公開で入手可能な情報のレビューに依拠する。さらに、本稿は、選ばれた汚職事件を綿密に追跡してきた国際機関、NGOの意見、および専門家や学者のコメントや分析を検討する。世論調査の結果や国際的な指標は、司法および水平的説明責任に関する文脈的および歴史的な情報を提供するために使用された。

2. 汚職スキャンダルの概要

2017年、大統領選挙前の「600億トゥグリク（MNT）」（2500万米ドル）の取引が、高官らが賄賂と引き換えに政府の役職を再配置する計画の音声記録が公開されたことで暴露された。2019年、MNT 600億事件に関連して国会議長M.エンクボルド氏が、主要な政府の役職を売却して選挙資金を得るために解任された後、数名の与党議員が地方裁判所によって4年の禁固刑を言い渡された。しかし、首都裁判所の上訴審では、その判決は棄却された（Шүүхийн шийдвэрийн хураангуй 2019）。2018年には、独立系メディアが「中小企業横領」汚職スキャンダルを暴露した。地方裁判所も2020年に係属中の役人を訴追する判決を下した。元国会議員の一人、B.ウンダルマー氏は2年半の禁固刑を宣告されたが、「健康状態が悪いため」釈放された。「石炭マフィア」と呼ばれる新たなスキャンダルが2022年12月に発生した。これらの事件は、今日でさえ、汚職スキャンダルに関与した与党議員とその関係者に対する明確な裁判所の判決や訴追が行われていないことを示している。スキャンダルの規模と深さは前例のないもので、推定40兆MNT（10億米ドル以上）に達したとされる（Davaabazar 2022）。

2023年2月に始まった「開発銀行」事件は、80人の被告と460件の個別訴訟を抱えている（S. Undarmaa 2023）。国営開発銀行（DBM）は、2023年末までに約8億米ドルの巨額の債務返済に直面している。それにもかかわらず、同銀行は2012年の設立以来、特に長年にわたりDBMから長期プロジェクトローンを確保してきた大企業に関して、継続的な調査を受けている。最近の経済不況と楽観的すぎる予測のため、69社が返済に遅延していると報告されている。2022年初頭までに、DBMの不良債権は5億米ドルに急増した。数年前、政府は汚職捜査を開始し、著名な議員を含む複数の債務者を対象とした刑事捜査につながった。モンゴル人民党の数名の政治家と、野党であるHUN党のメンバー1名が、「権力の乱用とマネーロンダリング」の容疑で事件に関与した（Adiya 2022）。

各スキャンダルの後には、通常、国民の怒りが高まり、しばしば大規模な抗議活動やメディアによる激しい監視につながる（Adiya 2022; Bayartsogt 2018; Bekmurzaev 2023; Dierkes 2022; Lkhaajav 2017）。説明責任を求めるこれらの広範な要求はしばしば無視され、具体的な結果が実を結ぶことはめったにない。

民主党が多数を占めていた時代の「チンギス債」のような過去の汚職スキャンダルも発生したことに留意すべきである。しかし、関連性と時宜性を考慮し、本稿では過去8年間の最も著名で一般に認識されている事件に焦点を絞る。

3. モンゴルにおける水平的説明責任の動向

V-Demの水平的説明責任指数は、ある国の国家機関が互いにどの程度説明責任を負わせることができるかを測定するための経験的指標を提供する。1990年から2022年までのモンゴルのデータを分析すると、同国の統治構造と民主的慣行の進化に関する洞察を提供する興味深い動向と変動が明らかになる。

図1。 V-Dem水平的説明責任指数：モンゴル 1992-2022

出典： V-Dem 2023

• 初期の急増（1990-1992年）：1990年の0.686から始まり、1992年には0.909へと急上昇した。この期間はモンゴルの民主化への移行と一致しており、この急増はチェック・アンド・バランスを導入するための急速な制度改革を示唆している。

• 安定とわずかな変動（1993-1999年）：初期の急増後、指数は0.8台後半から0.9台前半で安定した。この期間は、モンゴルが国家機関間の権力均衡を維持しようと努めた、統合の段階を反映している。

• 世紀の変わり目の低下（2000-2005年）：2000年に始まった顕著な低下が見られ、2005年には0.839の低水準に達した。この下降傾向は、政治的または経済的要因により、制度的チェックを維持することにおける課題を示している可能性がある。

• 相対的な安定と緩やかな回復（2006-2012年）：この期間、指数は0.8台半ばで変動し、2012年には0.869へとわずかに上昇し、水平的説明責任メカニズムの再強化への努力を示唆している。

• 低下とピーク（2013-2020年）：この期間は、2013年の0.825への低下から2019-2020年の回復まで、顕著な変動を特徴とする。このような変動は、権力均衡に影響を与える政治的変化と制度改革を示している。

• 最近の低下（2021-2022年）：過去2年間で懸念すべき低下が観察されており、指数は2022年には0.724に低下し、データセットの中で最低となった。この低下は、水平的説明責任を確保するメカニズムにおける最近の課題または後退を示唆している。

30年以上にわたり、モンゴルの水平的説明責任指数は注目すべき変化を遂げてきた。1990年代はチェック・アンド・バランスの制度化における有望な始まりを反映していたが、その後の年月は課題と回復の混合を示してきた。最も最近の低下は、国家機関が互いに説明責任を負うことを保証するメカニズムを強化することに新たな重点を置く必要性を示唆している。これらの動向と、特に司法および監督機関が汚職スキャンダルにどのように対処するかという点で、水平的説明責任の中心となる機関に対する国民の信頼の変動を分析することは有益であろう。

3.1. 機関に対する国民の信頼

国民の認識は、司法が執行府に説明責任を負わせる能力を直接測定するものではないが、特に具体的な出来事に基づいている場合、そのパフォーマンスに関する貴重な洞察を提供することができる。これらの著名な汚職スキャンダルと、遅延し不明瞭な裁判所の判決の影響は、裁判所に対する国民の不信感につながっている。しかし、民主化移行以来30年以上、司法制度に対する不信感は高止まりしている。

• 1994年にコンラート・アデナウアー財団と科学アカデミーが実施した調査によると、裁判所は「ソム」レベルで2番目に汚職の多い機関であった（Mont 2002）。ソムレベル（Mont 2002）。

• 2005年、「司法改革プログラム」の一環として実施された世論調査では、回答者の90％が、裁判所の判決は一般の人々よりも裕福で影響力のある人々に有利であると信じていることが判明した（Чимид 2006, p. 157）。

• 2008年、オープンソサエティ財団が司法制度の専門家を対象に調査を実施したところ、参加者の54％が「モンゴルでは公平性と独立性のための条件が満たされていない」と信じていることが判明した（White 2008, p. 15）。「他の国家機関や政治家からの干渉が高い」という声明に対しては、42％が同意し、38％が不確かだと答えた。この調査では、著名な政治家が裁判官の決定に直接干渉しようとしたという匿名の裁判官からの逸話的な証拠も収集された。

• 2018年のアジア・バロメーター調査では、裁判所を信頼すると回答した回答者の割合は36.7％であり、議会（34.7％）よりもわずかに高く、大統領と首相（68.0％）よりもはるかに低かった。図2は、裁判所への信頼が他の機関よりも低いことを示している（アジア・バロメーター調査）。

• サント・マラル財団の2007年から2022年までの世論調査によると、裁判所への信頼を示す回答者の割合は、上記のアジア・バロメーター調査で報告された割合よりも高い。しかし、他の機関と比較して裁判所への信頼度が低いという同様の傾向が観察される。

図2。 異なる機関に対する「信頼する、または非常に信頼する」と回答した回答者の割合、ABS 2002-2018

出典： アジア・バロメーター調査、著者による計算

図3。 機関への信頼度 2000-2022年

出典： サント・マラル財団、1992-2022年

4. 司法府の独立性

司法府の独立性を評価するために、司法制度の法規と構造、予算配分、裁判官の選任・解任手続き、裁判官の倫理および懲戒手続きを含む、それに影響を与える要因を検討する。

表1。司法府の法的・制度的キャパシティ（2017-2022年）

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モンゴル国憲法（1992年）は、第48条から第55条にかけて司法制度の構造と独立性を保障している。モンゴルの三審制は、最高裁判所、アイマク（州）及び首都裁判所、そしてソム及び区裁判所から構成される。第48条に規定されているように、裁判所は特定の法律に基づいて運営され、国家予算から財政支援を受け、国家はその経済的運営を保証する。2012年の裁判所に関する法律は、2021年に司法法に取って代わられるまでこれらの機関を規律していた。その他の関連法規には、司法行政法、裁判官の法的地位に関する法律、裁判における市民代表の法的地位に関する法律、調停に関する法律が含まれる。

4.1. 司法の独立性と公平性

司法府がモンゴル開発銀行及びその他の著名な汚職事件を独立性と公平性をもって扱ってきたかどうかを理解するには、歴史的及び法的な文脈の理解が必要である。憲法第49条第2項は、「裁判官は公平であり、法律のみに拘束される。大統領、国会議員、政府関係者、政党代表者、その他の任意団体のメンバーを含む、いかなる個人または公務員による裁判官の職務への干渉も禁止される」と規定している。司法総評議会は、裁判官の選任を監督し、裁判官の憲法上の権利を保護することにより、司法の独立性を保障する上で重要な役割を果たす（第49条）。しかし、第49条の単なるレトリックを超えた実際の実施は疑問視されている。

政治家が裁判官の選任に影響を与えている。司法総評議会が予備選考を行い候補者を提案する一方で、国会が候補者を指名する。最終的に、それらを任命するのはモンゴル国大統領である。一部の学者は、司法総評議会が最初の推薦を行うため、これにより裁判官の政治的影響からの独立性が一定程度確保されると主張している。しかし、OSCE（2021年）の見解を含む反対意見は、裁判所の組織、裁判官の地位、任命及び解任の側面における大統領の相当な影響力を強調している。

2019年には、大統領、首相、国会議長で構成される国家安全保障会議に、裁判官の任命及び解任に関する権限を与える法改正が行われた。これらの改正により、2019年6月に17名の裁判官が解任された。多くの市民社会組織（トランスペアレンシー・インターナショナルを含む）は、法の支配に対する重大な脅威を強調し、不満を表明した（トランスペアレンシー・インターナショナル 2019年）。それにもかかわらず、2021年の改正司法法は、裁判官の任命に関するより明確なガイドラインを提供し、司法の独立性を確保するための措置を強化した（Bertelsmann Stiftung 2022年）。

司法総評議会の自主性は歴史的に疑問視されてきた。その組織の詳細は憲法上曖昧なままである。元国会議員のルンドゥンドルジ氏は、1992年の憲法草案に言及し、国連人権理事会が曖昧な司法総評議会の構造について警告し、与党による支配の可能性について警告したと明らかにしている（Лүндэндорж 2021年）。30年以上にわたり、司法総評議会の構造は5回の顕著な変遷を経た。

• 1992-1996年：「大統領 - 司法総評議会」段階。大統領が評議会メンバー12名中10名を任命し、評議会が議長を選出した。

• 1996-2002年：「法務省 - 大統領」ハイブリッド時代には、法務省の役割が増大した。当時の議会の不安定さから、評議会は混乱を経験した。司法総評議会議長は6年間で5回交代し、評議会の政治的脆弱性を浮き彫りにした。

• 2002-2012年：「大統領 - 裁判官の自治」段階。14名中57%が裁判官であり、アイマク／首都裁判官会議によって選出された。

• 2012-2020年：実質的に「大統領府の延長」へと発展した。全ての司法総評議会メンバーが大統領任命であり、法務省及び国会からの代表者は排除され、大統領の権力増大を際立たせた。ある調査では、144名の裁判官のうち44%が、大統領が司法制度に過度に影響力を行使していると感じていることが明らかになった（Мөнхсайхан, Цагаанбаяр, Алтансүх 2015年）。特に、173名の裁判官のうち13名が、様々な任命に対する不当な大統領による拒否を主張した。

• 2021年以降：「自治と国会」時代が始まった。大統領の過大な役割を軽減するために国会への参加を促す動きがあった。その後の改正により、司法総評議会メンバーの半数は裁判官総会によって選出され、残りは国会によって選出されることになった（モンゴル国司法法第76条第2項、2021年）。OSCEの同法の2021年の評価では、最高執行機関の役員及び国会議員を潜在的なメンバーから除外することが推奨されているが、これはまだ組み込まれておらず、司法に対する過度の執行機関及び政治的影響力に関する懸念を永続させる可能性がある（OSCE 2021年）。

多くの国際監視機関が、政治主体、特に大統領と国会を除外するためにモンゴルの裁判官選任及び任命手続きを改善することの重要性を強調してきた。しかし、司法総評議会の構造及び裁判官選任手続きの変更は、依然として政治的影響力が存在することを示唆している。モンゴルの司法改革、特にその独立性に関する過去の評価では、政党の影響力と、国の司法エリートによるドナー資金による司法改革イニシアチブの取り込みの両方が指摘されていることに注目するのは興味深い（White B. T. 2009年）。

4.2. 対応性と迅速性

汚職事件の文脈における司法の迅速性と対応性を評価するには、訴訟手続きの期間、効率性、及び適応性に焦点を当てる必要がある。

トランスペアレンシー・インターナショナルの2018年の評価によると、モンゴルでは汚職事件のわずか24％しか訴追されず、76％は検察官によって却下された。モンゴルは、反汚職機関の独立性に対する国家安全保障会議からのいかなる干渉も排除し、十分な資源を備えた専門の反汚職裁判所を設立すべきである（Merkle 2018年）。開発銀行汚職事件は、汚職事件に関連する訴訟が一般的に解決にかなりの時間を要することを示している。一部の紛争は69ヶ月も裁判所に係属している。

5. 結論

モンゴルにおける水平的説明責任の評価、特に汚職スキャンダルとの闘いにおける司法の役割に焦点を当てると、いくつかの重要な点が明らかになる。モンゴルのV-Dem水平的説明責任指数（V-Dem Horizontal Accountability Index）の分析は、最近の低下を示唆しており、国家機関がお互いに説明責任を負うメカニズムを強化することに新たな重点を置く必要性を示唆している。国民の認識は、司法のパフォーマンスに関する貴重な洞察を提供する。高名な汚職スキャンダルと遅延し不明瞭な裁判所の決定は、司法に対する国民の不信に寄与してきた。この不信は最近の現象ではなく、30年以上前のモンゴルの民主主義への移行以来、続いてきたものである。

汚職事件における司法の迅速性と対応性を評価することは、訴訟手続きの効率性、期間、及び適応性に焦点を当てる必要性を強調する。汚職事件に関連する訴訟の遅延は、司法制度における効率性と有効性の向上を求めている。

モンゴル国憲法及びその後の法改正は司法の公平性と独立性を主張しているが、これらの規定の実際の適用は、特に執行機関からの相当な政治的影響を示唆している。この影響は、裁判官の任命プロセス、司法総評議会の構造と変遷、そして司法の決定と改革に対する政治家の相当な影響力に明らかである。国際的な懸念と勧告にもかかわらず、モンゴルの司法部門への政治的干渉は続いており、司法の自主性は依然として疑問視されている。

モンゴルの水平的説明責任の課題に対処するには、司法の独立性、能力、及び透明性を強化するための包括的な改革が必要である。これらの改革は、司法における政治的影響力の削減、汚職事件の処理における効率性の向上、そして司法制度に対する国民の信頼の醸成を優先すべきである。さらに、汚職と闘い、執行機関に説明責任を負わせる司法の能力を強化するために、専門の反汚職裁判所の設立の可能性を慎重に検討すべきである。■

参考文献

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■ Tamir Chultemsurenは、モンゴル国立大学文理社会学部副学部長であり、社会学の博士号を取得しています。チュルトムスレン博士は、モンゴル独立研究所（IRIM）の共同設立者の一人であり、2011年からIRIMの理事長を務めています。タミル氏は、米国、アイルランド、ハンガリー、ポルトガル、トルコ、フィンランド、カザフスタン、オーストリア、英国、韓国など、様々な学術セミナーや行事に参加しており、異文化環境におけるパートナーとの関わりにおいて、多様で深い経験を持っています。専門分野は、社会調査（市民参加、大規模抗議、世論）、政策調査（教育政策、制度強化、モニタリング、評価）、プロジェクト管理です。

■ ドルギオン・アルダルは、モンゴルにおけるエビデンスに基づいた政策立案と社会結束の促進に焦点を当てたリサーチ・プロフェッショナルです。彼女は、同国で最初に独立した第三者調査を推進した組織の一つであるモンゴル独立研究所（IRIM）のCEOを5年間務めました。ドルギオン氏は現在、カンボジアのアジア財団に、開発のためのポルロック・チョムネス・データ・アンド・ダイアローグのプログラム・ディレクターとして勤務しています。それ以前は、東ティモール国連開発計画（UNDP）で社会経済専門官を務めました。現在は、国際社会学会社会指標研究委員会の事務局長を務めています。アジア社会福祉研究コンソーシアムおよびアジア民主主義研究ネットワークのメンバーでもあります。ドルギオン氏は、マンチェスター大学で政治学修士号、モンゴル国立大学で社会学修士号および学士号を取得しています。

■ 担当および編集：パク・ハンス_EAI研究員

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