[ADRN工作论文] 尼泊尔的横向问责

1. 引言

21世纪初，尼泊尔经历了一场重大的政治转型，从绝对君主制转变为联邦民主共和国。这一转型最终于2015年通过了新宪法，该宪法建立了一个由联邦、省和地方政府组成的多层治理体系。然而，转型并非没有挑战，包括政治不稳定、治理体系薄弱以及社会经济不平等。

这场转型以毛派叛乱分子与政府军之间长达十年的内战为特征，于2006年通过《全面和平协议》签署而结束。该协议促使毛派叛乱分子融入主流政治，并为起草新宪法铺平了道路。新宪法建立了一个联邦治理体系，拥有两院制的联邦议会和独立的司法机构。它还设立了国家人权委员会和滥用权力调查委员会等新机构。

尽管发生了这些重大变化，但转型过程却伴随着政治不稳定，政府频繁更迭，政策制定缺乏连续性。这种不稳定也导致了问责和透明度不足，在解决腐败和确保有效服务交付方面进展甚微。社会经济不平等也是尼泊尔持续面临的挑战。该国的人类发展指数在南亚国家中仍然处于最低水平，贫困、营养不良和文盲率很高。某些种姓的歧视和边缘化问题也仍然是一个重大问题。

联邦体系的实施也面临挑战，联邦、省和地方政府之间的权力与资源分配存在争议。人们对地方政府有效提供服务的能力表示担忧，资源分配一直是一个有争议的问题，有人指责联邦政府未能向省和地方政府提供足够的资源。尼泊尔治理的关键挑战之一是政府机构的能力和资源不足。各级政府机构，包括联邦、省和地方，都面临技术人员短缺、预算不足和基础设施不足的问题。这导致了服务交付无效、监管体系薄弱和行政效率低下。

腐败是尼泊尔治理面临的另一个重大挑战。尽管有防止腐败的法律法规，但仍然缺乏执行这些法律法规的政治意愿。尼泊尔的腐败现象普遍存在，政府官员和政客经常参与腐败活动，导致公众对政府和公共机构失去信任。尼泊尔在政治稳定方面也面临重大挑战。自2015年宪法通过以来，该国经历了多次政府更迭，包括两任总理辞职，导致治理缺乏连续性。这也影响了政策和计划的实施，导致经济和社会发展缓慢。

如前所述，近年来，尼泊尔一直在努力应对治理挑战。政府已启动了各种改革计划，以提高行政效率、服务交付和问责制。这些计划包括公务员改革计划、地方治理与社区发展计划以及经济治理与发展计划。此外，公民社会组织在加强尼泊尔治理方面至关重要。然而，公民社会组织的运作面临挑战，包括政府干预和对其活动的限制。

尼泊尔治理面临的另一个重大挑战是该国的地理条件，崎岖的地形使得服务交付困难，尤其是在偏远地区。政府已启动了各种举措来解决这一问题，包括提供移动服务、扩展道路网络和设立卫星办事处。

2. 尼泊尔的宪法和政治框架

2.1. 宪法规定

尼泊尔宪法保障31项基本权利，包括通讯权（第19条）和信息权（第27条），规定了从公职人员获取信息的必要目的，除非被列为机密。宪法还明确规定了国家立法、行政和司法三大机构之间的权力分立以及制衡原则。同样，联邦议会设立了十个议会委员会，负责监督十个不同的主题领域。在这些委员会中，特别是公共账目委员会（PAC），在监督公共财政方面引起了人们的兴趣。

2.2. 司法体系

宪法序言明确规定了国家三大机构，并建立了一个“公正、独立和称职”的司法体系。司法机构被组织成一个统一的体系，设有最高法院、高等法院和地方法院。最高法院设有宪法委员会，负责处理宪法补救措施，调查政府间管辖权争端。在地方层面，设有司法委员会，由地方政府的副市长或副主席担任负责人，两名当选代表担任委员。该委员会的管辖权仅限于非刑事案件。

2.3. 通过宪法机构进行监督

尼泊尔2015年宪法设想了13个宪法委员会。设立这些委员会是为了赋权和保护边缘化社区、落后社区和其他弱势群体的权利。虽然行政、司法和立法机构在职能独立性和履行制衡的自主权方面处于平等地位，但这13个委员会，它们可以与公民社会密切合作以实现社会民主化，但尚未真正惠及民众并监督政府，它们仅限于提出建议，没有行政权力。

这13个委员会包括：滥用权力调查委员会（CIAA）、审计长、公共服务委员会、选举委员会、国家人权委员会、国家自然资源和财政委员会。然而，国家妇女委员会、国家达利特委员会、国家包容性委员会、原住民委员会、马德西委员会、塔鲁委员会和穆斯林委员会的审查周期为十年。

这些委员会的工作、作用和成果经常受到质疑。这些委员会的负责人任命受到政治体系和政治利益的强烈影响，常常被用作政治权力分配讨价还价的政治武器。这导致尼泊尔人民经常质疑这些机构的独立性和道德操守，这些机构近年来在公众领域也失去了信誉。

3. 问责制的差距与挑战

问责制在制衡、监督和对权力行使的制度约束方面发挥着至关重要的作用。在民主国家，立法机构负责监督和控制行政机构的运作。然而，尼泊尔的问责机制似乎存在差距。关于制裁的相关规范发展不足，以及正式机构与实际问责实践在细微层面的距离，是包括尼泊尔在内的许多发展中国家民主面临的一些主要问题。

3.1. 地方政府运营法

尼泊尔的联邦机制在所有三个政府层级都有明确的权力划分，《地方政府运营法》是加强地方治理体系的里程碑式文件。《地方政府运营法》规定了联邦层面的35项权力，省一级的21项权力，联邦和省的22项并行权力，地方层面的22项权力，以及联邦、省和地方的15项并行权力。然而，《地方政府运营法》存在重大缺陷，例如未能对边缘化社区的发展进行规划和有针对性的投资。与以前的整体拨款机制不同，缺乏对目标社区的计划和项目的强制性分配，尽管这在全国范围内因情况而异。在这种背景下，社会问责制几乎消失。由于这项规定，边缘化社区持续被边缘化。此外，情况仍然停滞不前，与主流发展脱节。

幸运的是，引入地方政府机构自我评估（LISA）促使地方政府投资于有针对性的主题领域和社区。尽管尚不完善，但在尼泊尔联邦机制的早期阶段已经迈出了小小的一步。

3.2. 政府内部问责：地方层面

地方治理是尼泊尔政治体系的重要组成部分；然而，政府内部问责问题常常阻碍地方政府的有效运作。政府内部问责是指不同政府层级之间相互追究其行为责任的程度。

尼泊尔地方政府的主要政府内部问责问题之一是不同政府层级之间缺乏协调和沟通。该国的联邦治理体系创建了三个政府层级：联邦、省和地方。然而，这些不同层级之间常常缺乏协调和沟通，导致服务交付效率低下和重叠。

另一个问题是不同政府层级之间责任划分不明确。这种模糊性常常导致对谁负责特定任务感到困惑，并可能导致问责缺失。此外，资源分配常常不明确，这可能导致争端和效率低下。

第三个问题是地方层面的能力不足。许多地方政府缺乏有效履行其职责所需的资源和专业知识。这种能力不足可能导致效率低下和问责缺失。

最后，地方治理缺乏透明度和公众参与。公民通常无法获取地方政府活动的信息，并且公民参与决策过程的机会有限。这种缺乏透明度和公众参与可能导致问责缺失，并可能损害公民对政府的信任。

3.3. 世界司法项目“法治指数”——案例场景的反映

世界司法项目（WJP）是一个独立的组织，其使命是促进世界范围内的法治。每年，WJP都会发布一份报告，根据一套全面的指标评估不同国家的法治状况。在最近的报告中，尼泊尔在126个国家中排名第105位。

该报告根据八个因素评估国家：政府权力制约、腐败缺失、开放政府、基本权利、秩序与安全、监管执法、民事司法和刑事司法。尼泊尔在这些因素上的表现差异很大。尼泊尔表现不佳的领域之一是腐败。报告发现，腐败是尼泊尔的一个重大问题，尤其是在公共部门。缺乏有效的反腐措施是导致这一问题的主要因素。尼泊尔在民事司法领域也得分较低。报告发现，该国的法院体系运行缓慢、效率低下且缺乏独立性。人们还对获得司法的机会表示担忧，特别是对于边缘化和弱势群体。

另一方面，尼泊尔在基本权利方面得分相对较高。该国在宪法上承诺保护基本权利，并且充满活力的公民社会倡导这些权利。然而，人们对这些权利的实施和执行方式表示担忧，特别是对于边缘化群体。尼泊尔在其他指标上的表现好坏参半。该国在秩序与安全方面得分相对较高，但人们对执法机构过度使用武力表示担忧。尼泊尔在监管执法方面也得分相对较高，但人们对某些领域缺乏有效监管表示担忧。

总的来说，WJP报告强调了尼泊尔在法治方面需要改进的几个领域。特别是，该国需要采取更有效的措施来打击腐败，提高其法院体系的效率和独立性。此外，还需要改善获得司法的机会，并确保所有公民的基本权利得到有效保护，包括边缘化和弱势群体。为解决这些问题，尼泊尔政府和公民社会需要共同努力实施促进法治的改革，这可能包括加强司法独立性、提高执法机构的有效性以及促进政府更大的透明度和问责制。还需要提高公众对法治重要性的认识，并争取公众对这些改革的更大支持。

4. 结论与建议

尼泊尔向联邦民主共和国的转型伴随着重大挑战，包括政治不稳定、治理体系薄弱以及持续的社会经济不平等。然而，在应对这些挑战方面已做出努力，包括改革计划、公民社会倡议以及旨在改善服务交付和问责制的政府举措。必须继续这些努力，以实现尼泊尔可持续和包容性的经济社会发展。

为解决这些政府内部问题，需要改善不同政府层级之间的协调和沟通。还需要明确划分责任和资源分配。必须为地方政府提供必要的资源和专业知识，使其能够有效履行职责。此外，还需要提高地方治理的透明度和公众参与度，以确保问责制。

尼泊尔宪法为国家和公民行为者提供了充分的法律框架、机制、程序和机会来加强宪法的真正精神。只有确认道德问责制和透明度才能实现长期的繁荣，这可能听起来有些不切实际，但存在一些因素有助于在一定时期内实现这一目标。尼泊尔的联邦机制相对年轻，尽管参与者是那些已经习惯了先前体系的人。官僚组织和代表都需要与公民社会合作，赋权弱势、未被触及和代表不足的社区，并建立强大的理性、问责制和透明度文化，这必须是实现协同增效的最终过程。这可以通过诸如政府间和政府内部协调中心等举措来实现。由于宪法机构与政府之间缺乏合作，它们之间的协调不畅导致服务交付质量下降，并对国家实现国家繁荣的长期愿景和旅程的治理机制、透明度和问责制提出了质疑。

WJP报告强调了尼泊尔在法治方面需要改进的几个领域。虽然该国在某些领域表现相对较好，但仍有重大挑战需要解决。通过共同努力，政府和公民社会可以采取措施促进法治，为所有尼泊尔人建设一个更公正、更公平的社会。

总之，横向问责制对于尼泊尔有效运作的民主至关重要。虽然宪法为横向问责制提供了强有力的框架，但由于制度薄弱、缺乏透明度和政治干预，其实施仍然充满挑战。需要提高透明度、自由独立的媒体、强大独立的司法机构、健全的公民社会以及负责任的私营部门行为来加强横向问责制。只有共同努力，尼泊尔才能实现真正有效的民主。■

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■Tirupati Pariyar是Samata Foundation的项目经理。Pariyar先生对民主、治理、人权和社会包容等主题领域有浓厚兴趣。Pariyar先生是法律和公共行政专业的学生。作为达利特社区（因种姓而被边缘化）的代表，Pariyar先生致力于通过研究和基于证据的政策倡导及发展项目，为尼泊尔的边缘化和代表性不足的群体发声。除了倡导活动，Pariyar先生还致力于培养下一代领导人，并通过主流媒体广泛撰文，为尼泊尔达利特和贱民事业发声。Pariyar先生是Dignity应用程序的发起人，该应用程序是一个基于手机的应用程序，允许歧视和贱民的受害者报告并获得支持以获得司法救助。

■ 负责人及编辑：朴汉秀_EAI研究员

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