[ADRN Working Paper] ネパールの水平的アカウンタビリティ

1. はじめに

ネパールは2000年代初頭に、絶対王政から連邦民主共和国への移行という大きな政治的転換を経験した。この移行は2015年の新憲法制定によって頂点に達し、連邦、州、地方の各レベルの政府からなる多層的な統治システムが確立された。しかし、この移行は政治的不安定、脆弱な統治システム、社会経済的不平等など、多くの課題を伴ってきた。

10年間にわたるマオイスト反政府勢力と政府軍との内戦を特徴とするこの移行は、包括的平和合意への署名をもって2006年に終結した。この合意により、マオイスト反政府勢力は政治的メインストリームに統合され、新憲法制定への道が開かれた。この新憲法は、二院制の連邦議会と独立した司法制度を持つ連邦制を確立した。また、国家人権委員会や権力乱用調査委員会など、いくつかの新しい機関も創設された。

これらの重要な変化にもかかわらず、移行期は政治的不安定に悩まされ、政府の頻繁な交代と政策決定における継続性の欠如が見られた。この不安定さは、アカウンタビリティと透明性の欠如にもつながり、汚職への対処や効果的なサービス提供の確保においてほとんど進展が見られなかった。社会経済的不平等もネパールにおける持続的な課題である。同国の人間開発指標は南アジアの中でも低い水準にとどまっており、貧困、栄養失調、識字率の低さが高い。特定のカーストに対する差別や周縁化も依然として重大な問題である。

連邦制の実施もまた困難を伴っており、連邦、州、地方の各政府間での権限と資源の配分をめぐる紛争が生じている。地方政府が効果的なサービスを提供する能力に対する懸念があり、資源配分は論争の的となっている。連邦政府が州および地方政府に十分な資源を提供していないとの非難もある。ネパールにおける統治の主要な課題の一つは、政府機関の能力と資源の不足である。連邦、州、地方のすべてのレベルの政府機関は、熟練した人材の不足、不十分な予算、不十分なインフラに苦しんでいる。これにより、効果的なサービス提供の欠如、脆弱な規制システム、低い行政効率が生じている。

汚職は、ネパールにおける統治が直面するもう一つの重大な課題である。汚職を防止するための法律や規制が存在するにもかかわらず、それらを執行するための政治的意思は依然として欠如している。ネパールにおける汚職は蔓延しており、政府関係者や政治家が汚職行為に関与することが多く、政府や公的機関に対する国民の信頼を失わせている。ネパールはまた、政治的安定性の面でも大きな課題に直面してきた。2015年の憲法制定以来、同国は複数の政権交代を経験しており、2人の首相の辞任が含まれ、統治の継続性が失われている。これは政策やプログラムの実施にも影響を与え、経済社会開発の遅れにつながっている。

前述のように、近年、ネパールにおける統治の課題に対処するための努力が行われている。政府は、行政効率、サービス提供、アカウンタビリティを改善するための様々な改革プログラムを開始した。これらのプログラムには、公務員改革プログラム、地方自治体・地域開発プログラム、経済統治・開発プログラムが含まれる。さらに、CSO（市民社会組織）はネパールにおける統治の強化に不可欠である。しかし、政府の干渉やCSOの活動への制限など、CSOの運営には課題が存在する。

ネパールにおける統治が直面するもう一つの重要な課題は、同国の地理的条件であり、険しい地形がサービス提供を困難にしている。特に辺境地域では、政府は移動サービス、道路網の拡充、衛星オフィスの設置など、この問題に対処するための様々なイニシアチブを開始している。

2. ネパールの憲法および政治的枠組み

2.1. 憲法上の規定

ネパール憲法は、通信権（第19条）および情報公開請求権（第27条）を含む31の基本的人権を保障しており、公務員からの情報へのアクセスに不可欠な目的を提供している。ただし、機密情報と格付けされている場合は除く。憲法はまた、立法、行政、司法という国家機関間の権力分立と抑制と均衡の原則を明確に規定している。同様に、連邦議会は10の異なるテーマ分野の監督のために10の常設委員会を設置している。これらの委員会の中でも、特に会計委員会（PAC）は、公的財政の監視に関して関心を集めている。

2.2. 司法制度

憲法の前文は、国家の三権について明確に述べており、「公平、独立、有能」な司法制度を確立している。司法制度は単一的な体制で組織されており、最高裁判所、高等裁判所、地方裁判所の設置が規定されている。最高裁判所には、憲法上の救済措置の下に憲法裁判所があり、政府間の管轄権紛争を調査する。地方レベルでは、副市長または地方政府の副議長を長とし、選出された代表者から2名の委員で構成される司法委員会が存在する。委員会の管轄権は非刑事事件に限定されている。

2.3. 憲法機関を通じた監督

ネパール憲法は2015年に13の憲法委員会を構想した。これらの委員会は、周縁化されたコミュニティ、後進コミュニティ、その他の不利な立場にある人々の権利を強化し保護するために設立された。行政、司法、立法が、それぞれの機能的独立性と権限行使において対等であり、抑制と均衡の役割を果たす一方で、市民社会と緊密に連携して社会の民主化を推進できるこれらの13委員会は、まだ国民に届いておらず、政府を監督する役割を果たせていないが、その管轄権は勧告権に限定されており、執行権はない。

13の委員会には、権力乱用調査委員会（CIAA）、会計検査院、公務員委員会、選挙管理委員会、国家人権委員会、国家天然資源・財政委員会が含まれる。しかし、国家女性委員会、国家ダリット委員会、国家包摂委員会、先住民委員会、マデシ委員会、タールー委員会、イスラム委員会は10年ごとに見直しを受ける対象となる。

これらの委員会の活動、役割、結果は頻繁に疑問視されている。これらの委員会の委員長の任命は政治システムと政治的利害に強く影響され、政治的権力分配の交渉において政治的武器として利用されることが多い。これにより、ネパール国民はこれらの機関の独立性と倫理的行動を頻繁に疑問視するようになり、近年、世論における信頼も失われている。

3. アカウンタビリティにおけるギャップと課題

アカウンタビリティは、権力行使に対する抑制と均衡、監視、制度的制約において重要な役割を果たす。民主主義においては、立法機関が行政機関の機能に対する監視と統制を提供する役割を担う。しかし、ネパールにおけるアカウンタビリティのメカニズムにはギャップが存在するように思われる。制裁に関する関連規範の未発達と、形式的な制度と実際のアカウンタビリティの実践との間の乖離は、ネパールを含む多くの発展途上国における民主主義の主要な問題の一部である。

3.1. 地方自治体運営法

ネパールの連邦メカニズムは、三つのレベルの政府すべてに明確な権限の分割を有しており、地方自治体運営法は地方統治システムを強化する上で画期的な文書である。地方自治体運営法は、連邦レベルに35の権限、州レベルに21の権限、連邦と州レベルに25の並行権限、地方レベルに22の権限、連邦、州、地方レベルに15の並行権限を義務付けている。しかし、地方自治体運営法には、周縁化されたコミュニティの開発への計画的かつ的を絞った投資の欠如に反映されるように、大きな欠点がある。旧助成金メカニズムとは異なり、対象コミュニティへの計画とプログラムの義務的な配分が存在しないが、これは全国でケースバイケースで異なる。この文脈では、社会的アカウンタビリティは消滅の危機に瀕している。周縁化されたコミュニティは、この規定により継続的に周縁化されている。さらに、状況は停滞したままであり、主流の開発から孤立している。

幸いなことに、地方自治体制度自己評価（LISA）の導入により、地方自治体は的を絞ったテーマ分野やコミュニティへの投資を促進するようになった。不十分ではあるが、ネパールの連邦メカニズムの初期段階において、一歩前進が達成された。

3.2. 政府間アカウンタビリティ：地方レベル

地方レベルの統治は、ネパールの政治システムにおける不可欠な側面である。しかし、政府間アカウンタビリティの問題が、地方レベルの政府の効果的な機能遂行をしばしば妨げている。政府間アカウンタビリティとは、異なるレベルの政府が互いの行動に対してどの程度責任を負うかを示すものである。

ネパールの地方レベルの政府における主要な政府間アカウンタビリティの問題の一つは、異なるレベルの政府間の連携とコミュニケーションの欠如である。同国の連邦統治システムは、連邦、州、地方の三つのレベルの政府を創設した。しかし、これらの異なるレベル間での連携とコミュニケーションの欠如がしばしば見られ、サービス提供における非効率性と重複が生じている。

もう一つの問題は、異なるレベルの政府間の責任の明確な区分がないことである。この曖昧さは、特定のタスクの責任者が誰であるかについての混乱をしばしば引き起こし、アカウンタビリティの欠如につながる可能性がある。さらに、資源配分に関する明確さが欠如していることが多く、紛争や非効率性を引き起こす可能性がある。

第三の問題は、地方レベルの能力不足である。多くの地方レベルの政府は、その責任を効果的に遂行するために必要な資源と専門知識を欠いている。この能力不足は、非効率性とアカウンタビリティの欠如につながる可能性がある。

最後に、地方レベルの統治における透明性と市民参加の欠如がある。市民はしばしば地方政府の活動に関する情報にアクセスできず、市民が意思決定プロセスに参加する機会は限られている。この透明性と市民参加の欠如は、アカウンタビリティの欠如につながり、政府に対する市民の信頼を損なう可能性がある。

3.3. World Justice Project「法の支配インデックス」—事例シナリオの反映

World Justice Project（WJP）は、世界中で法の支配を促進することを使命とする独立した組織である。毎年、WJPは包括的な指標セットに基づいて各国の法の支配を評価する報告書を発表している。最新の報告書では、ネパールは126カ国中105位にランクされた。

報告書は、政府権限の制約、汚職の不在、オープンガバメント、基本的人権、秩序と安全、規制執行、民事司法、刑事司法の8つの要因に基づいて国を評価している。これらの要因におけるネパールのパフォーマンスは大きく異なった。ネパールが低迷した分野の一つは汚職である。報告書は、汚職がネパール、特に公共部門において重大な問題であると指摘している。汚職と闘うための効果的な措置の欠如が、この問題の主な要因であった。ネパールは民事司法の分野でも低い評価を受けた。報告書は、同国の裁判所システムが遅く、非効率的で、独立性に欠けていると指摘している。特に周縁化され不利な立場にあるグループにとって、司法へのアクセスに関する懸念もあった。

一方、ネパールは基本的人権の分野で比較的良い評価を得た。同国は基本的人権を保護するという憲法上のコミットメントを持ち、活発な市民社会がこれらの権利を擁護している。しかし、特に周縁化されたグループにとって、これらの権利がどのように実施され、執行されているかについては懸念があった。他の指標におけるネパールのパフォーマンスはまちまちであった。同国は秩序と安全の分野で比較的良い評価を得たが、法執行機関による過度の武力行使に関する懸念があった。ネパールは規制執行の分野でも比較的良い評価を得たが、一部の分野では効果的な規制の欠如に関する懸念があった。

全体として、WJP報告書は、ネパールが法の支配を改善する必要があるいくつかの分野を浮き彫りにした。特に、同国は汚職と闘うためにより効果的な措置を講じ、裁判所システムの効率性と独立性を改善する必要がある。また、司法へのアクセスを改善し、周縁化され不利な立場にあるグループを含むすべての市民の基本的人権が効果的に保護されるようにする必要がある。これらの問題に対処するため、ネパール政府と市民社会は協力して、法の支配を促進する改革を実施する必要がある。これには、司法の独立性を強化する措置、法執行機関の効果を改善する措置、政府における透明性とアカウンタビリティを促進する措置が含まれる可能性がある。また、法の支配の重要性についての国民の意識を高め、これらの改革に対する国民の支持を構築する必要もある。

4. 結論と提言

ネパールの連邦民主共和国への移行は、政治的不安定、脆弱な統治システム、持続的な社会経済的不平等など、多くの課題を伴ってきた。しかし、改革プログラム、市民社会のイニシアチブ、サービス提供とアカウンタビリティの改善を目指す政府のイニシアチブなど、これらの課題に対処するための努力も行われてきた。ネパールにおける持続可能で包摂的な経済社会開発を達成するためには、これらの努力を継続することが不可欠である。

これらの政府間問題を解決するためには、異なるレベルの政府間の連携とコミュニケーションの改善が必要である。責任の明確な区分と資源配分も必要である。地方レベルの政府がその義務を効果的に遂行できるように、必要な資源と専門知識を提供する必要がある。アカウンタビリティを確保するためには、地方レベルの統治における透明性と市民参加の増加も必要である。

ネパール憲法は、国家と市民社会の主体が憲法の真髄を強化するための十分な法的枠組み、メカニズム、手続き、機会を提供している。長期的な繁栄は、倫理的なアカウンタビリティと透明性を確認することによってのみ達成可能であり、これは理想主義的に聞こえるかもしれないが、一定期間内にそれを達成するための要因が存在する。ネパールの連邦メカニズムは比較的若い。関係者はすでに以前のシステムに慣れていた人々であるにもかかわらずである。官僚機構と代表者の両方が、不利な立場にある、届かない、過小評価されているコミュニティをエンパワーし、合理性、アカウンタビリティ、透明性の強力な文化を構築するために市民社会と協力する必要がある。これは、政府間および政府内の連携センターのようなイニシアチブを通じて達成される可能性がある。憲法機関と政府との間の連携の欠如は、それらの間の協力のギャップにより明確に見られる。連携におけるシステム的な危機は、サービス提供の質の低下、国家の統治メカニズム、透明性、アカウンタビリティに対する疑問の提起、そして国の繁栄に向けた長期的なビジョンと道のりにつながる。

WJP報告書は、ネパールが法の支配を改善する必要があるいくつかの分野を強調している。同国が比較的良好なパフォーマンスを示している分野もあるが、対処する必要のある重大な課題も存在する。協力することで、政府と市民社会は、法の支配を促進し、すべてのネパール国民のために、より公正で平等な社会を築くためのステップを踏むことができる。

結論として、ネパールにおける効果的な民主主義の機能には、水平的アカウンタビリティが不可欠である。憲法は水平的アカウンタビリティのための強力な枠組みを提供しているが、脆弱な制度、透明性の欠如、政治的干渉により、その実施は依然として困難である。水平的アカウンタビリティを強化するためには、より高い透明性、自由で独立したメディア、強力で独立した司法、堅実な市民社会、そして責任ある民間セクターの行動が必要である。協力することによってのみ、ネパールは真の機能的な民主主義を達成することができる。■

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■ティルパティ・パリヤルは、サマタ財団のプログラムマネージャーです。パリヤル氏は、民主主義、ガバナンス、人権、社会的包摂といったテーマに関心を持っています。パリヤル氏は法学と行政学の学生です。ダリット（カーストによる周縁化）コミュニティを代表して、パリヤル氏は、研究、証拠に基づいた政策提言、開発プログラミングを通じて、ネパールの周縁化された、過小評価されているグループのために提唱することに尽力しています。提言活動に加えて、パリヤル氏は次世代のリーダーを育成することにも専念しており、主流メディアを通じてネパールにおけるダリットと不可触民の権利擁護のために執筆活動に積極的に取り組んでいます。パリヤル氏は、差別と不可触民の被害者が司法へのアクセスを報告し、支援を得ることを可能にする携帯電話ベースのアプリケーションであるDignityアプリの創始者です。

■ 担当および編集：パク・ハンス_EAI研究員

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