[ADRN Working Paper] Горизонтальная подотчетность в Непале

1. Введение

В начале 2000-х годов Непал пережил крупный политический переход, отмеченный сменой абсолютной монархии на федеративную демократическую республику. Этот переход завершился принятием новой конституции в 2015 году, которая установила многоуровневую систему управления, состоящую из федерального, провинциального и местного уровней власти. Однако переход не обошелся без проблем, включая политическую нестабильность, слабые системы управления, а также социальное и экономическое неравенство.

Переход, ознаменованный десятилетней гражданской войной между маоистскими повстанцами и правительственными силами, завершился в 2006 году подписанием Всеобъемлющего мирного соглашения. Это соглашение привело к интеграции маоистских повстанцев в политический мейнстрим и проложило путь к разработке новой конституции. Эта новая конституция установила федеральную систему управления с двухпалатным федеральным парламентом и независимой судебной системой. Она также создала несколько новых институтов, включая Национальную комиссию по правам человека и Комиссию по расследованию злоупотреблений властью.

Несмотря на эти значительные изменения, переход характеризовался политической нестабильностью, частой сменой правительств и отсутствием преемственности в политике. Эта нестабильность также привела к отсутствию подотчетности и прозрачности, с незначительным прогрессом в борьбе с коррупцией и обеспечении эффективного предоставления услуг. Социальное и экономическое неравенство также остается постоянной проблемой в Непале. Показатели человеческого развития страны остаются одними из самых низких в Южной Азии, с высоким уровнем бедности, недоедания и неграмотности. Дискриминация и маргинализация определенных каст также продолжают оставаться серьезной проблемой.

Внедрение федеральной системы также оказалось сложным, с спорами о разделении полномочий и ресурсов между федеральным, провинциальным и местным уровнями власти. Существуют опасения по поводу способности местных органов власти предоставлять эффективные услуги, а распределение ресурсов стало спорным вопросом, с обвинениями в том, что федеральное правительство не предоставило достаточных ресурсов провинциальным и местным органам власти. Одной из ключевых проблем управления в Непале является отсутствие потенциала и ресурсов у государственных учреждений. Государственные учреждения на всех уровнях, включая федеральный, провинциальный и местный, страдают от нехватки квалифицированного персонала, неадекватного бюджета и неадекватной инфраструктуры. Это привело к неэффективному предоставлению услуг, слабым регуляторным системам и низкой административной эффективности.

Коррупция является еще одной серьезной проблемой, с которой сталкивается управление в Непале. Несмотря на наличие законов и правил для предотвращения коррупции, по-прежнему отсутствует политическая воля для их применения. Коррупция в Непале носит повсеместный характер, государственные служащие и политики часто вовлечены в коррупционную деятельность, что приводит к потере доверия общественности к правительству и государственным учреждениям. Непал также сталкивался со значительными проблемами в плане политической стабильности. С момента принятия Конституции в 2015 году страна пережила несколько смен правительств, включая отставку двух премьер-министров, что привело к отсутствию преемственности в управлении. Это также повлияло на реализацию политики и программ, приведя к медленному экономическому и социальному развитию.

Как уже упоминалось, в последние годы предпринимались усилия по решению проблем управления в Непале. Правительство инициировало различные программы реформ для повышения административной эффективности, предоставления услуг и подотчетности. Эти программы включают Программу реформы государственной службы, Программу развития местного самоуправления и сообществ, а также Программу экономического управления и развития. Кроме того, НПО имеют важное значение для укрепления управления в Непале. Однако существуют проблемы в деятельности НПО, включая вмешательство правительства и ограничения их деятельности.

Еще одной серьезной проблемой, с которой сталкивается управление в Непале, является география страны: пересеченная местность затрудняет предоставление услуг, особенно в отдаленных районах. Правительство запустило различные инициативы для решения этой проблемы, включая предоставление мобильных услуг, расширение дорожной сети и создание удаленных офисов.

2. Конституционные и политические рамки в Непале

2.1. Конституционные положения

Конституция Непала гарантирует 31 основное право, включая право на информацию (статья 19) и право на доступ к информации (статья 27), которое обеспечивает необходимую цель для доступа к информации от государственных должностных лиц, если она не классифицирована как секретная. Конституция также четко устанавливает принципы разделения властей и сдержек и противовесов между органами государственной власти, а именно законодательной, исполнительной и судебной. Аналогично, федеральный парламент создал десять парламентских комитетов для надзора за десятью различными тематическими областями. Из этих комитетов Комитет по общественным счетам (PAC) в частности привлекает интерес в отношении надзора за государственными финансами.

2.2. Судебная система

В преамбуле Конституции четко указаны три ветви власти, которые имеют «беспристрастную, независимую и компетентную» судебную систему. Судебная система организована как унитарная структура с Верховным судом, Высокими судами и районными судами. Верховный суд имеет Конституционную палату для рассмотрения конституционных жалоб, которая расследует межведомственные споры о юрисдикции. На местном уровне существует Судебный комитет, состоящий из заместителя мэра или председателя местного органа власти в качестве главы и двух членов из числа избранных представителей. Юрисдикция комитета ограничена несудебными делами.

2.3. Надзор через конституционные органы

Конституция Непала 2015 года предусматривала создание 13 конституционных комиссий. Эти комиссии были созданы для расширения прав и защиты прав маргинализированных, отсталых и других уязвимых групп населения. Хотя исполнительная, судебная и законодательная власти находятся на равных условиях с точки зрения их функциональной независимости и автономии для осуществления сдержек и противовесов, 13 комиссий, которые могут работать в тесном сотрудничестве с гражданским обществом для демократизации общества, еще не достигли народа и не осуществляют контроль над правительством, но ограничены своей юрисдикцией и правом давать рекомендации, не имея исполнительной роли.

13 комиссий включают Комиссию по расследованию злоупотреблений властью (CIAA), Генерального аудитора, Комиссию по государственной службе, Избирательную комиссию, Национальную комиссию по правам человека и Национальную комиссию по природным ресурсам и фискальным вопросам. Однако Национальная женская комиссия, Национальная комиссия Далитов, Национальная комиссия по инклюзии, Комиссия по коренным национальностям, Комиссия Мадхеси, Комиссия Тару и Комиссия мусульман подлежат пересмотру каждые десять лет.

Работа, роль и результаты этих комиссий часто ставятся под сомнение. Назначение глав этих комиссий сильно зависит от политической системы и политических интересов, которые часто используются как политическое оружие в процессе торга за распределение политической власти. Это приводит к тому, что народ Непала часто ставит под сомнение независимость и этичное поведение этих органов, которые в последнее время также утратили свой авторитет в общественной сфере.

3. Пробелы и проблемы с подотчетностью

Подотчетность играет жизненно важную роль в сдержках и противовесах, надзоре и институциональных ограничениях на осуществление власти. В демократических странах законодательный орган осуществляет мониторинг и контроль над деятельностью исполнительного органа. Однако в Непале, по-видимому, существуют пробелы в механизмах подотчетности. Недостаточное развитие соответствующих норм, касающихся санкций, и дистанция между формальными институтами и фактической практикой подотчетности на низовом уровне являются одними из основных проблем демократии во многих развивающихся странах, включая Непал.

3.1. Закон об operasiях местного самоуправления

Федеральный механизм Непала имеет четкое разделение прав на всех трех уровнях власти, а Закон об operasiях местного самоуправления является важным документом для укрепления системы местного самоуправления. Закон об operasiях местного самоуправления предоставил 35 полномочий федеральному уровню, 21 полномочие провинциальному уровню, 25 совместных полномочий федерального и провинциального уровней, 22 полномочия местному уровню, 15 совместных полномочий федеральному, провинциальному и местному уровням. Однако существуют серьезные недостатки в Законе об operasiях местного самоуправления, отраженные в отсутствии плановых и целевых инвестиций в развитие маргинализированных сообществ. В отличие от прежнего механизма грантов, отсутствует обязательное выделение планов и программ для целевых сообществ, хотя это и различается в зависимости от конкретного случая по всей стране. Социальная подотчетность находится на грани исчезновения в этом контексте. Маргинализированные сообщества продолжают оставаться маргинализированными из-за этого положения. Кроме того, ситуация остается неизменной и оторванной от основного потока развития.

К счастью, введение Системы институциональной самооценки местного самоуправления (LISA) побудило местные органы власти инвестировать в целевые тематические области и сообщества. Хотя и недостаточно, но на этом раннем этапе федерального механизма Непала сделан небольшой шаг вперед.

3.2. Внутриправительственная подотчетность: местный уровень

Местное самоуправление является важным аспектом политической системы Непала; однако проблемы внутриправительственной подотчетности часто препятствуют эффективному функционированию местных органов власти. Внутриправительственная подотчетность относится к степени, в которой различные уровни власти привлекают друг друга к ответственности за свои действия.

Одной из основных проблем внутриправительственной подотчетности в местных органах власти Непала является отсутствие координации и коммуникации между различными уровнями власти. Федеральная система управления страны создала три уровня власти: федеральный, провинциальный и местный. Однако часто отсутствует координация и коммуникация между этими различными уровнями, что приводит к неэффективности и дублированию услуг.

Другой проблемой является отсутствие четкого разграничения обязанностей между различными уровнями власти. Эта неопределенность часто приводит к путанице относительно того, кто несет ответственность за конкретные задачи, и может привести к отсутствию подотчетности. Кроме того, часто отсутствует ясность в распределении ресурсов, что может привести к спорам и неэффективности.

Третья проблема — это отсутствие потенциала на местном уровне. Многие местные органы власти не обладают необходимыми ресурсами и опытом для эффективного выполнения своих обязанностей. Этот недостаток потенциала может привести к неэффективности и отсутствию подотчетности.

Наконец, существует недостаток прозрачности и участия общественности в местном самоуправлении. Граждане часто не имеют доступа к информации о деятельности местных органов власти, и существуют ограниченные возможности для участия граждан в процессах принятия решений. Этот недостаток прозрачности и участия общественности может привести к отсутствию подотчетности и подорвать доверие граждан к правительству.

3.3. Индекс верховенства права Всемирного проекта правосудия (World Justice Project) — отражение сценария

Всемирный проект правосудия (WJP) — это независимая организация, миссия которой — содействие верховенству права во всем мире. Ежегодно WJP публикует отчет, оценивающий верховенство права в различных странах на основе комплексного набора показателей. В последнем отчете Непал занял 105-е место из 126 стран.

Отчет оценивает страны по восьми факторам: ограничения на полномочия правительства, отсутствие коррупции, открытое правительство, основные права, порядок и безопасность, соблюдение нормативных требований, гражданское правосудие и уголовное правосудие. Результаты Непала по этим факторам значительно различались. Одной из областей, где Непал показал плохие результаты, была коррупция. Отчет показал, что коррупция является серьезной проблемой в Непале, особенно в государственном секторе. Отсутствие эффективных мер по борьбе с коррупцией стало основным фактором, способствующим этой проблеме. Непал также показал низкие результаты в области гражданского правосудия. Отчет показал, что судебная система страны была медленной, неэффективной и не обладала независимостью. Также существовали опасения по поводу доступа к правосудию, особенно для маргинализированных и уязвимых групп.

С другой стороны, Непал показал относительно хорошие результаты в области основных прав. Страна имеет конституционное обязательство по защите основных прав, и активное гражданское общество выступает за эти права. Однако существовали опасения по поводу того, как эти права реализуются и обеспечиваются, особенно для маргинализированных групп. Результаты Непала по другим показателям были смешанными. Страна показала относительно хорошие результаты в области порядка и безопасности, но были опасения по поводу чрезмерного применения силы правоохранительными органами. Непал также показал относительно хорошие результаты в области соблюдения нормативных требований, но были опасения по поводу отсутствия эффективного регулирования в некоторых областях.

В целом, отчет WJP выявил несколько областей, в которых Непалу необходимо улучшить верховенство права. В частности, стране необходимо принять более эффективные меры по борьбе с коррупцией и повысить эффективность и независимость своей судебной системы. Также существует необходимость улучшить доступ к правосудию и обеспечить эффективную защиту основных прав всех граждан, включая маргинализированные и уязвимые группы. Для решения этих проблем непальское правительство и гражданское общество должны работать вместе над реализацией реформ, способствующих верховенству права, которые могут включать меры по укреплению независимости судебной власти, повышению эффективности правоохранительных органов и содействию большей прозрачности и подотчетности в правительстве. Также необходимо повысить осведомленность общественности о важности верховенства права и укрепить общественную поддержку этих реформ.

4. Заключение и рекомендации

Переход Непала к федеративной демократической республике ознаменовался значительными проблемами, включая политическую нестабильность, слабые системы управления и сохраняющееся социальное и экономическое неравенство. Однако предпринимались усилия по решению этих проблем, включая программы реформ, инициативы гражданского общества и правительственные инициативы, направленные на улучшение предоставления услуг и подотчетности. Крайне важно продолжать эти усилия для достижения устойчивого и инклюзивного экономического и социального развития в Непале.

Необходимо улучшить координацию и коммуникацию между различными уровнями власти для решения этих внутриправительственных проблем. Также необходимо четкое разграничение обязанностей и распределение ресурсов. Местным органам власти необходимо предоставить необходимые ресурсы и опыт, чтобы они могли эффективно выполнять свои обязанности. Также необходимо повысить прозрачность и участие общественности в местном самоуправлении для обеспечения подотчетности.

Конституция Непала предоставила адекватные правовые рамки, механизмы, процедуры и возможности для государственных и гражданских акторов для укрепления истинной сущности конституции. Долгосрочное процветание достижимо только путем подтверждения этической подотчетности и прозрачности, что может показаться утопичным, в то время как существуют факторы, способствующие достижению этого в течение определенного периода времени. Федеральный механизм Непала относительно молод, несмотря на тот факт, что задействованные акторы — это те, кто уже привык к предыдущей системе. Как бюрократическая организация, так и представители должны работать вместе с гражданским обществом, чтобы расширить права и возможности обездоленных, неприступных и недостаточно представленных сообществ и построить сильную культуру рациональности, подотчетности и прозрачности, что должно стать конечным процессом достижения синергии. Это может быть достигнуто посредством таких инициатив, как меж- и внутриправительственный координационный центр. Отсутствие координации между конституционными органами и правительствами явно видно из-за пробела в сотрудничестве между ними. Системный кризис в сотрудничестве приводит к снижению качества предоставления услуг, ставит под сомнение механизм управления, прозрачность и подотчетность государства в отношении долгосрочного видения и пути к процветанию нации.

Отчет WJP освещает несколько областей, в которых Непалу необходимо улучшить верховенство права. Хотя есть некоторые области, в которых страна показывает относительно хорошие результаты, существуют также значительные проблемы, которые необходимо решить. Работая вместе, правительство и гражданское общество могут предпринять шаги для содействия верховенству права и построения более справедливого и равноправного общества для всех непальцев.

В заключение, горизонтальная подотчетность имеет решающее значение для эффективного функционирования демократии в Непале. Хотя Конституция предоставляет прочную основу для горизонтальной подотчетности, ее все еще трудно реализовать из-за слабых институтов, отсутствия прозрачности и политического вмешательства. Для укрепления горизонтальной подотчетности необходимы большая прозрачность, свободные и независимые СМИ, сильная и независимая судебная система, активное гражданское общество и ответственное поведение частного сектора. Только работая вместе, Непал сможет достичь подлинной и функционирующей демократии. ■

Список литературы

Almeida Lopes Fernandes, Gustavo Andrey, Marco Antonio Carvalho Teixeira, Ivan Filipe de Almeida Lopes Fernandes, and Fabiano Angélico. 2020. “The Failures of Horizontal Accountability at the Subnational Level: A Perspective from the Global South.” Development in Practice 30, 5: 687-693. Accessed March 20, 2023. https://www.tandfonline.com/doi/abs/10.1080/09614524.2020.1773764?journalCode=cdip20

Amnesty International Nepal. 2019. “NEPAL: LAND for LANDLESS PEASANTS COMMENTS and RECOMMENDATIONS on AMENDMENT to the LANDS ACT 1964.” Accessed January 9, 2023. https://www.amnesty.org/en/wp-content/uploads/2021/05/ASA3112212019ENGLISH.pdf

Bhattarai, Prakash. 2019. “The New Federal Structure in Nepal: Challenges and Opportunities for Quality Governance.” External Democracy Promotion: EDP. April 23. https://www.external-democracy-promotion.eu/the-new-federal-structure-in-nepal-challenges-and-opportunities-for-quality-governance/

Bhusal, Thaneshwar. 2017. “Paving the Way for Women: Implication of Nepal’s Local Elections.” BroadAgenda. June 6. https://www.broadagenda.com.au/2017/paving-the-way-for-women-implication-of-nepals-local-electionsnew-blog-post/

Election Commission. 2017 (2074 BS). Election Results. Kathmandu: Election Commission Nepal.

Election Commission. 2022 (2079 BS). Election Results. Катманду: Избирательная комиссия Непала.

Гурунг, Махендра Ман. 2021. «Право на информацию».The Kathmandu Post. 27 сентября. Доступно 20 марта 2023 г. https://kathmandupost.com/columns/2021/09/27/the-right-to-know#:~:text=Nepal%20is%20the%20first%20country,fundamental%20right%20of%20the%20citizen

Human Rights Watch. 2021. «Непал: Отсутствие подотчетности подрывает верховенство права». 13 января. https://www.hrw.org/news/2021/01/13/nepal-lack-accountability-undermining-rule-law

Informal Sector Service Centre: INSEC. 2023. «Ежегодник по правам человека в Непале за 2023 год». Доступно 21 марта 2023 г. https://inseconline.org/en/human-rights-year-book-2023/

Кисан, Ям Бахадур, Рам Бахадур Чармакар и Пракаш Непали. 2014. «Непал: Доступ к правосудию для далитов». Samata Foundation Equity Watch 2014. Доступно 20 марта 2023 г. https://samatafoundation.org/wp-content/uploads/2020/09/Equity-Watch-2014_Nepal_Access-to-Justice-for-Dalits_English-1.pdf

Nepal Administrative Staff College. 2018. «Общенациональное исследование управления в Непале — 2018». Доступно 21 марта 2023 г. https://www.nasc.org.np/nngs-2018

Законодательная комиссия Непала. 2015. «Конституция Непала». Доступно 20 марта 2023 г. https://lawcommission.gov.np/en/wp-content/uploads/2021/01/Constitution-of-Nepal.pdf

Пасван, Бхола. 2017. «Технически включены, практически исключены».The Record. 13 мая. Доступно 21 марта 2023 г. https://www.recordnepal.com/technically-included-practically-left-out

Паудел, Рамеш Ч. и Анил Кумар Гупта. 2019. «Факторы, определяющие подотчетность в бюрократии: случай Непала».Modern Economy 10, 9: 2085–2109. https://www.scirp.org/journal/paperinformation.aspx?paperid=95234

Паудел, Кешаб. 2022. «Конституционные органы повсюду и нигде».SpotlightNepal. 1 мая. https://www.spotlightnepal.com/2022/05/01/constituioal-bodies-everywhere-nowhere/

Сиджапати, Бандита. 2017. «Стремление к достижению всеобщей социальной защиты в Непале: проблемы и возможности».Indian Journal of Human Development 11, 1: 17–36. https://doi.org/10.1177/0973703017696378

Тапа, Дипак, Ньима Дордже Бхотия, Бинай Джунг Тапа, Вибхав Прадхан, Шалини Гупта и Манеш Шреста. 2021. Устойчивая социальная защита для инклюзивного развития. Катманду: Himal Books.

Тимилсина, Кришна Прасад. 2020. «Проблемы и перспективы местных судебных комитетов в Непале».Journal of Political Science 20: 124–141. https://doi.org/10.3126/jps.v20i0.31798

World Justice Project. н. д. «Индекс верховенства права WJP». Доступно 30 апреля 2023 г. https://worldjusticeproject.org/rule-of-law-index/global

■ Тирапати Парияр является менеджером программ в Samata Foundation. Г-н Парияр проявляет большой интерес к тематическим областям демократии, управления, прав человека и социальной инклюзивности. Г-н Парияр является студентом права и государственного управления. Представляя общину далитов (маргинализированную из-за касты), г-н Парияр стремится отстаивать интересы маргинализированных и недостаточно представленных групп в Непале посредством исследований и основанной на фактических данных политической адвокации и разработки программ. Помимо инициатив по защите интересов, г-н Парияр также посвящает себя воспитанию следующего поколения лидеров и активно пишет по вопросам далитов и неприкасаемости в Непале через основные средства массовой информации. Г-н Парияр является инициатором приложения Dignity, которое представляет собой мобильное приложение, позволяющее жертвам дискриминации и неприкасаемости сообщать о случаях и получать поддержку в доступе к правосудию.

■ Ответственный и редактор: Пак Хансу_Научный сотрудник EAI

Контакт: 02-2277-1683 (доб. 204) hspark@eai.or.kr