[ADRN Working Paper] Парламентский надзор на Тайване: построение консенсуса против мажоритарного правления

1. Политические институты

Тайвань принял полупрезидентскую систему, в которой президент избирается прямым голосованием и может занимать пост до двух сроков, а также назначать премьер-министра. Законодательный Юань, парламент Тайваня, состоит из 113 членов, избираемых каждые четыре года. Он включает 73 места по географическим округам, 34 места по партийным спискам и шесть мест для коренных народов. По состоянию на 2023 год на Тайване состоялось семь президентских выборов и девять парламентских выборов. Тайвань пережил третью передачу исполнительной власти между партиями в 2016 году. Две предыдущие передачи произошли в 2000 и 2008 годах. Выборы 2016 года также ознаменовали первое парламентское большинство для Демократической прогрессивной партии (ДПП), одной из двух основных партий, наряду с Гоминьданом (ГМД).

В рамках полупрезидентской системы Тайваня Конгресс может вынести вотум недоверия премьер-министру. Президент может распустить парламент и обратиться к избирателям в качестве контрмеры. Тайвань и Франция имеют схожее конституционное положение, согласно которому президент назначает премьер-министра без согласия парламента. Во Франции, однако, когда партия президента не имеет большинства мест в парламенте, оппозиционный лагерь получает право сформировать кабинет, исключая партию президента, что означает сосуществование двух основных политических лагерей. В отличие от этого, вероятность вынесения вотума недоверия в Законодательном Юане Тайваня очень мала. Президент имеет право распустить парламент только в том случае, если последний вынесет вотум недоверия. Стоимость и неопределенность участия в выборах в законодательные органы очень высоки. Когда возникает разделенное правительство, оппозиционная партия, контролирующая парламент, не осмеливается выносить вотум недоверия, а вместо этого предпочитает блокировать законодательную повестку дня меньшинства, что приводит к законодательному тупику. Эта ситуация имела место во время двух сроков президента Чэнь Шуйбяня между 2000 и 2008 годами.

С 2008 года правительства ГМД и ДПП имели большинство мест в парламенте. Одновременные выборы президента и законодателей после 2008 года снизили вероятность разделенного правительства. Кроме того, с 2008 года изменение избирательной формулы с единого непередаваемого голоса (SNTV) на одномандатный округ также способствует увеличению мест партии президента. При таких условиях партия президента может легче контролировать исполнительную и законодательную ветви власти. Система, по сути, ближе к президентской системе с единым правительством.

Однако новая политическая структура не гарантирует, что президенты смогут беспрепятственно продвигать свою законодательную повестку дня. Их законодательная власть зависит от нескольких запутанных факторов. Первый фактор касается того, является ли президент также председателем партии. Президент, как правило, имеет больше власти, руководя исполнительной и законодательной ветвями власти, будучи председателем партии. В большинстве случаев во время правления Ма и Цай президенты также занимали пост председателя своих партий. Поэтому мы сосредоточимся на других факторах.

Второй фактор связан со степенью партийной сплоченности. Когда внутри правящей партии существуют сильные фракции, президент может быть не в состоянии провести все желаемые им законопроекты. Во время правления президента Ма президент и спикер Ван Цзиньпин во многом не совпадали во мнениях, что препятствовало способности президента контролировать законодательную повестку дня. Третий фактор связан с правилами законотворчества в парламенте. Когда законодательные процедуры позволяют оппозиционной партии и организациям гражданского общества (ОГО) применять обструкционистские меры, им разрешается пользоваться фактическим правом вето по некоторым спорным вопросам. Президенту часто трудно провести некоторые важные законопроекты. Последние два фактора имеют решающее значение для отношений между исполнительной и законодательной властью, и мы подробно рассмотрим их ниже.

2. Как конституционные и правовые механизмы горизонтальной подотчетности выполняли свои ожидаемые функции

Структура законодательного процесса в демократических странах сталкивается с дилеммой. С одной стороны, политическая система поощряет построение консенсуса и разделение власти. С другой стороны, желаемая политическая система также должна позволять правящей партии принимать законопроекты, которые правительство считает приоритетными.

С момента демократизации в 1987 году Тайвань стал свидетелем нескольких смен партий. Плавный переход исполнительной власти скрывает тот факт, что партия большинства не может гладко осуществлять свою законотворческую власть. С момента первой смены власти в 2000 году тупиковые ситуации в парламенте стали частыми. Во время правления президента Чэня меньшинство правительства, не имевшее поддержки большинства в парламенте, коалиция ГМД и Партии за народное благосостояние блокировала многие крупные законодательные законопроекты, представленные правительством ДПП, некоторые из которых были разработаны при президенте ГМД Ли до 2000 года.

Хотя ГМД с 2008 года имеет большинство мест в парламенте, во многих случаях она не могла продвигать свою собственную повестку дня. Вопросы, связанные с пенсионными реформами, импортом говядины из США, набором студентов из материкового Китая и соглашениями о торговле услугами через пролив, являются одними из наиболее заметных примеров периода правления президента Ма. Проблема, возникающая из-за бездействия, заключается в том, что оно наносит ущерб избирательной подотчетности. Это похоже на ситуацию разделенного правительства, когда избиратели не могут определить, какая партия несет ответственность за конечные политические и экономические результаты.

В отличие от правила обструкционизма в Конгрессе США, где разрешена только непрерывная речь, методы обструкционизма в парламенте Тайваня весьма обширны. Множественные поправки, физические столкновения и блокирование заседаний комитета и палаты допускаются в Законодательном Юане. Нет формальных правил для прекращения обструкционизма. В отличие от других демократий, председатель комитета и спикер на Тайване не имеют права прекращать обструкционизм. Во многих западных парламентах существуют процедуры для прекращения дебатов по вопросу, ограничения времени, которое члены парламента (депутаты) могут потратить на конкретный законопроект, и составления графика продвижения законопроекта путем установления времени, отведенного для дебатов на каждом этапе заранее. В результате, несмотря на то, что президент Ма был партией большинства в парламенте, он не смог продвинуть законодательную повестку дня своей партии из-за обструкционизма.

Механизм переговоров партийных фракций является центральным механизмом для прекращения обструкционизма и проведения переговоров между партиями в Законодательном Юане на Тайване. Партийные кнут-лидеры могут попросить спикера направить законопроекты, по которым не достигнут консенсус в комитете, в механизм переговоров партийных фракций, состоящий из всех партийных кнут-лидеров с партийной фракцией. При небольшом числе участников, все из которых имеют мандат от своих соответствующих партий, совещание может легче достичь консенсуса. Если все стороны согласны с поправкой, законопроект направляется на пленарное заседание, и проводится поименное голосование. Почти все такие законопроекты, одобренные на совещании, проходят второе и третье чтение без особых трудностей.

До 2016 года, учитывая частые обструкционистские действия оппозиционных партий, этот механизм помогал достигать соглашений между правящей партией и оппозиционными партиями по спорным законопроектам. Законопроект не продвигается на пленарное заседание, если в процессе переговоров не достигнут консенсус. Другими словами, оппозиционные партии имели право вето в отношении законопроектов, против которых они решительно возражали. Два заметных случая — это реформа пенсионных схем для государственных служащих и учителей государственных школ, а также реформа пенсионных схем для рабочих. В этот период механизм фактически приблизил законодательный процесс Тайваня к консенсусной модели, предложенной Липхардтом (2012). Государственные институты Тайваня, включая полупрезидентскую систему, которая, по сути, близка к президентской системе; и избирательную систему «первый прошедший — первый получивший», которая влечет за собой высокую непропорциональность мест к голосам, делают ее мажоритарной системой. Однако обструкционизм и механизмы переговоров партийных фракций фактически преобразуют политическую систему в консенсусную модель. Правящая партия должна вносить поправки в законопроекты, чтобы они были приняты оппозиционными партиями, а оппозиционная партия также может блокировать законопроекты, которые ей не нравятся. Недостатком квазиконсенсусной модели является то, что правящая партия не может продвигать некоторые из своих основных повесток дня.

Однако не все законопроекты, по которым не удалось достичь консенсуса в механизме переговоров партийных фракций, были отклонены. По нескольким весьма значительным законопроектам, не связанным с идентичностью, таким как дела, связанные с говядиной из США, правительство Ма добилось поименного голосования, применило строгую партийную дисциплину и приняло законопроекты.

В некоторых случаях обструкционизм, инициированный оппозиционной партией, включает третью сторону — группы гражданского общества, что увеличивает препятствия для принятия законов. «Солнечное движение» в марте 2014 года является ярким примером. На кону стояло соглашение о торговле услугами между Тайванем и Китаем. После того как ДПП заблокировала это соглашение в комитете на месяц, председатель комитета ГМД приостановил рассмотрение и вынес законопроект на голосование, что вызвало массовые студенческие протесты, оккупировавшие зал Законодательного Юаня. Одной из существенных причин действий студенческих групп было то, что они считали, что депутаты ДПП отступят в процессе рассмотрения.

Когда ДПП пришла к власти в 2016 году, оппозиционная партия, ГМД, как и ее предшественник, быстро стремилась заблокировать несколько инициатив ДПП, используя различные тактики обструкционизма. ДПП быстро отреагировала, ограничив дебаты в парламенте. Что более важно, ДПП изменила правила механизма переговоров партийных фракций. Правящая партия по-прежнему ведет переговоры с оппозиционными партиями в рамках механизма переговоров партийных фракций; однако, если соглашение не достигнуто, законопроект не отклоняется. Уход давно занимающих посты спикеров ГМД, которые могли эффективно посредничать в разногласиях между партиями, снижает эффективность механизма в содействии достижению согласия. Кроме того, ДПП более напористо, чем ГМД, в использовании своих прав большинства. Оба фактора способствуют ослаблению механизма переговоров партийных фракций. В результате механизм переговоров партийных фракций перестал быть воротами, через которые оппозиционные партии могли блокировать законопроекты, которые им не нравились. Если партии не могут достичь соглашения в переговорах, законопроект просто переходит на пленарное заседание, и правящая партия может принять его, имея большинство мест (Тинг 2021).

В целом, законопроекты, связанные с национальной идентичностью, такие как упразднение Монгольского и Тибетского совета и переходное правосудие, наименее вероятно достигнут консенсуса в механизме переговоров партийных фракций. Но теперь правящая партия может обойти механизм переговоров партийных фракций и перейти ко второму и третьему чтению (Тинг 2021).

Положительным следствием этого нового процесса является то, что правящая партия может принимать желаемые ею законопроекты. Борьба в парламенте приводит к бездействию. В условиях высококонкурентной международной экономической структуры задержки и бездействие могут поставить развитие Тайваня в более существенный недостаток. Недавние изменения в законодательном процессе могут создать прецедент для будущих правительств, приблизив законодательный процесс страны к мажоритарной модели.

Гражданское общество Тайваня, включающее ученых, студентов, НПО, сообщество гражданских технологий, активистов на низовом уровне и средства массовой информации, играет важную роль в его законодательном процессе, как упоминалось выше. Когда правящая партия контролирует исполнительную и законодательную ветви власти, а механизм переговоров партийных фракций ослаблен, оппозиционные партии не имеют эффективных тактик для остановки законодательства. Реакция гражданского общества становится единственной силой, способной блокировать спорные законопроекты. Однако эффективность этого фактора зависит от размера организаций гражданского общества, которые выступают против законопроектов. В некоторых случаях, таких как пенсионная реформа государственных служащих в 2017 году, протестующие против пенсионной реформы также пытались проникнуть и оккупировать Законодательный Юань, но потерпели неудачу из-за вмешательства полиции. Похоже, что полиция после «Солнечного движения» усилила свои возможности по предотвращению проникновения протестующих в парламент. Что еще более важно, такие действия не получили широкой общественной поддержки для блокирования законопроектов. В конечном итоге правительству удалось провести пенсионную реформу.

После поражения на местных выборах 2018 года ДПП обвинила войну дезинформации в искажении правды, демонизации политических лидеров и формировании ложного представления о правительстве, что поставило ДПП в крайне невыгодное положение. Правительство и законодатели ДПП предложили или планировали предложить несколько законодательных актов, направленных на пресечение дезинформации. Наиболее важным из них является Закон о цифровых посреднических услугах, представленный в 2022 году, который предоставил бы государственным органам право инициировать судебные иски против онлайн-новостей, которые были признаны нарушающими закон или наносящими ущерб общественным интересам. Суд имел бы 48 часов для принятия решения о том, должна ли новость быть удалена с интернет-платформ. До принятия судом решения государственное учреждение могло бы потребовать от поставщика платформы добавить предупреждение к публикации на 30 дней. Столкнувшись с широким противодействием со стороны организаций гражданского общества, интернет-пользователей и интернет-провайдеров, правительство отозвало законопроект (Ву 2013).

Кроме того, до 2016 года заседания партийных фракций проходили за закрытыми дверями; следовательно, отсутствовали записи обсуждений. Сторонники партий не могли отслеживать позиции отдельных партийных кнут-лидеров. Таким образом, партийные кнут-лидеры не несли ответственности за решение уступить на заседании. С 2016 года переговоры партийных фракций записываются на видео, что увеличивает давление на отдельных кнут-лидеров и побуждает их не уступать на заседании. Этот фактор также, вероятно, способствовал менее компромиссной модели после 2016 года.

3. Каковы детерминанты эффективности горизонтальной подотчетности?

Слабый контроль над законодательной властью со стороны правящей партии в едином правительстве вредит управляемости демократии. Как отмечает Галстон (2018), тупиковые ситуации являются значительной причиной потери доверия людей к представительной демократии, поскольку слабое управление усиливает недовольство населения существующей политической системой. Эта ситуация указывает на дилемму, с которой сталкивается Тайвань. С одной стороны, он должен обеспечить верховенство большинства для повышения управляемости. Когда сдержки и противовесы доведены до крайности, они ослабляют демократическую управляемость. С другой стороны, желаемая система также должна способствовать разделению власти и построению консенсуса. Особенно в отношении отношений Тайваня и Китая, угроза со стороны Китая является нависшей и реальной, а оппозиция и гражданское общество в целом обеспокоены более тесными экономическими отношениями между Тайванем и Китаем. Поэтому люди требуют, чтобы правительство Ма отступило от своих тесных отношений с Китаем. Опрос «Выборы и демократия на Тайване» 2012 года показывает, что во время правления президента Ма люди, считавшие рост Китая угрозой для Тайваня, склонялись к поддержке сильных сдержек и противовесов.

Из-за дихотомической природы вопросов национальной идентичности и отсутствия демократических норм в процессе законодательного рассмотрения оппозиционная партия прилагала все усилия, чтобы заблокировать основную законодательную повестку дня правящей партии. Обсуждение любого вопроса, связанного с Китаем, часто перерастает в уровень спасения Тайваня или продажи Тайваня. Такое отношение существует не только среди элиты, но и среди общественности. Этот раскол по национальной идентичности вызывает большое недоверие к политическим деятелям, представляющим другой лагерь. Люди часто ставят под сомнение лояльность политических лидеров Тайваню или Китайской Республике. Сторонники оппозиционной партии не хотят, чтобы другая партия правила в одиночку. Они ищут множество различных способов помешать политической повестке дня правительства.

4. Что следует сделать для улучшения состояния горизонтальной подотчетности?

В этнически разделенном обществе разделение власти имеет решающее значение. В условиях системы «победитель получает всё» на Тайване мало возможностей для институционального разделения власти на выборах и в процессе формирования правительства. В рамках полупрезидентской системы партия, контролирующая президентство, также контролирует парламент. Более того, выборы президента и законодателей используют систему одномандатных округов, что делает результаты выборов крайне непропорциональными. Эти две институциональные особенности делают институциональное разделение власти в значительной степени отсутствующим.

В рамках этой институциональной структуры такие тактики, как разделение правительства, обструкционизм, закрытые переговоры партийных фракций и даже оккупация парламента, по сути, служат механизмами неинституционального разделения власти. Функция механизма переговоров партийных фракций также служит способом поощрения построения консенсуса. Эти механизмы предотвращают резкие изменения в важной политике. В некотором смысле это хорошо для разделенного общества, чтобы поддерживать социальный мир. Однако эти неформальные механизмы разделения власти имеют свои недостатки. Например, они вредят способности правящей партии продвигать свою политическую повестку дня. Кроме того, нынешняя система не способствует формированию принятого кворума в парламенте. В каждой законодательной битве происходят ожесточенные столкновения, пока одна сторона в конечном итоге не уступит. Эти столкновения разрывают общество, не культивируя постепенно демократические нормы. Тайвань должен поощрять формирование нормы, в которой оппозиционные элиты готовы уважать право оппонентов на управление, и, возможно, ситуация медленно изменится в этом направлении. С начала правления Цай Инвэнь в 2016 году правящая партия смогла форсировать голосование, сокращая дебаты в комитетах, используя полицию для предотвращения оккупации парламента социальными группами и ослабляя механизм переговоров партийных фракций.

Тайвань — разделенное общество с различными национальными идентичностями и взглядами на трансграничные политические и экономические отношения. Желательно поощрять обсуждение и компромисс по вопросам, связанным с идентичностью. Возможно, было бы лучше сохранить механизм переговоров партийных фракций по законопроектам, связанным с идентичностью, и поощрять политические партии к поиску компромисса. Однако по вопросам, не связанным с идентичностью, таким как экономические реформы, ослабление механизма переговоров партийных фракций и предоставление правящей партии возможности продвигать свою политическую повестку дня должно быть правильным направлением. Иногда бывает сложно различить эти два случая, поскольку они часто пересекаются. Например, либерализация торговли на Тайване тесно связана с торговыми отношениями через Тайваньский пролив. Другие вопросы, касающиеся эмиграции и политики в отношении иностранных студентов, в разной степени затрагивают китайский фактор. Таким образом, простого решения для такого рода политики не существует. ■

Ссылки

Galston, William A. 2018. “The Populist Challenge to Liberal Democracy.” Journal of Democracy 29, 2: 5-19.

Lijphart, Arend. 2012. Patterns of Democracy: Government Forms and Performance in Thirty-Six Countries (Second Edition). New Haven: Yale University Press.

Ting, Ting. 2021. “The Institutional Changes and Institutionalization of the Party Negotiation Mechanism in the Legislative Yuan in Taiwan.” (我國立法院黨團協商的制度變遷與制度化). Taiwan Journal of Political Science 88: 1-50.

Wu, Chin-en. 2023. “Taiwan’s Civic Space Threatened by Chinese Misinformation and the Government’s Worrisome Legislative Responses.” ADRN Issue Briefing. February 10. http://adrnresearch.org/publications/list.php?idx=294

■ Chin-en Wu is an associate research fellow at the Institute of Political Science at Academia Sinica, Taiwan. He received his Ph.D. degree from the University of Michigan. He is a core member of the Asian Barometer Survey. His main research interest includes political economy, democratization, and political trust. His works appeared in Democratization, Studies in Comparative International Development, and Political Research Quarterly.

■ Ответственный и редактор: Пак Хан Су_EAI 연구원

문의: 02-2277-1683 (ext. 204) hspark@eai.or.kr