[ADRNワーキングペーパー] 台湾における議会統制：合意形成対多数決支配

1. 政治制度

台湾は、大統領が直接選挙され、2期まで務めることができ、行政院長を任命できる半大統領制を採用している。台湾の国会にあたる立法院は、4年ごとに113人の議員が選出される。これには73の選挙区議席、34の比例代表議席、6の先住民議席が含まれる。2023年現在、台湾では7回の総統選挙と9回の立法委員選挙が実施されている。台湾は2016年に3度目の政権交代を経験した。それ以前の政権交代は2000年と2008年に行われた。2016年の選挙は、国民党（KMT）と並ぶ二大政党の一つである民主進歩党（DPP）にとって、初の国会過半数獲得の年でもあった。

台湾の半大統領制の下では、国会は首相に対する不信任決議を提出することができる。大統領は、これに対抗措置として議会を解散し、有権者に信を問うことができる。台湾とフランスは、大統領が国会の同意なしに行政院長を任命するという類似した憲法規定を持っている。しかしフランスでは、大統領の所属政党が国会で過半数を占めていない場合、対立陣営が内閣を組閣する権利を得て、大統領の所属政党は排除される。これは、二大政治陣営間の「共存」が発生することを意味する。対照的に、台湾の立法院で不信任決議が提案される可能性は非常に低い。大統領が議会を解散できるのは、議会が不信任決議を可決した場合のみである。立法委員選挙に出馬するコストと不確実性は非常に高い。政府が分裂した場合、国会を支配する野党は不信任決議を提案することを敢えてせず、代わりに少数与党政権の立法アジェンダを阻止することを選択し、立法的な行き詰まりを引き起こす。この状況は、陳水扁総統の2期（2000年から2008年）の間に発生した。

2008年以降、国民党と民主進歩党は国会で過半数の議席を占めるようになった。2008年以降の総統選挙と立法委員選挙の同時実施は、政府分裂の可能性を低下させた。さらに、2008年以降、選挙制度が単記非移譲式投票（SNTV）から小選挙区制に変更されたことも、大統領所属政党の議席数を増やす傾向にある。これらの条件下では、大統領所属政党は行政府と立法府をより容易に支配できる。本質的に、この制度は統一政府を持つ大統領制に近い。

しかし、新しい政治構造は、大統領がかなりの困難なしにその立法アジェンダを推進できることを保証するものではない。その立法権は、いくつかの複雑な要因に依存する。第一の要因は、大統領が党首でもあるかどうかに関わる。大統領は党首でもある場合、行政府と立法府を支配する上でより大きな権力を持つ傾向がある。馬英九政権と蔡英文政権のほとんどの期間において、大統領は所属政党の党首も兼任していた。したがって、我々は他の要因に焦点を当てる。

第二の要因は、党内の結束の度合いに関係する。与党内に強力な派閥が存在する場合、大統領は望む全ての法案を通過させることができない可能性がある。馬英九政権下では、大統領と王金平院長は多くの点で一致せず、大統領の立法アジェンダを支配する能力を妨げた。第三の要因は、国会における法制化の規則に関わる。立法手続きが野党や市民社会組織（CSO）にフィリバスター（議事妨害）の権利を認めている場合、それらは一部の論争的な問題に対して事実上の拒否権を行使することを許される。大統領はしばしば、いくつかの重要な法案を通過させるのに困難を感じる。最後の二つの要因は、行政府と立法府の関係にとって重要であり、以下で詳細に検討する。

2. 水平的説明責任の憲法上および法的メカニズムはどのようにその期待される機能を果たしたか

民主主義における立法プロセスの設計はジレンマに直面している。一方では、政治システムは合意形成と権力分担を奨励する。他方では、望ましい政治システムは、与党が政府の優先事項である法案を通過させることを可能にする必要もある。

1987年の民主化以降、台湾は何度かの政権交代を経験してきた。行政府の円滑な権力移譲は、多数党がその法制化権力を円滑に行使できないという真実を覆い隠してきた。2000年の最初の政権交代以降、国会での膠着状態が頻繁になった。陳水扁政権下では、国会で多数派の支持を得られなかった少数与党政権に対し、国民党と親民党の連立が、2000年以前の国民党・李登輝総統時代に起草されたものを含む、民進党政権が提出した多くの主要な立法法案を阻止した。

2008年以降、国民党は国会で過半数の議席を占めていたにもかかわらず、多くの場合、自らのアジェンダを推進することができなかった。年金改革、米国からの牛肉輸入、中国本土からの大学生募集、そして海峡両岸のサービス貿易協定などは、馬英九政権時代の注目すべき例である。行き詰まりから生じる問題は、それが選挙による説明責任を損なうことである。これは政府分裂の状況に似ており、有権者は最終的な政治的・経済的成果にどの政党が責任があるのかを判断できない。

米国議会のフィリバスター（議事妨害）規則とは異なり、そこでは継続的で中断のない発言のみが許容され認識されるが、台湾の国会におけるフィリバスターの方法はかなり広範である。複数の修正案の提出、物理的な衝突、委員会や本会議の封鎖などが立法院で容認されている。フィリバスターを終了するための正式な規則はない。他の民主主義国とは異なり、台湾の委員長や議長はフィリバスターを終了する権限を持っていない。多くの西側諸国の議会では、ある問題に関する討論を終了する動議、議員が特定の法案に費やすことができる時間を制限する動議、そして各段階での討論時間を事前に設定することによって法案の進捗をタイムテーブル化する動議がある。その結果、国会で多数派を占めていたにもかかわらず、馬英九総統はフィリバスターのために自党の政策アジェンダを進めることができなかった。

党議交渉メカニズムは、立法院におけるフィリバスターを終了させ、政党が交渉することを可能にする中心的なメカニズムである。党の幹事（党鞭）は、委員会で合意が得られない法案を、党議交渉メカニズム（全ての党の幹事で構成される）に送るよう議長に要請することができる。少数の参加者で、それぞれが所属政党から権限を与えられているため、会議は合意に達しやすい。全ての当事者が修正案に同意した場合、法案は本会議に送られ、記名投票が行われる。会議で承認されたそのような法案のほとんどは、大きな困難なく第二読会と第三読会を通過する。

2016年以前は、野党による頻繁なフィリバスター行為があったため、このメカニズムは、論争的な法案に関して与党と野党間の合意に達するのに役立った。交渉プロセスで合意が得られない限り、法案は本会議に進められない。言い換えれば、野党は、強く反対する法案に対して拒否権を行使できたのである。注目すべき二つの事例は、公務員と公立学校教員の年金制度改革、そして労働者の年金制度改革であった。この期間、このメカニズムは本質的に台湾の立法プロセスをリプハルト（2012）が提案した合意モデルに近づけた。台湾の政府機関、すなわち本質的に大統領制に近い半大統領制、そして議席数と得票数の間に高い不均衡を生じさせる小選挙区制は、それを多数決システムにする。しかし、フィリバスターと党議交渉メカニズムは、本質的に政治システムを合意モデルに転換させる。与党は、野党に受け入れられるように法案を修正する必要があり、野党も気に入らない法案を阻止することができる。準合意モデルの欠点は、与党が一部の核心的なアジェンダを推進できないことである。

しかし、党議交渉メカニズムで合意に至らなかった全ての法案が廃案になったわけではない。ごく一部の非常に重要で、アイデンティティに関わらない法案、例えば米国産牛肉問題のような場合、馬政権は記名投票を強行し、厳格な党規律を課し、法案を通過させた。

場合によっては、野党によるフィリバスターに第三者である市民社会グループが関与し、法案通過のハードルをさらに高めることがある。2014年3月のひまわり運動はその顕著な例である。争点は台湾と中国の間のサービス貿易協定であった。民進党が1ヶ月間委員会でこの協定を阻止した後、国民党の委員長は審査を中断し、採決のために本会議に送った。これが大規模な学生抗議を引き起こし、学生たちは立法院の本会議を占拠した。学生グループが行動を起こした重要な理由の一つは、民進党の議員が審査プロセスで後退すると信じていたことであった。

2016年に民進党が政権を獲得すると、野党である国民党は、その前任者と同様に、様々なフィリバスター戦術を用いて民進党の複数のイニシアチブを迅速に阻止しようとした。民進党は、議会での討論を制限することで迅速に対応した。さらに重要なのは、民進党が党議交渉メカニズムのルールを変更したことである。与党は依然として党議交渉メカニズムで野党と交渉するが、合意が得られない場合でも、法案は廃案にならない。長年党鞭を務め、政党間の意見の相違を効果的に仲介できた国民党のベテラン議員の引退は、合意形成におけるメカニズムの効果を低下させた。さらに、民進党は国民党よりも多数派の権利を行使することに積極的である。これらの要因は両方とも、党議交渉メカニズムの弱体化に寄与している。その結果、党議交渉メカニズムは、野党が気に入らない法案を阻止できるゲートではなくなった。政党が交渉で合意に達しない場合、法案は単に本会議に進み、与党はその多数の議席で法案を通過させることができる（丁2021）。

一般的に、国民のアイデンティティに関わる法案、例えばモンゴル・チベット委員会廃止や移行期正義などは、党議交渉メカニズムで合意に至る可能性が最も低い。しかし今や、与党は党議交渉メカニズムを迂回し、第二読会と第三読会に進むことができる（丁2021）。

この新しいプロセスの肯定的な影響は、与党が望む法案を通過させることができることである。議会での争いは行き詰まりを招く。高度に競争的な国際経済構造において、遅延と行き詰まりは台湾の発展をより大きな不利な立場に置く可能性がある。立法プロセスの最近の変化は、将来の政府の先例となり、国の立法プロセスを多数決モデルに近づける可能性がある。

台湾の市民社会（学者、学生、NGO、市民技術コミュニティ、草の根活動家、報道機関などを含む）は、前述のように、その立法プロセスにおいて重要な役割を果たしている。与党が行政府と立法府を支配し、党議交渉メカニズムが弱体化した場合、野党は立法を阻止する効果的な戦術を持たない。市民社会の対応が、論争的な法案を阻止できる唯一の力となっている。しかし、この要因の効果は、法案に反対する市民社会組織の規模に依存する。一部のケース、例えば2017年の公務員年金改革のように、年金改革反対派の抗議者も立法院への侵入・占拠を試みたが、警察の介入により失敗した。ひまわり運動の後、警察は抗議者が議会に侵入するのを防ぐ能力を高めたようだ。さらに重要なのは、このような行動が法案を阻止するための広範な社会的支援を得られなかったことである。最終的に政府は年金改革を通過させることができた。

2018年の地方選挙での敗北後、民進党は、偽情報戦が真実を歪め、政治指導者を中傷し、政府に対する誤解を植え付け、民進党を著しく不利な立場に置いたと非難した。政府と民進党の議員は、偽情報を抑制するために設計されたいくつかの立法項目を提案または計画した。最も重要なのは2022年に導入されたデジタル仲介サービス法であり、政府機関が法律に違反すると判断されたり、公益を損なうと判断されたりしたオンラインニュース記事に対して法的措置を開始する権限を与えるものであった。裁判所は、記事がインターネットプラットフォームから削除されなければならないかどうかを48時間以内に決定する。裁判所が決定を下す前に、政府機関はプラットフォーム提供者に30日間警告を投稿に追加するよう要求することができた。市民社会組織、ネットユーザー、インターネットプロバイダーからの広範な反対に直面し、政府はこの法案を撤回した（呉2013）。

さらに、2016年以前は、党議交渉会議は非公開であったため、議論の記録は存在しなかった。党員は個々の党鞭の立場を追跡することができなかった。そのため、党鞭は会議での譲歩の決定に対して責任を問われなかった。2016年以降、党議交渉はビデオ撮影されるようになり、個々の党鞭への圧力を高め、会議での譲歩を抑制する傾向がある。この要因も、2016年以降の妥協の少ないモデルに寄与している可能性が高い。

3. 水平的説明責任のパフォーマンスの決定要因は何か？

統一政府における与党による立法権の弱い統制は、民主主義の統治可能性を損なう。ガルストン（2018）が指摘するように、行き詰まりは人々が代議制民主主義への信頼を失った重要な理由であり、弱い統治は既存の政治システムに対する民衆の不満を高める。この状況は、台湾が直面するジレンマを示している。一方では、統治可能性を高めるために多数決を確保する必要がある。チェック・アンド・バランスが行き過ぎると、民主主義の統治可能性が弱まる。他方で、望ましいシステムは権力分担と合意形成を奨励する必要もある。特に台湾・中国関係に関しては、中国からの脅威は差し迫っており、現実的であり、野党と市民社会は、概して台湾と中国の間のより緊密な経済関係に不快感を持っている。したがって、人々は馬政権に中国との緊密な関係から後退するよう要求する。2012年の台湾選挙・民主化調査は、馬総統の任期中、中国の台頭を台湾への脅威と見なす人々が、強力なチェック・アンド・バランスを支持する傾向があることを示している。

国民のアイデンティティに関する問題の二分法的な性質と、立法審査プロセスにおける民主的規範の欠如のため、野党は与党の主要な立法アジェンダをフィリバスターしようと懸命に努力した。中国に関連するあらゆる問題の審議は、しばしば台湾を救うか台湾を売るかのレベルにエスカレートする。この態度はエリートだけでなく、一般市民の間にも存在する。この国民的アイデンティティの亀裂は、反対陣営を代表する政治的アクターに対する大きな不信感を引き起こす。人々はしばしば、台湾または中華民国に対する政治指導者の忠誠心を疑う。野党を支持する人々は、他の政党が単独で統治することを好まない。彼らは政府の政策アジェンダを妨害するために様々な方法を模索する。

4. 水平的説明責任のパフォーマンスの現状を改善するために何をすべきか？

民族的に分裂した社会では、権力分担が重要である。台湾の政治システムにおける勝者総取りの性質では、選挙や政府形成プロセスにおける制度的な権力分担の余地はあまりない。半大統領制の下では、大統領職を支配する政党が議会も支配する。さらに、大統領選挙と立法委員選挙の両方で小選挙区制が採用されており、選挙結果は非常に不均衡になる。これらの二つの制度的特徴は、制度的な権力分担をほとんど欠如させている。

この制度的構造の下では、政府の分裂、フィリバスター、非公開の党議交渉、さらには議会の占拠といった戦術は、本質的に非制度的な権力分担メカニズムとして機能する。党議交渉メカニズムの機能も、合意形成を奨励する手段として機能する。これらのメカニズムは、重要な政策の抜本的な変更を防ぐ。ある意味では、これは分裂した社会が社会の平和を維持するために良いことである。しかし、これらの非公式な権力分担メカニズムには欠点がある。例えば、それらは与党が政策アジェンダを推進する能力を損なう。さらに、現行のシステムは、議会で認められた定足数の形成を奨励していない。立法上のあらゆる戦いにおいて、一方が最終的に譲歩するまで激しい争いがある。これらの争いは、民主的規範を徐々に育むことができずに社会を引き裂く。台湾は、野党エリートが反対者の統治権を尊重することを厭わない規範の形成を奨励する必要があり、物事はゆっくりとその方向へ変化するかもしれない。蔡英文政権が2016年に始まって以来、与党は委員会での討論を短縮し、社会集団による議会占拠を防ぐために警察力を活用し、党議交渉メカニズムを弱体化させることによって採決を強行することができた。

台湾は、異なる国民的アイデンティティと、中台間の政治的・経済的関係に関する見解を持つ分裂した社会である。アイデンティティ関連の問題については、審議と妥協を奨励することが望ましい。アイデンティティ関連の法案については党議交渉メカニズムを維持し、政党が妥協を求めることを奨励することがより良いかもしれない。しかし、経済改革のような非アイデンティティ問題については、党議交渉メカニズムを弱体化させ、与党が政策アジェンダを推進することを許すことが正しい方向であるべきだ。両者を区別することは時に困難であるが、それらはしばしば重複する。例えば、台湾の貿易自由化は、台湾海峡を挟む貿易関係と密接に関連している。移民や外国人学生政策に関するその他の問題は、異なる程度ではあるが、中国の要素が関わっている。したがって、この種の政策には簡単な解決策はない。■

参考文献

ガルストン、ウィリアム・A. 2018年。「ポピュリストの挑戦と自由主義的民主主義」ジャーナル・オブ・デモクラシー 29巻2号: 5-19。

リプハルト、アーレンド. 2012年。民主主義のパターン：36カ国の政府形態とパフォーマンス（第2版）。ニューヘイブン：エール大学出版局。

丁、庭庭. 2021年。「台湾立法院における党交渉メカニズムの制度的変化と制度化」（我國立法院黨團協商的制度變遷與制度化）。台湾政治学ジャーナル 88号: 1-50。

呉、展恩. 2023年。「台湾の市民空間は中国の偽情報と政府の懸念される立法対応によって脅かされている」ADRNイシューブリーフィング。2月10日。http://adrnresearch.org/publications/list.php?idx=294

■呉、展恩は、台湾中央研究院政治学研究所の准研究員である。ミシガン大学で博士号を取得。アジア・バロメーター調査のコアメンバーである。主な研究関心は、政治経済学、民主化、政治的信頼である。彼の著作はDemocratization、Studies in Comparative International Development、およびPolitical Research Quarterlyに掲載されている。

■ 担当および編集：朴 漢洙_EAI研究員

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