[ADRN Working Paper] La Supervisión Parlamentaria en Taiwán: Construcción de Consenso versus Gobierno Mayoritario

1. Instituciones Políticas

Taiwán adoptó un sistema semipresidencial en el que el presidente es elegido directamente y puede servir hasta dos mandatos y nominar al primer ministro. El Yuan Legislativo, el parlamento de Taiwán, tiene 113 miembros que son elegidos cada cuatro años. Incluye 73 escaños geográficos, 34 escaños por lista de partidos y seis escaños aborígenes. A partir de 2023, Taiwán ha celebrado siete elecciones presidenciales y nueve elecciones parlamentarias. Taiwán experimentó su tercera transferencia de poder ejecutivo entre partidos en 2016. Las dos transferencias anteriores tuvieron lugar en 2000 y 2008. La elección de 2016 también marca la primera mayoría parlamentaria para el Partido Progresista Democrático (DPP), uno de los dos partidos principales además del Kuomintang (KMT).

Bajo el sistema semipresidencial de Taiwán, el Congreso puede presentar una moción de censura contra el Primer Ministro. El presidente puede disolver el parlamento y apelar a los votantes como contramedida. Taiwán y Francia tienen una disposición constitucional similar en la que el presidente nombra al primer ministro sin el consentimiento del parlamento. En Francia, sin embargo, cuando el partido del presidente no goza de la mayoría de escaños en el parlamento, el bando opositor obtiene el derecho a formar el gabinete donde se excluye al partido del presidente, lo que significa que ocurre una cohabitación entre los dos principales campos políticos. En contraste, la probabilidad de proponer una moción de censura en el Yuan Legislativo de Taiwán es muy baja. El presidente tiene el poder de disolver el parlamento solo si este último aprueba una moción de censura. El costo y la incertidumbre de postularse para la elección legislativa son muy altos. Cuando ocurre un gobierno dividido, el partido de oposición que controla el parlamento no se atreve a proponer una moción de censura, sino que opta por bloquear la agenda legislativa del gobierno minoritario, lo que resulta en un estancamiento legislativo. Esta situación ocurrió durante los dos mandatos del presidente Chen Shui-bian entre 2000 y 2008.

Desde 2008, los gobiernos del KMT y el DPP han disfrutado de la mayoría de los escaños en el parlamento. La elección concurrente del presidente y los legisladores después de 2008 redujo la probabilidad de un gobierno dividido. Además, desde 2008, el cambio en la fórmula electoral de un voto único no transferible (SNTV) a un distrito de un solo miembro tiende a aumentar los escaños del partido del presidente. Bajo estas condiciones, el partido del presidente puede controlar más fácilmente las ramas ejecutiva y legislativa. El sistema, en esencia, se acerca más al sistema presidencial con un gobierno unificado.

Sin embargo, la nueva estructura política no garantiza que los presidentes puedan impulsar su agenda legislativa sin considerables dificultades. Su poder legislativo depende de varios factores confusos. El primer factor se refiere a si el presidente es también el presidente del partido. El presidente tiende a tener más poder presidiendo las ramas ejecutiva y legislativa con la presidencia del partido. La mayor parte del tiempo durante los gobiernos de Ma y Tsai, los presidentes también se desempeñaron como presidentes de sus partidos. Por lo tanto, nos centraremos en los otros factores.

El segundo factor está asociado con el grado de unidad partidista. Cuando existen facciones fuertes dentro del partido en el poder, el presidente puede no ser capaz de aprobar todos los proyectos de ley que desea. Durante la administración del presidente Ma, el Presidente y el Portavoz Wang Jin-pyng no estuvieron de acuerdo en muchas cosas, lo que obstaculizó la capacidad del Presidente para controlar la agenda legislativa. El tercer factor se refiere a las reglas de elaboración de leyes en el parlamento. Cuando los procedimientos legislativos permiten que el partido de oposición y las organizaciones de la sociedad civil (OSC) ejerzan acciones de dilación, se les permite disfrutar de un poder de veto de facto sobre algunos temas contenciosos. El presidente a menudo encuentra difícil aprobar algunos proyectos de ley importantes. Los dos últimos factores son críticos para la relación entre el poder ejecutivo y el legislativo, y los exploraremos en detalle a continuación.

2. Cómo los Mecanismos Constitucionales y Legales de Rendición de Cuentas Horizontal Cumplieron sus Funciones Esperadas

La disposición del proceso legislativo en las democracias enfrenta un dilema. Por un lado, el sistema político fomenta la construcción de consenso y el reparto de poder. Por otro lado, un sistema político deseado también debe permitir que el partido en el poder apruebe los proyectos de ley que el gobierno prioriza.

Desde la democratización en 1987, Taiwán ha sido testigo de varios cambios de partido. La transición fluida del poder ejecutivo ha ocultado la verdad de que el partido mayoritario no puede ejercer su poder legislativo sin problemas. Desde el primer cambio de partido en 2000, el estancamiento en el parlamento se ha vuelto frecuente. Durante el gobierno del presidente Chen, un gobierno minoritario que no contaba con el apoyo mayoritario en el parlamento, la coalición del KMT y el Partido del Pueblo Primero bloqueó muchos proyectos de ley legislativos importantes presentados por el gobierno del DPP, algunos de los cuales fueron redactados bajo los mandatos del presidente del KMT Lee antes de 2000.

Aunque el KMT ha gozado de la mayoría de los escaños en el Parlamento desde 2008, en muchos casos no ha podido impulsar su propia agenda. Las cuestiones relativas a las reformas de pensiones, las importaciones de carne de res de los Estados Unidos, el reclutamiento de estudiantes universitarios de China continental y los acuerdos comerciales del sector de servicios a través del Estrecho son algunos ejemplos notables del mandato del presidente Ma. Un problema que surge de la inmovilidad es que daña la rendición de cuentas electoral. Es similar a la situación de gobierno dividido, donde los votantes no pueden saber qué partido es responsable de los resultados políticos y económicos finales.

A diferencia de la regla de dilación en el Congreso de los Estados Unidos, donde solo se permite y reconoce el discurso continuo e ininterrumpido, los métodos de dilación en el parlamento de Taiwán son bastante extensos. Se toleran múltiples enmiendas, enfrentamientos físicos y bloqueo de la comisión y la cámara en el Yuan Legislativo. No existen reglas formales para poner fin a una dilación. A diferencia de otras democracias, el presidente de la comisión y el portavoz en Taiwán no tienen el poder de poner fin a una dilación. En muchos parlamentos occidentales, existen mociones para poner fin al debate sobre un asunto, limitar el tiempo que los miembros del parlamento (diputados) pueden dedicar a un proyecto de ley en particular y programar el progreso de un proyecto de ley estableciendo de antemano el tiempo permitido para el debate en cada etapa. Como resultado, a pesar de ser un partido mayoritario en el parlamento, los presidentes Ma no pudieron avanzar la agenda política de su partido debido a las dilaciones.

El mecanismo de negociación de los caucus partidistas es el mecanismo central para poner fin a las dilaciones y permitir que los partidos negocien en el Yuan Legislativo de Taiwán. Los jefes de partido pueden solicitar al portavoz que envíe los proyectos de ley que no logran un consenso en la comisión al mecanismo de negociación de los caucus partidistas, compuesto por todos los jefes de partido con un caucus partidista. Con un pequeño número de participantes, todos con mandatos de sus respectivos partidos, la reunión puede alcanzar un consenso más fácilmente. Si todas las partes están de acuerdo con la enmienda, el proyecto de ley se envía a la sesión plenaria y se realiza una votación nominal. Casi todos los proyectos de ley aprobados en la reunión pasarán la segunda y tercera lectura sin mucha dificultad.

Antes de 2016, dadas las frecuentes acciones de dilación tomadas por los partidos de oposición, este mecanismo ayudó a alcanzar acuerdos entre el partido en el poder y los partidos de oposición con respecto a proyectos de ley contenciosos. Un proyecto de ley no se impulsa a la sesión plenaria a menos que se alcance un consenso en el proceso de negociación. En otras palabras, los partidos de oposición disfrutaban de poder de veto sobre los proyectos de ley que se oponían firmemente. Dos casos notables fueron la reforma de los esquemas de pensiones de los funcionarios públicos y los maestros de escuelas públicas, y la reforma de los esquemas de pensiones de los trabajadores. Durante este período, el mecanismo esencialmente hizo que el proceso legislativo de Taiwán se acercara al modelo de consenso propuesto por Lijphart (2012). Las instituciones gubernamentales de Taiwán, incluido el sistema semipresidencial que, en esencia, se acerca a un sistema presidencial; y el sistema electoral de mayoría simple que implica una alta desproporcionalidad de escaños a votos, lo convierten en un sistema mayoritario. Sin embargo, las dilaciones y los mecanismos de negociación de los caucus partidistas convierten esencialmente el sistema político en un modelo de consenso. El partido en el poder necesita enmendar los proyectos de ley para que sean aceptados por los partidos de oposición, y el partido de oposición también puede bloquear los proyectos de ley que no le gustan. La desventaja del modelo de cuasi-consenso es que el partido en el poder no puede impulsar algunas de las agendas centrales.

Sin embargo, no todos los proyectos de ley que no lograron un consenso en el mecanismo de negociación de los caucus partidistas fueron eliminados. En algunos proyectos de ley altamente significativos y no relacionados con la identidad, como los casos de la carne de res estadounidense, el gobierno de Ma impulsó una votación nominal, impuso una estricta disciplina partidista y aprobó los proyectos de ley.

En algunos casos, las dilaciones iniciadas por el partido de oposición involucran a un tercer actor: los grupos de la sociedad civil, lo que aumenta los obstáculos para la aprobación de leyes. El Movimiento Girasol de marzo de 2014 es un ejemplo destacado. El tema en cuestión era el acuerdo de comercio de servicios entre Taiwán y China. Después de que el DPP bloqueara este acuerdo en la comisión durante un mes, el presidente de la comisión del KMT suspendió la revisión y envió el proyecto de ley al pleno para su votación, lo que provocó masivas protestas estudiantiles que ocuparon el pleno del Yuan Legislativo. Una razón importante por la que los grupos estudiantiles actuaron fue que creían que los diputados del DPP se retirarían en el proceso de revisión.

Cuando el DPP asumió el poder en 2016, el partido de oposición, el KMT, al igual que su predecesor, buscó rápidamente bloquear varias iniciativas del DPP utilizando diversas tácticas de dilación. El DPP respondió rápidamente restringiendo el debate en el Parlamento. Más importante aún, el DPP cambió la regla del mecanismo de negociación de los caucus partidistas. El partido en el poder todavía negocia con los partidos de oposición en el mecanismo de negociación de los caucus partidistas; sin embargo, si no se llega a un acuerdo, un proyecto de ley no se archiva. La jubilación de los portavoces del KMT de larga data que pudieron mediar eficazmente en los desacuerdos entre los partidos reduce la efectividad del mecanismo para fomentar acuerdos. Además, el DPP es más asertivo que el KMT en el ejercicio de sus derechos mayoritarios. Ambos factores contribuyen al debilitamiento del mecanismo de negociación de los caucus partidistas. Como resultado, el mecanismo de negociación de los caucus partidistas dejó de ser la puerta a través de la cual los partidos de oposición podían bloquear los proyectos de ley que no les gustaban. Si los partidos no llegan a un acuerdo en la negociación, el proyecto de ley simplemente pasa a la sesión plenaria y el partido en el poder puede aprobarlo con sus escaños mayoritarios (Ting 2021).

En general, los proyectos de ley relacionados con la identidad nacional, como la abolición del consejo mongol y tibetano y la justicia transicional, son los menos propensos a alcanzar un consenso en el mecanismo de negociación de los caucus partidistas. Pero ahora, el partido en el poder puede eludir el mecanismo de negociación de los caucus partidistas y pasar a la segunda y tercera lectura (Ting 2021).

El impacto positivo de este nuevo proceso es que el partido en el poder puede aprobar los proyectos de ley que desea. Las peleas en el Parlamento resultan en inmovilidad. En una estructura económica internacional altamente competitiva, los retrasos y la inmovilidad pueden poner el desarrollo de Taiwán en una desventaja más significativa. Los cambios recientes en el proceso legislativo pueden sentar un precedente para los gobiernos futuros, acercando el proceso legislativo del país a un modelo mayoritario.

La sociedad civil de Taiwán, que incluye académicos, estudiantes, ONG, la comunidad de tecnología cívica, defensores de base y los medios de comunicación, desempeña un papel importante en su proceso legislativo, como se mencionó anteriormente. Cuando el partido en el poder controla las ramas ejecutiva y legislativa y el mecanismo de negociación de los caucus partidistas se debilita, los partidos de oposición no tienen tácticas efectivas para detener la legislación. La respuesta de la sociedad civil se ha convertido en la única fuerza que puede bloquear los proyectos de ley contenciosos. Sin embargo, la efectividad de tal factor depende del tamaño de las organizaciones de la sociedad civil que se oponen a los proyectos de ley. En algunos casos, como la reforma de pensiones de los funcionarios públicos en 2017, los manifestantes contra la reforma de pensiones también intentaron irrumpir y ocupar el Yuan Legislativo, pero fracasaron debido a la intervención policial. Parece que la policía, después del Movimiento Girasol, ha aumentado su capacidad para evitar que los manifestantes irrumpan en el parlamento. Más importante aún, tal acción no obtuvo un amplio apoyo social para bloquear los proyectos de ley. El gobierno finalmente pudo aprobar la reforma de pensiones.

Tras su derrota en las elecciones locales de 2018, el DPP culpó a la guerra de desinformación por distorsionar la verdad, demonizar a los líderes políticos y sembrar una visión engañosa del gobierno, lo que puso al DPP en una clara desventaja. El gobierno y los legisladores del DPP propusieron o planearon proponer varios elementos legislativos diseñados para frenar la desinformación. El más importante es el Proyecto de Ley de Servicios de Intermediación Digital, introducido en 2022, que habría otorgado a las agencias gubernamentales el poder de iniciar acciones legales contra las noticias en línea que se consideraran violatorias de la ley o perjudiciales para el interés público. Un tribunal tendría 48 horas para decidir si una noticia debía ser eliminada de las plataformas de Internet. Antes de que el tribunal tomara su decisión, la agencia gubernamental podría exigir al proveedor de la plataforma que agregara una advertencia a la publicación durante 30 días. Ante la amplia oposición de organizaciones de la sociedad civil, internautas y proveedores de Internet, el gobierno retiró el proyecto de ley (Wu 2013).

Además, antes de 2016, las reuniones de negociación de los caucus partidistas eran a puerta cerrada; por lo tanto, no hay registros de discusión. Los partidarios del partido no podían rastrear las posiciones de los jefes de partido individuales. Como tal, los jefes de partido no fueron responsabilizados por la decisión de ceder en la reunión. Desde 2016, las negociaciones de los caucus partidistas se han grabado en video, lo que tiende a aumentar la presión sobre los jefes individuales e inducirlos a no ceder en la reunión. Este factor también ha contribuido probablemente al modelo menos comprometido después de 2016.

3. ¿Cuáles son los Determinantes del Desempeño de la Rendición de Cuentas Horizontal?

El control débil del poder legislativo por parte del partido en el poder en un gobierno unido perjudica la gobernabilidad de la democracia. Como señala Galston (2018), el estancamiento es una razón importante por la que la gente ha perdido la confianza en la democracia representativa, ya que la gobernanza débil aumenta el descontento popular con el sistema político existente. Esta situación apunta a un dilema que enfrenta Taiwán. Por un lado, debe garantizar la regla de la mayoría para mejorar la gobernabilidad. Cuando los controles y equilibrios se llevan al extremo, debilitan la gobernabilidad democrática. Por otro lado, un sistema deseado también debe fomentar el reparto de poder y la construcción de consenso. Especialmente en lo que respecta a la relación Taiwán-China, la amenaza de China es inminente y genuina, y la oposición y la sociedad civil, en general, se sienten incómodas con una relación económica más estrecha entre Taiwán y China. Por lo tanto, la gente exige que el gobierno de Ma se aparte de su estrecha relación con China. La Encuesta de Elecciones y Democracia de Taiwán de 2012 muestra que durante el mandato del presidente Ma, las personas que consideraban el ascenso de China una amenaza para Taiwán tendían a respaldar fuertes controles y equilibrios.

Debido a la naturaleza dicotómica de los problemas de identidad nacional y la falta de normas democráticas en el proceso de revisión legislativa, el partido de oposición se esforzó por dilatar la agenda legislativa principal del partido en el poder. La deliberación de cualquier asunto relacionado con China a menudo escala al nivel de salvar Taiwán o vender Taiwán. Esta actitud existe no solo entre las élites sino también entre el público. Esta brecha de identidad nacional causa una gran desconfianza en los actores políticos que representan al otro campo. La gente a menudo cuestiona la lealtad de los líderes políticos a Taiwán o a la República de China. Las personas que apoyan al partido de oposición se sienten incómodas dejando que el otro partido gobierne solo. Buscan muchas formas diferentes de obstaculizar la agenda política del gobierno.

4. ¿Qué se debe hacer para mejorar el estado del desempeño de la rendición de cuentas horizontal?

En una sociedad étnicamente dividida, el reparto de poder es crucial. En la naturaleza de "el ganador se lo lleva todo" del sistema político de Taiwán, no hay mucho espacio para el reparto institucional de poder en las elecciones y el proceso de formación del gobierno. Bajo el sistema semipresidencial, el partido que controla la presidencia también controla el parlamento. Además, las elecciones presidenciales y legislativas adoptan ambos sistemas electorales de distrito uninominal, lo que hace que los resultados electorales sean muy desproporcionados. Estas dos características institucionales hacen que el reparto institucional de poder esté en gran medida ausente.

Bajo esta estructura institucional, tácticas como la división del gobierno, la dilación, la negociación a puerta cerrada de los caucus partidistas e incluso la ocupación del parlamento sirven esencialmente como mecanismos no institucionales de reparto de poder. La función del mecanismo de negociación de los caucus partidistas también sirve como una forma de fomentar la construcción de consenso. Estos mecanismos evitan cambios drásticos en las políticas importantes. En cierto sentido, esto es algo bueno para una sociedad dividida para mantener la paz social. Sin embargo, estos mecanismos informales de reparto de poder tienen sus desventajas. Por ejemplo, perjudican la capacidad del partido en el poder para impulsar su agenda política. Además, el sistema actual no fomenta la formación de un quórum aceptado en el parlamento. En cada batalla legislativa, hay feroces luchas hasta que un lado finalmente cede. Estas luchas desgarran a la sociedad sin poder cultivar gradualmente normas democráticas. Taiwán debe fomentar la formación de una norma en la que las élites de la oposición estén dispuestas a respetar el derecho de los oponentes a gobernar, y las cosas pueden cambiar lentamente en esa dirección. Desde que comenzó la administración de Tsai Ing-wen en 2016, el partido en el poder ha podido forzar una votación acortando el debate en las comisiones, empleando a la fuerza policial para evitar que los grupos sociales ocupen el parlamento y debilitando el mecanismo de negociación de los caucus partidistas.

Taiwán es una sociedad dividida con diferentes identidades nacionales y puntos de vista sobre la relación política y económica transestuarial. Es preferible fomentar la deliberación y el compromiso en cuestiones relacionadas con la identidad. Podría ser mejor mantener un mecanismo de negociación de los caucus partidistas con respecto a los proyectos de ley relacionados con la identidad y alentar a los partidos políticos a buscar un compromiso. Sin embargo, para cuestiones no relacionadas con la identidad, como las reformas económicas, debilitar el mecanismo de negociación de los caucus partidistas y permitir que el partido en el poder impulse su agenda política debería ser la dirección correcta. A veces es difícil distinguir entre los dos casos, ya que a menudo se superponen. Por ejemplo, la liberalización del comercio de Taiwán está estrechamente relacionada con la relación comercial a través del Estrecho de Taiwán. Otras cuestiones relacionadas con la emigración y la política de estudiantes extranjeros involucran el factor China, pero en diferente medida. Como tal, no hay una solución fácil para este tipo de política. ■

Referencias

Galston, William A. 2018. “The Populist Challenge to Liberal Democracy.” Journal of Democracy 29, 2: 5-19.

Lijphart, Arend. 2012. Patterns of Democracy: Government Forms and Performance in Thirty-Six Countries (Second Edition). New Haven: Yale University Press.

Ting, Ting. 2021. “The Institutional Changes and Institutionalization of the Party Negotiation Mechanism in the Legislative Yuan in Taiwan.” (我國立法院黨團協商的制度變遷與制度化). Taiwan Journal of Political Science 88: 1-50.

Wu, Chin-en. 2023. “Taiwan’s Civic Space Threatened by Chinese Misinformation and the Government’s Worrisome Legislative Responses.” ADRN Issue Briefing. February 10. http://adrnresearch.org/publications/list.php?idx=294

■ Chin-en Wu is an associate research fellow at the Institute of Political Science at Academia Sinica, Taiwan. He received his Ph.D. degree from the University of Michigan. He is a core member of the Asian Barometer Survey. His main research interest includes political economy, democratization, and political trust. His works appeared in Democratization, Studies in Comparative International Development, and Political Research Quarterly.

■ Responsable y edición: Park Han-soo_EAI 연구원

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