[ADRN工作论文] 斯里兰卡的横向问责：关于贿赂或腐败指控的调查委员会

1. 引言

斯里兰卡的民主拥有悠久的历史，自1948年独立以来定期举行选举（斯里兰卡议会2020年）。在一个健全的民主国家，政府各部门之间适当的制衡确保了行政部门的问责（Landry Signé 2018；Schmitter and Karl 1991）。三种问责的子类型促进了民主国家的善治；它们是纵向问责、横向问责和斜向问责。纵向问责是指一个国家的公民问责其政府的能力，而斜向问责是指民间社会组织和媒体对政府的监督。横向问责是国家机构问责政府其他部门的能力（Lührmann, Marquardt, and Mechkova, 2017）。

斯里兰卡经历了一场政治和经济危机。国际货币基金组织（IMF）特派团在讨论2022年IMF对斯里兰卡的支持时，强调减少腐败脆弱性是一项需要解决的宏观关键挑战（IMF 2022）。2022年3月在斯里兰卡开始的“Aragalaya”（僧伽罗语，意为“斗争”）运动，是要求系统性政府变革和前总统戈塔巴雅·拉贾帕克萨辞职的集结号。抗议运动要求一个更负责任的政府，特别是追究腐败政客的责任。在这方面，抗议者呼吁公职人员归还涉嫌被盗的公共资金，并要求对民选代表进行更多的公众监督（Economy Next 2022）。Aragalaya（僧伽罗语意为“斗争”）

在2022年腐败感知指数中，斯里兰卡在0（高度腐败）到100（非常清廉）的评分中得分为36/100（透明国际2022年）。关于贿赂或腐败指控的调查委员会（CIABOC）是宪法和法律规定的横向问责机制，用于监督行政部门。CIABOC是根据1994年第19号《关于贿赂或腐败指控的调查委员会法》通过第17修正案设立的。CIABOC有两个主要职责：（ⅰ）调查贿赂和腐败指控；以及（ⅱ）指示对《贿赂法》和1975年第1号《资产和负债申报法》规定的罪行提起公诉。

本工作论文旨在评估CIABOC作为反腐败机构的授权和绩效是否符合国际公约和标准。本文分为三个部分。第一部分将分析CIABOC的法律框架与斯里兰兰已批准的关键公约、国际标准及其中的重要规定之间的差距。本部分还将分析香港反腐败机构成功的关键驱动因素，并以此作为与CIABOC进行比较的基准。第二部分讨论了损害CIABOC履行预期职能能力的法律和程序限制。最后一部分根据先前的分析得出结论，并提出解决这些限制的建议。

2. 比较分析

2.1. 与国际文书的法律差距分析

斯里兰卡于2004年3月31日批准了《联合国反腐败公约》（“UNCAC”）。作为《联合国反腐败公约》下的国家义务的一部分，制定了《反腐败机构雅加达原则》（“雅加达原则”），为反腐败机构（ACAs）的独立性和有效性提供了基准。应印度尼西亚根除腐败委员会（KPK）、联合国开发计划署（UNDP）和联合国毒品和犯罪问题办公室（UNODC）的邀请，世界各地的专家制定了16项《雅加达原则》。《雅加达原则》类似于一个认证体系，而非成员国必须遵守的《联合国反腐败公约》。因此，本工作论文将使用《联合国反腐败公约》和《雅加达原则》作为分析的基准。下表1列出了《公约》和《雅加达原则》的重要规定。

表1.与国际文书的法律差距分析

f2e34dd1a320d063

在考虑CIABOC作为反腐败机构在这些国际标准方面的有效性时，其法律框架存在两个关键的不足。第一个不足是，任命委员的不透明程序违反了《雅加达原则》原则4，该原则要求委员的任命过程确保其政治中立和公正。

根据《雅加达原则》原则15，CIABOC自2018年以来一直在其网站上持续发布进展和年度报告。然而，CIABOC未能成功确保公众对其独立性、公平性和有效性的信心，这不符合《雅加达原则》原则16。公众对CIABOC的有效性信心不足，Verité Research在2019年进行的一项调查证实了这一点，该调查发现，不举报腐败的最常见原因是受访者认为不会采取任何行动（Verité Research 2019）。因此，第二个不足之处在于低下的起诉率和定罪率，这导致公众对CIABOC的信心不足。

2.2. 与香港廉政公署（ICAC）的比较分析

香港廉政公署以其打击腐败的三管齐下的方法——遏制、预防和教育而闻名（Hsieh 2017，第5页）。在亚洲，香港是控制腐败最成功的典范之一（Quah 2021）。廉政公署2022年的一项年度调查发现，在1761名受访者中，有90.1%的人认为廉政公署值得支持（ICAC 2022）。在2022年腐败感知指数中，香港在0（高度腐败）到100（非常清廉）的评分中得分为76/100（透明国际2022年）。

从廉政公署（ICAC）的成功中可以明显看出几个要素。首先，在设立廉政公署时，明确要求该委员会独立于警察部门（警察部门腐败严重）和任何其他政府部门。其次，廉政公署的高定罪率和对备受瞩目案件的调查表明，廉政公署在反腐败工作中是有效的（Wong 2019）。这些要素使得廉政公署在追究行政部门责任方面取得了成功。

2.2.1. CIABOC

CIABOC授权的第一部分是，一旦收到贿赂或腐败的指控，如果委员会认为该投诉是真实的，并且该投诉披露了应进行调查的实质性内容，则可以启动调查（CIABOC法案，第4条）。CIABOC授权的第二部分是，一旦向委员会披露了犯罪行为，委员会就可以指示对相关人员提起诉讼（CIABOC法案，第3条）。

委员会的权力包括但不限于以下几项：（a）收集和接收委员会认为必要或可取的任何书面或口头证据，并讯问任何此类人员；（b）要求任何人在委员会面前接受讯问，并根据委员会的意见，就调查事项回答委员会提出的任何问题，可宣誓或承诺；以及（c）传唤任何人出示其持有或控制的任何文件或其他物品。

与香港廉政公署相比，可以看出两个不足之处：1）CIABOC与警察部门和总检察长办公室有关联，这影响了其独立性，因为公众认为警察部门腐败，而总检察长是国家的主要法律顾问，因此不能期望他在起诉国家腐败/贿赂行为时不受利益冲突的影响；2）CIABOC的低定罪率及其未能调查投诉，使其未能证明其在遏制腐败方面采取了有效行动。

3. CIABOC作为横向问责机制的局限性

上述比较分析揭示了几个削弱CIABOC作为有效横向问责机制能力的局限性。这些局限性被归类为三个不同的挑战：ⅰ）法律框架中的差距，ⅱ）偏见的表现，以及ⅲ）公众信心不足。

3.1. 法律框架中的差距

3.1.1. 委员任命过程缺乏透明度

总统根据宪法委员会的建议任命委员会成员。根据宪法第21修正案，宪法委员会本身的组成引发了独立性问题。斯里兰卡律师协会表示，根据第21修正案，宪法委员会的大多数成员有可能被当时的政府控制，这影响了宪法委员会在任命CIABOC成员方面的整体独立性（The Island 2022）。

透明国际斯里兰卡在2016年进行的斯里兰卡反腐败机构评估报告指出，CIABOC有很大的潜力成为一个独立的机构。然而，报告强调，宪法委员会在推荐委员任命方面的程序未在第19修正案中明确规定，这损害了CIABOC的独立性。任命程序的缺乏透明度，使得委员会可以自由采取其认为合适的步骤来提出建议，这使得任命过程不那么透明（Transparency International 2017a）。这一缺陷在第21修正案下的宪法委员会中仍然存在，该修正案并未规定宪法委员会如何选择候选人推荐给总统。

斯里兰卡委员任命过程缺乏透明度，意味着行政部门施加影响的范围更大，这与《雅加达原则》原则4相悖，该原则要求反腐败机构的负责人通过确保其公正性的程序来任命（Gloppen 2014）。因此，由于委员任命程序的法律空白，CIABOC无法成为一个有效的政府制衡的独立横向问责机制。

3.1.2. 总干事任命和罢免程序缺乏公正性

CIABOC总干事的任命程序也导致了偏见的表现。 《雅加达原则》原则4要求反腐败机构的负责人通过确保其公正性的程序来任命。 《雅加达原则》原则6要求反腐败机构的负责人享有任期保障和法律规定的罢免程序。在斯里兰卡，总统可与委员会成员协商任命总干事。任命CIABOC的首席财务和行政官的权力完全归于总统，这与原则4相悖，因为完全由总统任命的程序不能确保公正性。总干事的罢免权也归于总统。总干事适用的纪律程序不明确，因为纪律事务通常由任命机构处理，在此情况下即总统。完全由总统控制的任命、罢免和纪律程序限制了历届委员会免受不当影响的能力（UNODC 2018）。

3.2. 偏见的表现和资源不足

3.2.1. 警察和总检察长调查和起诉案件

由于CIABOC的调查员是从警察部门借调的，其行政人员是从公共服务委员会抽调的，偏见的表现有所增加，因为它有效地“通过后门引入政府监管”（Transparency International 2017a）。Verité Research在2019年进行的一项调查显示，40%的受访者错误地认为CIABOC是斯里兰卡警察部门下属机构，47%的受访者不知道CIABOC是否属于警察部门（Verité Research 2019）。在同一项调查中，当被要求列出该国三个最腐败的部门时，受访者将警察部门列为最腐败的部门。这种对警察部门的看法不能积极地提升CIABOC的声誉，因为对警察部门的文化性不信任倾向可能会延伸到CIABOC，因为其与警察部门有关联。因此，CIABOC与警察部门密不可分地联系在一起，影响了CIABOC作为独立横向问责机制的表现。此外，警察部门参与CIABOC的调查，在调查警察腐败或贿赂案件时造成了利益冲突。这与《联合国反腐败公约》第6条和第36条相悖，该公约要求反腐败机构在有效履行职能和不受不当影响方面获得独立性。

虽然CIABOC拥有独立的法律部门来就起诉案件提供建议和提起诉讼，但CIABOC依赖总检察长办公室处理起诉事宜，并聘请该部门的人员作为顾问（Transparency International Sri Lanka 2017a）。总检察长办公室实际上扮演着双重角色：既是国家的主要法律顾问，又在贿赂和腐败案件中起诉国家。总检察长作为国家主要法律顾问的角色表明，总检察长代表国家，因此代表国家的最佳利益行事（OHCHR 2017）。这阻碍了总检察长办公室在起诉国家案件中作为独立检察官的能力（Centre for Policy Alternatives 2020）。因此，CIABOC对该部门的依赖与《联合国反腐败公约》第6条相悖，因为它阻止了CIABOC在起诉案件时保持其独立性。

3.3. 公众信心不足

透明国际发布的《2019年斯里兰卡全球腐败晴雨表》显示，46%的公民认为CIABOC在打击国家腐败方面“做得非常差或相当差”（Transparency International Sri Lanka 2019）。报告还指出，公共部门反腐败的一个主要限制因素是，人们对腐败举报会采取行动的信心程度低，这表明公众需要相信会采取有效行动（Transparency International Sri Lanka 2019）。Verité Research在2019年进行的一项调查也得出了类似的结论。尽管80%的受访者确认他们知道公众可以向CIABOC举报贿赂和腐败行为，但最常被提及的不举报腐败的原因是受访者认为“什么都不会做”（Verité Research 2019）。公众对CIABOC不作为的看法表明，《雅加达原则》原则16未能成功实施，因为公众不相信CIABOC是一个有效 Thus, CIABOC is unable to emerge as an independent horizontal accountability mechanism that acts as an effective check on the government due to the gap in the law on the process for the appointment of commissioners.的反腐败机构。

3.3.1 起诉和定罪率低

在Verité Research进行的调查中，62%的受访者认为打击腐败最有效的方式是起诉（Verité Research 2019）。下表2细分了在调查投诉后提交给CIABOC法律部门的行动建议。表2中的信息显示，在2022年调查的投诉中只有2.5%被起诉，在2021年调查的投诉中只有4.1%被起诉。虽然低起诉率可能象征着司法系统中的系统性问题，例如起诉延迟，但腐败/贿赂起诉率下降是令人担忧的。

表2。2021年和2022年提交法律部门的行动建议细分

f2e34dd1a320d063

来源： CIABOC 2021a; CIABOC 2022b

关于定罪率，2022年1月至11月期间，法院审结了94起案件。在这些起诉中，20起案件的罪犯被定罪，导致2022年的案件定罪率为21.2%。2021年，法院审结了69起案件，11起案件的罪犯被定罪。因此，2021年的案件定罪率为15.9%。

下表3细分了在治安法院和高等法院审结的案件。表3中的信息显示，2022年，起诉的案件中有48%被撤销，这表明在建议起诉的2.5%的投诉中，近一半的案件被撤销。2021年，起诉的案件中有60%被撤销，因此在建议起诉的4.1%的投诉中，大部分被撤销。

表3。2019-2022年法院审结案件细分

f2e34dd1a320d063

* 在涉及两名被告的案件中，一名被告认罪，另一名被告的案件仍在审理中，因此总共有95起案件。

来源： CIABOC 2020; CIABOC 2021b; CIABOC 2022a; CIABOC 2022b

这些数字表明，公众认为如果提出投诉，CIABOC不会采取充分行动的看法可能有些道理。

4. 结论与建议

为了使CIABOC能够作为横向问责机制改善其绩效，需要在几个方面进行改进，这些方面可归类如下：

4.1. 修订CIABOC运作的法律框架：

ⅰ) 必须明确规定宪法委员会推荐专员候选人的程序。在马尔代夫，专员的任命是根据既定标准进行的加权评估（Transparency International, 2017b）。如果斯里兰卡采取类似的程序，可能会任命具有反腐败背景的技术官僚，而不是政治任命者。该程序的展示必须清晰以确保透明度，但可以包括公开征求提名和面试过程。透明的程序可能会建立公众对任命过程的信任，从而获得公众对CIABOC及其领导层的支持和信心（Schütte, 2015）。公布的资格标准将有助于此。如果选择标准是公开的，该过程将受到公众的审查，从而可以根据需要对这些标准进行审查和修订。

ⅱ) 被任命为CIABOC的专员不仅应该是独立的，而且在表面上也应该是独立的。他们必须表现出政治中立的立场。在选拔过程中，需要分配资源来评估候选人在被任命之前的品格和隶属关系。包括非公务员或警察部队成员的候选人也可能影响CIABOC领导层的“实际和可感知的公正性、能力和响应能力”（Schütte 2015）。

ⅲ) 应修订《CIABOC法》第10条，以便总干事由独立的委员会任命，并在纪律事务方面受其监督。必须明确规定选拔和任命程序。总干事还必须获得任期保障，只有议会才能因不当行为或能力不足的原因罢免总干事。给予任期保障和建立罢免程序符合《雅加达原则》原则6，并将加强总干事的独立性。

4.2. 限制偏袒的出现并为CIABOC分配充足的资源

CIABOC需要一个拥有训练有素调查员的实质性调查部门，以减少对警察的依赖。在其之前的研究中，Verité Research建议CIABOC采取措施区分其调查人员与警察，例如，为CIABOC的调查人员提供不同颜色的制服（Verité Research 2019）。在起诉方面，要么需要改变总检察长的职能——分离起诉和咨询机构——要么CIABOC的法律部门应接受培训，以便能够独立于总检察长部门进行复杂的起诉。

4.3. 提高公众信心

ⅰ) 应设立内部和外部审查机构，以确保调查部门对投诉进行例行和彻底的调查。这些审查机构将在确保案件不被不必要地撤销方面发挥重要作用。

ⅱ) 表3显示，CIABOC的案件中有很大一部分属于“其他/撤销”类别。应要求CIABOC说明“其他”包含哪些内容，并披露撤销案件的原因。《信息权法》第12号法案2016项下适用于CIABOC的主动披露规则的改革或《CIABOC法》的改革可以施加这一要求。■

参考文献

Centre for Policy Alternatives. 2020. “Rethinking the Attorney-General’s Department in Sri Lanka: Ideas for Reform.” 访问于2023年1月9日。https://www.cpalanka.org/wp-content/uploads/2020/11/Ags-Dept-Final.pdf

Commission to Investigate Allegations of Bribery or Corruption: CIABOC. 2020. “Progress Report of the Commission to Investigate Allegations of Bribery or Corruption (CIABOC) From 01st January 2019 to 31st December 2019.”https://ciaboc.gov.lk/media/attachments/2020/06/29/report-part---1-english.pdf

______. 2021a. “Annual Performance Report.” https://ciaboc.gov.lk/images/pdf/2022/4_ANNUAL_PERFORMANCE_REPORT_English.pdf

______. 2021b. “2020年1月1日至2020年11月30日期间的贿赂或腐败指控调查委员会进度报告。” https://ciaboc.gov.lk/images/Reports/2021/progress__Report_English_-_2020.pdf

______. 2022a. “2021年1月1日至2021年12月31日期间的贿赂或腐败指控调查委员会进度报告。” https://ciaboc.gov.lk/images/pdf/2022/Report_December_2021_-_English.pdf

______. 2022b. “2022年1月1日至2022年11月30日期间的贿赂或腐败指控调查委员会进度报告。” https://ciaboc.gov.lk/images/pdf/2022/Monthly_progress__January_-_November_English.pdf

《1994年第19号贿赂或腐败指控调查委员会法》。https://www.ciaboc.gov.lk/images/Publications/Commission_Act_english.pdf

Economy Next。2022年。“斯里兰卡抗议者占领总统办公室附近区域继续示威。”4月11日。访问于2023年1月9日。https://economynext.com/sri-lanka-protesters-occupy-near-presidents-office-to-continue-agitation-92880/

Gloppen, S. 2014. “法院、腐败与司法独立。”载于 T. Søreide 和 A. Williams 编辑的《腐败、掠夺与发展：现实世界的挑战》，第68-79页。英国切尔滕纳姆：Edward Elgar出版社。

Hsieh, Ming-Li. 2017. “案例研究：香港廉政公署的经验教训。”载于《国际犯罪学与社会学期刊》。第5页。

廉政公署：ICAC。2022年。“廉政公署2022年度调查报告：执行摘要。”https://www.icac.org.hk/en/survey/finding/index.html

国际货币基金组织：IMF。2022年。“IMF工作人员结束对斯里兰卡的访问。”新闻稿第22/242号。6月30日。https://www.imf.org/en/News/Articles/2022/06/30/pr22242-imf-staff-concludes-visit-to-sri-lanka

Kwok, Man-wai, Tony. 2017. “香港有效反腐措施。”访问于2023年1月8日。第19届 UNAFEI 联合国反腐败公约培训项目访问专家论文。东京：联合国亚洲及远东罪犯预防及罪犯待遇研究所。访问于2023年1月8日。https://www.unafei.or.jp/publications/pdf/RS_No101/No101_23_VE_Kwok_1.pdf

Landry Signé. 2018. “问责制和对民主的需求推动非洲领导层变革。”The Hill。访问于2023年1月8日。https://thehill.com/opinion/international/391671-accountability-demand-for-democracy-drive-leadership-changes-in-africa/

Lührmann, Anna, Kyle L. Marquard, Valeriya Mechkova. 2017. “约束政府：垂直、水平和对角线问责制的新指数。”V-Dem研究所工作论文2017: 46。https://www.v-dem.net/media/publications/v-dem_working_paper_2017_46.pdf

《宪法第十九修正案》。https://www.parliament.lk/files/pdf/constitution/constitution-upto-19th.pdf

斯里兰卡议会。2020年。“选举日期。”https://www.parliament.lk/dates-of-elections

Quah, J. S. T. 2021. “反腐败最佳实践：以新加坡和香港为例。”载于 Tummala, K.K. (编)，《公共部门腐败：国际视角》，第2章。英国宾利：Emerald出版社。第7-22页。

Schmitter, Philippe C. 和 Terry Lynn Karl. 1991. “什么是民主……以及不是什么。”《民主期刊》2卷3期：第75-88页。

Schütte, Sofie Arjon. 2015. “鱼头：反腐败机构领导层的任命和罢免程序。”载于 U4反腐败资源中心，U4问题2015年5月第12期，第22页。https://www.u4.no/publications/the-fish-s-head-appointment-and-removal-procedures-for-anti-corruption-agency-leadership.pdf

《宪法第十七修正案》。https://www.parliament.lk/files/pdf/constitution/constitution-upto-17th.pdf

The Island。2022年。“斯里兰卡律师协会：如果21A失败，将对未来的法律改革倡议产生不利影响。”10月28日。访问于2023年1月24日。https://island.lk/basl-if-21a-fails-that-will-adversely-affect-future-law-reform-initiatives/

斯里兰卡透明国际。2017a。“加强反腐败机构倡议：对斯里兰卡贿赂或腐败指控调查委员会的评估，2016年。”访问于2023年1月9日。https://www.tisrilanka.org/pub/reports/ACA_SL_FINAL.pdf

______. 2017b。“加强亚太地区反腐败机构。”访问于2023年1月9日。https://images.transparencycdn.org/images/2017_ACA_RegionalReport_EN.pdf

______. 2019年。“2019年全球腐败晴雨表斯里兰卡。”访问于2022年9月19日。https://www.tisrilanka.org/wp-content/uploads/2019/12/GCB2019.pdf

______. 2022年。“腐败感知指数。”https://images.transparencycdn.org/images/Report_CPI2022_English.pdf

《宪法第二十一修正案》。https://www.parliament.lk/files/pdf/constitution/constitution-upto-21st.pdf

联合国人权事务高级专员办事处。2017年。“联合国法官和律师独立性问题特别报告员访问斯里兰卡报告。”访问于2023年1月9日。https://documentsddsny.un.org/doc/UNDOC/GEN/G17/074/80/PDF/G1707480.pdf?OpenElement

联合国毒品和犯罪问题办公室。2018年。“斯里兰卡国别审查报告”。访问日期：2023年1月7日。https://www.unodc.org/documents/treaties/UNCAC/CountryVisitFinalReports/2018_09_03_Sri_Lanka_Final_Country_Report.pdf

Verité Research。2019年。“减轻腐败的见解：调查结果摘要”。访问日期：2023年1月9日。https://ewmi.org/sites/ewmi.org/files/files/programpdfs/Bribery%20and%20Corruption%20in%20Sri%20Lanka%20Conference%20Report.pdf

Wong, Corinna。2019年。“中国香港特别行政区廉政公署的反腐措施及其社区关系司的策略和经验”。载于联合国亚洲及远东罪犯预防和罪犯待遇研究所。资源材料系列第7号，第152页，网址：https://www.unafei.or.jp/publications/pdf/RS_No107/No107_1_ALL.pdf

■ Shannon Talayaratne是Verité Research的初级研究分析师。

■ Nishana Weerasooriya是一位专注于刑法和国际公法的律师。在加入Verité之前，Nishana曾在纽约担任助理区检察官，负责调查和起诉数百起暴力和非暴力重罪案件，包括蓄意谋杀、持有枪支、入室盗窃、抢劫和袭击。她获得了克拉克大学政府与国际关系专业的荣誉文学学士学位，克拉克大学公共管理专业的荣誉文学硕士学位，以及坦普尔大学比斯利法学院的法律博士学位。Nishana有权在纽约州执业。

■ 负责人及编辑：朴汉秀_EAI研究员

联系方式：02-2277-1683 (分机号 204) hspark@eai.or.kr