[ADRNワーキングペーパー] スリランカにおける水平的アカウンタビリティ：贈収賄または腐敗の申し立てを調査する委員会

1. はじめに

スリランカの民主主義は独立以来1948年から定期的な選挙が行われるなど、深い歴史を持っています（スリランカ議会 2020）。堅固な民主主義においては、政府の各部門間の適切な抑制と均衡が、行政府が説明責任を負うことを保証します（Landry Signé 2018; Schmitter and Karl 1991）。アカウンタビリティの3つのサブタイプ、すなわち垂直的アカウンタビリティ、水平的アカウンタビリティ、対角線的アカウンタビリティは、民主主義におけるグッドガバナンスを推進します。垂直的アカウンタビリティは、国民が政府に対して説明責任を追及する能力に関わるものであり、対角線的アカウンタビリティは、市民社会組織やメディアによる政府の監視に関わるものです。水平的アカウンタビリティは、国家機関が行政府に対して説明責任を追及する能力です（Lührmann, Marquardt, and Mechkova, 2017）。

スリランカは政治的・経済的危機を経験しました。2022年のスリランカへのIMF支援について協議した国際通貨基金（IMF）のミッションチームは、腐敗の脆弱性を軽減することを、対処が必要なマクロクリティカルな課題として強調しました（IMF 2022）。2022年3月に始まったスリランカの「アラガヤ」（「闘争」を意味するシンハラ語）は、政府のシステム的変化とゴタバヤ・ラジャパクサ前大統領の辞任を求める結集点となりました。この抗議運動は、より説明責任のある政府、特に腐敗した政治家に対する説明責任を要求しました。この点で、抗議者たちは、不正に流用されたとされる公的資金を公務員に返還すること、および選出された代表者に対するより多くの国民の監視を求めました（Economy Next 2022）。アラガヤ（「闘争」を意味するシンハラ語）は、2022年3月に始まり、政府のシステム的変化とゴタバヤ・ラジャパクサ前大統領の辞任を求める結集点となりました。この抗議運動は、より説明責任のある政府、特に腐敗した政治家に対する説明責任を要求しました。この点で、抗議者たちは、不正に流用されたとされる公的資金を公務員に返還すること、および選出された代表者に対するより多くの国民の監視を求めました（Economy Next 2022）。

2022年の腐敗認識指数において、スリランカは0（非常に腐敗している）から100（非常にクリーン）の尺度で36/100点を獲得しました（Transparency International 2022）。贈収賄または腐敗の申し立てを調査する委員会（CIABOC）は、行政府を監視する憲法上および法的な水平的アカウンタビリティのメカニズムです。CIABOCは、1994年法律第19号「贈収賄または腐敗の申し立てを調査する委員会法」により、憲法改正第17条の制定とともに設立されました。CIABOCは、(ⅰ) 贈収賄または腐敗の申し立てを調査すること、および (ⅱ) 贈収賄法および1975年法律第1号「資産および負債の開示法」に基づく犯罪の訴追を指示すること、という2つの包括的な責務を負っています。

本ワーキングペーパーは、CIABOCの腐敗防止機関としての責務と実績が、国際条約および基準と一致しているかどうかを評価することを目的としています。本稿は3つのセクションで構成されています。第1節では、スリランカが批准した主要条約、国際基準、およびそれらの重要な規定と比較した場合のCIABOCの法的枠組みにおけるギャップを特定します。このセクションでは、香港の腐敗防止機関の成功の重要な要因を分析し、CIABOCとの比較ベンチマークとして使用します。第2節では、CIABOCが期待される機能を果たす能力を損なう法的および手続き上の制限について論じます。最終節では、先行分析から結論を導き出し、これらの制限に対処するための提言を行います。

2. 比較分析

2.1. 国際文書との法的ギャップ分析

スリランカは2004年3月31日に「国連腐敗防止条約」（以下、「UNCAC」）を批准しました。UNCACに基づく各国の義務の一環として、「腐敗防止機関のためのジャカルタ原則」（以下、「ジャカルタ原則」）が策定され、腐敗防止機関（ACA）の独立性と有効性のベンチマークを提供しています。インドネシア腐敗撲滅委員会（KPK）、国連開発計画（UNDP）、国連薬物犯罪事務所（UNODC）の招きにより、世界中の専門家が16のジャカルタ原則を策定しました。ジャカルタ原則は、加盟国が拘束されるUNCACのような条約とは異なり、認定システムと同義です。したがって、本ワーキングペーパーでは、UNCACとジャカルタ原則を分析のベンチマークとして使用します。以下の表1は、条約およびジャカルタ原則の重要な規定を特定しています。

表1. 国際文書との法的ギャップ分析

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これらの国際基準に対してCIABOCがどれほど効果的な腐敗防止機関であったかを検討する上で、CIABOCの法的枠組みには2つの重要な欠陥があります。これらの欠陥の最初のものは、委員の任命における不透明なプロセスが、ジャカルタ原則の原則4に違反していることです。この原則は、委員の任命が、その非政治性と公平性を保証するプロセスを通じて行われることを要求しています。

ジャカルタ原則の原則15に沿って、CIABOCは2018年以降、ウェブサイトで進捗状況と年次報告書を一貫して公開しています。しかし、CIABOCは、原則16に沿って、その独立性、公平性、および有効性に対する国民の信頼を確保することに成功していません。2019年にVerité Researchが実施した調査では、腐敗を報告しなかった最も一般的な理由が、回答者が「何も行動が取られないだろう」と考えたことであると示されており、CIABOCの有効性に対する国民の信頼は低いことが証明されています（Verité Research 2019）。したがって、2番目の欠陥は、低い訴追率と有罪判決率に関連しており、これがCIABOCに対する国民の信頼の低さにつながっています。

2.2. 香港の独立腐敗防止委員会（ICAC）との比較分析

香港のICACは、腐敗との戦いにおける「抑止、予防、教育」という3つの柱のアプローチで広く知られています（Hsieh 2017, p. 5）。アジアにおいて、香港は腐敗を抑制するための最も成功したモデルの1つを表しています（Quah 2021）。ICACの2022年の年次調査では、回答者1,761人の90.1％が、ICACは支援に値すると考えていることがわかりました（ICAC 2022）。2022年の腐敗認識指数において、香港は0（非常に腐敗している）から100（非常にクリーン）の尺度で76/100点を獲得しました（Transparency International 2022）。

ICACの成功には、いくつかの顕著な要素がある。第一に、ICACの設置にあたっては、悪名高い汚職警察やその他の政府機関から独立した委員会を設立することが明確に求められた。第二に、ICACの高い有罪判決率と著名な事件の捜査は、ICACが反汚職活動において効果的であることを証明している（Wong 2019）。これらの要素が、ICACが執行機関の説明責任を追及する上で成功を収めることを可能にした。

2.2.1. CIABOC

CIABOCの権限の第一の側面は、賄賂または汚職の申し立てが委員会に伝えられた場合、苦情が正当であり、調査を実施すべき物質的証拠が開示されていると信じるならば、CIABOCは調査を開始することができることである（CIABOC法第4条）。CIABOCの権限の第二の側面は、犯罪が委員会に開示された後、委員会は関連する個人に対して訴訟を提起することができることである（CIABOC法第3条）。

委員会の権限には、とりわけ以下のものが含まれる：（a）委員会が必要または望ましいと考えるすべての証拠（書面または口頭）を調達・受領し、すべての人物を尋問すること、（b）委員会が調査中の事項に関連すると判断する質問に対し、宣誓または確約の上、口頭で回答するために、委員会に出頭するよういかなる人物にも要求すること、および（c）委員会の管理下にある、または所持する文書またはその他の物品を提出するよういかなる人物にも召喚すること。

香港のICACと比較して、2つの欠点が観察される。1) CIABOCは警察および検事総長室と連携しており、警察は国民から汚職していると見なされており、検事総長は国家の主任法律顧問であるため、利益相反が生じることなく国家の汚職/賄賂を訴追することも期待できないことから、その独立性に影響を与えている。2) CIABOCの低い有罪判決率と苦情の調査の失敗は、汚職を抑制するために効果的に機能していることを証明することを妨げている。

3. 水平的説明責任メカニズムとしてのCIABOCの限界

上記の比較分析は、CIABOCが効果的な水平的説明責任メカニズムとして成功する能力を損なういくつかの限界を明らかにする。これらの限界は、3つの明確な課題の下に分類される。ⅰ）法的枠組みのギャップ、ⅱ）偏見の外観、ⅲ）国民の信頼の低さ。

3.1. 法的枠組みのギャップ

3.1.1. 委員任命プロセスの透明性の欠如

憲法評議会の勧告に基づき、大統領が委員会のメンバーを任命する。憲法第21修正条項の下では、憲法評議会自体の構成において独立性に関する問題が生じる。スリランカ弁護士会は、第21修正条項の下では、憲法評議会のメンバーの過半数がその時点での政府によって管理される危険があり、これはCIABOCへのメンバー任命における憲法評議会全体の独立性に影響を与える（The Island 2022）と述べている。

2016年にトランスペアレンシー・インターナショナル・スリランカが実施したスリランカのための反汚職機関評価報告書は、CIABOCが独立機関として台頭する能力は高いと報告した。しかし、報告書は、委員任命の推薦における憲法評議会の手続きが第19修正条項の下で明確に規定されていなかったため、CIABOCの独立性が損なわれたことを強調した。任命のための透明な手続きの欠如は、評議会に勧告を行うために適切と判断したあらゆる措置を講じる自由を与え、任命プロセスをより不透明にした（Transparency International 2017a）。この欠点は、憲法評議会がどのように委員候補を大統領に推薦するかを規定していない第21修正条項の下でも依然として存在している。

スリランカにおける委員任命プロセスの透明性の欠如は、行政府の影響力の範囲がより高く、ジャカルタ原則の原則4に反することを意味する。同原則は、反汚職機関（ACA）の長は、その公平性を確保するプロセスによって任命されることを要求している（Gloppen 2014）。したがって、CIABOCは、委員任命プロセスに関する法のギャップにより、政府に対する効果的なチェックとして機能する独立した水平的説明責任メカニズムとして台頭することができない。

3.1.2. 事務局長任命および解任における公平な手続きの欠如

CIABOCの事務局長任命プロセスも、偏見の外観に寄与している。ジャカルタ原則の原則4は、反汚職機関（ACA）の長は、その公平性を確保するプロセスによって任命されることを要求している。ジャカルタ原則の原則6は、反汚職機関（ACA）の長には、法的に確立された解任手続きとともに、在任期間の保障が与えられることを要求している。スリランカでは、大統領は委員会のメンバーと協議の上、事務局長を任命することができる。CIABOCの最高財務・管理責任者の任命権は、原則4に反して、大統領のみに委ねられている。なぜなら、大統領のみによる任命は、公平性を確保するプロセスではないからである。事務局長の解任も大統領に委ねられている。事務局長に適用される懲戒手続きは不明確である。なぜなら、懲戒問題は一般的に任命権者、この場合は大統領によって処理されるからである。大統領のみによって管理される任命、解任、および懲戒手続きは、歴代の委員会が不当な影響から自由である能力を制限している（UNODC 2018）。

3.2. 偏見の外観と十分なリソースの欠如

3.2.1. 警察および検事総長による事件の捜査および訴追

CIABOCの捜査官は警察署から派遣され、事務職員は公務員委員会から採用されているため、実質的に「裏口から政府の規制を持ち込む」ことになるため、偏見の外観が増大する（Transparency International 2017a）。Verité Researchが2019年に実施した調査によると、参加者の40%がCIABOCをスリランカ警察の下部組織であると誤って信じており、調査対象者の47%はCIABOCが警察の下部組織であるかどうかを知らなかった（Verité Research 2019）。同じ調査で、国内で最も汚職の多い3つの分野を挙げるよう求められたところ、回答者は警察を最も汚職の多い分野として挙げた。警察に対するこのような認識は、警察とのつながりからCIABOCにも及ぶ可能性があるため、CIABOCの評判に肯定的に寄与することはできない。したがって、CIABOCが警察と不可分に結びついていることは、CIABOCが独立した水平的説明責任メカニズムとして現れる能力に影響を与える。さらに、警察がCIABOCの捜査に関与することは、警察官が汚職や賄賂で捜査されている事件において利益相反を生じさせる。これは、反汚職機関がその機能を効果的かつ不当な影響なしに遂行する独立性を与えられることを要求するUNCAC第6条および第36条に反する。

CIABOCは訴追事件の助言および訴追の開始を行う独立した法務部門を有しているが、訴追は検事総長室に依存しており、同部署からコンサルタントを雇用している（Transparency International Sri Lanka 2017a）。検事総長室は、国家の主任法律顧問としての役割と、賄賂および汚職事件において国家を訴追するという役割を実質的に二重に担っている。国家の主任法律顧問としての検事総長の役割は、検事総長が国家を代表し、したがって国家の最善の利益のために行動することを示す（OHCHR 2017）。これは、国家に対する事件において独立した訴追者として台頭する検事総長室の能力を妨げる（Centre for Policy Alternatives 2020）。したがって、CIABOCが同室に依存していることは、訴追事件において独立性を維持することを妨げるため、UNCAC第6条に反する。

3.3. 国民の信頼の低さ

トランスペアレンシー・インターナショナルによるスリランカのグローバル汚職バロメーター2019は、国民の46%がCIABOCの国内の汚職との闘いにおける取り組みについて「非常に悪いまたはかなり悪い」と考えていることを明らかにした（Transparency International Sri Lanka 2019）。また、公共部門における汚職への対応を阻む主な要因の一つは、汚職の報告に対して行動が取られるという確実性の程度が低いことであり、国民は効果的な行動が取られていると確信する必要があることが示された（Transparency International Sri Lanka 2019）。Verité Researchが2019年に実施した調査でも同様の結果が得られた。回答者の80%が、国民がCIABOCに賄賂や汚職の苦情を申し立てることができることを認識していると確認したが、報告しない最も cited された理由は、何も行われないと感じたからであった（Verité Research 2019）。CIABOCの不作為に対する国民の認識は、ジャカルタ原則の原則16がうまく実施されていないことを示唆している。なぜなら、国民はCIABOCを効果的な反汚職機関とは見なしていないからである。

3.3.1 低い訴追率と有罪判決率

Verité Researchの調査では、参加者の62%が汚職と闘う最も効果的な方法は訴追であると考えていた（Verité Research 2019）。表2は、苦情の調査後にCIABOCの法務部に送付された行動提案の内訳を示している。表2に示された情報によると、2022年に調査された苦情の2.5%、2021年に調査された苦情の4.1%のみが訴追された。低い訴追率は、訴追の遅延のような司法制度における体系的な問題の象徴である可能性があるが、汚職/賄賂の訴追率の低下は懸念される。

表2。2021年および2022年に法務部に送付された提案の内訳

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出典: CIABOC 2021a; CIABOC 2022b

有罪判決率に関して、2022年1月から11月にかけて裁判所で審理された事件は94件であった。これらの訴追のうち、20件で有罪判決が下され、2022年の事件ベースの有罪判決率は21.2%となった。2021年には、69件の事件が裁判所で審理され、11件で有罪判決が下された。したがって、2021年の事件ベースの有罪判決率は15.9%であった。

表3には、治安判事裁判所および高等裁判所で審理された事件の内訳が示されている。表3の情報によると、2022年には訴追された事件の48%が取り下げられており、これは訴追が提案された苦情の2.5%のほぼ半分が取り下げられたことを示唆している。2021年には、訴追された事件の60%が取り下げられており、訴追が提案された苦情の4.1%の過半数が取り下げられた。

表3。2019年から2022年までの裁判所で審理された事件の内訳

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* 2名の被告人が関与した事件において、1名は有罪を認めたが、もう1名に対する訴訟は係属中であるため、合計95件となっている。

出典: CIABOC 2020; CIABOC 2021b; CIABOC 2022a; CIABOC 2022b

これらの数字は、苦情が申し立てられた場合にCIABOCが十分な措置を講じないのではないかという国民の認識には、ある程度の真実がある可能性を示唆している。

4. 結論と勧告

CIABOCが水平的説明責任メカニズムとしてのパフォーマンスを向上させるためには、以下のように分類できるいくつかの点で改善が必要である。

4.1. CIABOCが活動する法的枠組みの改正:

ⅰ) 憲法評議会が委員候補者を推薦する手続きが明確に定められていることが重要である。モルディブでは、委員は定められた基準に対する加重評価を経て任命される（Transparency International, 2017b）。スリランカが同様のプロセスを採用した場合、政治任用者ではなく、反腐敗の経歴を持つ技術官僚が任命される可能性が高い。プロセスの提示は透明性を確保するために明確でなければならないが、公募や面接プロセスを含むことができる。透明性のあるプロセスは、任命プロセスに対する国民の信頼を醸成し、その結果、CIABOCとそのリーダーシップに対する国民の支持と信頼につながるだろう（Schütte, 2015）。公表された資格基準はこの点で役立つだろう。選考基準が公開されていれば、プロセスは国民の監視下に置かれ、必要に応じてこれらの基準が見直され、改正されることが可能になる。

ⅱ) CIABOCに任命される委員は、独立しているだけでなく、独立しているように見える必要がある。彼らは非政治的な姿勢を示す必要がある。選考プロセスでは、任命前に候補者の性格と所属を評価するために、リソースの配分が必要である。公務員や警察官以外の候補者を含めることも、「CIABOCのリーダーシップの実際の、そして認識される公平性、能力、および応答性」（Schütte 2015）に影響を与える可能性がある。

ⅲ) CIABOC法第10条は改正されるべきであり、これにより、懲戒処分に関する独立した委員会によって、事務局長が任命され、その管轄下に置かれるべきである。選考および任命の手続きは明確に定められなければならない。事務局長はまた、身分保障を与えられ、不正行為または無能力を理由とする事務局長の解任は議会のみが可能であるべきである。身分保障を与え、解任手続きを確立することは、ジャカルタ原則の原則6に沿ったものであり、事務局長の独立性を強化するだろう。

4.2. 偏見の外観を制限し、CIABOCに十分なリソースを割り当てる

CIABOCは、警察への依存を減らすために、訓練された捜査官からなる相当な捜査部門を必要とするだろう。以前の研究で、Verité Researchは、CIABOCが捜査官に異なる色の制服を提供することなどにより、捜査官と警察を差別化する措置を講じることを推奨した（Verité Research 2019）。訴追に関しては、検事総長の機能の変更（訴追機関と助言機関の分離）が必要となるか、またはCIABOCの法務部門が検事総長部から独立して複雑な訴追を行うための訓練を受ける必要がある。

4.3. 国民の信頼を向上させる

ⅰ) 捜査部門による苦情の定期的かつ徹底的な調査を確実にするために、内部および外部の審査機関を設立する必要がある。これらの審査機関は、事件が不必要に取り下げられないことを保証する上で重要な役割を果たすだろう。

ⅱ) 表3は、CIABOCの事件の大部分が「その他/取り下げ」のカテゴリーに分類されることを示した。CIABOCは、「その他」が何を含むのかを特定し、事件が取り下げられた理由を開示する必要がある。2016年情報公開法に基づくCIABOCに適用される積極的開示規則の改正、またはCIABOC法の改正により、この要件を課すことができる。■

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■ シャノン・タラヤラトネは、Verité Researchのジュニア・リサーチ・アナリストです。

■ ニシャナ・ウィーラソーリヤは、刑法および国際公法を専門とする弁護士です。Verité入社前は、ニューヨークで副地方検事として、殺人未遂、銃器所持、強盗、略奪、暴行を含む数百件の凶悪犯罪および非凶悪犯罪の捜査と訴追を担当しました。クラーク大学で政府・国際関係学の学士号（優等）、同大学で公共経営学の修士号（優等）、テンプル大学ビーバリー法科大学院で法務博士号を取得しました。ニューヨーク州の弁護士資格を有しています。

■ 担当・編集：パク・ハンスEAI研究員

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