[ADRN Working Paper] フィリピンにおける権力集中リスク：大統領権限の拡大

1. はじめに

1972年から1986年までの権威主義体制は、フィリピンの独立後の政治における大統領権限拡大の頂点であった。なぜなら、この期間中、大統領は行政、立法、司法の機能を執行していたからである。1986年のピープルパワー革命後の民主主義の回復は、民主的な抑制と均衡のシステムにおいて立法府と司法府の役割を強化することにより、水平的説明責任を促進する1987年憲法を形成した。不正な行政権力の行使に関する監査、汚職、人権侵害の調査を行う監視機関も、さらなる制度的制限を設けた。しかし、憲法が提供する民主的なセーフガードがあるにもかかわらず、過去10年間の権威主義的ポピュリズムの台頭により、水平的説明責任は危機に瀕しているように見える。形式的な民主主義のシステム下であっても、大統領権限拡大の復活を抑制する上で、立法府、司法府、その他の監視機関を含む国家機関の能力を評価することは重要である。

本研究は、フィリピンにおける水平的説明責任の現状とその関連リスクを評価するために、政府の3つの主要部門を評価することを目的とする。第一に、公共政策およびプログラムの実施と統治に関する行政部門に対する立法府の監視を行使するフィリピン議会の有効性。第二に、行政部門による違法な決定を制裁するために司法権を行使する最高裁判所の独立性。第三に、オンブズマン事務局、会計検査院（COA）、公務員委員会（CSC）、人権委員会（CHR）などの監視機関の能力と、その行動に対する行政部門の説明責任を追及する責任。本研究は、これらの評価から、フィリピンにおける水平的説明責任メカニズムを強化し、大統領権限拡大を抑制するための政策提言を行うことを目指している。

本研究は、質的研究方法論を採用する。まず、書籍、学術論文、政策報告書、会議議事録のデスクレビューを行うことにより、関連文献を調査する。次に、関連する利害関係者、政府関係者、市民社会代表、思想的指導者への主要な関係者インタビューおよびフォーカスグループディスカッションを実施し、フィリピンにおける水平的説明責任を取り巻く問題、課題、困難に関する彼らの見解を得る。

2. 1987年以降のフィリピンにおける大統領権限拡大

大統領権限拡大とは、名目上民主的に選出された現職者、ほぼ例外なく国家元首が、権力を集中させ、それに対するあらゆる形態の反対を弱めるために政治権力を行使することである（Bermeo 2016, 10-11; Croissant 2020）。大統領権限拡大は、4つの主要な目的によって定義される。1）政治的同盟者への報酬。2）政治的敵、批判者、反対者の処罰。3）独立した報道機関、市民的および政治的自由の制限。4）憲法上の抑制と均衡および法の支配の低下（Croissant 2020）。これは通常、議会、国民投票、既存の司法府などの法的および憲法上の手段を通じて達成される制度的変更を通じて行われ、これらの統合事業に民主的な委任と正当性のベニヤを与える（Bermeo 2016, 10-11）。根深い制度的機能不全と制度的能力への攻撃は、重大な大統領権限拡大、さらには新しい権威主義につながる可能性がある（Froomkin and Shapiro 2021）。その顕著な例として、弱い政党システムが挙げられる（Ufen 2022）。大統領権限拡大へのさらなる支持は、特にシステムから多大な恩恵を受けた社会部門、または支配的な社会集団に属する個人および集団からの大衆的支持である（Schafer 2021）。

これは民主主義、特にその継続的な抑制と均衡および政府全体の説明責任の必要性に反する。真の民主主義を維持するためには、水平的説明責任と垂直的説明責任の両方が必要である。民主主義は、その設計と定義により、常に二極化し、論争的である。それは、社会経済的格差やイデオロギー的違いといった伝統的な問題であれ、選出された公務員の権力の使用、誤用、乱用に関する現代的な懸念や視点であれ、同様である（Slater and Arugay 2018）。水平的説明責任は、通常、政府の平等な部門間の関係ネットワークとして定義され、垂直的説明責任における政府と市民の関係のような主従関係とは対照的である（Lührmann, Marquardt, and Mechkova 2020; Bovens 2021, 196-200）。水平的説明責任は、政府の行動に対する監視、特に立法府と司法府による監視を実行できる正式な規則と制度を通じて運用される（Slater and Arugay 2018, 93）。したがって、法律と政策を実行する権限と責任を持つ唯一の部門である行政部門に多くの注意が払われている（Lührmann, Marquardt and Mechkova 2020, 812; O’Donnell 1998 and Bovens 2021も参照）。適切に機能する民主主義においては、民主主義の侵食が起こりうるが、説明責任メカニズムが協力して現職者を抑制し、さらなる侵食への動きから圧力をかける限り、崩壊する点までは起こらない（Laebens and Lührmann 2021）。

フィリピンにおけるこの問題は、新しいものではないと主張されており、1987年の民主主義回復にもかかわらず、関連するリスクは依然として存在する。例えば、Slater and Arugay (2018) は、1986年のEDSAピープルパワー革命は国家寡頭制の支配を抑制せず、社会経済的不平等を減少させることもなかったと主張している（98）。一方、Lorch (2021) は、1987年以降の進歩にもかかわらず、フィリピンの市民社会はバングラデシュやタイと同様に、政治エリートに容易に捕捉されるままであったと指摘している。ドゥテルテ大統領の任期は、フィリピンにおける繰り返されるポピュリスト的で大統領権限を拡大する統治の典型である。なぜなら、彼のポピュリスト的レトリックは、長年の民主主義の欠陥に支えられ、彼がフィリピン大統領に就任し、独立した制度の侵食と政治的批判者および反対者の周縁化を可能にしたからである。Dulay et al. (2022) が指摘するように、戒厳令時代の歴史的記憶は、特にそれを経験した人々にとって肯定的であり、現在のフィリピンの逆行をさらに正当化する郷愁の念を与えていることは、助けにならない。戒厳令への郷愁に加え、権威主義体制に対する組織的な弁明と歴史修正主義が存在し、関与したすべての加害者に対する結果の明らかな欠如によって強化されている。これは、過渡期正義の完全な機会だけでなく、過去の経験からの教訓が歪められ、覆されたため、さらなる民主化の機会も台無しにしている（Tugade 2020）。

フィリピンでは、政治政党の制度化が依然として弱いため、インドネシアやタイと同様に、個人主義、クライエンテリズム、特異な大統領政策が主流となっている（Ufen 2022）。また、個人主義的でパトロネージに基づく政治、政治的暴力、選挙操作、汚職といった他の統治上の問題も依然として存在しており、これらすべてが同国の民主主義とその制度のさらなる侵食に寄与している。そのため、2022年の総選挙に対する保守的な希望は、次期政権が次期政権に引き継がれる改革プロセスを開始することであった（Buendia 2022）。Teehankee and Calimbahin (2020) は、これらの様々な懸念を、国家、社会、経済の制度と力が、意図的か意図的でないかにかかわらず、欠陥のある民主主義をさらに推進するために共謀していることの収束として要約している。

ドゥテルテ政権は、フィリピンの民主主義にとって画期的な出来事と見なされている。なぜなら、それは国を民主主義からさらに遠ざけたからである。ドゥテルテ政権発足後数ヶ月以内に、Timberman (2016) は、ドゥテルテが犯罪、憲法改正、貧困に対処すると約束したにもかかわらず、民主的な政治と統治に対して懸念すべきほど無礼であったと指摘している。Thompson (2016) はまた、ドゥテルテの麻薬に対する全面的な暴力戦争を開始する決意についても報告している。したがって、Dressel and Bonoan (2019) が、ドゥテルテ政権前半だけでも、人権委員会やオンブズマンへの攻撃から、彼の政権に批判的なジャーナリストやメディアネットワークへの攻撃、そして一般的に法の支配の概念そのものへの攻撃に至るまで、同国の自由民主主義秩序を解体することを目的としたエピソードや策略に満ちていたことを記録できたことは驚くことではない。Pernia (2019) はさらに、ドゥテルテのポピュリズムと人権に対する無関心および侵害を、フィリピンの「権威主義文化と非自由主義的価値観」の率直な反映であると関連付けている（56）。

これは、フィリピンが民主化に関して進歩を見ていないということではないが、回顧すると、これらの努力はこのような後退を防ぐには不十分であった。ベニグノ・アキノ3世政権は民主化に向かっていた。しかし、政治参加、制度化、統治のレベルの低さ、権力の度重なる乱用といった深刻で持続的な民主主義の課題に完全に対処できなかったことは、ドゥテルテがこれらの課題を彼の不満のポピュリスト的レトリックのために利用することを招いた（Bautista Fernandez 2021, 186-194）。確かに、若いアキノ氏の政権がフィリピンに真の民主主義の時代をもたらすという希望があったが、その当時でさえ、寡頭制構造と機能不全の制度がもたらす脅威はすでに明らかであった（Dressel 2011）。さらに、ドゥテルテとその大統領権限拡大に対しては、特に彼の権利侵害と批判者の沈黙を考慮すると、反発があった。しかし、ドゥテルテの高い支持率、フィリピンのソーシャルメディア空間における彼の支配、そして2019年の中間選挙での彼の同盟者の圧勝は、政権に大きな正当性を与えた。これにより、民主主義的野党によるドゥテルテに対する議論は非民主的であると見なされ、したがって野党はそれ自体で比較的弱いとマークされた（Thompson 2021）。

さらに考慮すべきは、フィリピンの政治システム内の政治制度の配置である。これらは大統領権限拡大と権力超過を防ぐ責任があるとされているが、以前の評価ではこれらの制度は効果がないとされている。Rose-Ackerman, Disierto, and Volosin (2011) は、フィリピンおよびアルゼンチンにおける超大統領制、すなわち、国家元首が大統領権限に対する憲法上の抑制と均衡の歪曲と転覆を通じて、その権限と行動の自由を拡大するための議論と政策行動の存在を強調している。同様に、Medina-Guce and Galindes (2018) は、大統領権限拡大は、過度の超大統領制、大統領とフィリピン議会との間の政治的共生関係、憲法で義務付けられた制度が行政権力を効果的に緩和できないこと、そして伝統的メディアおよびソーシャルメディアとの行政の複雑な関係の結果であると指摘している。

フィリピンの制度の配置には、議会、最高裁判所、憲法委員会、および汚職（例：COAおよびオンブズマン）や人権侵害（例：CHR）などの権力乱用を調査および訴追する法的および憲法上の義務を負うその他の機関が含まれる。前述のように、議会は大統領との緊密な共生関係にあり、大統領権限の拡大を抑制する上で極めて効果が低い、あるいはそれに同意している可能性さえある（Medina-Guce and Galindes 2018）。共生関係と超大統領制は、大統領を議会議員に対する国家パトロネージと影響力の主要な分配者として位置づける政治権力構造から生じる（Relacion and Magalzo 2014, Medina-Guce and Galindes 2018; Thompson 2018）。この共生関係の最も明白な指標は、フィリピンの政党の一時的な性質と、議会のほとんどの議員が大統領の政党に移籍することであり、これは説明責任のレベルの低下につながる（Case 2011; Thompson 2018）。

一方、最高裁判所は大統領権限拡大の抑制において重要な役割を果たす可能性があったが、「エリート間および他の社会勢力間の広範な政治闘争に巻き込まれ、制約されている」ため、裁判所の機能と有効性は、民主化のレベルと司法への公的支援のレベルに密接に依存している（Deinla 2014, 151）。しかし、最高裁判所の司法行動をより詳細に調べると、より肯定的な像が示唆される。裁判所は一般的に現職政権への配慮の傾向があり、個々の裁判官の間には政治的忠誠心の存在があるものの、政治的に重要な事件における投票の相当な部分は現職政権に反対するものであったと指摘されている（Escresa and Garoupa 2012; Pellegrina, Escresa, and Garoupa 2014）。最高裁判所は、政治の司法化を通じて民主主義を保護する上で重要な役割を果たし、超法規的殺害のような政府からのいかなる恣意的な行動に対しても基本的な人権を保障する（Orosa 2012）。

監視機関に関しては、結果は、寛大に言えば、混合的で一貫性がないと記述されている。Batalla (2015 and 2020) は、オンブズマンやCOAのような反汚職機関のパフォーマンスが低いことを指摘している。これは、これらの機関における法的、規制的、運営上の重複と欠陥が、反汚職法の適用の一貫性のなさや、大統領が関与する重大な大規模汚職事件につながっているためである。しかし、これらの機関は依然として有効性を示す兆候を示すかもしれない。Magtulis and Poquiz (2016) は、政府支出の増加と政府の汚職に対する公的認識の向上との間に驚くほど肯定的な相関関係を報告している。CHRに関しては、Netipatalachoochote, Colombi Ciacchi, and Holzhacker (2020) は、十分な保護能力と安定した権限を有しているが、ドゥテルテの人権に対する侵害的なレトリックと、その結果としてのCHRへの運営支援の制限によって著しく妨げられていると指摘している。

COVID-19パンデミックは、特に大統領権限をさらに拡大するための口実として使用されることで、さらなる大統領権限拡大の機会となった。Archegas (2021) は、ドゥテルテが憲法と国家緊急事態および危機に関する既存の法律に助けられ、権力をさらに集中させるためのあらゆる法的および憲法的手段を求めたと指摘している。Dulay, Hicken, and Holmes (2022) はまた、ドゥテルテがパンデミックへの対応における政府の苦闘にもかかわらず、大統領任期中、強い支持を維持したと指摘している。これは、ロックダウンによる経済への打撃や、ワクチンの展開の遅れといった、政府が直面した困難にもかかわらず、フィリピン国民の非タガログ語話者の大多数からの民族ポピュリスト的支援によって一部可能になった。これは驚くことではない。Magno and Teehankee (2022) は、パンデミックが、政府がパンデミックに対応する上で直面した苦闘、例えば、ロックダウンによる経済への打撃やワクチンの展開の遅れといった問題にもかかわらず、大統領権限拡大のさらなる機会を開いたと指摘している。実際、Atienza (2020) が指摘したように、共和国法第11469号、別名「Bayanihan to Heal as One Act of 2020」の迅速な承認は、大統領にパンデミックに対応するための名目上の追加的な緊急権限を与え、議会による意図的な監視措置の欠如は、緊急事態に直面した際の権力分立のさらなる崩壊と大統領権限の拡大を示している（4）。

3. 大統領権限拡大と民主主義の後退

大統領権限拡大は、フィリピンにおける民主主義の後退の一側面でしかない。Medina-Guce and Galindes (2018) は、大統領権限拡大と超大統領制による過度の主張に加えて、これらの側面には、政党システムのさらなる弱体化、市民社会の断片化、超二極化、そして制度化された免責と恣意性が含まれると指摘している（6 & 19-43）。

世界的な傾向は、民主主義の後退の新たなパターンが出現していることを示している。Bermeo (2016) はすでに、非民主化の新たなパターンが、大統領権限拡大や戦略的な選挙操作のような、より段階的な方法に向かっていることに気づいていた。Chu et al. (2020) は、2005年から2016年の間の「第三波の民主化の後退」が、専門家調査が示唆するものよりも、一般調査で見るとより深刻であったという、より懸念すべき傾向を観察している。Diamond (2020) は、G20諸国のいわゆる成熟した民主主義でさえ、世界中で民主主義の後退がより広く見られているというこの見解をさらに支持している。Albertus and Grossman (2021) は、アルゼンチン、ブラジル、メキシコ、さらには米国でさえ、大統領権限拡大と民主主義の後退の同様のパターンが見られ、これは2016年以降の世界的なポピュリズムの台頭と一致しており、国の純粋な人々とその腐敗したエリートとの間の思想的な分裂という主張によって特徴づけられている（Guriev and Papaioannou 2022）。

しかし、それは非民主化が止められないことを意味するものではない。Croissant and Kim (2020) が指摘するように、韓国と台湾は、民主主義のための闘争を通じて、権威主義的な傾向が持続しているにもかかわらず、非民主化と大統領権限拡大への試みを様々に抑制してきた。また、これらのパターンは、大統領制が本質的に危険なシステムであることを示しているわけではない。Bünte and Thompson (2018) が東南アジアの大統領制システムの分析で強調するように、むしろ、機会主義的で越権的な政治家が圧力を最大化しようとすることによってこれらのシステムに挑戦することである。

フィリピンにおける現在の水平的説明責任と大統領権限拡大の状況の予後と見通しは、せいぜい複雑であると主張できる。Teehankee and Calimbahin (2020) は、ドゥテルテ政権を考慮した2つの可能なシナリオをすでに提示している。ドゥテルテによるマルコス的な権威主義の全面的な回復、または彼の代理候補の勝利を確実にするための現行選挙システムの悪用である（122）。これらのシナリオの妥当性は、1986年のピープルパワー革命が、マルコス独裁政権に反対する俳優の集合であり、広く共有された目標と価値観に基づいた自由な憲法秩序を創造しようとする真の試みではなかったため、ドゥテルテに体現されるような抑制のないポピュリスト的願望によって悪用されやすい、本質的に欠陥のあるシステムにつながったことを考えると、全く驚くことではない（Davis 2017, 151）。しかし、以下の疑問が残る。水平的説明責任の制度は現在どのように機能しているのか？大統領権限拡大はフィリピンの政治システムにさらに根付いたのか？そして、フィリピンは民主主義からさらに遠ざかったのか？これらの評価は確かにそれを明らかにするだろう。■

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■ Francisco A. Magno は、ラサール・ガバナンス研究所（LSIG）のシニアフェロー兼創設ディレクターです。デ・ラ・サール大学の政治学・開発学教授でもあります。2014年から2019年まで、オープン・ガバメント・パートナーシップ・フィリピンの国家運営委員会の市民社会代表を務めました。また、2015年から2017年までフィリピン政治学会会長、2016年から2018年まで地方自治体研修・研究機関フィリピンネットワーク会長、2015年から2018年まで持続可能な開発ソリューション・ネットワーク・フィリピンの国家リーダーシップ評議会メンバーも務めました。ハワイ大学で政治学の博士号を取得しました。

■ Martin Josef E. Vivo は、フィリピン大学ディリマン校で政治学の学士号（優等）と修士号（優等）を取得しました。以前は、住宅建設・改築を支援する米国企業BuildZoomのプロジェクトコーディネーターを務めていました。フィリピン政治・統治、憲法政治、紛争政治、選挙政治、国際関係・統治に関する学術研究に関心を持ち、フリーランスの研究支援を行っています。

■ 担当および編集: 朴漢洙_EAI研究員

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