[ADRN工作论文] 蒙古直接民主的历史与趋势
编者按
在本期ADRN直接民主研究小组的工作论文中，蒙古独立研究所联合创始人兼董事会主席Tamir Chultemsuren认为，蒙古的直接民主受到极大限制；直接投票的机制范围狭窄且未被使用。然而，如果更广泛地将“直接民主”解释为公众的直接参与，那么蒙古已经实施了多项直接民主机制，包括审议式民意调查、信息获取权保护以及允许公民表达关切的请愿等途径。Chultemsuren总结了这些机制的历史和不足之处，并提出了改进的具体建议。最后，Chultemsuren介绍了蒙古国内关于民主和直接民主的持续辩论。他认为，尽管蒙古的环境有利于直接民主，但近年来蒙古的民主却在倒退，部分原因是外部因素，包括新冠疫情和对中国的经济依赖、俄罗斯入侵乌克兰，以及西方组织对民主价值观支持的下降。
尽管蒙古被誉为中亚的民主典范，但如果我们将直接民主的本质定义为“直接投票”，那么蒙古仍然是一个直接民主空间有限的国家。[1]自20世纪90年代蒙古民主转型以来，从未举行过公民投票，公民倡议很少被考虑，罢免要求也被忽视。缺乏制度性的直接投票机制。因此，本工作论文旨在考察更广泛地定义为公众参与而非仅仅是直接投票的制度性直接民主机制。
直接民主的制度机制
自1990年民主转型以来，蒙古在制度化直接民主机制方面取得了进展。1992年的第一部民主宪法包含三项与直接民主相关的条款。此后，为建立和加强蒙古的民主进行了法律改革。在20世纪90年代改革的早期阶段，批准了《蒙古人民公投法》（1995年）和《非政府组织法》（1997年）等基础性法律。21世纪10年代，通过了促进政府透明度、公民参与和参与式预算的法律，直接民主倡议再次 surge。值得注意的立法包括《信息透明和信息获取权法》（2011年）；《综合预算法》，允许公民直接参与地方发展基金（2013年）；《透明账目法》（2014年），要求国家预算透明化；《公民议事厅法》；以及《审议民主法》（2017年），允许蒙古行使各种直接民主机制。本节将详细阐述这些机制的当前实施情况、面临的挑战以及所需的变革和改革。
信息获取权
《2011年信息透明和信息获取权法》（《信息获取权法》）要求所有政府组织（司法、议会、行政和地方）在其运营、人力资源、预算和采购方面保持透明。该法规定了信息透明的方法、时间表和标准，以方便公民获取信息并向政府提供反馈和意见。蒙古独立研究所（IRIM）定期监测该法的实施情况，并记录了各组织透明度的逐步提高。然而，信息获取的及时性、可用性、相关性以及用户友好性方面的问题依然存在。[2]（IRIM 2021）。《2016年国家和官方保密法》限制了《信息获取权法》取得进展，根据CIVICUS的分析，“允许几乎所有信息被归类为国家或官方秘密，在某些情况下导致记者因揭露腐败而受到起诉”（CIVICUS 2020）。
2021年，议会批准了关于公共信息透明和个人信息保护的法律。这些法律允许建立和使用开放数据以及改进信息透明和信息获取机制，但仅限于不被列为秘密的信息。然而，正如2022年BTI指数所指出的，“新法律允许政府定义国家秘密的范围”。据《环球国际报》报道，在蒙古被列为“国家秘密”的文件或部分文件数量从2017年的60份增至2019年的565份，这表明信息获取权方面出现了严重倒退（Bertelsmann Stiftung 2022）。
请愿、意见和投诉机制
《1995年公民向国家组织和公职人员提出请愿和投诉的解决法》是规范公民政治参与的重要一步。该法旨在确保每位公民获得对其问题做出回应和提出解决方案的权利，提供了四种参与机制：请愿、建议、通知和投诉。该法已多次修订。2003年，在登记和跟踪公民投诉状态方面得到了改进；2009年，增加了条款以保证提出请愿或投诉的公民将收到最终答复和解决方案。2016年，进一步澄清了如何处理对政府答复持有异议的情况以及如何向更高级别的组织和官员提出申诉。
尽管该法进行了这些更新，但仍需进行多项进一步的修改和改革。首先，应缩短对请愿或投诉的答复时间，以满足数字信息时代公众的需求。现行法律规定，“请愿或投诉应在收到后30天内解决”，“此期限可延长最多30天”，“对具有建议性质的请愿应在90天内提供答复”。其次，应明确“解决”的含义和标准。目前的实践认为，当提供书面答复时，问题即被“解决”（Myagmartsooj 2013）。第三，应修订四种反馈——请愿、建议、通知和投诉——之间的区别，以符合国际标准，并应明确其解决流程。这些主要概念定义的不清晰导致了全国范围内糟糕的登记和报告系统，进而影响了充分规划的能力。
2012年，议会[3]首次设立了处理请愿和投诉的常设委员会。2016年，该委员会收到了3000多份请愿和投诉。2018年，收到了来自7231名公民的1233份投诉/请愿，其中9.2%涉及公共利益问题（国家大呼拉尔请愿委员会2018年）。
常设委员会是直接民主和问责制的重要机制，因为它可以组建工作组、发起公开听证会、任命分析员进行进一步调查，或向政府官员和组织发出质询。然而，目前的议会没有专门处理请愿和投诉的常设委员会（国家大呼拉尔2020年）。
公民投票
《蒙古宪法》（1992年）第24条规定了人民公投的条例，《蒙古人民公投法》（1995年）规定，只有总统、政府或议会（至少三分之一成员投票赞成）才有权发起全国性公投。该法有几个缺点。首先，它限制了公民发起公投的权利。其次，它不清楚发起公投必须满足哪些先决条件。第三，如果需要，对重复公投有严格限制，这使得全国性公投难以使用，因为其性质是不可逆转的。例如，公投决议只能在议会至少四分之三投票赞成的情况下进行修正，对于有明确多数的公投可在五年内修正，对于没有明确多数的公投可在两年内修正。第四，组织公投的成本相当于大选（Chultemsuren 2007）。因此，自通过以来，该法仅被修订过一次（2016年），至今未举行过一次公投。[4]。虽然2016年没有进行实质性修改，但《人民公投法》进行了修订，以使其与使用自动化选举系统的《大选法》保持一致。2019年的宪法修正案引入了与公投相关的条款，规定“蒙古不得允许任何企图否定其独立和领土完整的行为，并为此禁止举行公投”。
审议式民意调查
蒙古《审议民主法》于2017年根据斯坦福大学James Fishkin教授的审议式民意调查理论获得批准。该法规定，各级行政和立法机构可以举行审议式民意调查，以确定问题并就政策优先事项与公民协商。审议式民意调查应选择具有代表性的随机样本人群，使用精心平衡的简报材料和问卷与持不同意见的专家进行对话。对于由地方发展基金资助的项目、城市和公共空间绿色设施的规划，以及在宪法修正案之前，都需要进行这种审议式民意调查（Naran 2019）。组织成本由国家预算承担。
根据这项法律，蒙古于2017年4月进行了首次审议式民意调查，作为修宪努力的一部分。量化结果被用作向议会提出建议的基础，说明哪些提案得到了足够的支持以值得考虑（Naran 2019）。总共有1570名公民就六个与宪法修正案相关的主题接受了民意调查，并获得了书面解释和与专家的口头咨询（Lundeejantsan 2017）。正如宪法研究员Odonkhuu所观察到的，“这不仅在蒙古，而且在世界范围内都是一项创新的实验”（Odonkhuu 2021）。2018年，就非法煤炭开采等各种主题组织了审议式民意调查，2020年则就牧场保护问题进行了组织。
公众听证会
《2015年公众听证法》规定，在批准行政法律行为和批准涉及公共利益的行政决定之前，应举行公众听证会。该法通过允许政府组织和官员就九类问题进行协商、监督、评估和获取专家意见，为直接民主提供了机制。[5]举行公众听证会的倡议可以由公民、地方政府或法人发起。
公民议事厅自2009年在总统Elbegdorj Tsakhia任期内设立，作为就法律草案举行公众听证会的永久场所，第一次是关于《新闻法》草案（Benequista and H 2011）。2012年，议会人权小组委员会就2008年7月1日的抗议事件组织了第一次公众听证会。[6]此后，就国家和地方层面的问题组织了数十次公众听证会。[7]
公众听证会定期被不同层级的广泛利益相关者就各种主题所采用。该法得到了及时修订和改进。然而，应努力提高公众对公众听证机制及其使用潜力的认识，并加强对听证会结果实施情况的监督。
数字和电子政务
电子政务已成为蒙古政府关注的重点。电子蒙古国家计划于2005年首次获得批准，旨在增加互联网用户数量并改善该国的数字基础设施。[8]2008年至2012年间，国家数据中心建成，[9]2012年至2016年间，电子政务计划推出了25种电子服务。[10]自2013年以来，呼叫中心“11-11”为公民提供了一个直接反馈的平台。2019年，该平台扩展为政府公众沟通中心，负责接收反馈、将来电转接给相关政府组织并监督计划的实施情况。根据2018年电子参与指数，蒙古以0.736的评分排名第65位。然而，根据联合国（2020年）的数据，该国在2020年滑至第87位，评分为0.607。
尽管数字转型使服务易于公民获取，并提供了更多参与治理的机会，但正如一些研究指出的那样，蒙古的准备仍然不足，五分之一的公民生活在电力供应有限的地区（L.Galbaatar 2020）。数字鸿沟是真实存在的，尤其是在老年人和残疾人中（IRIM and UNDP 2021）。需要进行能力建设以提高边缘化群体的数字技能，增加对电子参与的支持，实际实施各项举措，并对这些举措的实施情况进行监督和问责。此外，数字平台主要用于规范国家与公民之间的关系，而不是支持公民与国家之间的关系以及其他反馈关系。公民能够利用数字方法直接参与治理并就与其需求相关的问题进行投票的有利环境仍然不足。
作为国家权力下放政策的一部分，还创建了其他公众参与机制，例如公民参与设定地方预算优先事项和投票决定地方发展基金投资。然而，这些地方预算的规模相对较小，而且这种参与并非国家一般预算流程的标准组成部分。
关于民主和直接民主的普遍论点
支持实施直接民主机制的流行论点
支持实施直接民主机制的主要论点与蒙古的独立性及其作为自由民主国家的身份、小人口（便于参与决策）、预算效率的机会以及确保问责制的需要有关。支持或推进这些观点的团体包括公民社会组织、媒体代表、亲民主活动家和政治家。
表1：支持民主和直接民主的论点
f2e34dd1a320d063
f2e34dd1a320d063
f2e34dd1a320d063
| 支持直接民主的流行论点 | 哪些群体 | 原因/理由 |
| 蒙古是一个民主国家，公民参与原则载于宪法 | 反对党（如民主党）、记者、活动家和公民社会组织 | 取决于哪个政党赢得选举，总统、总理和议会的领导层对于支持推进直接民主的努力至关重要 |
| 应提供机会让边缘化和弱势群体直接参与决策边缘化和弱势群体 | 边缘化和弱势群体（青年、老年人、残疾人）、公民社会组织 | 其他冗长的参与性程序（例如，提交官方请愿书和投诉）的获取途径有限，使用数字工具的能力有限等。 |
| 得益于数字化，促进直接民主机制的流程得到了简化，成本也随之降低。因此，应更频繁地使用直接民主机制。因此，应更频繁地使用直接民主机制。 | 媒体、信息技术部、通信部 | 包括电子工具在内的工具正在扩大直接民主。数字发展/进步正在改善工具的可及性并完善法规。新冠疫情封锁凸显了加强直接民主的必要性。 |
| 存在直接参与的需要——议员和地方代表委员会在反映和回应公众呼声方面效率低下。 | 普通公众 | 通过示威和社交媒体运动要求直接参与来表达。为民众参与政治提供了机会和信号。受到媒体和社交媒体的强化。 |
| 公民和企业不应/不能负担等待官僚机构和政府解决社会问题。因此，需要直接行动和实施 | 公民社会组织、社区、活动家 | 公民合作与支持——公民团体和非政府组织主动解决社会问题 |
| 需要对预算、合同和采购进行直接监督。应要求政界人士承担责任 | 微型、小型和中型企业主 | 中小企业承担了疫情的经济成本，并遭受了公共资金的挪用。这促使中小企业主和员工支持民主 |
反对实施直接民主机制的民众诉求
表2 反对（直接）民主的诉求
f2e34dd1a320d063
f2e34dd1a320d063
f2e34dd1a320d063
| 反对直接民主的民众诉求 | 哪些群体 | 原因/理由 |
| 民族主义诉求——反民主诉求和攻击所谓的亲美“自由派” | 民族主义团体 | 极端和歧视性/极右翼观点已通过社交媒体传播 |
| 国家安全关切应限制外国代理人干预政府运作的机会[11] | 国家安全、司法和国防部门成员 | 蒙古国独立于俄罗斯和中国，并担心这两个国家。例如，过度依赖俄罗斯和中国可能会阻碍蒙古国的发展。需要与这两个邻国建立友好关系 |
| 团结和在紧急/危机情况下相互支持的需要。在紧急/危机情况下无需辩论或争论 | 政府、政界人士、反对派 | 优先考虑团结高于多元化和民主的概念 |
| 应限制公民社会组织并在注册、资金和运营方面进行控制，以避免洗钱和被政治势力滥用[12] | 国家国防、安全和司法系统的领导人和成员 | 洗钱、恐怖主义和违抗命令的风险增加 |
| 不平等——民主只会使富人和他们的大型企业致富。普通公民无法从民主中受益。 | 媒体、记者和政界人士 | 对代议制民主的信任下降，腐败加剧，政客行为不道德。贫困和不平等加剧——过去30年对民主的失望和未实现的期望。 |
| 蒙古国应优先发展友好关系，避免采纳过于“西方”和“自由”的价值观 | 民族主义运动 | 不利的国际环境以及来自俄罗斯和中国的虚假信息/宣传 |
| 持续的紧急情况证明了快速、直接决策的合理性，而不是冗长的协商过程 | 政府、议会和一些学者 | 为了维护执政党的利益，对公共场所的示威和抗议活动施加了越来越多的限制 |
| 与可能阻碍进展的直接和定期批评相比，需要直接支持国家实现其长期愿景和繁荣 | 政府/内阁、政界人士 | 由于政府多次更迭和公务员队伍不稳定，要求政府稳定的呼声日益高涨。[13] 经济增长停滞与不确定时期 |
| “民众”天生缺乏教育，无法做出明智和理性的决定，因此不应被纳入治理范围[14] | 记者、意见领袖和政界人士 | 精英主义论点 |
蒙古存在有利于直接民主的技术、立法和文化环境，以及政治家和非国家行为者的领导。尽管如此，近年来出现了加速倒退的现象，审查制度日益加剧，言论和表达自由受到限制，并且在 COVID-19 封锁期间爆发了示威和抗议活动。不利的外部环境以及一系列事件加剧了这种情况，包括哈萨克斯坦的大规模抗议/事件、蒙古对中国的经济依赖（在 COVID-19 危机期间的边境关闭期间感受尤为强烈）以及俄罗斯入侵乌克兰。此外，西方双边和多边组织在推广民主价值观方面的支持下降也感受尤为明显。 ■
参考文献
Benequista, Nick, and Andy H. 2011. “Mongolia's Citizens' Hall.” Participedia. 访问日期：2022年3月26日。https://participedia.net/case/1150.
Bertelsmann Stiftung. 2022. Mongolia Country Report 2022. 访问日期：2022年3月9日。https://bti-project.org/en/reports/country-report/MNG#pos4.
Castagna, Craig. 2022. “Despite Civil Society’s Contributions to Democracy, Mongolia’s NGOs Are Now at Risk.” International Republican Institute. 3月2日。访问日期：2022年3月19日。https://www.iri.org/news/despite-civil-societys-contributions-to-democracy-mongolias-ngos-are-now-at-risk/?fbclid=IwAR0YwhbhixIkXeJaivQRfNHSrjesdYclhCQJjwktPCw7FHwkh9t9n3-SFzg.
Chultemsuren, Tamir. 2007. 关于修改全民公投法的。27 09. 访问日期：2022年3月15日。http://www.forum.mn/index.php?sel=article&menu_id=107&obj_id=4342?a.
CIVICUS. 2020. 蒙古人权捍卫者法取得进展，但诽谤法使媒体面临风险。6月17日。访问日期：2022年3月18日。https://monitor.civicus.org/updates/2020/06/17/progress-human-rights-defenders-bill-mongolia-defamation-laws-put-media-risk/.
IRIM and UNDP. 2021. 数字技能评估： “数字国家”的第一个基石。乌兰巴托：UNDP 蒙古加速实验室。https://www.mn.undp.org/content/mongolia/en/home/blog/2021/ALabDigitalSkillsAssessment.html.
IRIM. 2021. 数字透明度指数：政府运作透明度监测。https://www.irim.mn/news/1479.
L.Galbaatar. 2020. “电子政务转型：公民在政府事务中的电子参与。” 载于 // 蒙古民主和公民社会现状的社会政治研究。研究成果和政策建议。乌兰巴托：Selenge Press。
Lundeejantsan, D. 2017. 将围绕六个主题进行协商式民意调查。4月12日。http://itoim.mn/article
Naran, Amarzaya. 2019. 关于设计公众直接参与的见解：以蒙古为例。IDEA，墨尔本宪法制定和宪法转型网络论坛。https://law.unimelb.edu.au/__data/assets/pdf_file/0006/3224463/MF19-Mongoliaa-paper.pdf.
Odonkhuu, Munkhsaikhan. 2021. “2017年关于蒙古宪法修正案草案的协商式民意调查。” 载于 Christian Suter, Stephen Brown, Dolgion Aldar 和 Tamir Chultemsuren 编辑的《民主在挑战时期的斗争：来自蒙古和世界各地的见解》，页码47-74。乌兰巴托：IRIM 和 WSF。
大人民呼拉尔委员会关于请愿的。2018年。春季例会期间常设请愿委员会的工作报告节目 - 常设请愿委员会 (parliament.mn)。8月16日。访问日期：2022年3月21日。http://urgudul.parliament.mn/index.php/content?id=289&fbclid=IwAR08LXg8DWxAiD6vF3h0qUQ0WDnsiwpW9bYaf86e4ba4d9NC0VbTuap_N1c#.YkFidYVBxD8.
大人民呼拉尔。1995年。《关于处理公民向国家机关和公职人员提出的请愿和申诉的法律》。https://old.legalinfo.mn/law/details/16594。
——。2016年。《国家和官方秘密法》。乌兰巴托。https://legalinfo.mn/mn/detail/15787.
——。1992年。《蒙古国宪法》。https://www.conscourt.gov.mn/?page_id=842&lang=en.
大人民呼拉尔。1992年1月13日，2019年11月14日修订。“《蒙古国宪法》。”https://www.legislationline.org/download/id/9694/file/MONG_constitution.pdf.
大人民呼拉尔。2019年。“关于协商式民意调查。”https://legalinfo.mn/mn/detail/12492.
——。2020年。蒙古国大人民呼拉尔议员 - 常设委员会。访问日期：2022年3月11日。http://parliament.mn/cv?tid=2&did=4。
联合国。2020年。联合国电子政务知识库。访问日期：2022年3月26日。https://publicadministration.un.org/egovkb/en-us/Data/Country-Information/id/113-Mongolia/dataYear/2020.
N.Myagmarzodzh. 2013. 公民参与的法律环境概述//公民参与与法律环境和评估。世界民主运动。
2021年。电子发展一揽子法律草案已最终通过。12月17日。访问日期：2022年3月14日。https://mojha.gov.mn/newmojha/?p=6881.
[1] 第3条规定“蒙古人民应直接参与国家事务，并通过其选举产生的国家权力代表机关行使此项权利。”《宪法》第16条第12款第16条规定“有权向国家机关和公务人员提出请愿或申诉，并由这些国家机关予以解决。”《宪法》第16条第16款第16条规定“思想、见解和言论、言论、出版、和平集会的自由。”《宪法》第16条第16款第25条关于全民公投的规定，要求国家大呼拉尔“举行全民公投，核实多数有选举权的公民参与的全民公投的有效性，并认为获得多数票的问题已决定。”
[2]根据IRIM的监测，截至2021年，政府数字透明度指数为1.0分中的0.602分。
[3]蒙古国会
[4]蒙古国会于2000年对《蒙古国宪法》进行修正时未举行全民公投。2019年对《宪法》进行第二次修正时，采用了（本文稍后将解释的）审议性民意调查。
[5]即：立法、总体监督、预算监督、人事任命、行政事务、地方规划、协商听证会、人权与自由监督。
[6]一场大规模抗议活动，约有220名平民和108名军人受伤，700名抗议者被拘留，5人死亡。https://www.reuters.com/article/us-mongolia-idUSSP3149220080702
[7]例如，任命反腐败机构负责人、乌兰巴托市巴彦珠日赫区的区级预算、土地使用规划、残疾儿童的入学和受教育权、巴彦珠日赫区的社会经济发展规划以及关于《大选法》修正案的协商。包括IRI和开放社会基金会在内的各种国际组织在这些过程中提供了培训和技术支持。
[8]蒙古国政府第216号决议，2005年
[9]蒙古国政府第78号决议，附件1，2008年
[10]蒙古国政府第101号决议，附件1，2012年
[11] https://monitor.civicus.org/updates/2020/06/17/progress-human-rights-defenders-bill-mongolia-defamation-laws-put-media-risk/
[12] https://monitor.civicus.org/updates/2020/06/17/progress-human-rights-defenders-bill-mongolia-defamation-laws-put-media-risk/
[14]一些知名政界人士谴责“普通公民”参与法律事务的讨论，认为只有专家小组才应被允许对法律草案发表评论。https://participedia.net/case/1150
■ Tamir Chultemsuren是蒙古国立大学艺术、科学和社会科学学院的副院长，拥有蒙古国立大学社会学学位。Chultemsuren是蒙古独立研究所（IRIM）的联合创始人之一，自2011年以来一直担任IRIM董事会主席。自1999年以来，Chultemsuren一直在咨询和学术领域工作，他非常熟悉民主研究和蒙古政治。他曾在美国、爱尔兰、匈牙利、葡萄牙、土耳其、芬兰、哈萨克斯坦、奥地利、英国和韩国参加过各种学术研讨会和活动，在与不同文化背景的伙伴互动方面拥有丰富而深入的经验。他的专业领域是社会研究——公民参与、群众抗议和公众看法；政策研究——教育政策和机构建设、监测和评估；项目管理；以及咨询。
■ 排版由 Jinkyung Baek 研究部主任∙高级研究员
咨询电话：02 2277 1683 (分机号209) | j.baek@eai.or.kr
*本文为使用 AI 从韩语原文翻译而来，部分译文或语感可能存在偏差。