[ADRN工作论文] 多数派对少数群体权利的挑战：以印度穆斯林为例

背景

印度是一个多元且包容的国家。尽管印度人口的2/3以上（80.7%）是印度教徒，但仍有大量少数群体。根据少数事务部（Ministry of Minority Affairs）公布的统计数据，基督徒、锡克教徒、佛教徒、耆那教徒和琐罗亚斯德教徒（或帕西人）被视为少数群体。[1]根据上次人口普查（2011年）的数据，少数群体的比例约占总人口的19.3%。其中，穆斯林占总人口的14.2%，基督徒占2.3%，锡克教徒占1.7%，佛教徒占0.7%，耆那教徒占0.4%，帕西人占0.006%。[2]换句话说，印度每五个人中就有一个属于少数群体。每1000人中有142人是穆斯林，穆斯林仍然是印度最大的少数群体。

鉴于印度在1947年基于宗教分裂为印度和巴基斯坦的血腥分裂经历，“少数群体”一词以及授予少数群体的任何特殊特权都一直受到激烈的争论和不同的解释。最明显的证据是制宪会议（1946-49年）上关于谁应被视为少数群体以及他们应享有何种特殊权利的争议性辩论。例如，在制定宪法期间，少数群体代表的主要要求是这些社群的政治代表权。制宪会议中一位著名的穆斯林声音人物卡齐·卡里穆丁（Qazi Karimuddin）主张比例代表制，以摆脱他所谓的“民主的普遍弊病，即多数人的暴政”。[3]另一位少数群体成员Z.H.拉里（Z.H. Lari）也支持比例代表制的想法，以便议会能够成为“民族思想的镜子”，并且“少数群体在代表权方面不会有不满”。[4]尽管制宪会议的许多成员同情少数群体政治代表权的论点，但最终会议决定取消所有关于少数群体（特别是穆斯林）政治代表权的建议，同时保留了属于印度教社群的“表列种姓”（Scheduled Castes）的保留席位规定。制宪会议作为交易的一部分，向包括穆斯林在内的少数群体提供了一揽子“权利”。[5]作为交易的一部分。

宪法与少数群体权利

虽然制宪会议剥夺了少数群体在立法机构和公务员队伍中的代表权，但他们在1948年根据宪法第十四部分制定了名为“关于少数群体的特别规定”的各项条款和法律。除了文化和教育权利外，没有给予少数群体任何特殊权利。[6]宪法的基本权利在各条款中保障和保护少数群体的教育和文化权利。第29条通过规定任何拥有独特语言、文字或文化的公民/群体有权保留其自身，来保护少数群体的利益。第29条还规定，不得基于宗教、种族、种姓或语言进行任何歧视。[7]而第30条为保护少数群体利益提供了一系列权利。[8]第30条第(2)款规定，政府在向任何由少数群体（无论基于宗教或语言）管理的教育机构提供援助时，不得歧视。此外，还有其他条款保障和保护少数群体的宗教自由。例如，第25条第(1)款确保良心自由以及自由信奉、实践和传播宗教的权利——但需遵守公共秩序、道德和其他基本权利。值得注意的是，第350(A)条规定总统应任命一位负责少数民族语言事务的特别官员。[9]

少数群体委员会

为了更好地保护少数群体权利，国大党政府于1992年颁布了《全国少数群体委员会法》。据此，于1993年成立了全国少数群体委员会。根据该法第9条第(1)款，委员会的任务是保障宪法赋予少数群体的权利以及议会和各邦立法机构制定的法律。[10]此外，委员会还负责处理有关少数群体权利受歧视和被剥夺的任何具体投诉。除了中央政府，各邦政府也设立了自己的少数群体委员会。

国家为少数群体制定的政策和机构

除了宪法和法律规定外，中央和地方政府还为这些社群的福祉制定了许多计划和举措。为少数群体提供的计划包括奖学金、免费辅导、优惠贷款以及对少数群体教育机构的补助金等。此外，还有大约六项计划旨在解决少数群体面临的技能和基础设施挑战。现任政府下的一项值得注意的计划是“总理青年发展计划”（Pradhan Mantri Jan Vikas Karyakram），这是一项多部门计划，涵盖以少数群体为集中的地区和城镇，以促进基础设施发展。[11]为解决上述六个少数宗教群体的青年就业问题，制定了一项名为“加里布·纳瓦兹技能发展”（Garib Nawaz Skill Development）的技能发展培训计划，提供短期就业导向培训。总之，政府已采取了许多计划和政策举措来满足少数群体的需求。[12]然而，这些举措在现实中未能充分满足弱势少数群体的需求，特别是占人口最大比例的穆斯林，他们仍然处于印度社会经济金字塔的底层。执行不力、国家能力不足和结构性障碍侵蚀了这些计划的潜力，这将在下一节中进一步讨论。更令人担忧的是，少数群体在生活的所有方面，包括食物、服装、职业和礼拜场所，都面临着日益增长的多数派的攻击。[13]在他们生活的各个方面，包括食物、服装、职业和礼拜场所。

印度穆斯林案例研究

穆斯林占印度人口的14%以上，其人口数量仅略低于世界第七人口大国（尼日利亚）。[14]根据皮尤研究中心（Pew Research Center）最近关于人口增长和宗教构成的一份报告，印度拥有世界第二大穆斯林人口（超过2亿），仅次于印度尼西亚。巴基斯坦的穆斯林人口与印度大致相当。[15]然而，他们在一个以印度教为主的国家中是少数。穆斯林并非铁板一块。他们内部差异很大，在族裔和语言上存在差异，令人惊讶的是，他们也存在与印度教徒相似的种姓认同，并且在政治和经济权力获取方面也存在差异。[16]

穆斯林曾统治印度数百年，包括莫卧儿王朝时期，但如今他们仍然是所有少数群体中最边缘化的群体。2006年萨查尔委员会（Sachar Committee）的报告是近年来关于穆斯林社会经济状况最权威的研究之一。[17]该政府委托成立的委员会将穆斯林在落后程度方面排在历史上受压迫的表列种姓和表列部落（Scheduled Tribes）之下。在教育、就业和识字率等社会经济指标方面，穆斯林远远落后于其他指定的少数群体。报告中一些更惊人的发现包括：31%的穆斯林生活在贫困线以下；他们在精英公务员队伍中的比例，特别是印度行政服务局（IAS）和印度警察局（IPS），仅分别为3%和4%。此外，穆斯林的识字率远低于全国平均水平，高达25%的穆斯林儿童无法获得学校教育。根据萨查尔委员会的调查结果和建议，国大党领导的团结进步联盟（UPA）政府于2007年采取了一系列措施，以解决穆斯林在社会、经济和教育方面的落后问题。[18]UPA政府成立了一个专家组，提出多元化指数和解决少数社会和宗教群体（特别是穆斯林）歧视和落后问题的模式。

然而，尽管这份报告首次发布已超过16年，穆斯林在关键指标方面的情况几乎没有改善。相反，一些关键指标甚至有所恶化。例如，穆斯林在印度警察部队中的比例从7.63%下降到2013年的6.27%。在这一问题成为媒体焦点后，政府决定不再公布按宗教划分的警察人员数据。[19]最引人注目的是IAS和IPS的数据。萨查尔委员会在2005年指出穆斯林在IAS和IPS中的比例分别为3%和4%，而在2016年1月1日，这些数字分别为3.32%和3.19%。[20]总之，与其他宗教群体相比，穆斯林在大多数关键的社会经济和教育指标方面都处于危险境地。即使是历史上受压迫的表列种姓（属于印度教）在一些关键指标上也比印度穆斯林有所进步。更糟糕的是穆斯林的政治代表权，近年来急剧下降，尤其是在亲印度教的印度人民党（Bharatiya Janata Party）崛起之后。自2014年大选以来，穆斯林在印度议会下院（Lok Sabha）和多个邦议会中的代表比例急剧下降。[21]

尽管穆斯林占印度人口的14%以上，但在2018年，他们仅占人民院席位的4%，是自1957年以来的最低点。[22]在2019年的全国大选中，该社群的国会议员人数略有改善。在本届人民院中，只有27名国会议员来自该社群，而执政党没有一名议员来自这个最大的少数群体。[23]印度人民党仅从不同邦提名了六名穆斯林候选人，但无一人在此次选举中获胜。[24] 尽管社会经济指标不佳和代表性不足仍然是印度最大的少数群体社区严重关注的问题，但多数派政治的加速以及由此产生的“他者化”[25] 穆斯林对其身份构成了最严峻的威胁。

印度教多数派主义的兴起与穆斯林的边缘化

尽管如萨查尔委员会在2006年所生动记载的那样，穆斯林在许多方面都面临着忽视和歧视，但在印度教右翼崛起之前，他们仍然享有一定程度的自治和国家保护。自20世纪50年代以来，历届国大党政府都试图缓和印度教右翼的多数派倾向。[26] 虽然国大党纵容象征性地任命少数穆斯林担任要职，但该党在很大程度上未能解决穆斯林落后的核心问题。然而，其任命象征性穆斯林担任某些要职（如主席、内阁部长等）的倾向，为人民党提供了指责该党“迎合少数派”和反印度教的罕见机会。[27] 事实上，旨在改善穆斯林状况的善意萨查尔委员会报告受到了人民党的激烈反对和政治化，该党指责国大党政府只是在迎合少数派。[28]

然而，当信奉印度教的人民党在2014年以压倒性优势赢得选举时，情况发生了逆转，穆斯林和其他少数群体，包括基督徒，都受到了影响。人民党在2014年全国大选中取得了前所未有的胜利，仅凭自身力量就获得了下议院的大多数席位，这为其印度教多数派议程注入了新的生命力。

在2014年大选获胜后，纳伦德拉·莫迪总理领导下的人民党成为印度教民族主义和多数群体在社会、政治和经济生活中优先地位的毫不掩饰的倡导者。真正的转折点是莫迪的崛起，他巧妙地将经济发展承诺与印度教民族主义呼吁相结合。[29] 莫迪不仅扭转了印度教右翼在2004年和2009年两次选举失利后的逐步下滑，而且在他领导下，人民党在全国许多地区都经历了前所未有的增长。[30] 莫迪领导下的这个信奉印度教的政党在2019年再次赢得了辉煌的授权，巩固了多数派主义的基础。

多数派主义兴起的意涵

分裂性的政治言论的兴起以及印度教右翼日益加剧的两极分化策略，给全国的对话带来了剧烈的变化。然而，最令人不安的后果是宗教暴力事件的增加和少数群体，特别是穆斯林的逐渐边缘化。例如，正如门户网站“IndiaSpend”所指出的，2010年至2017年间发生的牛相关暴力事件中，高达97%发生在人民党政府于2014年5月执政之后。仅在2017年，全国就有11名穆斯林在牛保护主义事件中丧生，这是近年来有记录以来的最高死亡人数。[31] 尽管近年来与牛相关的私刑事件有所减少，但自2019年以来，其他领域的暴力（仇恨犯罪）有所增加。[32]

然而，不宽容不仅仅局限于对牛的地位的争论。个人生活和个人自由也受到了攻击。这在人民党执政的邦为了“爱情圣战[33]”而推出的规范跨宗教婚姻的一系列立法中得到了最生动的体现。“爱情圣战”被用来阻止跨宗教关系和婚姻，声称穆斯林男子故意追求印度教女子，目的是强迫她们在结婚后皈依伊斯兰教。同样，极端印度教团体近几个月来又挑起了头巾问题，要求在国立教育机构中对穆斯林女孩实行统一着装规定。[34] 为了安抚这些极端印度教团体，卡纳塔克邦最近禁止在教育机构中使用头巾，剥夺了数千名穆斯林学生接受教育的机会。讽刺的是，邦高等法院裁定支持禁令，这给少数群体和争取恢复其宪法权利的人们带来了焦虑。

印度教右翼采取的排他性策略最近也被应用于经济领域。为了回应卡纳塔克邦穆斯林商贩对头巾禁令的合法抗议，该邦的许多印度教团体呼吁抵制寺庙区域附近的穆斯林商贩。[35] 这一呼吁得到了人民党执政的多个邦的印度教团体的响应。[36] 鉴于穆斯林绝大多数从事非正规部门的小型企业、街头小贩和零工，经济抵制可能对其生计造成致命打击。虽然绝大多数印度教社区并未参与抵制，但该社区中的边缘团体继续将这些工具武器化，针对穆斯林少数群体。最近针对穆斯林的行动是围绕有争议的宗教场所。印度议会于1991年制定了《礼拜场所法》，禁止改变礼拜场所的性质，并规定必须维持其在1947年8月15日作为礼拜场所的宗教特征。然而，一群印度教活动家向法院提起诉讼，要求恢复有利于他们的宗教场所（目前是北方邦贝纳拉斯的Gyanvapi清真寺）[37]。虽然最高法院和地方法院正在审理这些案件，但这些行为唤起了人们对1992年巴布里清真寺被印度教暴徒拆除的记忆。[38] 简而言之，虽然印度的穆斯林在过去在社会和经济上被边缘化，但多数派主义的近期兴起已转化为他们在吃饭、崇拜、着装和从事商业活动等方面的权利被剥夺和遭受暴力。

通过宪法途径走向多数派国家

除了排他性政策和行动之外，印度教右翼一直在系统性地改变印度的国家性质和特征（世俗主义）。自该党在2019年赢得第二个任期以来，它已采取了一系列立法措施，攻击国家的多元化和多元文化。第一个重要的立法举措是2019年通过了《三倍离婚法》（《穆斯林妇女婚姻权利保护法》）。该法案将穆斯林男子的即时离婚定为刑事犯罪，这是人民党及其姐妹组织“ संघ परिवार”（Sangh Parivar）几十年的核心议程项目。[39]

然而，走向真正多数派国家最激进的一步发生在8月，当时印度教右翼政府废除了宪法第370条，该条款曾赋予唯一的穆斯林占多数的邦查谟和克什米尔半自治权和某些特定的宪法保障。[40] 该邦被拆分为三个联邦领土，该邦的关键领导人被拘留了一年多。同年8月，人民党领导的中央政府在阿萨姆邦实施了全国公民登记（NRC），要求该邦所有居民提供公民身份的实际证明。许多分析人士怀疑NRC是剥夺孟加拉国穆斯林移民公民身份并使其成为无国籍人士的工具。[41] 然而，在12月，中央政府通过了《公民身份修正案》（CAA），该法案允许那些在邻国面临宗教迫害的所有印度教徒、佛教徒、锡克教徒、琐罗亚斯德教徒、耆那教徒和基督徒快速获得公民身份。分析人士声称，通过将所谓的移民分为穆斯林和非穆斯林，新法律公然基于宗教歧视公民。[42] 简而言之，CAA和NRC的组合有可能将印度变成一个多数派国家。

前路

印度曾经因其维护多样性和多元文化而赢得赞誉和全球钦佩的民主，正濒临成为一个多数派国家。人民党已成为印度政治的中心支点，在共和国的各个方面，特别是在宗教和文化领域，都具有主导地位。人民党及其附属组织针对少数群体成功实施的宗教两极分化政治，使印度长期处于紧张和混乱的状态。印度的公民社会形同战场，对立的群体，特别是宗教少数群体，被视为敌人。这种分裂给该国脆弱的社会关系带来了沉重代价，而该国在过去几十年里曾经历过骚乱、族裔冲突和宗教间冲突。这种两极分化的最大受害者是弱势的穆斯林。即使在导致许多人死亡和骚乱的罗摩 जन्मभूमि运动的两极分化高峰期，这种分裂也从未像现在这样深刻。虽然印度强大的宗教间对话文化以及多元和宽容的印度教信仰可能对多数派主义构成一定的抵抗，但这些可能无法长久维持。这是因为印度教民族主义政府以及它所推动的一系列制度和立法改革正在稳步改变印度国家的世俗特征。帮助印度教右翼实现多数派目标的是分裂的反对派。反对党没有团结一致反对分裂性政治和右翼势力对少数群体的日常攻击，反而模仿人民党的“软印度教”策略。 

参考文献

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[1] 尽管宪法没有明确“少数民族”的定义，但通常将他们分为两类

[2] 更多信息，请参阅印度政府少数民族事务部，https://www.minorityaffairs.gov.in/sites/default/files/MsDP%20%28FAQs%29.pdf

[3] Shefali Jha，“在制宪会议上维护少数民族利益：权利与代表权”，经济与政治周刊 38, no.1 (2003年4月)。

[4] 同上。

[5] Irfan Ahmad，“印度穆斯林是少数民族吗？”，半岛电视台, 2014年。

[6] Srijita Adak。“印度宪法中的少数民族权利”，IPleaders, 2021年。

[7] “什么是印度宪法第30条”，Business Standard.

[8] 同上。

[9] G. Ananthakrishnan，“解释：谁是印度的‘少数群体’？宪法如何规定，最高法院如何裁决，”《印度快报》，2022年。

[10] Arpit Chaturvedi，“印度国家少数群体委员会机构改革的必要性”，康奈尔政策评论，2017年。

[11] 根据该计划，印度政府在少数民族聚居区建造了340个多功能社区中心、67所寄宿学校（古鲁库尔式）、436个农商集市棚、11所大学、163所女子宿舍、53个信息技术中心和925所学校建筑。在2019-20财年，该计划获得了147亿印度卢比的拨款。更多信息，请参见印度政府少数民族事务部，《同上》，《 ibid. op.cit》

[12] 少数民族事务部，“对少数民族的社会经济援助”，印度政府新闻信息局，2018年。

[13] Ali Khan Mahmudabad，“印度穆斯林与反CAA抗议：从边缘化走向排斥”，《南亚多学科期刊》 24/45 (2020)。

[14] Prabhash K. Dutta，“谁是印度的少数公民？”，《今日印度》，2022年。

[15] Stephanie Kramer，“人口增长与宗教构成”，载于《印度宗教构成》（皮尤研究中心，2021年）。

[16] Lindsay Maizland，“印度穆斯林：一个日益边缘化的群体”，《外交关系委员会》，2020年。

[17] Rajindar Sachar等，“印度穆斯林社区的社会、经济和教育状况”，印度政府，2006年。

[18] “萨查尔委员会的大部分建议已由中央政府实施”，《经济时报》，2013年。

[19] Zeeshan Shaikh，“萨查尔报告十年后”，《印度快报》，2016年。

[20] 同上。

[21] Christophe Jaffrelot和Gilles Varniers，“日益萎缩的少数群体”，《印度快报》，2018年。

[22] Rasheed Kidwai，“需要通过CVE计划与穆斯林社区接触”，《观察家研究基金会》，2018年。

[23] “2019年人民院选举结果：仅27名穆斯林议员当选议会，无一人来自印度人民党”，《滚动》，2019年。

[24] Sameer Khan，“2019年人民院选举结果：新当选的穆斯林议员名单在此”，《Siasat日报》，2019年。

[25] Kieran Lobo和Gulal Salil，“排斥解释器：印度教右翼如何‘他者化’穆斯林”，《经济政治周刊》。

[26] 更多内容，参见 Niranjan Sahoo，“Mounting Majoritarianism and Political Polarisation in India,” 载于 Political Polarization in South and Southeast Asia，Thomas Carothers 和 Andrew O’Donohue 编（卡内基国际和平基金会，2020年）。

[27] Shoaib Daniyal，“Congress appeasement has never helped minorities,” Scroll，2014年。

[28] 同上

[29] Ashutosh Varshney，“2014, like 1952,” The Indian Express，2014年。

[30] 然而， saffron 党在2018年失去了印地语心脏地带的三个关键邦给国大党，遭受了重大打击。印度人民党现在的邦数量降至十六个。另见 Suhas Palshikar，“Towards Hegemony: BJP beyond Electoral Dominance,” Economic & Political Weekly 53卷，第33期（2018年）。

[31] 数据自2010年开始收集。参见 Alison Saldanha，“2017 Deadliest Year for Cow-Related Hate Crime Since 2010, 86% of Those Killed Muslim,” IndiaSpend，2017年。

[32] “US government report flags attacks on minorities in India took place throughout 2021,” Scroll，2022年。

[33] Debashis Roy Chowdhury，“Laws against ‘Love Jihad’ are yet another serious attack on India’s once secular Democracy,” Time，2020年。

[34] “Karnataka hijab row: Explained,” The Times of India，2022年。

[35] “Economic boycott of Muslims from Karnataka temple fairs unconstitutional: Lawyers Forum,” The News Minute，2022年。

[36] Vijayta Lalwani，“In A Riot-Torn MP Town, Hindus Organise an Economic Boycott of Muslims,” Article14，2022年。

[37] Gyanvapi清真寺建在16世纪宏伟的印度教寺庙Vishwanath寺的废墟上。该圣地于1669年被第六位莫卧儿皇帝奥朗则布部分摧毁。现在，印度教团体希望恢复该寺庙，类似于他们在20世纪90年代的Babri Masjid事件中所做的那样。参见 Soutik Biswas，“Gyanvapi masjid: India dispute could become a religious flashpoint,” BBC。

[38] “Babri Masjid: The Timeline of a Demolition,” The Wire, 2021年。

[39] Prabhash K. Dutta，“Triple Talaq Bill in Rajya Sabha: Do you know why it is controversial?”, India Today，2019年。

[40] Milan Vaishnav，“The BJP in Power: Indian Democracy and Religious Nationalism”, Report，卡内基国际和平基金会，2019年。https://carnegieendowment.org/files/BJP_In_Power_final.pdf

[41] Pooja Changoiwala，“India’s Muslims are terrified of being deported,” Foreign Policy，2020年。

[42] “Citizenship Amendment Bill: India’s New anti-Muslim law explained,” BBC，2019。

■ Niranjan Sahoo是新德里观察家基金会的高级研究员。

■ 排版由 Jinkyung Baek 研究部所长∙高级研究员

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