[ADRN Working Paper] Защита прав меньшинств в Монголии

Обзор

Монголия расположена в восточной части Азии, граничит с Россией на севере и Китаем на юге. Ее площадь составляет 1,6 миллиона квадратных километров, а население — 3,5 миллиона человек, что делает ее самой малонаселенной страной в мире. Монголия является крупнейшей в мире страной, не имеющей выхода к морю, и большая часть ее территории покрыта травянистыми степями, с горами на севере и западе и пустыней Гоби на юге. Улан-Батор, крупнейший город и столица, является домом примерно для половины населения страны.

Монголы составляют одно из основных этнографических подразделений азиатских народов. Их традиционная родина находится в Монголии, обширном плато в Центральной Азии. Физические антропологи XIX века ввели термины «монгол» и «монгольский» для описания «расового типа», хотя монголы демонстрировали широкий спектр физических характеристик. [1] Сегодня монголы признаны группой народов, объединенных общим языком и общей кочевой традицией.

Монголы всегда были кочевниками; однако кочевничество — это сезонное перемещение скота и лагерей из одного пастбища в другое, а не беспрепятственное блуждание. Легенды и фольклор показывают, что среди досовременных монголов простые люди считали скот частной собственностью, а землю — коллективной. Традиционное общество основывалось на кровных узах, прослеживаемых через общего мужского предка, давшего имя клану, хотя существуют свидетельства более древней системы матрилинейного родства. Брак между членами одного клана был запрещен, что приводило к сложным брачным союзам (а также вражде) между кланами. По мере роста кланов наиболее успешные семьи стремились присвоить себе права на предков и территорию. Слабые кланы переходили в подчиненное, но не рабское положение: они владели своим скотом и имели своих вождей, но платили дань правящему клану и перемещались, разбивали лагеря, паслись и сражались по его приказу. Сегодня около 30% населения являются кочевниками или полукочевниками, а коневодческая культура остается неотъемлемой частью.

Этнический состав, языки и религия

Монголы этнически весьма однородны. По данным национальной переписи 2020 года, в Монголии насчитывается 24 этнические группы. [2] Халха составляют большинство и насчитывают более 84,5% населения. [3] Халха (также пишется как Халха или Халх) являются доминирующей этнической группой Монголии. Как большинство, контролирующее исконные земли всех монгольских народов, халха считают себя прямыми потомками Чингисхана и, следовательно, истинными хранителями подлинной монгольской культуры. Они считают халхаские традиции и верования официальными монгольскими традициями, а халха-монгольский язык является официальным языком страны, поскольку все остальные монгольские языки являются диалектами этого общего языка. Учитывая их историю, неудивительно узнать, что халха чрезвычайно гордятся своим наследием и поощряют сохранение и продолжение традиционной монгольской, под которой они подразумевают халхаскую, культуры. Долгое время это приводило к тому, что халха, доминирующие в монгольской политике, изолировали Монголию от внешних влияний. Однако сегодня Монголия гораздо более открыта и даже разрешила ограниченное проникновение христианства в страну, традиционно исповедующую буддизм. Другие монгольские группы, включая дорводов, бурят, баядов и дариганга, составляют почти половину остального населения.

Большую часть оставшегося населения составляют тюркоязычные народы, в основном казахи, некоторые тувинцы и немного цаатанов (духа), проживающие в основном в западной и северной частях страны. Очень мало русских и китайцев, которые в основном встречаются в городах. Все монголы в той или иной степени признают свое родство друг с другом через легенды, письменную историю и особенно язык. Диалекты варьируются с востока на запад больше, чем с севера на юг, но немногие из них непонятны другим монголам. Этническая принадлежность определяется общим происхождением (этнические группы являются потомками племен или кланов), диалектами и культурными различиями. Однако, за исключением казахских и тувинских меньшинств, проживающих в Западной Монголии, все этнические группы говорят на монгольских диалектах, понятных носителям халха и друг другу. Халха-монгольский язык является официальным государственным языком и используется на всех уровнях управления, является языком обучения в большинстве школ и используется на всех государственных экзаменах.

За исключением цаатанов, казахов, тувинцев и, в некоторой степени, хотонов, культурные различия между этническими группами незначительны. Традиционно в Монголии практиковался мобильный пасторализм, и этот общий кочевой образ жизни способствовал формированию относительно однородной монгольской культуры, люди разделяли схожие средства к существованию, имели частые контакты с носителями других диалектов и развивали тесные социальные и культурные практики. Большинство этнических групп Монголии разделяют схожие обычаи, традиции и системы производства с халха. Этническая принадлежность в основном проявляется в отличительных стилях одежды и способах приготовления пищи, а также в музыкальных и устных традициях.

Таким образом, этнические различия можно считать относительно незначительными, хотя некоторые группы могут иметь более сильное чувство собственной идентичности, чем другие. Это относится к традиционно кочевым оленеводам-цаатанам в Хувсгульском аймаке (провинции); казахам, которые имеют более сильные культурные различия в дополнение к языковым и религиозным (казахский язык и ислам); и тувинцам (тувинский язык). Однако средства к существованию казахов и тувинцев не сильно отличаются от средств к существованию монгольских подгрупп; только цаатаны характеризуются специфической системой производства. Большинство монгольских этнических меньшинств и даже многие халха по-прежнему живут в полукочевых пастушеских общинах, которые постоянно перемещаются по степи, высокогорным равнинам, где зародилась их исконная культура. Однако многие опасаются, что кочевое скотоводство больше не является устойчивым, поскольку изменение климата высушивает землю, а крупные города развиваются по всей стране в местах с большими экономическими возможностями.

Хотя в Монголии существует значительное этническое разнообразие, это не привело к серьезным проблемам. Халха обычно не оспаривают свои претензии на представление истинной монгольской культуры или свое широкое влияние, которое просто проистекает из гораздо большего числа людей. Однако это не означает, что все всегда идеально. Время от времени одна из этнических групп меньшинств поднимает вопрос о своем недостаточном политическом представительстве в национальной политике или оспаривает решения правительства относительно будущего Монголии. Однако, хотя в этих случаях расовая напряженность существует, споры почти всегда разрешаются мирным и дипломатическим путем.

Официальным языком Монголии является монгольский, на котором говорит 95% населения. [4] Правительство уделяет повышенное внимание уважению и защите языков и культурных прав казахов, тувинцев и других меньшинств. Подавляющее большинство населения говорит на монгольском языке, и почти все, кто говорит на другом языке, понимают монгольский. По всей стране говорят на различных диалектах ойратского и бурятского языков. В западной части страны также говорят на казахском и тувинском языках, оба тюркских языка. Монгольский язык жестов является основным языком сообщества глухих. Сегодня в Монголии монгольский язык пишется кириллическим алфавитом, хотя в прошлом он писался монгольской письменностью. Официальное повторное введение старой письменности было запланировано на 1994 год, но до сих пор не состоялось, поскольку старшее поколение столкнулось с практическими трудностями. Школы вновь вводят традиционный алфавит. В марте 2020 года правительство Монголии объявило о планах использовать как кириллицу, так и традиционную монгольскую письменность в официальных документах к 2025 году. [5]

Изначально монголы придерживались шаманских практик, но со временем они в значительной степени приняли тибетский буддизм (ламаизм) с примесью шаманских элементов. После падения Цин в начале XX века власть в Монголии находилась в руках Джавзандамбы (духовного лидера) и высшего духовенства, а также различных местных ханов, князей и дворян. Новый режим, установленный в 1921 году, стремился заменить феодальные и религиозные структуры социалистическими и светскими формами. В 1930-е годы правящая Коммунистическая партия, исповедующая атеизм, уничтожила или закрыла монастыри, конфисковала их скот и земельные владения, заставила большое количество монахов (лам) отказаться от религиозной жизни и убила тех, кто сопротивлялся. [6]

В середине 1940-х годов был вновь открыт монастырь Гандан в Улан-Баторе, и коммунистическое правительство начало поощрять небольшое количество лам к участию в международных буддийских конференциях, особенно в Юго-Восточной Азии, в качестве политической пропаганды Монголии. Конец однопартийного правления в 1990 году позволил народному возрождению буддизма, восстановлению разрушенных монастырей и храмов, а также возрождению религиозного призвания. Буддисты, преимущественно школы, возглавляемой Далай-ламой, составляют почти треть монголов, активно исповедующих религиозные убеждения. По данным национальной переписи 2020 года, среди монголов в возрасте 15 лет и старше около 50% были буддистами, а 39% — нерелигиозными. Примерно треть населения придерживается традиционных шаманских верований. Относительно небольшое число мусульман, которые в основном встречаются в западной части страны, — это почти все казахи, а гораздо меньшая община христиан живет в основном в столице. Значительная часть населения является атеистами или нерелигиозными. [7]

Буддизм является религией большинства, а нерелигиозные — второй по величине группой. Ислам является второй по величине религией, сконцентрированной среди этнических казахов. Большинство граждан — этнические монголы, при этом около 5% населения составляют казахи, тувинцы и другие меньшинства, которые особенно сконцентрированы на западе. Из казахов в Монголии 81,9% исповедуют ислам, в то время как 27% тувинцев и 60,5% цаатанов исповедуют шаманизм. Около 95% всех мусульман в Монголии — казахи. [8]

Законодательство, касающееся меньшинств

Права этнических меньшинств гарантируются Конституцией Монголии (1992 г.), которая гласит: «никто не может подвергаться дискриминации по признаку этнического происхождения, языка, расы, возраста, пола, социального происхождения или статуса, бедности, профессии или должности, религии, мнения или образования». [9] Конституция также защищает право этнических меньшинств на исповедание своей культуры и использование своего языка, гарантируя «право национальных меньшинств, говорящих на других языках, использовать свои родные языки в образовании и общении, а также в культурной, художественной и научной деятельности». [10]

Правительство Монголии не имеет специального закона или нормативного акта, касающегося коренных народов или вопросов и проблем этнических меньшинств. Несколько законов Монголии, таких как трудовой кодекс (статья 7(1)) и уголовный кодекс (статья 5(1)), например, гарантируют равенство между этническими группами. Таким образом, нет специального государственного органа, ответственного за решение проблем этнических и коренных народов. Однако в статье 20(3) закона о парламенте 2006 года указано, что постоянный комитет отвечает за разработку государственной политики в отношении языков, культур и традиций этнических меньшинств.

Некоторые вызывающие озабоченность вопросы

В начале 2010-х годов международные организации и доклады Специального докладчика ООН содержали следующие комментарии и опасения. [11]

- Специальный докладчик высоко оценил усилия Монголии по защите прав этнических меньшинств, включая право на образование на родном языке, в рамках Национальной программы по правам человека, и отметил значительный прогресс в защите прав этнических меньшинств.

- В рамках регулярных докладов Монголии о выполнении международных договоров по правам человека Договорная организация ООН выразила обеспокоенность по следующим вопросам, касающимся этнических меньшинств Монголии. [12]

- Отсутствие надлежащей политики для решения проблем этнических меньшинств, обеспечения их интересов, включая бедность, безработицу и отсутствие доступа к образованию на родном языке;

- По сравнению со средним показателем по стране, меньше представителей казахского, тувинского и цаатанского меньшинств имеют доступ к начальному, общему и высшему образованию;

- С точки зрения качества, образование, предоставляемое меньшинствам, не является хорошим, о чем свидетельствует тот факт, что учащиеся из этнических меньшинств и коренных общин показывают низкие результаты на вступительных экзаменах в университеты; и

- В аймаке Баян-Улгий дискриминация по-прежнему существует в отношении меньшинств, стремящихся поступить на государственную службу.

Монголия закрепила Закон об образовании, Закон о начальном и среднем образовании и Закон о монгольском языке в Конституции для обеспечения и защиты прав этнических меньшинств, включая право на образование и право на образование на родном языке. Например:

- Статья 8(1) Конституции Монголии гласит, что монгольский язык является государственным языком, и предусматривает, что раздел 1 настоящей статьи не затрагивает право национальных меньшинств населения использовать свои родные языки в образовании и общении, а также в культурной, художественной и научной деятельности.

- Статья 5(1)(4) Закона об образовании гласит: «должны быть созданы условия для обучения на родном языке», в то время как статья 30(1)(12) предусматривает, что «должны быть организованы мероприятия для создания условий для получения образования этническими меньшинствами, сохранения их культуры и обычаев, а также общения на родных языках в школьной среде».

- Статья 4(1)(1) Закона о начальном и среднем образовании гласит, что содержание образования направлено на обучение учащихся правильному владению родным языком, четкому выражению своих мыслей, а также чтению и письму на родном языке.

- Статья 13(1)(4) Закона о монгольском языке гласит, что «если большинство учащихся составляют этнические меньшинства, говорящие на другом языке, обучение должно проводиться по двуязычной программе, и содержание двуязычной программы должно быть утверждено», в то время как статья 13(1)(5) закона гласит, что «должны быть организованы мероприятия для создания условий для получения этническими меньшинствами образования на монгольском языке и их родном языке, сохранения их культуры и обычаев, а также ведения научной деятельности».

Можно сделать вывод, что инклюзивная образовательная политика Монголии сместилась от политики специального образования к более инклюзивной концепции и политике образования. Другими словами, мы как страна стремимся продвигать инклюзивное образование, независимо от статуса инвалидности, языка или культурных различий. В этом контексте правительство активно проводит реформы для удовлетворения специфических образовательных потребностей казахского и тувинского этнических меньшинств и улучшения доступа к образованию и его качества с середины 2000-х годов.

Политики и руководящие принципы обеспечения образования для детей из тувинского и цаатанского (духа) меньшинств были отражены в «Программе поддержки оленеводства и улучшения условий жизни цаатанов», утвержденной правительством в 2007 году, и Указе Президента от 2013 года «Руководство правительством». Например, программа предусматривает равный доступ к образованию для детей цаатанов и включает следующие меры по предотвращению отсева учащихся:

- Обеспечить доступность дошкольного образования для цаатанов

- Обеспечить включение курсов тувинского языка в учебную программу начальной школы путем добавления курса в учебные часы, управляемые школами

- Оказать поддержку в переводе некоторых учебников и учебных материалов на тувинский язык

- Улучшить учебные материалы и оборудование

- Обеспечить, чтобы плата за обучение в университете и общежитие для детей цаатанов, проживающих в лесу и тайге, покрывалась правительством.

В постановлении «О некоторых мерах по улучшению качества образовательных услуг для казахских детей», утвержденном правительством в 2010 году, были включены следующие действия:

- Создать научно-исследовательское подразделение в Институте образования для проведения исследований по дошкольному, начальному и среднему образованию для казахских детей;

- Пересмотреть учебные программы и планы казахскоязычных средних школ и повысить качество образования путем установления учебных часов по монгольскому и казахскому языкам на основе научных исследований; и

- Принять конкретные меры по укреплению управленческого и кадрового потенциала образовательных учреждений аймака Баян-Улгий и улучшению владения казахским населением монгольским языком.

В рамках реализации вышеупомянутых государственных политик и решений был достигнут определенный прогресс путем создания в Институте образования специального подразделения, ответственного за проведение исследований в области образования национальных меньшинств и монгольских детей за рубежом, а также за перевод учебников для учащихся начальной школы на казахский и тувинский языки. Например, в большинстве средних школ аймака Баян-Улгий учащиеся начальных классов изучают все предметы на родном языке, а официальный государственный язык начинают изучать со второго класса или после того, как научатся читать и писать на родном языке. Учебники для начальной школы были переведены на казахский и тувинский языки и распространены среди учащихся начальных классов, обучающихся на родном языке.

Во исполнение указа Президента Монголии от 2013 года была установлена университетская квота для цаатанского населения, проживающего в Хувсгульском аймаке. В результате в 2017 году пять детей, окончивших школу в сомоне (районе) Цагааннуур, поступили в университет. Одиннадцать цаатанских детей, обучающихся в университетах, получили гранты от Государственного образовательного фонда.

Анализ данных переписи населения и жилищного фонда Монголии 2020 года позволяет сделать вывод о достигнутом прогрессе в области образования благодаря мерам, принятым для национальных меньшинств. Перепись населения и жилищного фонда аймака Баян-Улгий 2020 года выявила следующее: [13]

- Доля образованного населения аймака в возрасте 10 лет и старше составляет 93%, что на 7,2 процентных пункта выше, чем по данным предыдущей переписи.

- Процент неграмотного населения в возрасте от 15 до 19 лет в аймаке снизился на 0,7 процентных пункта по сравнению с предыдущей переписью.

- 70,4% детей в возрасте от 10 до 14 лет имеют начальное образование, что на 17,7 процентных пункта больше, чем в 2010 году.

Однако следует отметить, что уровень грамотности и охвата школьным образованием населения аймака Баян-Улгий ниже, чем в среднем по стране, и именно в этом аймаке проживает большинство детей, бросающих школу. Согласно данным, собранным в период с 2013 по 2017 год Исследовательским отделом образования детей из национальных меньшинств и монгольских детей за рубежом Института образования при Министерстве образования, культуры и науки, существенных изменений в качестве образования этнических групп не произошло. Например, по данным Исследовательского отдела, в 2016-2017 учебном году средний балл учащихся из числа меньшинств по тесту на знание казахского языка составил 59%, по тесту на знание тувинского языка — 58,2%, а по тесту на знание монгольского языка — 38,7%. [14] .

Согласно исследованию ЮНИСЕФ, базовые навыки чтения у казахских учащихся на 14-17 пунктов ниже, чем у детей, принадлежащих к халхасской этнической группе. [15] Качественное исследование, проведенное НПО «Все для образования!» Национальной коалицией гражданского общества, выявило следующие проблемы: [16]

а) В Монголии в настоящее время отсутствуют дидактические или оптимальные учебные программы, которые поддерживали бы детей из национальных меньшинств с различными культурами и языками в изучении нескольких языков.

б) Не собирались данные, специфичные для детей из национальных меньшинств и других языковых и культурных групп, для оценки их охвата школьным образованием и академической успеваемости.

в) Предпринимается недостаточно усилий для обучения двуязычных и многоязычных учителей и повышения их педагогических навыков с целью обеспечения доступности образования для национальных меньшинств. 

Список литературы

Аюш, Ариунзая и др. «Перепись населения и жилищного фонда Монголии 2020 года». Национальное статистическое управление Монголии, 2020. https://1212.mn/BookLibraryDownload.ashx?url=Census2020_Main_report_Eng.pdf&ln=En.

Комитет по ликвидации расовой дискриминации. «Объединенные двадцать третий и двадцать четвертый периодические доклады, представленные Монголией в соответствии со статьей 9 Конвенции, подлежащие представлению в 2018 году». Организация Объединенных Наций, CERD/C/MNG/23-24, 12 ноября 2018 г. https://undocs.org/CERD/C/MNG/23-24.

Данные, собранные в 2013-2017 гг. Исследовательским отделом образования детей из национальных меньшинств и монгольских детей за рубежом Института образования при Министерстве образования, культуры и науки.

Харрис, Чонси Д., Оуэн Латтимор и Алан Дж. К. Сандерс. «Монголия». Encyclopedia Britannica, последнее обновление 12 ноября 2021 г. https://www.britannica.com/place/Mongolia.

Совет по правам человека. «Доклад Специального докладчика по вопросу о крайней нищете и правах человека Магдалены Сепульведы Кармоны о ее миссии в Монголию (3-7 декабря 2012 г.)». Организация Объединенных Наций, A/HRC/23/36/Add.2, 30 мая 2013 г. https://undocs.org/A/HRC/23/36/Add.2.

Правительство Монголии. «МОНГОЛ ХЭЛНИЙ ТУХАЙ (О монгольском языке)». ХУУЛЬ МОНГОЛЬСКОЙ РЕСПУБЛИКИ (Закон Монголии), Улан-Батор, 2015 г. https://legalinfo.mn/mn/detail/10932.

Правительство Монголии. «Уголовный кодекс».

Правительство Монголии. «Закон об образовании».

Правительство Монголии. «МОНГОЛ УЛСЫН ХУУЛЬ (Трудовой кодекс Монголии)» (на монгольском языке). Улан-Батор, 2021 г. https://www.ilo.org/dyn/natlex/docs/ELECTRONIC/111581/139114/F-207036758/MNG111581%20Mng.pdf.

Правительство Монголии. «Закон о начальном и среднем образовании».

Правительство Монголии. «Монголия: Программа инвестиций в региональное развитие аймаков и сомонов». Азиатский банк развития, апрель 2020 г. https://www.adb.org/sites/default/files/project-documents/49430/49430-005-ippf-en.pdf.

Правительство Монголии. «Второй проект по обеспечению устойчивых источников средств к существованию в Монголии: План в отношении коренных народов». Всемирный банк. 2007 г. https://documents1.worldbank.org/curated/en/311561468060540677/text/IPP207.txt.

Правительство Монголии. «О некоторых мерах по улучшению качества образовательных услуг для казахских детей». 2010 г. .

«Хос хэлээр сургалт явуулдаг ЕБС-ийн бага ангийн эх хэл болон монгол хэлний сургалтын үр дүнд тандах. Судалгааны тайлан Баян Улгий аймаг (2017-2018)» (на монгольском языке). .

«Хүний Эрхийн Олон улсын гэрээ ба Монгол Улсад өгсөн Зөвлөмжийн эмхэтгэл (1971-2020)» (на монгольском языке). НЦПЧ, ООН. 2021 г. .

Монгольская национальная программа по правам человека. .

Мунхчимэг, Ю. и др. «Равное образование, надлежащая практика защиты детей» (на монгольском языке). Национальная коалиция гражданского общества «Все для образования!». 2020 г. .

Национальное статистическое управление Монголии. «Монголия: Выборочное обследование социальных показателей — 2018 г.». ЮНИСЕФ. 2019 г. .

Нямхуу, Цэрэннадмид и др. «Образовательные факты Монголии 2020». ЮНИСЕФ, 2020 г. https://data.unicef.org/wp-content/uploads/2021/11/MICS-EAGLE_Education_Fact-sheets_2020_Mongolia.pdf.

«Указ Президента о руководстве Правительством». 2013 г. .

«Конституция Монголии». Конституционный суд Монголии, 1992 г. https://www.conscourt.gov.mn/?page_id=842&lang=en.

[1] Чонси Д. Харрис, Оуэн Латтимор и Алан Дж. К. Сандерс, «Монголия», 2021 г.

[2] Правительство Монголии, «Монголия: Программа инвестиций в региональное развитие аймаков и сомонов», Азиатский банк развития, апрель 2020 г., стр. 5.

[3] Ариунзая Аюш и др., «Перепись населения и жилищного фонда Монголии 2020 года», Национальное статистическое управление Монголии, 2020 г., стр. 54.

[4] Аюш и др., «Перепись населения и жилищного фонда Монголии 2020 года».

[5] «МОНГОЛ ХЭЛНИЙ ТУХАЙ (Закон о монгольском языке)» (МОНГОЛ УЛСЫН ХУУЛЬ [Закон Монголии], Улан-Батор, 2015 г.), статьи 7.2, 24.2.

[6] Харрис и др., «Монголия».

[7] Аюш и др., «Перепись населения и жилищного фонда Монголии 2020 года», 61.

[8] Аюш и др., «Перепись населения и жилищного фонда Монголии 2020 года», 62.

[9] «Конституция Монголии», статья 14(2).

[10] «Конституция Монголии», статья 8(2).

[11] Совет по правам человека, «Доклад Специального докладчика по вопросу о крайней нищете и правах человека Магдалены Сепульведы Кармоны о ее миссии в Монголию (3–7 декабря 2012 г.)», Организация Объединенных Наций, A/HRC/23/36/Add.2, 2013.

[12] Комитет по ликвидации расовой дискриминации, «Объединенные двадцать третий и двадцать четвертый периодические доклады, представленные Монголией в соответствии со статьей 9 Конвенции, подлежащие представлению в 2018 году». Организация Объединенных Наций, CERD/C/MNG/23-24, 2018.

[13] Ayush et al., «Перепись населения и жилого фонда Монголии 2020 года».

[14] Исследовательская группа по образованию детей из этнических меньшинств и монгольских детей за рубежом. Данные собраны в 2013–2017 гг. Институт образования при Министерстве образования, культуры и науки Монголии – Институт образования. (на монгольском языке)

[15] Tserennadmid Nyamkhuu et al., «Образовательные факты Монголии 2020», UNICEF, 2020.

[16] Y. Munkhchimeg et al., «Равное образование, передовой опыт в области защиты детей», Национальная коалиция гражданского общества «Все для образования!», 2020 г. (на монгольском языке)

■ Ухнаа Туя является членом Академии политического просвещения, Улан-Батор.

■ Дамба Ганбат является председателем правления Академии политического просвещения, Улан-Батор.

■ Набор текста Джинкюн Пэк Директор отдела исследований∙Старший научный сотрудник

    По вопросам: 02 2277 1683 (доб. 209) | j.baek@eai.or.kr