[ADRN工作文件] 斯里兰卡转型正义的挑战

2009年武装民族冲突的结束使转型正义问题在斯里兰卡成为焦点。转型正义被视为和解的组成部分，因为它能够扭转有罪不罚的文化并承认真相。

战争以斯里兰卡政府军击败泰米尔伊拉姆解放组织（LTTE）告终。然而，政府与大多数其他利益相关者一样，认为军事胜利之后必须在以僧伽罗族为主的政府与少数民族泰米尔族之间达成政治解决方案。此前，在1987年《印斯协议》之后曾尝试达成政治解决方案，该协议还导致印度军队驻扎在斯里兰卡。随之而来的是同年的《省议会法》，该法在全国范围内建立了省权力下放制度，并在北部和东部地区合并了两个省，直至东部就合并的永久性举行全民投票。然而，全民投票从未举行——因为总统有权推迟——各省议会的权力也从未完全下放。特别是土地和警察权力尚未下放到任何省份。随后的最高法院法律诉讼废除了两个省的合并，并于2013年在北部省选举产生了第一个省议会。该议会五年任期已满，但新选举尚未举行。

基于权力下放不足和中央政府对财政的控制，泰米尔政党一直主张更大的权力下放，因此有时被称为“十三加”——宪法第十三修正案是引入权力下放的修正案。在所有修宪尝试中都提出了这一要求，并且在现政权试图颁布新宪法的过程中，这一要求仍然摆在桌面上。

与上述政治和宪法要求相关的，是针对斯里兰卡政府军和泰米尔伊拉姆解放组织部队涉嫌战争罪和危害人类罪的转型正义。这方面的指控涉及战争最后几天对所谓“禁区”和医院的轰炸，以及近三十年来数千名平民的失踪。后一类“失踪者”包括在战争结束时向武装部队投降的人。

事件

2009年10月，战争结束五个月后，斯里兰卡总统马欣达·拉贾帕克萨和联合国秘书长潘基文发表联合公报，承诺调查上述指控并追究责任。然而，这并未发生，联合国秘书长设立了一个由印度尼西亚政治家Marzuki Darusman担任主席、Yasmin Sooka和Stephen Rapp为成员的斯里兰卡问责问题专家小组。该小组成员未被允许进入斯里兰卡进行调查，但于2011年3月发布了报告，认为有证据表明需要进一步调查涉嫌违反战争罪和违反国际人道主义法的行为。这反过来又促使斯里兰卡政府成立了“吸取教训与和解委员会”（LLRC），该委员会在其2012年的报告中指出，战争罪或违反国际人道主义法的行为并非政府政策的一部分，但进一步指出可能存在应予调查的具体事件。政府未能启动进一步调查，导致美国在2012年于联合国人权理事会领导了关于斯里兰卡的决议，随后又通过了两项决议。2014年的决议呼吁联合国人权事务高级专员办事处在其主持下委托撰写一份报告，调查涉嫌战争罪以及违反国际人权和人道主义法的指控。这份被称为OISL的报告本应于2015年3月提交给理事会，但在新德里政府的要求下被推迟到2015年9月。民众对该报告寄予厚望，这成为拉贾帕克萨政府决定提前举行总统选举的一个因素。反对派也不希望在议会选举期间发布该报告，尤其是在他们赢得总统选举初选之后。

2015年9月联合国人权理事会会议标志着转型正义进程的转折点。斯里兰卡外交部长Mangala Samaraweera向理事会宣布，斯里兰卡政府将建立四个转型正义机制。这包括失踪者办公室（OMP）、赔偿办公室、真相与正义机制以及问责机制——所有这些都纳入了一项由斯里兰卡共同提出的决议。关于问责机制，例如国际法官和检察官的参与，立即引发了争议。国内批评声音日益增多，认为这侵犯了斯里兰卡的国家主权。

为应对这种情况以及公众对转型正义信息不足的问题，政府于2016年设立了一个咨询工作组（CTF），以确定公众对在日内瓦提出的四个机制的看法。咨询工作组的组成完全是公民社会性质的，通过区域工作组以及焦点小组讨论和城镇大会式会议的形式，在全国各地进行了听证。

尽管最初怀疑和不信任咨询工作组只是另一个政府机构在寻求公众支持，但随着时间的推移，回应有所改善，咨询工作组收到了约7500份提交材料。咨询工作组长达900页的最终报告包含四十五项以上建议，并根据公众表达的意见认可了这些观点。例如，一项建议是问责机制应至少有一名外国法官参与处理问责事宜的每个小组或法庭，一旦受害者和幸存者对司法系统建立信任，就可以逐步取消这一规定。然而，政府认为这些建议不可接受，并且这些建议在很大程度上未被采纳。

在咨询工作组举行听证会的同时，政府决定继续推进并于2016年设立了失踪者办公室（OMP）。有约22,000份失踪人员的案件档案，为了让家属能够获得资金和其他资源，政府发放了缺席证明（COA）。然而，这并未受到失踪者家属的欢迎，因为他们认为缺席证明可能构成对其亲人已不在人世的承认。关于失踪者办公室的另一个担忧是，任命了与过去职位有不当关联和记录的个人。赔偿办公室也已设立。然而，关于问责以及真相与和解的其余机制仍有待解决。

马欣达·拉贾帕克萨政权似乎对设立真相与和解委员会感兴趣，并寻求南非的援助。南非现任总统西里尔·拉马福萨曾于2014年被时任总统祖马任命为斯里兰卡特别使者。寻求南非援助主要是基于对南非经验的误解，以及认为大赦在其中发挥了关键作用。斯里兰卡政权将大赦视为该进程的关键，认为需要的是恢复性司法而非惩罚性司法。在南非案例中，在罪犯和受害者完全坦白和作证后，7112份申请中有849份获得了大赦。南非方面则坚称，真相与和解委员会不能从政治解决方案与和解的一系列建议中被随意挑选。

引起最大争议和愤慨的关键机制是问责机制，以及关于国际法官和检察官积极参与的规定。斯里兰卡法律对此没有法律障碍。尽管如此，反对意见的理由是侵犯国家主权，最重要的是从政治角度来看，斯里兰卡不能同意一个将战争英雄变成战争罪犯的进程。这是叛徒所为，政治双方都抗议说，没有士兵会面临战争罪审判。总理指出，斯里兰卡不是设立国际刑事法院的《罗马规约》的签署国。

随着2019年总统选举和2020年议会选举导致政府更迭，拉贾帕克萨家族在戈塔巴雅·拉贾帕克萨担任总统和议会获得三分之二多数席位的情况下重返权力，但关于建立剩余机制的压力仍在继续，特别是来自国内公民社会和国际社会在2015年联合国人权理事会决议方面的压力。新政府不愿继续执行该决议，反而予以抵制，导致2021年又一项联合国人权理事会决议，呼吁在人权事务高级专员办事处内设立一个部门，收集和整理有关斯里兰卡战争罪和危害人类罪的信息。

为了维持其僧伽罗佛教选民的支持，拉贾帕克萨家族在问责问题上采取了强硬立场，涉及武装部队成员的标志性案件已被驳回。在一例中，拉特纳亚克下士因谋杀（包括割喉一名五岁儿童）被所有法院定罪，但却获得了总统的赦免。纪念活动是政府采取强硬立场的另一个问题，不允许在北部纪念失踪者家属，理由是这构成了对泰米尔伊拉姆解放组织的颂扬。

斯里兰卡一直处于联合国人权理事会的议程上，并得到当地公民社会的支持，这一直是政府朝着转型正义迈进的一个推动因素。在理事会2022年3月会议上，政府声称已在这方面采取了一些措施。一项关键措施是，43年前作为临时措施于1979年推出的《恐怖主义预防法》将被修订。批评者和理事会中的其他国家指出，拟议的修正案并未触及这部严厉立法的核心，该法允许使用供词并纵容酷刑以获取供词。斯里兰卡最高法院在回应多项反对修正案的请愿书时裁定，某些修正案需要三分之二多数票，而另一些则需要全国公投才能成为法律。在日内瓦，其他批评意见包括政府的军事化及其治理的增加，任命不适合的人员担任已建立的和解机制，以及对公民社会的不友好态度。

除了三十年的战争，还应关注转型正义对2019年复活节爆炸事件后穆斯林社区待遇的问题。这次袭击是由穆斯林极端分子发动的，造成250多人死于教堂和酒店。然而，应该指出的是，针对穆斯林社区的暴力事件早于复活节的暴行。在马欣达·拉贾帕克萨总统任内，他的兄弟、现任总统戈塔巴雅担任国防部长时，针对穆斯林社区的僧伽罗佛教暴力敌对行为在许多地区爆发。这些袭击和仇恨言论是由Ven Gnanasara Thero领导的，他是一位佛教僧侣，现任“一个国家，一个法律”总统特别工作组负责人。Gnanasara Thero因藐视法庭被判有罪，但被西里塞纳总统赦免。现政府还以安全为由提出了头巾问题。穆斯林婚姻和离婚法的改革，该法允许童婚和一夫多妻制，正受到该社区保守派的强烈抵制。在大流行病背景下的另一个问题是，只允许火葬，而埋葬只能在东部的一个地点进行。这违背了当地和国际的医疗意见，但现在全国都允许埋葬。

挑战

斯里兰卡转型正义受阻有多种原因。其中一些已经提到，源于拉贾帕克萨家族，特别是他们将自己呈现为击败泰米尔伊拉姆解放组织的僧伽罗佛教国家的捍卫者；该组织被视为世界上最嗜血的恐怖组织，造成了三十年的破坏性武装冲突。拉贾帕克萨家族的政治合法性来源于佛教僧侣（Sangha）和安全部队。在斯里兰卡政治中，这两个强大的团体都不愿意考虑战争罪问责的可能性。就他们和其它僧伽罗民族主义者而言，战争罪是残余的泰米尔伊拉姆解放组织同情者和西方的捏造，而西方又依赖泰米尔侨民的选票来维持其在本国的权力。此外，还有一个文化问题，即在一个更注重羞耻而非罪恶感的社会中，是否可能实现完全坦白。已建立真相与和解委员会的社会受到强大的基督教影响，侧重于罪恶感。

另一种论点是，问责制只会揭开旧伤疤并制造分裂，而首要目标是治愈与和解。有人认为，问责制导致惩罚性司法，而需要的是恢复性司法。政府反而倾向于关注经济发展，并可能被指责认为可以通过遗忘和建造厕所来实现和解。然而，政府未能或拒绝接受失踪者家属的简单要求，例如他们亲人的下落，特别是当他们被安全部队带走时。他们要求的是真相和国家的承认。这在2016年咨询工作组的磋商中得到了呼应。那些在工作组作证的人反复提出这一点，并坚持要求将他们纳入转型正义机制。此外，他们要求这些机制不应以科伦坡为基地，也不应使用他们不熟悉的语言。

斯里兰卡的诉求面临着多年来以狭隘爱国主义和民族主义为幌子建立起来的豁免壁垒。这使得日内瓦人权理事会成为唯一一个认真对待转型正义论点并尽可能在实施方面加以推进的论坛。此外，国际社会还对安全部队的高级成员实施了旅行禁令。然而，真正的变革必须在斯里兰卡发生，多数民意需要从狭隘的民族主义范式转移出来，认识到问责制对于和解的重要性，以及和解对于国家团结和繁荣的关键作用。而这一切又受到公民社会运作空间因安全和情报部门的恐吓而日益萎缩，以及现政府与公民社会之间普遍对抗性角色的严重阻碍。■

参考文献

政策替代中心，“斯里兰卡转型正义的基准和需要考虑的问题”，讨论笔记（2015年3月）

政策替代中心，“斯里兰卡转型正义与前进之路”，讨论文件（2015年7月30日）

政策替代中心，“重审斯里兰卡十个标志性案件：为何正义仍然难以实现”，政策替代中心（2021年1月）

de Alwis Radheena和Anketell Niran，“混合法庭：斯里兰卡的设想，SACLS（2015）

和解机制咨询工作组最终报告（2016年11月）

Fonseka, Bhavani（编），“斯里兰卡转型正义：超越承诺”，政策替代中心（2017年3月）

Fonseka Bhavani，“全面赔偿政策和方案的必要性”，政策替代中心，讨论文件（2015年4月）

Fonseka Bhavani和Ganeshathasan Luwie，“混合制与国内制：斯里兰卡转型正义的神话、现实和选择”，政策替代中心（2016）

Fonseka, Bhavani，“斯里兰卡真相与正义路线图设想”，Groundviews（2015年1月19日）

Gowing, Richard，“以其他方式进行的战争？对斯里兰卡‘胜利者和平’下转型正义争议领域的一项分析”，LSE工作文件系列第13/138号（2013）

Gunatilleke Gehan，“面对损失的复杂性：关于斯里兰卡真相、记忆与正义的观点”，法律与社会信托基金（2015）

Haniffa Farzana, Amarasuriya Harini和Wijenayake Visakha，“邻居们都去哪儿了？Aluthgama骚乱及其后果：对Aluthgama、Dharga Town、Valipanna和Beruwela的事实调查任务”，法律与社会信托基金报告（2015）

国际法学家委员会，“有权无责：斯里兰卡的豁免危机”（2012年11月）

国际危机组织，“斯里兰卡和解，比以往任何时候都难”，危机组织报告第28号（2011）

Leebaw, Bronwyn Anne，“转型正义的不可调和目标”，人权季刊（2008）30（1），95-118，约翰霍普金斯大学出版社，2008

斯里兰卡吸取教训与和解委员会报告（2011年11月）

Paige, Arthur，“‘转型’如何重塑人权：转型正义概念史”，人权季刊21（2009），321-367，约翰霍普金斯大学出版社，2009

Saravanamuttu, Paikiasothy “胜利庆典与战后斯里兰卡多元化的瓦解”，载于Elcheroth Guy和de Mel Neloufer（编）“转型正义的阴影下：跨国视角下的纪念的变革潜力”，Routledge（2022）

Senaratne, Kalana，“‘疯狂僧侣’现象：BBS作为僧伽罗佛教的阴暗面”，Groundviews，2014年4月15日），http://groundviews.org/2014/04/15/the-mad-monk-phenomenon-bbs-as-the-underside-of-sinhala-buddhism/

Teitel G Ruti，“转型正义谱系”（2003）16，哈佛人权杂志69

联合国人权事务高级专员，“关于斯里兰卡人权事务高级专员办事处调查（OISL）的报告”，联合国文件号A_HRC_30_CRP_2（2015年9月）

联合国关于斯里兰卡问责问题秘书长专家小组的报告（2011年3月）

Van Schaak Beth，“不仅仅是国内机制：斯里兰卡混合司法选择”，斯坦福大学法学院，公共法律与法律理论研究论文系列，斯坦福公共法律工作论文第2705097号（2016）

Zuhair, Ayesha，“战后斯里兰卡僧伽罗佛教民族主义的动态”，政策替代中心（2016）

■Paikiasothy Saravanamuttu是政策替代中心（Centre for Policy Alternatives）的创始执行主任。他曾担任和解机制咨询工作组秘书，并是斯里兰卡国家和平委员会颁发的首届公民和平奖得主。他是透明国际斯里兰卡分会的创始人，并曾多次获得和平奖提名。他在当地和国际媒体上被广泛引用，评论斯里兰卡事务。

■ 负责人：尹河恩EAI研究员

联系方式：02 2277 1683 (分机号 208) | hyoon@eai.or.kr