[ADRN Working Paper] Le défi de la justice transitionnelle au Sri Lanka

La fin du conflit ethnique armé en 2009 a mis la question de la justice transitionnelle au premier plan au Sri Lanka. La justice transitionnelle est désormais considérée comme faisant partie intégrante de la réconciliation entre les communautés, car la culture de l'impunité doit être inversée et la vérité reconnue.

La guerre s'est terminée par la défaite militaire des Tigres de libération de l'Eelam Tamoul (LTTE) par les forces du Gouvernement du Sri Lanka (GOSL). Cependant, le gouvernement a maintenu, tout comme la plupart des autres parties prenantes, que la victoire militaire sur le LTTE devait être suivie d'un règlement politique entre le gouvernement majoritairement cinghalais et la communauté ethnique tamoule minoritaire. La tentative précédente de règlement politique a été initiée suite à l'Accord Indo-Sri Lankais de 1987, qui a également conduit au stationnement de troupes indiennes sur le sol sri-lankais. Le règlement politique est intervenu avec la loi sur les conseils provinciaux de la même année, qui a établi un système de dévolution provinciale dans tout le pays et, dans le nord et l'est, une fusion des deux provinces jusqu'à ce qu'un référendum soit organisé dans l'est pour décider de la permanence de la fusion. Cependant, le référendum n'a jamais eu lieu – le Président étant habilité à le reporter – et les pouvoirs des conseils provinciaux n'ont jamais été pleinement dévolus. En particulier, les pouvoirs fonciers et policiers n'ont encore été dévolus dans aucune province. Des actions judiciaires ultérieures devant la Cour suprême ont aboli la fusion des deux provinces et, en 2013, le premier conseil provincial a été élu dans la province du Nord. Le mandat de 5 ans du Conseil est terminé, mais de nouvelles élections n'ont pas encore eu lieu.

Sur la base de l'insuffisance des pouvoirs de dévolution et du contrôle du Centre sur les finances, l'argument des partis politiques tamouls a été en faveur d'une plus grande dévolution, et est donc parfois qualifié de « Treize Plus » – le treizième amendement à la Constitution étant l'amendement introduisant la dévolution. Cette demande a été soulevée dans toutes les tentatives de réforme constitutionnelle et reste sur la table dans les tentatives du régime actuel de promulguer une nouvelle constitution.

La justice transitionnelle pour les crimes de guerre présumés et les crimes contre l'humanité commis par les forces du GOSL et du LTTE est associée aux demandes politiques et constitutionnelles susmentionnées. Les allégations à cet égard portent sur le bombardement de zones d'autoproclamation de zones sans tir et d'hôpitaux durant les derniers jours de la guerre et la disparition de milliers de civils tout au long des près de trois décennies de conflit. La dernière catégorie des « disparus » comprend ceux qui se sont rendus aux forces armées à la fin de la guerre.

Événements

En octobre 2009, cinq mois après la fin de la guerre, dans un communiqué conjoint publié par le président sri-lankais Mahinda Rajapaksa et le Secrétaire général de l'ONU Ban-ki Moon, le Sri Lanka s'est engagé à enquêter sur les allégations susmentionnées et à tenir pour responsables les coupables. Cela ne s'est pas produit et le Secrétaire général de l'ONU a créé un Groupe d'experts sur la responsabilité au Sri Lanka, dirigé par le politicien indonésien Marzuki Darusman, avec comme membres Yasmin Sooka et Stephen Rapp. Les membres du panel n'ont pas été autorisés à entrer au Sri Lanka pour mener des enquêtes, mais ont publié leur rapport en mars 2011, concluant qu'il existait des preuves justifiant une enquête plus approfondie sur les violations présumées du droit de la guerre et du droit international humanitaire. Cela a conduit à son tour le GOSL à établir la Commission des leçons apprises et de la réconciliation (LLRC), qui, dans son rapport de 2012, a indiqué que les crimes de guerre ou les violations du droit international humanitaire ne faisaient pas partie de la politique gouvernementale, mais a ajouté que des incidents particuliers auraient pu se produire et devraient faire l'objet d'une enquête. L'échec du gouvernement à lancer une enquête plus approfondie a conduit à la résolution menée par les États-Unis sur le Sri Lanka au Conseil des droits de l'homme de l'ONU en 2012, suivie de deux autres résolutions. La résolution de 2014 a demandé au Haut-Commissariat des Nations Unies aux droits de l'homme de commander un rapport sous son égide pour examiner les allégations de crimes de guerre et de violations du droit international des droits de l'homme et du droit humanitaire. Le rapport, connu sous le nom de rapport OISL, devait être soumis au Conseil en mars 2015, mais à la demande du nouveau gouvernement de Colombo, il a été reporté à septembre 2015. L'attente d'un mandat solide de la part du peuple en anticipation du rapport a été un facteur dans la décision du gouvernement Rajapaksa de convoquer des élections présidentielles. L'opposition n'était pas non plus désireuse de la publication du rapport pendant les élections générales, surtout après sa victoire aux sondages présidentiels d'avant-élection.

La session de septembre 2015 du HCDH de l'ONU a marqué un tournant dans le processus de justice transitionnelle. Le ministre des Affaires étrangères du Sri Lanka, Mangala Samaraweera, a annoncé au Conseil que le GOSL établirait quatre mécanismes de justice transitionnelle. Il s'agissait du Bureau des personnes disparues (OMP), du Bureau des réparations, d'un mécanisme de vérité et de justice, et d'un mécanisme de responsabilité – tous incorporés dans une résolution co-parrainée par le Sri Lanka. Il y a eu une controverse immédiate concernant le mécanisme de responsabilité, telle que la participation d'acteurs internationaux, y compris des juges et des procureurs. Les critiques nationales se sont multipliées au motif que cela constituait une violation de la souveraineté du Sri Lanka.

En réponse à cela et à l'insuffisance d'informations dans le domaine public concernant la justice transitionnelle, le gouvernement a mis en place un Groupe de travail consultatif (CTF) en 2016 pour connaître les points de vue du public sur les quatre mécanismes introduits à Genève. Le CTF était un organisme entièrement composé de la société civile et a mené des audiences dans tout le pays par le biais de groupes de travail zonaux et sous forme de discussions de groupe et de réunions de type assemblée municipale.

Malgré la suspicion et la méfiance initiales selon lesquelles le CTF était un autre organisme gouvernemental cherchant le soutien du public et rien de plus, la réponse s'est améliorée avec le temps, le CTF recevant quelque 7 500 soumissions. Le rapport final de 900 pages du CTF contenait plus de quarante-cinq recommandations et approuvait le point de vue basé sur les opinions exprimées par le public. Un exemple de telle recommandation est que le Mécanisme de responsabilité devrait avoir au moins un juge étranger dans chaque panel ou chambre traitant de la responsabilité, et une fois que la confiance dans le système judiciaire sera établie pour les victimes et les survivants, cela pourrait être progressivement supprimé. Le gouvernement a jugé les recommandations inacceptables et elles sont restées largement sans suite.

Pendant que le CTF menait ses audiences, le gouvernement a décidé de procéder à la mise en place du Bureau des personnes disparues (OMP) en 2016. Il y a environ 22 000 dossiers de personnes disparues et, pour que les familles aient accès à des fonds et à d'autres ressources, le gouvernement a délivré des certificats d'absence (COA). Cependant, cela n'a pas été bien accueilli par les familles des disparus, arguant que le COA pourrait constituer une acceptation que leurs proches ne sont plus de ce monde. Une préoccupation supplémentaire concernant l'OMP est la nomination d'individus au Bureau en raison de leurs associations passées et de leur bilan dans des postes précédents. Le Bureau des réparations a également été établi. Cependant, les mécanismes restants concernant la responsabilité, la vérité et la réconciliation restent à résoudre.

Le régime de Mahinda Rajapaksa semblait intéressé par une Commission Vérité et Réconciliation et s'est tourné vers l'Afrique du Sud pour obtenir de l'aide. Le président sud-africain actuel, Cyril Ramaphosa, a été nommé par le président de l'époque, Zuma, comme son envoyé spécial au Sri Lanka en 2014. L'attrait de l'aide sud-africaine était largement basé sur une mauvaise compréhension de l'expérience sud-africaine et la conviction que l'amnistie y jouait un rôle clé. L'amnistie a été présentée comme la clé du processus par le régime sri-lankais, arguant que ce qui était nécessaire était une justice réparatrice plutôt que punitive. Dans le cas sud-africain, l'amnistie a été accordée à 849 des 7 112 demandes après aveux complets et témoignages des auteurs et des victimes. Les Sud-Africains, pour leur part, ont soutenu que la TRC ne pouvait pas être choisie parmi une série de recommandations pour un règlement politique et une réconciliation.

Le mécanisme clé qui a suscité le plus de tumulte et d'indignation a été le mécanisme de responsabilité et la disposition prévoyant la participation proactive de juges et de procureurs internationaux. Il n'y a aucun obstacle juridique dans les lois du Sri Lanka à cet égard. Néanmoins, l'objection a été formulée sur la base de la violation de la souveraineté nationale et, plus important encore d'un point de vue politique, que le Sri Lanka ne pouvait pas accepter un processus dans lequel les héros de guerre seraient transformés en criminels de guerre. C'était l'œuvre de traîtres et des deux côtés du clivage politique, des protestations ont été faites selon lesquelles aucun soldat n'aurait jamais à faire face à des poursuites pour crimes de guerre. Le Premier ministre a souligné que le Sri Lanka n'était pas signataire du Statut de Rome qui a créé la Cour pénale internationale.

Une fois le gouvernement changé avec l'élection présidentielle de 2019 et les élections générales de 2020, qui ont vu le retour de la famille Rajapaksa au pouvoir avec Gotabaya Rajapaksa comme président et une majorité des deux tiers au parlement, la pression s'est maintenue concernant l'établissement des mécanismes restants, en particulier, dans la résolution de 2015 du HCDH de la société civile locale et internationale. La réticence du nouveau gouvernement à aller de l'avant avec la mise en œuvre de la résolution, mais plutôt à la défier, a conduit à une autre résolution du HCDH en 2021 qui a appelé à la création d'une unité au sein du Haut-Commissariat pour collecter et compiler des informations sur les crimes de guerre et les crimes contre l'humanité au Sri Lanka.

Afin de maintenir leur base électorale bouddhiste cingalaise, les Rajapaksa ont adopté une position intransigeante concernant la responsabilité et les cas emblématiques impliquant des membres des forces armées ont été rejetés. Dans un cas particulier, le sergent Ratnayake a été condamné par tous les tribunaux pour meurtre, y compris l'égorgement d'un enfant de cinq ans, pour être ensuite gracié par le président. La commémoration est une autre question sur laquelle le gouvernement a adopté une position intransigeante, interdisant la commémoration des membres de la famille dans le nord au motif que cela constitue une glorification du LTTE.

Le fait que le Sri Lanka soit resté à l'ordre du jour du HCDH, informé par la société civile locale, a été le seul facteur de motivation pour le gouvernement à faire un pas vers la justice transitionnelle. Lors des sessions de mars 2022 du Conseil, le gouvernement a affirmé avoir pris des mesures à cet égard. Une mesure clé a été la modification de la loi sur la prévention du terrorisme, vieille de 43 ans, introduite initialement comme mesure temporaire en 1979. Les critiques et d'autres États au Conseil ont souligné que les amendements proposés ne vont pas au cœur de la législation draconienne qui permet les aveux et facilite la torture pour obtenir des aveux des victimes. La Cour suprême du Sri Lanka, en réponse à un certain nombre de pétitions déposées contre les amendements, a statué que certains amendements nécessiteraient une majorité des deux tiers et d'autres un référendum dans tout le pays pour devenir loi. D'autres critiques à Genève ont porté sur la militarisation accrue du gouvernement et de la gouvernance, la nomination d'individus inadaptés aux mécanismes de réconciliation établis, et l'hostilité envers la société civile.

En plus de la guerre de trente ans, la justice transitionnelle concernant le traitement de la communauté musulmane suite aux attentats de Pâques de 2019 devrait être mise en avant. L'attaque a été perpétrée par des extrémistes musulmans, tuant plus de 250 personnes dans des églises et des hôtels. Cependant, il convient de noter que la violence contre la communauté musulmane a précédé l'atrocité de Pâques. Sous la présidence de Mahinda Rajapaksa, où son frère, l'actuel président Gotabhaya, était Secrétaire à la Défense, une hostilité violente bouddhiste cingalaise a été déchaînée contre la communauté musulmane dans un certain nombre de régions. Ces attaques et discours de haine ont été menés par Ven Gnanasara Thero, un moine bouddhiste qui dirige actuellement un groupe de travail présidentiel pour un pays ; une loi. Gnanasara Thero a été reconnu coupable d'outrage par le tribunal mais a été gracié par le président Sirisena. La question du hijab a également été soulevée par le gouvernement actuel pour des raisons de sécurité. La réforme de la loi sur les mariages et divorces musulmans, qui autorise les mariages d'enfants et la polygamie, est fermement résistée par les éléments conservateurs de la communauté. Une autre question dans le contexte de la pandémie était l'exigence que seule la crémation soit autorisée et que l'inhumation ne puisse avoir lieu qu'à un seul endroit dans l'est. Cela était en violation de l'opinion médicale locale et internationale, mais l'inhumation est maintenant autorisée dans tout le pays.

Le Défi

Il existe un certain nombre de raisons aux obstacles à la justice transitionnelle au Sri Lanka. Certaines ont déjà été mentionnées, découlant du fait que la famille Rajapaksa, en particulier, se présente aux masses comme les défenseurs de la nation bouddhiste cingalaise qui a vaincu le LTTE ; des forces considérées comme le groupe terroriste le plus assoiffé de sang au monde, responsable de trois décennies de conflit armé dévastateur. La légitimité politique des Rajapaksa découle du clergé bouddhiste, ou Sangha, et des forces de sécurité. Ni l'un ni l'autre de ces groupes puissants dans la politique sri-lankaise n'est disposé à envisager la possibilité de rendre des comptes pour les crimes de guerre. Pour eux et les autres nationalistes cingalais, les crimes de guerre sont une fabrication des sympathisants restants du LTTE et de l'Occident, qui dépendent à leur tour des votes de la diaspora tamoule pour rester au pouvoir dans leurs propres pays. Il y a aussi la question culturelle de savoir si un aveu complet sera possible dans une société basée davantage sur la honte que sur la culpabilité. Les sociétés où des TRC ont été établies avaient une forte influence chrétienne axée sur la culpabilité.

Un autre argument avancé est que la responsabilité ne fera que raviver de vieilles blessures et sera divisive alors que l'objectif principal est de guérir et de se réconcilier. On soutient que la responsabilité mène à une justice punitive, alors que ce qui est nécessaire est une justice réparatrice. Le gouvernement préfère plutôt se concentrer sur le développement économique et est ouvert à l'accusation selon laquelle il pense que la réconciliation peut être mieux réalisée par l'amnésie et la construction de toilettes. Ce que le gouvernement ne parvient pas, ou en effet refuse, d'accepter, c'est la simple demande des familles des disparus, par exemple, de savoir ce qui est arrivé à leurs proches, surtout lorsqu'ils ont été témoins et emmenés par les forces de sécurité. La demande est la vérité et la reconnaissance de l'État. Cela a été repris dans les consultations du Groupe de travail consultatif en 2016. Ceux qui ont comparu devant le Groupe de travail ont répété ce point à plusieurs reprises, tout en insistant pour être inclus dans les mécanismes de justice transitionnelle. De plus, ils ont demandé que les mécanismes ne soient pas basés à Colombo ni qu'ils fonctionnent dans une langue qui leur est inconnue.

La demande sri-lankaise se heurte à la barrière de l'impunité qui a été érigée au fil des ans et drapée dans une notion de patriotisme et de nationalisme étroits. Cela laisse le Conseil des droits de l'homme à Genève comme le seul forum où les arguments en faveur de la justice transitionnelle sont pris au sérieux et, si possible, avancés en termes de mise en œuvre. De plus, la communauté internationale a imposé des interdictions de voyager aux principaux membres des forces de sécurité. Cependant, un véritable mouvement doit avoir lieu au Sri Lanka, avec un déplacement de l'opinion majoritaire hors du paradigme nationaliste étroit vers une prise de conscience de l'importance de la responsabilité pour la réconciliation et du rôle central de la réconciliation pour l'unité et la prospérité nationales. Ceci est à son tour sévèrement entravé par la réduction de l'espace de fonctionnement de la société civile par l'intimidation des services de sécurité et de renseignement et le rôle généralement conflictuel du gouvernement actuel envers la société civile.■

Références

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■ Paikiasothy Saravanamuttu est le directeur exécutif fondateur du Centre for Policy Alternatives. Il a été secrétaire du Groupe de travail consultatif sur les mécanismes de réconciliation et premier lauréat du Prix citoyen pour la paix décerné par le Conseil national de la paix du Sri Lanka. Il a été l'un des fondateurs de la section sri-lankaise de Transparency International et a été nominé pour de nombreux prix de la paix. Il est largement cité dans les médias locaux et internationaux sur le Sri Lanka.

■ Contact : Yoon Haeun Chercheuse à l'EAI

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