[ADRN工作论文] 台湾转型正义的发展

228事件和白色恐怖历史简介

“228事件”发生在第二次世界大战后以及日本长达50年的殖民统治之后不久。国民党（KMT）政府来到台湾时，原住民台湾人和新迁来的外省人拥有截然不同的社会价值观和民族认同。在20世纪上半叶，台湾民众享有相对较高的法律秩序、更好的基础设施和公共服务，而中国则饱受长期内战和日本十年侵略之苦。在地方层面，南京政府任命的行政长官陈仪固执己见、思想封闭，因此无法理解普通民众。此外，国民党政府官员和军队腐败且纪律涣散，这使得国民党政府与当地民众的关系极其紧张。在经济方面，由于中国大陆正在进行的内战，政府实施了各种管制措施，工业生产中断，通货膨胀和失业率居高不下。

“228事件”的直接导火索是警察在处理一起香烟走私案时的不当行为。这导致一些台北市民于1947年2月28日走上街头抗议。冲突迅速蔓延到全岛，演变成一场大规模的政治和武装起义。地方领导人趁机要求进行全面改革和自治。许多地方爆发了武装冲突。

台北市是这场政治风暴的中心，但它蔓延到几乎所有县市，包括台中、嘉义和高雄。街头爆发暴力，许多台湾人和外省人被杀或受伤。由于国民党训练有素的军队被困在中国大陆的内战中，当地部队本身无法有效镇压起义。因此，南京中央政府派遣了更大、装备更好的部队到台湾镇压起义。当士兵和平息了街头枪杀民众的事件后，起义才告结束。受害者人数从未被准确统计，但估计范围从1,000人到100,000人不等。2021年228事件纪念基金会发布的《228事件真相与转型正义报告》显示，死亡和失踪人数在8,324至11,841人之间。在该基金会提交的赔偿名单中，仅有686起死亡和181起失踪案件。

与持续时间很短的“228事件”不同，“白色恐怖”持续了38年。这包括1949年至1987年戒严时期发生的数千起司法审判。在冷战时期，国民党实施了特殊的刑法《惩治叛乱条例》，旨在根除来自中国大陆的隐藏间谍和特工，并逮捕他们的当地同伙。后来，一系列法律被用来针对政治异见者甚至左翼知识分子。此外，该法律的实施几乎不尊重正当程序，因此经常侵犯人权。台湾警备总司令部和其他情报机构逮捕、杀害、酷刑折磨、殴打、强迫失踪和没收财产，以完全控制该岛，导致大量不公正死亡、监禁、伤害以及财产和健康损害。军事法院处理了近3万至7万起政治案件，估计有20万受害者。

台湾转型正义的发展

台湾的转型正义主要始于1987年戒严令的解除，这开启了十年的民主转型。国民党一直执政到2000年。在1988年总统就职典礼上，李登辉总统呼吁人们“放下过去，向前看”。自戒严令解除以来，民间社会一直有要求纠正司法不公、重建新的宪政秩序、召开包容性的国民大会以及提出民主改革时间表的呼声。例如，1991年的野百合学运要求民主改革和废除两层制国会制度。

为回应社会运动的要求，李登辉总统推动了一系列改革。其中一项是成立“228事件调查委员会”，整合政府、公民社会和学术界的力量，对“228事件”进行大规模调查和研究。1992年2月28日，“228事件调查报告”发布，这通常被认为是台湾转型正义进程的起点。台湾在解除戒严令后经历了三次政党轮替。因此，在本文中，我们将台湾转型正义的发展分为四个阶段：1988年至2000年（国民党李登辉总统执政）、2000年至2008年（民进党陈水扁总统执政）、2008年至2016年（国民党马英九总统执政）以及2016年后（民进党蔡英文总统执政）。

（1）1988年至2000年（国民党李登辉总统执政）

除了启动“228事件”的调查外，李登辉对转型正义的贡献还包括宣布对美丽岛事件的囚犯实行大赦，积极回应要求民主改革的几次大规模社会抗议活动，并通过了三项关于威权时期政治受害者赔偿和恢复权利的法律。

李登辉时代可以被视为台湾从威权政体向完全民主的过渡时期。他在执政的12年里，对转型正义的态度发生了转变。起初，他呼吁人们放下过去，向前看。在他任期中期，为回应公民社会的压力，他为“228事件”的受害者及其家属启动了转型正义措施。然而，对于台湾的“白色恐怖”，直到他任期的后期，他才向该事件的政治受害者道歉。这些变化也标志着国民党从否认到承认戒严时期所犯政治错误的态度转变。

李登辉政府还采纳了公民社会组织倡导的几项立法提案。[1]议会通过了三项关于转型正义的立法：《228事件处理及赔偿条例》（1995年）、《戒严时期人民受损权利恢复条例》（1995年）和《戒严时期匪谍叛乱假处分案件补偿条例》（1998年）。后两项立法与“白色恐怖”有关，所有这三项立法均由反对党立法委员提出并被执政党接受。

总统本人也承认公民社会在台湾民主化进程中的关键作用。[2]“228事件”涉及大规模族群冲突和政府在短时间内对地方精英的镇压。相比之下，“白色恐怖”的案件发生在戒严时期长达三十年；国家侵犯人权的行为随着时间和空间蔓延，针对不同族裔背景的个人。“白色恐怖”范围广、时间长，因此，识别和 vindicating 该事件的受害者比识别和 vindicating “228事件”的受害者要困难得多。因此，李登辉在纠正“228事件”方面的转型正义努力被认为比在纠正“白色恐怖”方面的努力更为成功（吴俊英，2021）。

（2）2000年至2008年（民进党陈水扁总统执政）

陈水扁政府时期，民主进步党（DPP）是最大的政党，但未获得议会过半数席位。国民党和亲民党（PFP）组成的国民党-亲民党联盟，即所谓的泛蓝联盟，拥有超过一半的立法席位，使得陈水扁八年任期内的政府成为少数派政府。

2002年，陈水扁政府实施了恢复“228”和“白色恐怖”受害者名誉的措施。受害者提交申请，经审查通过者由总统颁发“恢复名誉证书”。同年，陈水扁政府还将“景美拘留所”和“绿岛监狱”两个场所指定为不公历史遗产，以纪念“白色恐怖”。几年后，政府在这两个地点建立了人权纪念公园，后来改建为展览空间，向游客展示威权政府如何压制人权，并促进人权教育。

陈水扁总统的转型正义工作职责包括调查国民党的非法党产。2004年，财政部成立了“党产视为国有财产管理委员会”，处理国民党在威权统治时期获得的非法党产。同年年底，执政党（民进党）试图在立法院通过《政党不当得利处理条例》的立法，但被反对党国民党-亲民党联盟阻止。

由于民进党在议会中未占多数席位，且转型正义项目未获得公众的高度关注和支持，因此在此期间实现转型正义十分困难。陈水扁曾于2007年将中正纪念堂更名为“民主纪念馆”。然而，在国民党于2008年重新执政后，该名称被改回“中正纪念堂”。在此期间，陈水扁的许多转型正义改革提案都被推迟了。

（3）2008年至2016年（国民党马英九总统执政）

在马英九执政期间，台湾转型正义方面取得了一些重要进展。2009年，政府表示愿意重新调查林义雄灭门案和陈文成博士命案，这两起案件都是戒严时期著名的案件。高等法院检察署设立了一个“专案调查组”负责这两起案件。然而，调查结果仍然是陈文成博士命案的所有肇事者均未被起诉。[3]2011年，马英九政府在文化部下设立了国家人权博物馆筹备处，负责监管绿岛监狱和景美人权文化园区，这两个地点都是前监狱和拘留中心。

在2021年的“228事件”纪念活动中，台北市政府邀请了第二代外省人、前总统马英九出席。然而，一位活动共同组织者认为“马英九从未对‘228事件’表示过悔意或道歉”，因此他们退出了活动。听到这个消息，前总统马英九立即表示他为“228事件”已经“道歉了30年”，因此“非常委屈”。回顾过去，前总统曾代表国民党多次为“228事件”和“白色恐怖”受害者道歉。可以说，他在政界人士中道歉次数最多。然而，台湾仍有许多人认为“肇事者”的道歉并不真诚，因为马总统不支持真正纠正人权滥用后果的措施。[4]

一些台湾转型正义学者认为，对马英九而言，转型正义只是缺乏实质意义的政治辞令。[5]马英九上任后，每年继续向“228事件”受害者家属道歉，并得到他们的一些理解。然而，有些人认为他的道歉只是口头上的，并予以否认。[6]

在此期间，在国立成功大学（NCKU）和国立台湾大学（NTU）这两个大型校园里，也出现了倡导纪念“白色恐怖”政治受害者的活动。2012年2月28日，成功大学校园内的蒋介石铜像被泼红漆，此举被发现与成功大学学生会有关。事件发生后，成立了“成功大学移除蒋介石铜像出校园联盟”。同年6月，台大学生游说将发现陈博士遗体的校园广场更名，并正式将提案列入台大行政会议议程。2013年，成功大学学生提出的将“尼龙广场”命名以纪念人权捍卫者尼龙·郑先生（倡导言论自由和台湾独立的先驱）的提案被成功大学拒绝。2015年，台大正式批准将校园广场命名为“陈文成博士事件纪念广场”，以纪念陈文成博士。

（4）2016年后（民进党蔡英文总统执政）

2016年5月20日，台湾选出了第一位女总统蔡英文博士，并迎来了第三次政党轮替。选举后，民进党控制了行政部门和议会，使其能够推进其转型正义议程。民进党首先通过了《政党及其附随组织不当取得财产处理条例》，并成立了不当党产处理委员会。2017年底，立法院通过了《促进转型正义条例》。2018年5月，转型正义委员会正式启动，2019年7月，立法院通过了《政治档案法》。这一时期开启了台湾转型正义发展的新阶段，开始处理赔偿以外的加害者问题。上述两项法案和其他法案旨在没收威权统治时期不当或非法获得的党产，清除威权象征，披露历史真相，调查罪行，并对威权党国体制的遗留问题进行制度性纠正。[7]

2021年，蔡英文总统提出了台湾转型正义的未来三项任务。第一，加大力度调查政治档案，特别是情报机构的档案，以清晰揭示威权政府对人民的压迫和监控。第二，随着这些政治档案的披露，政府力求调查历史真相。只有恢复威权统治时期层层迫害的过程，发布报告，并提出后续政策和法律体系，才能结束台湾转型正义面临的“只有受害者，没有加害者”的批评。第三，加强各政府机构之间的合作。例如，讨论赔偿计划、处理威权象征以及照顾年长受害者，除了转型正义委员会之外，还需要各政府机构之间的合作。

台湾转型正义机制的实施

转型正义的概念随着1980年代至1990年代的第三波民主化浪潮而出现。在台湾，转型正义的启动可以追溯到1987年戒严令解除之后。然而，直到1992年5月18日，“惩治叛乱条例”和“刑法第100条”（叛乱罪）这两部界定政治犯罪的法律才被正式废除。这一举动标志着“白色恐怖”的结束，并开启了转型正义的议程。

台湾戒严时期（1949年至1987年）发生的数千起侵犯人权案件被统称为“白色恐怖政治案件”。“白色恐怖”时期的政治受害者确切人数仍无法准确计算。根据政府官方数据和估计，在长达38年的“白色恐怖”期间，有超过一万起案件和超过二十万名受害者。[8]2021年，台湾转型正义委员会发布了《台湾转型正义数据库》，汇编了威权时期被起诉者的数据。案件总数为13,683起，其中一些个人涉及多起案件。该数据库现在是“白色恐怖”受害者最完整的量化文件。

为了恢复威权政府侵犯人权行为造成的政治、族裔或种族分裂，政府政策寻求受害者的宽恕，并试图实现社会和谐、和解与和平。转型正义包括事实调查、起诉加害者、赔偿受害者、纪念活动、和解倡议以及其他制度性改革。[9]尽管台湾的转型正义进程已经发展了三十年，但其发展的一些方面仍然薄弱。随着政治受害者逐渐凋零，转型正义的步伐仍然缓慢，尤其是在事实调查和起诉加害者方面。

台湾转型正义的当前趋势

在台湾，政治学界对转型正义课题的研究并不多。吴（2006）提到，与其他国家相比，台湾在转型正义方面的成就并不值得骄傲。[10]台湾转型正义的特点是“补偿受害者，遗忘加害者”。加害者应承担多大责任是道德问题，是转型正义的道德底线。他引用亨廷顿（1991）的观点，认为第三波民主化国家转型正义的特点是从上层发起，因此不可能进行追溯性惩罚或历史正义。国民党政府在转型后又继续执政了十年。由于国民党继续控制总统职位（1986-1999；2008-2016）和议会（1986-2016），它能够阻止许多转型正义的倡议。[11]

江（2007）[12]根据转型正义国际中心（International Center for Transitional Justice）的定义，转型正义的具体工作包括：确立过去的真相、起诉加害者、赔偿受害者、撰写回忆录和建立纪念碑、和解倡议、改革机构、审查和清除滥用职权的公职人员。以台湾“228事件”的转型正义工作为例，截至2007年，台湾（或多或少）确立了过去的真相，赔偿了受害者，出版了回忆录和纪念碑，建立了和解倡议，并改革了机构。然而，在起诉加害者方面，以及审查和清除滥用职权的公职人员方面，却没有任何努力。一个直接原因是“228事件”发生在七十多年前，几乎所有的加害者都已去世。同样，大多数“白色恐怖”案件发生在冷战初期的1950年代。大多数加害者也已经去世或退休很久了。确实有少数检察官和法官参与了1970年代对异见人士的起诉，他们仍然健在甚至在职。然而，预测清除或惩罚这些人会引起多大的政治和社会动荡是过于敏感的，而且不确定在哪里设定调查范围。

2016年蔡英文就任总统时，立法院通过了《促进转型正义条例》的初稿，一个月后，不当党产处理委员会开始处理国民党的党产。此时，似乎存在一种双管齐下的方法，在两个极端上进行“惩罚”和“和解”（叶，2017）。然而，承诺加速转型正义进程的蔡英文政府，在台湾的转型正义方面并未取得成功，因为在其第二个任期内，在起诉加害者和审查清除滥用职权的公职人员方面没有取得任何进展。甚至总统在2016年承诺的“白色恐怖”事实调查报告也至今逾期未交。一个主要原因是国民党提起诉讼以延迟进程。另一个原因是民进党不希望转型正义的实施给公众留下政治迫害的印象，这可能会损害其选举表现。

台湾自戒严令解除以来的转型正义一直回避追究个人加害者的责任。民进党政府选择优先追究机构性加害者的责任，并推迟追究个人加害者，以避免社会动荡。台湾不打算起诉或清除个人加害者。民进党政府于2018年设立了转型正义委员会来处理转型正义问题。该委员会的任务是“[使]政治档案更容易获取，清除威权象征，纠正司法不公，并发布一份关于该时期的历史报告，其中详细说明了进一步促进转型正义的步骤。”[13]理论上，它包括机构性和个人加害者。在机构性加害者方面，民进党的目标是国民党、国民党的非法党产以及威权统治时期附属的社会组织。就个人而言，威权强人早已去世，他们的后代也不参与政治。那些因推动经济发展而受到赞誉的高级官员与这两起政治事件的行为关系不大，也早已去世。如前所述，执行犯罪的大多数低级官员几乎都已不在。第一个遗留问题是少数几位法官和检察官，他们在1980年代初处理了美丽岛事件的参与者。民进党政府无意处理他们。一个更重要的问题是强人的象征，包括纪念碑、历史描述和一些政治象征。在台湾，处理两位威权领导人往往会触动原住民台湾人和外省人之间族群对立的敏感神经。因此，政府选择推迟这个问题。

在20世纪90年代和21世纪初，转型正义的理念并未引起许多人的共鸣。作为首位民进党籍总统，陈水扁的转型正义计划并未获得多少政治和社会支持。在此期间，大多数人仍持有一定程度的中国认同，许多人仍然认同国民党。此外，威权统治时期快速经济增长的经历使他们赞同国民党的治理。因此，人们不太愿意批评国民党。在过去十年中，认同自己是台湾人的台湾人比例逐渐成为绝对多数，认同国民党的人比例下降。这尤其因为年轻一代接受了更多关注台湾而非中国的历史教育，并且对威权统治的报道更多，这与父辈的看法不同。对他们而言，国民党等同于旧的威权政权。此外，他们在民主时期长大，并未经历威权统治时期的快速经济增长。他们倾向于没有威权怀旧。相反，他们更多地接触到许多自由主义思想，并厌恶威权价值观。总之，未来，威权统治的遗留物，如纪念碑、组织、象征等，将面临更大的拆除或改造压力。

要追究肇事者的责任，就需要充分评估他们应承担的责任。为此，阐明国际政治背景将是关键。“白色恐怖”发生在冷战期间。在20世纪50年代，共产主义中国构成的政治和军事威胁是巨大且迫在眉睫的。国民党政府于1949年失去了大陆的所有领土并逃往台湾。许多西方政府认为中华民国无法生存，共产主义很快将成为该岛的唯一意识形态。20世纪50年代初的朝鲜战争促使美国认识到台湾在东亚岛链中的重要性，并决定帮助台湾自卫。不久之后，台湾经历了1958年的金门炮战，中国在两个月内重创金门岛，随后规模较小的炮击一直持续到1979年。鉴于此背景，稳定该岛政权的某些严厉措施可能是可以理解的。事实上，在此威权统治阶段，案件数量和惩罚的严重程度也最为突出。当然，当时的审判没有正当程序，许多受害者是无辜的，但这种国际政治背景也应是讨论的一部分。到目前为止，这一维度在讨论中仍然缺失。

1960年代之后，共产主义阵营与非共产主义阵营之间的紧张关系有所缓和，台湾海峡的政治和军事局势基本稳定。东亚的国际冲突依然存在，例如20世纪60年代至70年代南北越南之间的军事冲突以及最终1975年南越的陷落，还有南北朝鲜的对抗。为了确保台湾安全而实施政治镇压的必要性大大降低。此后，镇压在很大程度上仅服务于巩固威权统治。总之，在追求转型正义时，在评估政府决策者和执法者应承担的责任时，应考虑台湾在不同时期面临的外部威胁程度。

到目前为止，转型正义的讨论和纠正主要集中在国民党威权统治的遗留问题上，而很大程度上忽略了日本殖民统治的后续影响。尽管台湾在第二次世界大战结束前经历了日本统治，但为日本帝国军队服役的台湾人的赔偿以及慰安妇问题尚未得到妥善解决。很少有政党和公民社会组织似乎对指出纠正日本统治时期不当行为的问题表现出浓厚兴趣。为了避免惹恼作为台湾重要盟友的日本，并对抗中国的军事威胁，台湾的两个主要政党在不同程度上似乎都选择回避这个问题。鉴于大多数受害者年事已高，这是一个需要尽快解决的问题。■

[1] 吴俊英（2021年8月28-29日）。“李登辉时代转型正义的架构”。“李登辉与台湾民主化”研讨会，台北，台湾。https://www.drnh.gov.tw/var/file/3/1003/img/23/526263652.pdf（中文）

[2]在李登辉总统为“台湾民主发展二十周年”研讨会上的开幕致辞中。

[3]这两个案件由2018年成立的转型正义委员会持续调查；然而，在2020年公布的调查结果新闻发布会上，委员会仅得出“不能排除威权政府涉入案件的可能性”的结论。

[4]中央社。（2013年2月28日）。总统就228事件再次道歉。台湾新闻。https://www.taiwannews.com.tw/en/news/2160065，（2013年7月16日）。马英九就白色恐怖受害者道歉。台湾今日。https://taiwantoday.tw/news.php?unit=2&post=3077，以及 Vince Tai。（2021年2月27日）。马英九就228道歉缺乏诚意是常识。Up Media。https://www.upmedia.mg/news_info.php?SerialNo=107280（中文）

[5] 吴叡人。（2015）。转型正义即政治。台湾人权学刊3(1)，93-102。（中文）

[6] 程中兰。（2017年12月14日）。台湾再推“转型正义” 还有哪些国家尝试过？BBC News。https://www.bbc.com/zhongwen/trad/chinese-news-42349290（中文）

[7] 平井新。（2020）。从比较视角重思台湾转型正义。政党不当财产研究，（5），25-61。（中文）

[8] 邱荣杰，“台湾戒严时期政治案件回顾”，载于 倪子修编，《戒严时期政治案件的法律与历史》，（台北：不当判决赔偿基金会，2001），页143-144。（中文）戒严时期政治案件的法律与历史，（台北：不当判决赔偿基金会，2001年），页143-144。（中文）

[9] Bassiouni, M. C. (1996). Searching for peace and achieving justice: The need for accountability. Law & Contemp. Probs., 59, 9.

[10] 吴乃德。（2006）。转型正义与历史记忆：台湾民主化的未竟事业。反思，（2），1-34。（中文）

[11]第三波民主化转型正义的经验是异质的。菲律宾在推翻后根本没有谈论转型正义；而在和平权力移交的韩国，则积极参与转型正义。

[12] 蒋忆骅。（2007）。台湾的转型正义及其反思。反思，（5），64-81。（中文）

[13]资深民主倡导者将领导转型正义工作。https://focustaiwan.tw/politics/201803270025

■ 吴进恩是台湾中央研究院政治学研究所副研究员。他拥有密歇根大学博士学位。他的主要研究兴趣包括经济发展对政治体制动态的影响以及体制类型如何影响经济表现。

■ 彭诗芬现为台湾政治大学社会学系博士生。她也曾在台湾民主基金会工作，协助主要针对南亚国家的资助计划。她从日内瓦的Trial International工作伙伴那里了解到许多关于追踪全球转型正义进展的知识。她的研究兴趣还包括性别平等、家庭社会学和移民研究领域。

■ 负责人：尹河恩EAI研究员


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