[工作论文] “国内清洁，国外污染”：中国在东南亚次临界煤电扩张中的作用

编者按

中国是全球最大的煤炭生产国和消费国，也是最大的温室气体排放国。令人惊讶的是，中国也是清洁能源开发的全球领导者。然而，不幸的是，这种对绿色能源的拥抱并未延伸到中国的海外能源基础设施开发项目。相反，中国仍在继续推进在欠发达地区建设低效的次临界燃煤电厂，而不是帮助这些国家迈向低碳经济。Melanie Hart以印尼为例，阐述了中国为何必须在长期内重新考虑其当前的做法，以免其成为一个吸引力下降的发展伙伴。

论文引述

引言

中国公司和开发银行在全球基础设施开发中发挥着日益重要的作用。在国内，中国的经济增长率正在放缓，中国企业在国内往往能找到比国外更好的基础设施投资机会。通过“一带一路”倡议，北京提供了外交和财政援助，帮助中国企业在从东南亚到非洲再到欧洲的国家寻找这些机会。中国带到这些国家的技术和项目类型，将在未来几十年对全球经济产生巨大的影响。

中国企业在能源基础设施领域尤为活跃。中国是世界上最大的能源消费国，并且正在进行向更清洁能源的大规模国内转型（Hart, Bassett, and Johnson 2017）。中国企业在多个可再生能源领域——特别是风能和太阳能——以及下一代清洁煤炭技术方面处于全球领先地位。如果中国利用其国内能源创新来帮助其他国家避免安装低效、污染严重的煤电，这将使受援国能够避免这些项目带来的高昂经济、社会、环境和气候成本。在全球层面，如果中国推动下一波能源基础设施扩张转向更可持续的技术，这将有助于地球避免全球气候变化的一些最灾难性的影响。

不幸的是，这并非中国今天所采取的做法。中国没有帮助发展中国家获取、安装和运营创新的清洁能源技术，反而正在推动大规模建设高排放的次临界燃煤电厂。中国没有帮助其他发展中国家达到中国自身的国内标准，反而将许多国家视为倾销场，将国内无法使用的、效率低下且污染严重的过时煤炭发电技术转移出去。

中国官员和发展专家经常辩称，中国提供的是最便宜的选择，因为这是低收入国家想要的。这种做法是短视的。它未能考虑到次标准项目在中长期内带来的成本。印尼的经验应该给北京敲响警钟。在购买了中国第一批次临界燃煤电厂后，印尼现在正寻求其他国家支持未来的能源基础设施扩张。如果中国不改变其做法，第一批“一带一路”能源投资的负面影响可能会抵消其正面影响。这在东南亚尤其具有后果，因为东南亚是世界上能源消耗增长最快的地区之一，也是中国“一带一路”倡议的关键重点。本文将阐述中国在东南亚的能源开发现状及其做法带来的不利风险。

中国在煤电开发方面的做法

在国内，中国正将其燃煤发电厂从老旧、高污染的次临界燃煤发电机组转向更新、更清洁的超临界和超超临界机组（Hart, Bassett, and Johnson 2017）。中国监管机构正通过效率标准、排放法规和强制性次临界电厂淘汰相结合的方式来推动这一转变。这些监管措施令人印象深刻。到2020年，所有现有的中国燃煤发电机组必须达到每千瓦时310克标准煤的效率标准。与美国煤电厂相比：目前美国没有一家燃煤发电机组能达到这一效率水平（Hart, Bassett, and Johnson 2017）。

中国的国内煤炭转型正在使该国成为超临界和超超临界煤电技术的全球领导者。如果中国利用其日益增长的国际作用将这些技术带给其他国家，那将有助于其他国家避免建设更多污染和碳排放密集型的煤电厂。中国在那些无法满足世界银行和其他西方主导开发银行高项目标准的发展中国家尤其活跃（IMF 2018）。许多低收入国家目前正经历与早期经济发展相关的快速增长，为了支持这种增长，它们需要快速的能源基础设施扩张。这些国家选择的发电技术将在未来几十年对其当地环境条件和全球气候产生巨大的影响。中国有能力推动这种扩张朝着可持续的方向发展。

不幸的是，北京迄今为止采取了不同的做法。当中国的银行和企业走出国门时，它们倾向于采取一种二元策略：将尖端能源技术带到发达市场，将廉价、过时的技术带到发展中市场。在能源领域，这种策略的风险在于可能使发展中地区背负严重的地方环境污染和急剧上升的碳排放。随着北京收紧中国国内的煤电标准，中国企业在国内已无法建造次临界电厂，因此许多企业将这些技术转移到国外。在某些情况下，中国企业甚至会拆除老旧的燃煤电厂并将其出口到发展中国家。在全球层面，如果中国继续出口过时的能源技术，将使其减缓和减少全球气候变化的努力更加困难。

东南亚的能源扩张

东南亚是全球能源消耗增长最快的地区之一，并正在启动一项重大的能源基础设施建设热潮。该地区的人均能源消耗仍然相对较低，2013年为0.13吨标准煤当量。随着经济发展扩大该地区能源的可及性和消费能力，预计到2035年这一消费率将翻一番以上（东盟能源中心2015）。人口预计也将快速增长，这将进一步推动电力消费增长。预计在2015年至2040年间，该地区的总能源需求将增长80%，电力消费将增长两倍。到2025年，该地区预计将新增约1.5万亿美元的能源基础设施以满足其不断增长的需求。在此次大规模基础设施扩张期间所做的能源技术选择，将在未来几十年对其区域能源效率、可持续性和气候排放产生巨大的影响。

截至2013年，东盟地区发电量为821太瓦时，其中天然气占44%，煤炭占31.5%，石油占4.16%（东盟能源中心2015）。尽管天然气在装机容量方面占主导地位，但该地区正迅速转向煤炭，并且煤炭在新建项目中已经超过天然气。预计到2035年，煤炭将占该地区发电量的约55%（占到2035年前全球煤炭总增长的30%）。到2040年，该地区消耗的煤炭量将与今天的印度相当。因此，预计到2035年，该地区与能源相关的二氧化碳排放量将翻一番。

可再生能源也在增长——截至2013年，可再生能源装机容量总计45.7吉瓦，占总发电量的约21%。所有东盟国家都有可再生能源目标和政策，但煤炭仍然享有大量的政策支持，部分原因是该地区煤炭资源丰富，部分原因是煤炭生产利益在许多东盟国家的能源政策中具有重要影响力。

中国在东南亚次临界煤电扩张中的作用

下表1统计了中国公司在所有三个东南亚收入层级和不同时期支持的燃煤发电机组数量。在1996-2005年期间出现次临界电厂并不令人意外，因为当时更清洁的电厂选择较少。然而，2015年后的项目管道令人担忧，因为这些电厂是在东南亚地区经历能源繁荣、更清洁的选择更加可用以及北京在国内禁止次临界技术的情况下建设的。

中国企业已开始向该地区引进一些更清洁的项目。截至2016年，中国公司已参与了4个清洁煤项目，另有17个项目在建。然而，中国在次临界煤电方面更为活跃，截至2016年已建成154台机组，另有75台在建。

来源：标准普尔全球普氏公司数据分析，由美国进步中心提供。

注：“2015年后”类别包括2016年初和2017年初运营的电厂，但主要由2017-2021年正在建设或计划中的电厂组成。此图表不包括在2016年前已退役或取消的电厂。

中国官员和发展专家一再声称，中国公司只是在提供受援国负担得起的东西，一旦这些国家能够负担得起更清洁的技术，中国公司将乐于提供。然而，现实是，其他主要开发资助者已经在那些中国仍在积极推广次临界煤炭的国家建设更清洁的项目。例如，日本目前在该地区有16个超超临界燃煤发电项目在建，而中国只有3个。

印尼的经验教训

印尼官员和能源专家承认，为10,000兆瓦项目提供次临界燃煤发电机组的中国公司，提供了印尼所要求的低成本解决方案。印尼官员报告说，日本和韩国的公司倾向于回避并在超低价位建造电厂，而中国公司则更倾向于设法完成项目，这有时会带来不良后果。

如今，印尼认识到次临界煤炭技术是一项糟糕的投资，特别是当次临界电厂使用过时和/或二手组件制造时。在现任印尼总统佐科·维多多（Joko Widodo）的领导下，雅加达已宣布一项新的35,000兆瓦发电能力扩张计划，该计划应包括更清洁的煤炭技术以及可再生能源。理论上，35,000兆瓦的扩张将是中国引进更先进技术解决方案的绝佳机会。然而，实际上，最近的实地访谈表明，由于政府在以往中国资助和中国制造的次临界燃煤发电扩张项目中的经验，印尼官员在这一轮中很大程度上回避中国技术。相反，当地官员报告称，他们主要寻求日本和韩国提供的更清洁的替代方案。

印尼的案例表明，当中国向发展中市场提供低成本、高排放的系统时，中长期性能或可持续性问题不仅可能影响这些国家的气候和排放轨迹，还可能影响它们在经济发展阶梯上向上攀升时选择中国技术的开放度。

中国官员认为，通过提供今天的低成本解决方案，他们将有机会在未来提供更清洁、性能更高的解决方案。实际上，第一轮中国发展项目带来的负面经验可能会让受援国对未来的中国项目望而却步。如果真是这样，这一趋势可能会破坏中国作为该地区低排放技术提供商的地位，尽管中国在国内已经开发了令人印象深刻的技术创新，并且有很多东西可以提供，不仅在煤炭领域，还在可再生能源技术领域。

未来展望：中国能否避免建设一个“肮脏的”一带一路？

中国未来在东南亚能源基础设施扩张中的参与存在两种潜在途径。中国可以继续采取现状做法，在欠发达地区推广低标准技术，并将中国最创新的能源技术保留给能够负担更高前期项目成本的高收入国家。中国次临界煤炭项目已经在印尼各地引发的强烈反对表明，如果中国采取这种做法，它将随着时间的推移成为一个吸引力下降的发展伙伴。一旦受援国获得支付更高标准项目的能力，它们可能会效仿印尼的例子，转而寻求其他国家，而不是升级为新一代中国产品。这在煤炭领域尤其令人遗憾，因为随着中国将其国内能源行业向更清洁的煤炭发电转型，它越来越多地拥有尖端技术和运营知识，可以使东南亚国家受益。

或者，中国可以改变其做法，并寻求利用“一带一路”倡议和其他国家支持的项目，帮助发展中国家跨越式发展到与中国国内实施的标准相同的水平。这需要结合能力建设——帮助受援国了解可用的各种创新技术及其在各自市场中的部署方式——以及创新融资，以帮助这些国家承担更清洁项目相关的更高前期成本。这种方法将改变中国作为国际基础设施开发商的角色，随着时间的推移提供不断增长而非不断减少的中国投资机会。这种方法还将提供广泛的区域和全球利益，特别是在气候方面。

作者简介

Melanie Hart是美国进步中心（CAP）的高级研究员兼中国政策主任。CAP是一家位于华盛顿特区的领先的美国智库。她负责制定CAP关于中国和中美关系的政策提案，并领导CAP努力向美国和亚洲的政治领导人推广这些提案。她在该中心创立并领导多个中美二轨对话项目，并经常就中国政策问题向美国高级政治领导人提供咨询。Hart还担任领先的国际商业咨询公司Scowcroft集团的中国高级顾问。

附件：WorkingPaper_MelanieHart.pdf