[DOCUMENTO DE TRABAJO] Limpio en Casa, Sucio en el Extranjero: El Papel de China en la Expansión Subcrítica del Carbón en el Sudeste Asiático

Nota del Editor

China es el mayor productor y consumidor de carbón del mundo, así como el mayor emisor de gases de efecto invernadero. Sorprendentemente, China es también el líder mundial en el desarrollo de energías limpias. Desafortunadamente, sin embargo, esta adopción de la energía verde no se ha extendido a los proyectos de desarrollo de infraestructura energética de China en el extranjero. En cambio, China continúa impulsando la construcción de plantas de carbón subcríticas ineficientes en las regiones menos desarrolladas en lugar de ayudar a esas naciones a avanzar hacia una economía baja en carbono. Melanie Hart utiliza el caso de Indonesia para ilustrar por qué China debe reconsiderar su enfoque actual antes de que se convierta en un socio de desarrollo menos atractivo a largo plazo.

Citas del documento

Introducción

Las empresas y los bancos de desarrollo chinos están desempeñando un papel cada vez más influyente en el desarrollo de infraestructuras a nivel mundial. A nivel nacional, China está llegando a un punto en el que las tasas de crecimiento económico se están desacelerando y las empresas chinas a menudo pueden encontrar mejores oportunidades de inversión en infraestructuras en el extranjero que en casa. A través de la Iniciativa de la Franja y la Ruta, Beijing proporciona una combinación de ayuda diplomática y financiera para ayudar a las empresas chinas a encontrar esas oportunidades en naciones que van desde el Sudeste Asiático hasta África y Europa. Los tipos de tecnologías y proyectos que China lleva a esas naciones tendrán un impacto desproporcionado en la economía mundial durante décadas.

Las empresas chinas son particularmente activas en la infraestructura energética. China es el mayor consumidor de energía del mundo y está experimentando una transición masiva hacia fuentes de energía más limpias (Hart, Bassett y Johnson 2017). Las empresas chinas son líderes mundiales en múltiples sectores de energías renovables, especialmente eólica y solar, así como en tecnologías de carbón limpio de próxima generación. Si China aprovecha sus innovaciones energéticas nacionales para ayudar a otras naciones a evitar la instalación de carbón de baja eficiencia y alta contaminación, eso permitirá a las naciones receptoras evitar los altos costos económicos, sociales, ambientales y climáticos asociados con esos proyectos. A nivel mundial, si China impulsa la próxima ola de expansión de infraestructura energética hacia tecnologías más sostenibles, eso ayudará al planeta a evitar algunos de los impactos más desastrosos del cambio climático global.

Desafortunadamente, este no es el enfoque que China está adoptando hoy. En lugar de ayudar a las naciones en desarrollo a adquirir, instalar y operar tecnologías energéticas limpias e innovadoras, China está impulsando una construcción masiva de plantas de carbón subcríticas de altas emisiones. En lugar de elevar a otras naciones en desarrollo para ayudarles a alcanzar los propios estándares nacionales de China, China está tratando a muchas naciones como un vertedero, descargando tecnologías obsoletas de generación de carbón que son demasiado ineficientes y contaminantes para usarlas en casa.

Los funcionarios y expertos en desarrollo chinos argumentan a menudo que China está proporcionando las alternativas más baratas porque eso es lo que quieren las naciones de bajos ingresos. Ese enfoque es miope. No tiene en cuenta los costos a medio y largo plazo asociados con los proyectos subestándar. La experiencia de Indonesia debería servir de advertencia para Beijing. Después de comprar una primera ola de plantas de carbón subcríticas de China, Indonesia ahora busca a otras naciones para apoyar la futura expansión de la infraestructura energética. Si China no cambia su enfoque, los impactos negativos de la primera ola de inversiones energéticas de la Franja y la Ruta podrían superar los impactos positivos. Eso podría ser particularmente importante en el Sudeste Asiático, que es una de las regiones de consumo de energía de más rápido crecimiento en el mundo y un foco clave para la Iniciativa de la Franja y la Ruta de China. Este documento describirá el enfoque actual de China para el desarrollo energético en el Sudeste Asiático y los riesgos a la baja asociados con ese enfoque.

El Enfoque de China para el Desarrollo de la Energía a Carbón

A nivel nacional, China está haciendo la transición de su parque de centrales eléctricas de carbón de unidades subcríticas antiguas y altamente contaminantes a unidades supercríticas y ultra-supercríticas más nuevas y limpias (Hart, Bassett y Johnson 2017). Los reguladores chinos están utilizando una combinación de estándares de eficiencia, regulaciones de emisiones y jubilaciones obligatorias de plantas subcríticas para impulsar este cambio. Las medidas regulatorias son impresionantes. Para 2020, todas las unidades de carbón existentes en China deben cumplir un estándar de eficiencia de 310 gce por kilovatio-hora. Para ponerlo en comparación con el parque de carbón de EE. UU.: ninguna unidad de carbón existente en EE. UU. está operando a esos niveles de eficiencia hoy en día (Hart, Bassett y Johnson 2017).

La transición nacional del carbón de China está convirtiendo a la nación en un líder mundial en tecnologías de centrales eléctricas de carbón supercríticas y ultra-supercríticas. Si China aprovecha su creciente papel internacional para llevar esas tecnologías a otras naciones, eso podría ayudar a otras naciones a evitar la construcción de plantas de carbón más contaminantes y con altas emisiones de carbono. China es particularmente activa en países en desarrollo que no pueden cumplir los altos estándares de proyectos requeridos para obtener financiación del Banco Mundial y otros bancos de desarrollo liderados por Occidente (FMI 2018). Muchas de esas naciones de bajos ingresos están experimentando actualmente las rápidas tasas de crecimiento asociadas con el desarrollo económico en sus primeras etapas y, para alimentar ese crecimiento, una rápida expansión de la infraestructura energética. Las tecnologías de generación que estas naciones elijan tendrán un impacto desproporcionado en sus condiciones ambientales locales y en el clima global durante décadas. China está bien posicionada para impulsar esa expansión en una dirección sostenible.

Desafortunadamente, Beijing está adoptando un enfoque diferente hasta ahora. Cuando los bancos y las empresas chinas van al extranjero, tienden a seguir una estrategia bifurcada: llevan tecnologías energéticas de vanguardia a los mercados desarrollados y tecnologías baratas y obsoletas a los mercados en desarrollo. En el sector energético, esa estrategia corre el riesgo de cargar a las regiones en desarrollo con una grave contaminación ambiental local y emisiones de carbono disparadas. A medida que Beijing endurece los estándares nacionales de sus centrales eléctricas de carbón, las empresas chinas ya no pueden construir plantas subcríticas en casa, por lo que muchas de ellas están exportando esas tecnologías. En algunos casos, las empresas chinas están desmantelando plantas de energía de carbón obsoletas y exportándolas a países en desarrollo. A nivel mundial, si China continúa exportando tecnologías energéticas obsoletas, hará que sea más difícil frenar y reducir el cambio climático global.

Expansión Energética del Sudeste Asiático

El Sudeste Asiático es una de las regiones de consumo de energía de más rápido crecimiento en el mundo y está lanzando un importante auge de infraestructura energética. El consumo de energía per cápita de la región sigue siendo relativamente bajo, con 0,13 toneladas de equivalente de petróleo en 2013. Se espera que esa tasa de consumo se duplique con creces para 2035 a medida que el desarrollo económico amplíe el acceso a la energía y la capacidad de consumo en toda la región (Centro de Energía de la ASEAN 2015). También se proyecta que la población crezca rápidamente y eso impulsará aún más el crecimiento del consumo de electricidad. Entre 2015 y 2040, se proyecta que la demanda total de energía de la región crezca un 80 por ciento y el consumo de energía se triplique. Para 2025, se espera que la región añada alrededor de 1,5 billones de dólares en nueva infraestructura energética para satisfacer su creciente demanda. Las elecciones de tecnología energética realizadas durante esta importante expansión de infraestructura tendrán un impacto desproporcionado en la eficiencia energética, la sostenibilidad y las emisiones climáticas de la región durante décadas.

En 2013, la región de la ASEAN genera 821 TWh de electricidad, de los cuales el gas natural representa el 44 por ciento, el carbón el 31,5 por ciento y el petróleo el 4,16 por ciento (Centro de Energía de la ASEAN 2015). Aunque el gas natural domina la capacidad instalada, la región está cambiando rápidamente hacia el carbón, y el carbón ya supera al gas natural en las nuevas construcciones. Para 2035, se proyecta que el carbón represente alrededor del 55 por ciento de la generación de electricidad de la región (lo que representa el 30 por ciento del crecimiento total mundial del carbón hasta 2035). Para 2040, la región probablemente consumirá tanto carbón como la India hoy en día. Como resultado, se proyecta que las emisiones de dióxido de carbono relacionadas con la energía en la región se dupliquen para 2035.

La energía renovable también está creciendo: en 2013, la capacidad instalada de generación de energía renovable totalizó 45,7 GW y representó alrededor del 21 por ciento de la generación total de electricidad. Todas las naciones de la ASEAN tienen objetivos y políticas de energía renovable, pero el carbón todavía goza de un apoyo político sustancial, en parte porque la región es rica en recursos de carbón y en parte porque los intereses de producción de carbón influyen fuertemente en la política energética en muchas naciones de la ASEAN.

El Papel de China en la Expansión del Carbón Subcrítico del Sudeste Asiático

A continuación, el Cuadro 1 detalla el número de unidades de carbón que las empresas chinas están apoyando en los tres niveles de ingresos del Sudeste Asiático y a lo largo del tiempo. No es sorprendente ver plantas subcríticas en el período 1996-2005, ya que las plantas más limpias estaban menos disponibles. Sin embargo, el panorama de proyectos posterior a 2015 es preocupante, ya que esas plantas se están construyendo en una era en la que la región del Sudeste Asiático está experimentando un importante auge energético, hay opciones más limpias disponibles y Beijing está prohibiendo las tecnologías subcríticas a nivel nacional.

Las empresas chinas están empezando a traer algunos proyectos más limpios a la región. A partir de 2016, las empresas chinas habían participado en 4 proyectos de carbón más limpio, con otros 17 en trámite. Sin embargo, China es mucho más activa en el lado subcrítico, con 154 unidades completadas y otras 75 en trámite a partir de 2016.

Fuente: Análisis del Center for American Progress utilizando datos de S&P Global Platts.

Nota: La categoría "post-2015" incluye plantas en funcionamiento en 2016 y principios de 2017, pero se compone principalmente de plantas en construcción o planificadas para 2017-2021. Este gráfico no incluye plantas que fueron retiradas o canceladas antes de 2016.

Los funcionarios y expertos en desarrollo chinos afirman rutinariamente que las empresas chinas simplemente están proporcionando lo que las naciones receptoras pueden permitirse y que, una vez que esas naciones puedan permitirse tecnologías más limpias, las empresas chinas estarán encantadas de proporcionarlas. Sin embargo, la realidad es que otros importantes financiadores del desarrollo ya están construyendo proyectos más limpios en naciones donde China todavía promueve activamente el carbón subcrítico. Por ejemplo, Japón tiene actualmente dieciséis proyectos de centrales eléctricas de carbón ultra-supercríticas en marcha en la región, mientras que China solo tiene tres.

Lecciones de Indonesia

Los funcionarios y expertos en energía indonesios admiten que las empresas chinas que proporcionaron unidades de carbón subcríticas para el programa de 10.000 MW estaban entregando lo que Indonesia pedía, que era una solución de bajo costo. Los funcionarios indonesios informan que las empresas japonesas y surcoreanas tienden a retirarse y negarse a construir plantas a precios ultrabajos, pero las empresas chinas son más propensas a intentar hacer que las cosas funcionen, lo que a veces trae malas consecuencias.

Hoy en día, Indonesia reconoce que la tecnología de carbón subcrítico es una mala inversión, especialmente cuando las plantas subcríticas se fabrican utilizando componentes obsoletos y/o de segunda mano. Bajo el actual presidente indonesio Joko Widodo, Yakarta ha anunciado una nueva expansión planificada de 35.000 MW en capacidad de generación, que se supone que incluirá tecnología de carbón más limpia, así como energías renovables. En teoría, la expansión de 35.000 MW sería una gran oportunidad para introducir las soluciones tecnológicas más avanzadas de China. En realidad, sin embargo, entrevistas recientes sobre el terreno sugieren que los funcionarios indonesios están evitando en gran medida la tecnología china en esta ronda debido a la experiencia del gobierno con expansiones anteriores de centrales eléctricas de carbón subcríticas financiadas y fabricadas por China. En cambio, los funcionarios locales informan que están buscando principalmente a Japón y Corea del Sur alternativas más limpias.

El caso indonesio sugiere que cuando China proporciona sistemas de bajo costo y alta emisión a los mercados en desarrollo, los problemas de rendimiento o sostenibilidad a medio y largo plazo pueden no solo afectar las trayectorias climáticas y de emisiones de esas naciones, sino también su apertura a elegir tecnologías chinas a medida que ascienden en la escala de desarrollo económico.

Los funcionarios chinos asumen que, al proporcionar soluciones de bajo costo hoy, tendrán la oportunidad de proporcionar soluciones más limpias y de mayor rendimiento en el futuro. En realidad, las experiencias negativas con la primera ronda de proyectos de desarrollo chinos podrían alejar a las naciones receptoras de futuros proyectos chinos. Si es así, esa tendencia tiene el potencial de socavar la posición de China como proveedor de tecnología de bajas emisiones en toda la región, a pesar de que China ya ha desarrollado innovaciones tecnológicas impresionantes en casa y tiene mucho que ofrecer, no solo en el sector del carbón sino también en tecnología de energía renovable.

Mirando hacia el futuro: ¿Puede China evitar construir una Franja y Ruta sucia?

Existen dos vías potenciales para la participación de China en la expansión de la infraestructura energética del Sudeste Asiático en el futuro. China podría continuar con el enfoque del status quo, promoviendo tecnologías de bajo estándar en regiones menos desarrolladas y reservando las tecnologías energéticas más innovadoras de China para naciones de mayores ingresos que puedan permitirse pagar costos de proyecto iniciales más altos. La reacción que los proyectos de carbón subcrítico de China ya están generando en Indonesia sugiere que, si China sigue este enfoque, se convertirá en un socio de desarrollo menos atractivo con el tiempo. Una vez que las naciones receptoras adquieran la capacidad de pagar proyectos de mayor estándar, pueden seguir el ejemplo de Indonesia y recurrir a otras naciones en lugar de buscar actualizarse con una nueva generación de productos chinos. Eso sería particularmente desafortunado en el sector del carbón porque, a medida que China transiciona su sector energético nacional hacia una generación de carbón más limpia, tiene cada vez más tecnología de vanguardia y conocimiento operativo que podrían beneficiar a las naciones del Sudeste Asiático.

Alternativamente, China podría cambiar su enfoque y buscar aprovechar la Iniciativa de la Franja y la Ruta y otros programas apoyados por el estado para ayudar a las naciones en desarrollo a dar un salto hasta los mismos estándares que China está implementando a nivel nacional. Eso requeriría una combinación de creación de capacidad, para ayudar a las naciones receptoras a comprender la gama completa de tecnologías innovadoras disponibles y cómo implementarlas en sus propios mercados, así como financiación innovadora para ayudar a esas naciones a cumplir los costos iniciales más altos asociados con los proyectos más limpios. Este enfoque cambiaría el papel que desempeña China como desarrollador de infraestructura internacional, proporcionando oportunidades de inversión chinas crecientes en lugar de decrecientes con el tiempo. Este enfoque también proporcionaría amplios beneficios regionales y mundiales, particularmente en el frente climático.

Biografía de la autora

Melanie Hartse desempeña como miembro principal y directora de política de China en el Center for American Progress (CAP), un importante think tank estadounidense con sede en Washington, DC. Es responsable de formular propuestas de política del CAP sobre China y las relaciones entre EE. UU. y China, y de liderar los esfuerzos del CAP para promover esas propuestas ante los líderes políticos en Estados Unidos y Asia. Fundó y dirige múltiples programas de diálogo de vía II entre EE. UU. y China en el Centro, y asesora frecuentemente a altos líderes políticos de EE. UU. sobre cuestiones de política china. Hart también se desempeña como Asesora Principal sobre China para The Scowcroft Group, una firma líder en asesoría empresarial internacional.

Archivo adjunto: WorkingPaper_MelanieHart.pdf