[工作论文] 便利的合规：中国产业政策领先于世贸组织执法

东亚和平、治理与发展研究员项目

作者

吴承燕（Seung-Youn Oh）将于2013年秋季起担任布林茅尔学院政治学系助理教授。她专攻国际关系和东亚比较政治学。她的广泛学术兴趣包括中国的产业结构调整与升级、国有企业改革与公司治理、外商直接投资的国别对本地经济发展的影响，以及中国国家和地方各级政府在塑造国家发展道路方面不断演变的作用。

吴承燕目前正在撰写她的书稿，该书稿基于她的博士论文，《自由化的局限：后世贸组织时代中国地方政府自主权与汽车产业》。在博士论文中，她试图理解国际联系对中国区域经济发展的影响，并特别关注中国蓬勃发展的汽车产业。

她最近的文章发表在《中国季刊》和《亚洲调查》上。在加入布林茅尔学院之前，她于2012年至2013年期间担任宾夕法尼亚大学当代中国研究中心博士后研究员。她还曾于2009年至2012年期间担任法国管理学院（École Supérieure des Sciences Commerciales）上海分校的客座讲师。

此外，吴承燕曾担任加州大学伯克利分校亚太经济合作研究中心东北亚项目主任，协助组织了题为《亚洲新制度架构：管理贸易、金融和安全关系的演变结构》（Vinod K. Aggarwal 和 Min Gyo Koo 编，Springer Verlag，2008年）的会议。她曾获得韩国高等教育基金会（KFAS）研究员奖学金，并曾在中国社会科学院世界经济与政治研究所（北京）担任访问学者。吴承燕拥有加州大学伯克利分校政治学硕士和博士学位，以及韩国延世大学政治学学士学位（以最优等成绩毕业）。她曾作为本科交换生在北卡罗来纳大学教堂山分校学习一年。

摘要

通过对中国在世贸组织（WTO）汽车和风力涡轮机行业的贸易争端案例研究，我认为，中国遵守世贸组织裁决反映了北京方面巧妙地驾驭世贸组织的争端解决程序，而非内化了国际规范。中国自由地实施产业政策，并在这些政策受到世贸组织质疑时予以撤销——我将这些策略称为“便利的合规”。到中国撤销受质疑的措施时，它通常已不再需要这些措施，因为它已经实现了目标，并且仍能通过遵守组织的裁决来建立其作为负责任世贸组织成员的声誉。全球供应链的动态无疑使外国商业团体和各国在与中国进行贸易争端时的国内政治考量变得复杂化。

中国于2001年加入世界贸易组织（WTO），这被誉为中国市场开放和遏制政府可能导致外国企业处于竞争劣势的做法方面迈出了重要一步。从一个谨慎的观察者转变为世贸组织的积极参与者，中国在遵守该组织争端解决裁决方面取得了卓越的记录；在大多数情况下，北京要么与申诉方就争议做法达成协议，要么撤销了被世贸组织认定为不符合中国世贸组织义务的措施。因此，中国在世贸组织中的记录似乎证实了国际关系和法律研究领域关于国际组织在社会化和推动中国进一步经济自由化方面的有效性。

然而，中国在这方面的成就被外国政府和企业日益增长的批评所掩盖，这些批评涉及其进入中国市场的机会日益减少以及北京方面继续使用不符合世贸组织规定的产业政策措施。近年来，世贸组织涉及中国的贸易争端有所增加，主要集中在补贴、反倾销、给予国内企业优惠待遇以及歧视外国企业或进口产品等问题上。这就引出了如何调和两种不同图景的问题：中国持续依赖与世贸组织规则相悖的产业政策措施，以及中国在世贸组织争端解决程序中的合规记录。传统观点认为，中国遵守世贸组织裁决是中国内化国际规范以及世贸组织争端解决程序在解决与中国贸易担忧方面的有效性（与双边谈判时代相比）的衡量标准。但如果中国遵守世贸组织解决程序是源于中国内化国际标准的结果，为什么我们没有看到中国采用不符合世贸组织规定的措施的同时减少呢？中国持续依赖产业政策措施和规避世贸组织规则的能力揭示了该贸易组织有哪些局限性？在世贸组织与中国关系中，是谁在社会化谁，又是谁在限制谁？

通过审查中国遵守世贸组织争端解决裁决的模式，本文认为，中国通过在事后便利地遵守世贸组织争端裁决，使其产业政策始终领先于世贸组织的“裁判”。在世贸组织体系下，中国毫不犹豫地实施不符合世贸组织规定的法规，以保护幼稚产业、发展战略性产业和培育国家冠军企业。由于世贸组织争端解决机构（DSB）的法律程序需要数月甚至数年，中国在争议政策受到审查期间仍可从中受益，并在挑战成功后撤销这些政策。此外，争端解决机构的裁决大多是要求撤销违规措施，而不是惩罚违规国家。因此，中国首先采取产业政策措施，然后在发生争议时再予以撤销，这符合中国的最佳利益。这样做，中国不仅实现了实施这些措施的发展目标，而且通过遵守争端解决机构的裁决，还建立了其作为负责任世贸组织成员的声誉——我将这种做法称为“便利的合规”。因此，中国的合规反映了北京方面通过驾驭世贸组织争端解决程序的局限性来实现其经济发展目标的现实政治考量，而不是中国内化国际规范。

我还认为，跨国公司（MNCs）并非如文献中通常假设的那样，是中国经济自由化的主要驱动力。跨国公司或明或暗地支持中国的保护主义措施，要么是因为它们担心中国政府官员的报复，要么是因为它们从不断扩大的中国贸易蛋糕中获得哪怕一小块利益。全球供应链的动态无疑使与中国发起贸易争端的复杂性增加。首先，那些受益于廉价中国进口商品和那些因进口而受损的经济行为者之间的利益存在分歧。其次，没有明确投资或合同关系的企业与在中国已有业务并日常处理该国监管体系的企业之间的利益也存在分歧。企业在中国市场的进入形式和运营模式往往会影响它们对与北京发起贸易争端的态度。

为证实中国“便利的合规”模式，我审查了两个已完成的贸易争端。首先，我考察了美国于2006年提交给世贸组织的关于“中国影响进口汽车零部件的措施”（DS 340）的争端，该争端对美国汽车零部件对华出口产生了不利影响。这是中国首次允许争端通过完整的专家组程序。我审查的第二个案例是中国“风力发电设备制造专项基金”（DS 419），美国和欧盟对此提出了质疑，认为中国对国内风力涡轮机制造商的补贴鼓励其使用国内而非进口产品。

我选择这些案例作为中国在世贸组织中“便利的合规”记录的代表性和指示性范例。首先，这两个案例都被视为中国在世贸组织最终决定后撤销争议措施的积极范例。其次，汽车和风力涡轮机行业都得到了中国各级政府的战略支持。最后，这两个案例都表明中国如何通过采取其他措施来取代受争议的措施，从而继续追求其发展目标。汽车行业的案例因美国于2012年9月就中国对本土汽车制造商的补贴问题向世贸组织提起的最新争端而持续产生影响，风力行业的案例也对太阳能电池板等其他绿色能源行业产生了影响。

本文首先介绍我的实证难题，并阐述关于世贸组织和跨国公司对中国社会化和自由化影响的文献综述。然后，我将解释我的“便利的合规”理论框架，并提供汽车和风力涡轮机行业的两个贸易争端案例。在此过程中，我将展示发展中国家如何规避世贸组织规则，这不仅对世贸组织，而且对自由市场原则在应对中国这样一个大型转型经济体带来的挑战方面都提出了重要的系统性问题。

实证难题：中国遵守世贸组织争端解决机制的背后是什么？

从中国加入世贸组织到2014年8月，中国参与了155起争端——作为申诉方12起，作为被诉方31起，作为第三方112起。鉴于中国自2009年以来已成为世界最大出口国，并且随着国家贸易量的增加，贸易摩擦的范围也会扩大，预计中国将参与更多贸易争端。事实上，在中国于2001年加入世贸组织至2005年底的93起世贸组织贸易争端中，中国仅参与了两起，但在2009年，中国参与了当年提起的14起新世贸组织争端中的一半。2010年，中国参与了世贸组织提出的84起案件中的26起。美国占针对中国案件的绝大部分——它发起了50%针对中国的世贸组织争端，并参与了所有针对中国（包括欧盟提起的争端）的世贸组织案件的70%（图1）。WTO成员主要质疑中国有利于国有企业（SOEs）和其他国内企业的产业政策措施，歧视进口，并限制外国企业进入中国市场。这些争端涉及知识产权、贸易权以及半导体、汽车零部件和最近的可再生能源零部件等产品的分销服务。多年来，中国一直表现出“积极的法律主义”，积极主动地在世贸组织发起争端，因为它认识到可以利用其作为该组织成员的身份来维护自身权利和利益。中国在世贸组织发起的11起案件迄今为止仅针对两个成员——美国（8起）和欧盟（3起）。其中九起案件涉及针对反倾销、反补贴措施和保障措施的贸易救济措施（图1）。

中国在世贸组织争端解决方面的合规记录相当出色。在中国作为被诉方的11起已结案件中，北京要么与申诉方就争议做法达成协议，要么撤销了争端解决机构认定为不符合中国世贸组织义务的措施。在中国作为申诉方的8起已结案件中，北京赢得了4起，在另一起案件中获得混合裁决，并在其余3起案件中败诉。与双边贸易谈判时代相比，这一记录表明世贸组织在解决各国与中国之间的贸易担忧方面更为有效。中国日益遵守世贸组织程序，这对国际机构对中国这样的转型经济体有何影响？中国继续依赖产业政策和歧视性措施，这些措施与世贸组织原则相悖，并使外国企业和进口产品处于不利地位，这又说明了什么？

国际关系和国际法研究领域的分析人士组成的“自由化派”曾期望中国通过为外国企业和进口产品创造公平的竞争环境，并日益遵守世贸组织裁决，来加速其经济自由化。首先，根据这些新自由主义学者的观点，世贸组织通过多边提供、监督和执行规则来促进国家间的贸易自由化。其争端解决机构应其他国家贸易代表的要求，通过评估一个国家潜在的世贸组织规则违规行为来执行贸易规则。通过加入世贸组织，中国在2002年初废除了800多项与贸易相关的规则，并在2005年底前又采纳、修订或废除了2300项立法。

与此同时，建构主义学者强调国际机构教导和引导成员国采纳国际规范的能力。根据这一论点，中国参与世贸组织将促使中国将世贸组织原则和条款纳入中国政府的标准操作程序，并动员认同经济自由化和遵守世贸组织规则理念的国内行为者。这些学习和规范传播过程通过国内和跨国行为者之间的网络建立，或通过国家通过模仿、认同和地位最大化等微观过程“采纳周围文化中的信仰和行为模式”的“文化适应”过程来实现。国际法研究学者也认为，一旦国家加入国际法律协议，它们就会因为被视为国际社会负责任成员的声誉担忧而改变行为并遵守这些协议。然而，如果我们看到中国遵守世贸组织裁决的记录随着时间的推移而改善，这些社会化和学习论点将更具说服力。

图1. 涉及中国的世贸组织争端案件（2001-2014年8月）

来源：WTO，《争端解决：世贸组织成员争端地图》，网址：

http://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/dispu_maps_e.htm?country_selected=CHN&sense=e

另一组学者认为，世贸组织规则对发展中国家的约束比对发达国家更大。根据罗伯特·韦德（Robert Wade, 2003）和琳达·韦斯（Linda Weiss, 2005）的观点，世贸组织规则禁止发展中国家可能希望在劳动密集型和资本密集型制造业中使用的产业政策措施，从而限制了发展中国家的回旋余地。最重要的是，世贸组织的《与贸易有关的投资措施协定》（TRIMs）禁止了诸如对外国公司施加本地含量、贸易平衡、出口业绩、技术转让和国内销售等要求等普遍的非关税壁垒。另一方面，其他世贸组织规则允许——或至少不明确禁止——发达国家在技术密集型产业中推行更具限制性的产业政策。例如，发达国家的政府可以为高科技初创企业提供大量的风险投资融资，或为商业化前的技术和产品开发提供战略融资。因此，韦德和韦斯认为，发达国家制定世贸组织规则以最适合其当前发展轨迹，从而使发展中国家处于系统性劣势……（续）