[РАБОЧИЙ ДОКУМЕНТ] Удобное соблюдение: Промышленная политика Китая на шаг впереди правоприменения ВТО

Программа стипендиатов по вопросам мира, управления и развития в Восточной Азии

Автор

Сын-Ён О является доцентом кафедры политологии колледжа Брин-Мор, начиная с осени 2013 года. Она специализируется на международных отношениях и сравнительной политике в Восточной Азии. Ее более широкие академические интересы включают промышленную реструктуризацию и модернизацию Китая, реформу государственных предприятий и корпоративное управление, влияние национального происхождения прямых иностранных инвестиций на местное экономическое развитие, а также меняющуюся роль китайских правительств на национальном и субнациональном уровнях в формировании пути развития страны.

В настоящее время Сын-Ён работает над рукописью своей книги, основанной на ее диссертации,Пределы либерализации: Автономия субнациональных правительств и автомобильная промышленность в Китае после вступления в ВТО В диссертации она стремится понять влияние международных связей на региональное экономическое развитие в Китае, уделяя особое внимание бурно развивающейся автомобильной промышленности Китая.

Ее недавние статьи появились вChina Quarterly иAsian Survey. До приезда в Брин-Мор она работала постдокторантом в Центре изучения современного Китая Пенсильванского университета в 2012-2013 годах. Она также работала приглашенным преподавателем во французской бизнес-школе École Supérieure des Sciences Commerciales в Шанхае с 2009 по 2012 год.

Кроме того, Сын-Ён занимала должность директора Североазиатского проекта в Исследовательском центре Азиатско-Тихоокеанского экономического сотрудничества (АТЭС) в Беркли, где она участвовала в организации конференции по сборникуНовая институциональная архитектура Азии: Развивающиеся структуры для управления торговыми, финансовыми и безопасными отношениями (Vinod K. Aggarwal and Min Gyo Koo, eds., Springer Verlag, 2008). Она является научным сотрудником Корейского фонда передовых исследований (KFAS) и приглашенным исследователем в Институте мировой экономики и политики Китайской академии социальных наук (CASS) в Пекине, Китай. Сын-Ён имеет степень магистра и доктора политологии Калифорнийского университета в Беркли и степень бакалавра политологии с отличием Университета Ёнсе в Корее. Она провела год в качестве студента по обмену во время учебы в бакалавриате в Университете Северной Каролины в Чапел-Хилл.

Аннотация

На основе тематических исследований торговых споров Китая в рамках ВТО в автомобильном и ветроэнергетическом секторах я утверждаю, что соблюдение Китаем решений ВТО отражает умелое лавирование Пекина в процессе урегулирования споров ВТО, а не социализацию к международным нормам. Китай либерально применяет промышленную политику и отменяет ее после того, как она становится предметом спора в ВТО — стратегии, которые я характеризую как «удобное соблюдение». К тому времени, когда Китай отменяет оспариваемые меры, они ему часто больше не нужны, поскольку он уже достиг своих целей и все еще может создать репутацию ответственного члена ВТО, соблюдая решения организации. Динамика глобальной цепочки поставок, безусловно, осложняет интересы иностранных деловых групп и расчеты стран в отношении торговых споров с Китаем.

Вступление Китая во Всемирную торговую организацию (ВТО) в 2001 году было воспринято как значительный шаг вперед в открытии китайских рынков и пресечении государственной практики, ставившей иностранные фирмы в невыгодное конкурентное положение. Переходя от роли осторожного наблюдателя к активному участнику ВТО, Китай продемонстрировал выдающийся послужной список соблюдения решений организации по урегулированию споров; в большинстве случаев Пекин либо достигал соглашения с истцом относительно спорных практик, либо отменял меры, которые ВТО считает несовместимыми с обязательствами Китая в рамках ВТО. Таким образом, послужной список Китая в ВТО, по-видимому, подтверждает исследования в области международных отношений и права, посвященные эффективности международных организаций в социализации и давлении на Китай с целью дальнейшей экономической либерализации.

Однако достижения Китая в этом отношении омрачаются растущей критикой со стороны иностранных правительств и бизнеса относительно их сокращающегося доступа на китайский рынок и продолжающегося использования Пекином мер промышленной политики, несовместимых с правилами ВТО. В последние годы участились торговые споры с участием Китая в рамках ВТО, касающиеся субсидий, антидемпинговых мер, преференциального отношения к отечественным компаниям и дискриминации иностранных компаний или импорта. Это ставит вопрос о том, как примирить две разные картины: продолжающуюся зависимость Китая от мер промышленной политики, противоречащих правилам ВТО, и его способность игнорировать правила ВТО. Традиционная точка зрения рассматривает соблюдение Китаем решений ВТО как меру социализации Китая к международным нормам и эффективности процесса урегулирования споров ВТО в решении торговых проблем с Китаем по сравнению с эпохой двусторонних переговоров. Но если соблюдение Китаем процесса урегулирования споров ВТО является результатом социализации Китая к международным стандартам, почему мы не наблюдаем одновременного снижения использования Китаем мер, несовместимых с правилами ВТО? Что говорит продолжающаяся опора Китая на меры промышленной политики и его способность игнорировать правила ВТО об ограничениях торговой организации? В отношениях между ВТО и Китаем, кто кого социализирует и кто кого ограничивает?

Анализируя модель соблюдения Китаем решений ВТО по урегулированию споров, данная статья утверждает, что Китай держит свою промышленную политику на шаг впереди арбитра ВТО, удобно соблюдая решения ВТО позже. В рамках системы ВТО Китай без колебаний вводит в действие нормативные акты, несовместимые с правилами ВТО, с целью защиты молодых отраслей, развития стратегических отраслей и поддержки национальных чемпионов. Поскольку юридический процесс в Органе по разрешению споров (ОРС) ВТО занимает месяцы или даже годы, Китай продолжает получать выгоду от спорных политик, пока они находятся на рассмотрении, а затем может отменить их после успешного оспаривания. Кроме того, решения ОРС в основном направлены на отмену нарушающих мер, а не на наказание страны, нарушившей положения. Таким образом, в интересах Китая сначала принять меры промышленной политики, а затем отменить их, когда они оспариваются. Делая это, Китай не только достигает своих целей развития, вводя эти меры в действие, но и создает репутацию ответственного члена ВТО, соблюдая решения ОРС — практика, которую я характеризую как удобное соблюдение. Таким образом, соблюдение Китаем отражает расчеты Пекина в реальной политике по достижению своих целей экономического развития путем навигации через ограничения процесса урегулирования споров ВТО, а не отражает социализацию Китая к международным нормам.

Я также утверждаю, что многонациональные корпорации (МНК) не обязательно являются основными движущими силами экономической либерализации в Китае, как это часто предполагается в литературе. МНК косвенно или явно поддерживают протекционистские меры в Китае либо потому, что они опасаются возмездия со стороны китайских официальных лиц, либо потому, что они получают выгоду, получая даже небольшие доли постоянно растущего пирога китайской торговли. Динамика глобальной цепочки поставок, безусловно, усложняет вопрос об инициировании торговых споров с Китаем. Во-первых, интересы между теми экономическими субъектами, которые выигрывают от недорогих китайских импортов, и теми, кто от них страдает, расходятся. Во-вторых, интересы также расходятся между компаниями без четких инвестиционных или контрактных связей с Китаем и теми, у кого есть действующие операции в Китае, которые ежедневно сталкиваются с системой регулирования страны. Форма входа фирм на рынок и их режим работы в Китае часто формируют их отношение к инициированию торговых споров с Пекином.

Чтобы обосновать модель «удобного соблюдения» Китаем, я рассматриваю два недавно завершенных торговых спора. Во-первых, я рассматриваю спор по поводу китайских мер, влияющих на импорт автомобильных запчастей (DS 340), который Соединенные Штаты инициировали в ВТО в 2006 году из-за его негативного воздействия на экспорт американских автомобильных запчастей в Китай. Это первый случай в ВТО, когда Китай позволил спору пройти полный процесс рассмотрения в панели. Второй случай, который я рассматриваю, — это китайский специальный фонд для производства ветроэнергетического оборудования (DS 419), где Соединенные Штаты и Европейский Союз оспаривали субсидии Китая отечественным производителям ветряных турбин, которые используют отечественные, а не импортные товары.

Я выбрала эти случаи как репрезентативные и показательные примеры модели удобного соблюдения Китаем в рамках ВТО. Во-первых, оба случая рассматривались как положительные примеры отмены Китаем оспариваемых мер после окончательного решения ВТО. Во-вторых, как автомобильная, так и ветроэнергетическая промышленность получали стратегическую поддержку от китайских правительств на различных уровнях. Наконец, оба случая показывают, как Китай может продолжать преследовать свои цели развития, принимая другие меры для замены мер, которые были оспорены в ВТО. Автомобильный случай продолжает оказывать влияние в связи с недавним спором, инициированным Соединенными Штатами в ВТО в сентябре 2012 года относительно субсидий Китая местным автопроизводителям, а ветровой случай оказал влияние на другие отрасли зеленой энергетики, такие как солнечные панели.

Данная статья начинается с представления моей эмпирической головоломки и обзора литературы о влиянии ВТО и МНК на социализацию и либерализацию Китая. Затем я объясняю свою теоретическую основу удобного соблюдения и привожу два примера торговых споров в автомобильном и ветроэнергетическом секторах. Таким образом, я демонстрирую, как развивающиеся страны игнорируют правила ВТО, что, в свою очередь, поднимает важные системные вопросы не только для ВТО, но и для принципов свободного рынка в условиях решения проблем, поднятых крупной переходной экономикой, такой как Китай.

Эмпирическая головоломка: Что стоит за соблюдением Китаем решений ВТО по урегулированию споров?

С момента вступления Китая в ВТО до августа 2014 года Китай участвовал в 155 спорах — 12 случаев в качестве истца, 31 случай в качестве ответчика и 112 случаев в качестве третьей стороны. Ожидается, что Китай будет участвовать в большем количестве торговых споров, учитывая, что с 2009 года он стал крупнейшим экспортером в мире, а масштабы торговых трений увеличиваются по мере роста объемов торговли между странами. Фактически, Китай был стороной только в двух из 93 торговых споров в ВТО между его вступлением в 2001 году и концом 2005 года, но в 2009 году Китай был стороной в половине из четырнадцати новых споров ВТО, начатых в том году. А в 2010 году Китай участвовал в 26 из 84 дел, возбужденных в ВТО. США составляют львиную долю дел против Китая — они инициировали 50 процентов споров ВТО, направленных против Китая, и участвовали в 70 процентах всех дел ВТО против Китая (включая споры, инициированные ЕС). Члены ВТО в основном оспаривали китайские меры промышленной политики, которые благоприятствуют государственным предприятиям (ГП) и другим отечественным компаниям, дискриминируют импорт и ограничивают доступ иностранных компаний на китайские рынки. Вопросы, связанные с этими спорами, включают права интеллектуальной собственности, торговые права и услуги по дистрибуции для таких продуктов, как полупроводники, автозапчасти и, в последнее время, компоненты возобновляемой энергетики. На протяжении многих лет Китай демонстрировал «агрессивный легализм», активно инициируя споры в ВТО, поскольку он осознает свою способность использовать членство в организации для защиты своих прав и интересов. Одиннадцать дел, инициированных Китаем в ВТО, до сих пор были направлены только против двух членов — США (восемь дел) и ЕС (три дела). Девять из этих дел касались торговых средств защиты, направленных против антидемпинговых, компенсационных мер и защитных мер (Рисунок 1).

Показатели соблюдения Китаем процедур ВТО по урегулированию споров весьма выдающиеся. В 11 завершенных делах, где Китай выступал в качестве ответчика, Пекин либо достиг соглашения с истцом относительно спорных практик, либо отменил меры, которые ОРС счел несовместимыми с обязательствами Китая в рамках ВТО. Из восьми завершенных дел, где Китай выступал в качестве истца, Пекин выиграл четыре дела, получил смешанные решения по одному и проиграл в остальных трех делах. Этот послужной список предполагает, что ВТО была более эффективной в решении торговых проблем стран с Китаем по сравнению с эпохой двусторонних торговых переговоров. Что говорит растущее соблюдение Китаем процедур ВТО о влиянии международных институтов на переходные экономики, такие как Китай? А как насчет продолжающейся зависимости Китая от промышленной политики и дискриминационных мер, которые противоречат принципам ВТО и ставят иностранный бизнес и импорт в невыгодное положение?

Группа аналитиков «либерализации» в области международных отношений и международного права ожидала, что Китай ускорит свою экономическую либерализацию, подготовив равные условия для иностранных компаний и импорта и все больше соблюдая решения ВТО. Во-первых, по мнению этих неолиберальных ученых, ВТО способствует либерализации торговли между странами, предоставляя, контролируя и обеспечивая соблюдение правил на многосторонней основе. Ее ОРС обеспечивает соблюдение торговых правил, оценивая потенциальные нарушения Китаем правил ВТО по запросу представителей торговли других стран. Вступив в ВТО, Китай отменил более 800 своих правил, связанных с торговлей, в первые несколько месяцев 2002 года и принял, пересмотрел или отменил еще 2300 законодательных актов к концу 2005 года.

Между тем, конструктивистские ученые подчеркивают способность международных институтов обучать и социализировать страны-члены к принятию международных норм. Согласно этому аргументу, участие Китая в ВТО приводит к тому, что Китай включает принципы и положения ВТО в стандартные операционные процедуры китайского правительства и мобилизует внутренних агентов, разделяющих идею экономической либерализации и соблюдения правил ВТО. Эти процессы обучения и распространения норм происходят через создание сетей между внутренними и транснациональными акторами или процесс «аккультурации», посредством которого государство «принимает верования и поведенческие модели окружающей культуры» через микропроцессы имитации, идентификации и максимизации статуса. Ученые в области международного права также считают, что как только страны присоединяются к международным правовым соглашениям, они меняют свое поведение и соблюдают эти соглашения из-за репутационных соображений, чтобы считаться ответственными членами международного сообщества. Однако эти аргументы о социализации и обучении были бы более убедительными, если бы мы наблюдали улучшение соблюдения Китаем решений ВТО с течением времени.

Рисунок 1. Споры ВТО с участием Китая (2001-август 2014 г.)

Источник: ВТО, Разрешение споров: карта споров между членами ВТО, доступно по адресу:

http://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/dispu_maps_e.htm?country_selected=CHN&sense=e

Другая группа ученых утверждает, что правила ВТО более ограничительны для развивающихся стран, чем для развитых. По мнению Роберта Уэйда (2003) и Линды Вайс (2005), правила ВТО сужают пространство для маневра развивающихся стран, запрещая меры промышленной политики, которые развивающиеся страны могут захотеть использовать в трудоемкой и капиталоемкой обрабатывающей промышленности. Важнее всего то, что Соглашение ВТО по мерам, связанным с инвестициями (TRIMs), запрещает популярные нетарифные барьеры, такие как установление требований для иностранных компаний относительно местного содержания, торгового баланса, экспортных показателей, передачи технологий и внутренних продаж. С другой стороны, другие правила ВТО позволяют — или, по крайней мере, не запрещают явно — развитым странам проводить более ограничительную промышленную политику в наукоемких отраслях. Например, правительства развитых стран могут предлагать существенную поддержку венчурному финансированию высокотехнологичных стартапов или предоставлять стратегическое финансирование для предкоммерческих технологий и разработки продуктов. Таким образом, Уэйд и Вайс утверждают, что развитые страны формируют правила ВТО таким образом, чтобы они наилучшим образом соответствовали их текущей траектории развития, тем самым ставя развивающиеся страны в системно невыгодное положение... (Продолжение)