[ワーキングペーパー] 便宜的コンプライアンス：WTO執行の一歩先を行く中国の産業政策

東アジアの平和、ガバナンス、開発に関するフェローズ・プログラム

著者

オ・スンヨンは、2013年秋からブリンマー・カレッジ政治学科のアシスタント・プロフェッサーを務めている。専門は東アジアの国際関係論と比較政治学。より広範な学術的関心には、中国の産業構造再編と高度化、国有企業改革とコーポレート・ガバナンス、対外直接投資の国籍が地域経済開発に与える影響、そして国の発展経路を形成する上での国家および地方レベルの中国政府の役割の変化などが含まれる。

オ・スンヨンは現在、博士論文に基づく書籍原稿を執筆中である。「自由化の限界：WTO後の中国における地方政府の自律性と自動車産業」この博士論文では、特に中国の急成長する自動車産業に焦点を当て、国際的な連携が中国の地域経済開発に与える影響を理解しようとしている。

彼女の最近の論文は、China QuarterlyおよびAsian Surveyに掲載されている。ブリンマー・カレッジに着任する前は、2012年から2013年にかけてペンシルベニア大学現代中国研究センターの博士研究員を務めた。また、2009年から2012年までフランスの経営大学院であるÉcole Supérieure des Sciences Commercialesの上海校で客員講師を務めた。

さらに、オ・スンヨンはバークレー・アジア太平洋経済協力（APEC）研究センターの北東アジアプロジェクト・ディレクターを務め、そこで書籍「Asia’s New Institutional Architecture: Evolving Structures for Managing Trade, Financial and Security Relations」（Vinod K. AggarwalおよびMin Gyo Koo編、Springer Verlag、2008年）の会議の企画を支援した。韓国先端学術財団（KFAS）の研究員であり、中国社会科学院世界経済政治研究所（北京）の客員研究員でもある。政治学の修士号および博士号をカリフォルニア大学バークレー校で、学士号を韓国延世大学政治学科（首席）で取得している。学部交換留学生としてノースカロライナ大学チャペルヒル校に1年間在籍した。

要旨

本稿では、自動車および風力タービン分野における中国のWTO貿易紛争の事例研究を通じて、中国のWTO裁定へのコンプライアンスは、国際規範への社会化というよりも、北京がWTO紛争解決手続きを巧みに乗り越えていることを反映していると論じる。中国は産業政策を自由に実施し、WTOで紛争になった後にそれらを撤廃する。これは私が「便宜的コンプライアンス」と特徴づける戦略である。中国が問題となっている措置を撤廃する頃には、目標を達成しており、WTO加盟国としての評判を維持できるため、すでにそれらを必要としなくなっていることが多い。グローバルサプライチェーンの力学は、外国企業グループの利益や、中国との貿易紛争に関する各国の国内政治的計算を確かに複雑にしている。

2001年の中国の世界貿易機関（WTO）加盟は、中国市場の開放と、外国企業に競争上の不利を与える政府慣行の抑制に向けた重要な一歩として歓迎された。WTOの慎重な観察者から積極的な参加者へと移行する中で、中国は同機関の紛争解決裁定に対する優れたコンプライアンス記録を示してきた。ほとんどの場合、北京は紛争となっている慣行について提訴国と合意に達するか、WTOが中国のWTO義務と両立しないと判断した措置を撤廃している。したがって、WTOにおける中国の記録は、国際機関が中国を社会化し、さらなる経済自由化を促す上での有効性に関する国際関係および法学の学術研究を裏付けているように見える。

しかし、この点における中国の成果は、中国市場へのアクセスが減少していることや、WTO規則と両立しない産業政策措置の継続的な使用に関して、外国政府や企業からの批判が高まっていることによって影を潜めている。近年、WTOにおける中国との貿易紛争は増加しており、補助金、アンチダンピング、国内企業への優遇措置、外国企業や輸入品に対する差別といった問題に焦点を当てている。これは、WTO規則への中国のコンプライアンスの記録と、WTOの紛争解決手続きにおける中国の成功という、2つの異なる像をどのように調和させるかという疑問を投げかける。従来の考え方は、WTO裁定への中国のコンプライアンスを、国際規範への中国の社会化と、貿易懸念に対処する上でのWTO紛争解決手続きの有効性の尺度と見なしている。しかし、もしWTO紛争解決手続きへの中国のコンプライアンスが中国の社会化の結果であるならば、なぜ中国の一貫しない措置の採用が同時に減少しないのだろうか？中国の産業政策への継続的な依存とWTO規則を無視する能力は、貿易機関の限界について何を明らかにしているのだろうか？WTOと中国の関係において、誰が誰を社会化し、誰が誰を制限しているのだろうか？

WTO紛争解決への中国のコンプライアンスのパターンを検証する中で、本稿は、中国がWTOの審判の一歩先を行く産業政策を、便宜的に後からWTO紛争裁定にコンプライアンスすることで維持していると主張する。WTOシステムの下で、中国は、幼稚産業の保護、戦略産業の開発、ナショナルチャンピオンの育成のために、WTO規則と両立しない規制を実施することをためらわない。WTOの紛争解決機関（DSB）の法的プロセスには数ヶ月、あるいは数年かかるため、中国は審査中に紛争となっている政策から利益を得続け、その後、異議申し立てが成功した際にそれらを廃止することができる。また、DSBの裁定は、規定に違反した国を罰するのではなく、ほとんどの場合、問題となっている措置の撤廃を達成する。したがって、中国が開発目的を達成するために産業政策措置をまず導入し、その後、紛争になった際にそれらを撤廃することは、中国の最善の利益となる。このようにして、中国は、それらの措置を導入するという開発目的を達成するだけでなく、DSB裁定にコンプライアンスすることで責任あるWTO加盟国としての評判を築く。これは私が便宜的コンプライアンスと特徴づける慣行である。したがって、中国のコンプライアンスは、北京が国際規範への社会化を反映するのではなく、WTO紛争解決手続きの限界を乗り越えることで経済開発目標を達成するという現実政治的な計算を反映している。

また、多国籍企業（MNCs）は、文献でしばしば仮定されているように、必ずしも中国の経済自由化の主な推進者ではないと主張する。MNCsは、中国政府当局からの報復を恐れるか、あるいは拡大し続ける中国貿易のほんの一部であっても獲得することから利益を得るため、中国における保護主義的な措置を暗黙的または明示的に支持している。グローバルサプライチェーンの力学は、中国との貿易紛争の開始という問題を確かに複雑にしている。第一に、安価な中国からの輸入品から利益を得る経済主体と、それによって損害を受ける経済主体との間の利益は乖離している。第二に、中国に明確な投資または契約関係を持たない企業と、中国で日常的に規制システムに対処している既存の事業を持つ企業との間の利益も乖離している。企業の市場参入形態とその中国での事業運営モードは、北京との貿易紛争を開始することに対する彼らの態度をしばしば形成する。

中国の「便宜的コンプライアンス」のパターンを実証するために、最近完了した2つの貿易紛争を調べる。まず、米国が2006年にWTOに提訴した「自動車部品の輸入に影響を与える中国の措置」（DS 340）の紛争を調べる。これは、アメリカの自動車部品の対中輸出に悪影響を与えたためである。これは、中国が紛争を完全なパネルプロセスで進行させることを許可した最初のWTOケースである。次に調べるのは、「風力発電設備製造のための特別基金」（DS 419）のケースであり、米国と欧州連合は、国内製品の使用を条件とする中国の国内風力タービンメーカーへの補助金に異議を唱えた。

これらのケースを、WTOにおける中国の便宜的コンプライアンスの記録の代表的かつ示唆的な例として選択した。第一に、両ケースとも、WTOの最終決定後に中国が問題となっている措置を撤廃したという肯定的な例と見なされている。第二に、自動車産業と風力タービン産業の両方が、様々なレベルの中国政府から戦略的な支援を受けてきた。最後に、両ケースとも、中国がWTOで争われた措置に取って代わる他の措置を導入することによって、開発目標を引き続き追求できることを示している。自動車ケースは、米国が2012年9月にWTOに提訴した国内自動車メーカーへの補助金に関する最近の紛争で影響を与え続けており、風力ケースは太陽光パネルなどの他のグリーンエネルギー産業にも影響を与えている。

本稿では、まず、経験的なパズルを紹介し、中国を社会化し自由化する上でのWTOとMNCsの影響に関する文献レビューを概説する。次に、便宜的コンプライアンスの理論的枠組みを説明し、自動車および風力タービン分野における2つの貿易紛争ケースを提供する。そうすることで、発展途上国がWTO規則をどのように無視し、それがWTOだけでなく、中国のような大規模な移行経済が提起する課題に対処する上での自由市場の原則にとっても重要な体系的な問題を引き起こすかを実証する。

経験的なパズル：WTO紛争解決への中国のコンプライアンスの背後にあるものは何か？

WTO加盟から2014年8月まで、中国は155件の紛争に関与している――提訴国として12件、被告国として31件、第三国として112件。中国は、2009年に世界最大の輸出国になったこと、そして貿易量が増加するにつれて貿易摩擦の範囲が広がることを考えると、さらに多くの貿易紛争に関与することが予想される。実際、中国は2001年の加盟から2005年末までのWTOにおける93件の貿易紛争のうち2件にしか関与していなかったが、2009年にはその年に開始された14件の新WTO紛争のうち半数に関与していた。そして2010年には、WTOで提起された84件の訴訟のうち26件に関与していた。米国は中国に対する訴訟の大部分を占めており、中国を標的としたWTO紛争の50％を開始し、中国に対するすべてのWTO訴訟（EUが開始した訴訟を含む）の70％に関与している。WTO加盟国は、国有企業（SOEs）やその他の国内企業を優遇する中国の産業政策措置、輸入品に対する差別、中国市場への外国企業のアクセス制限を主に問題視してきた。これらの紛争には、半導体、自動車部品、そして最近では再生可能エネルギー部品などの製品に関する知的財産権、貿易権、流通サービスが含まれる。長年にわたり、中国はWTOにおける紛争の提起において積極的であり、「攻撃的な法主義」を示しており、組織のメンバーシップを利用して権利と利益を守ることができることを認識している。中国がWTOで提起した11件の訴訟は、これまでのところ米国（8件）とEU（3件）の2つの加盟国のみを標的としている。これらの訴訟のうち9件は、アンチダンピング、相殺関税、セーフガード措置を対象とした貿易救済措置に関するものであった（図1）。

WTO紛争解決における中国のコンプライアンス記録は非常に優れている。中国が被告国であった11件の完了した訴訟では、北京は紛争となっている慣行について提訴国と合意に達するか、DSBが中国のWTO義務と両立しないと判断した措置を撤廃している。中国が提訴国であった8件の完了した訴訟では、北京は4件で勝訴し、さらに1件で混合的な裁定を受け、残りの3件で敗訴した。この記録は、WTOが、二国間貿易交渉の時代と比較して、各国の貿易懸念に対処する上でより効果的であったことを示唆している。中国のWTO手続きへのコンプライアンスの増加は、中国のような移行経済に対する国際機関の影響について何を語っているのだろうか？そして、WTO原則と矛盾し、外国企業や輸入品に対して不公平な競争条件を作り出す産業政策や差別的な措置への中国の継続的な依存についてはどうだろうか？

国際関係および国際法学の分析家による「自由化グループ」は、中国が外国企業や輸入品のための公平な競争条件を準備し、WTO裁定へのコンプライアンスを強化することによって、経済自由化を加速すると予想していた。第一に、これらの新自由主義的な学者によれば、WTOは多国間ベースで規則を提供、監視、執行することによって国家間の貿易自由化を促進する。そのDSBは、他の国の貿易代表者の要求に基づいて国の潜在的なWTO規則違反を評価することによって貿易規則を執行する。WTOへの加盟により、中国は2002年初頭に800以上の貿易関連規則を廃止し、2005年末までにさらに2,300件の法律を採択、改訂、または廃止した。

一方、構成主義の学者は、国際機関が加盟国に国際規範を採用するように教え、社会化する能力を強調している。この議論によれば、中国のWTOへの参加は、中国がWTOの原則と用語を中国政府の標準的な運営手順に組み込み、経済自由化とWTO規則へのコンプライアンスという考えを共有する国内エージェントを動員することにつながる。これらの学習および規範拡散のプロセスは、国内および超国家的なアクター間のネットワークの確立、または国家が模倣、同一視、地位最大化のミクロプロセスを通じて「周囲の文化の信念と行動パターンを採用する」という「文化化」プロセスを通じて行われる。国際法学の学者も、国が国際法協定に加盟すると、国際社会の一員として責任あると見なされるという評判への懸念から、行動を変え、それらの協定を遵守すると信じている。しかし、これらの社会化と学習の議論は、中国のWTO裁定へのコンプライアンスが時間とともに改善するのを目撃していれば、より説得力があっただろう。

図1. 中国が関与するWTO紛争ケース（2001年～2014年8月）

出典：WTO、「紛争解決：WTO加盟国間の紛争の地図」、利用可能：

http://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/dispu_maps_e.htm?country_selected=CHN&sense=e

さらに別の学者のグループは、WTO規則が先進国よりも発展途上国にとってより制約的であると述べている。ロバート・ウェイド（2003年）とリンダ・ワイス（2005年）によれば、WTO規則は、発展途上国が労働集約型および資本集約型製造業で利用したい可能性のある産業政策措置を禁止することによって、発展途上国の行動の余地を狭めている。最も重要なのは、WTOの投資関連措置協定（TRIMs）が、現地調達、貿易均衡、輸出実績、技術移転、国内販売に関する国内企業への要件を課すといった、人気のある非関税障壁を禁止していることである。一方で、他のWTO規則は、先進国がより制限的な産業政策を技術集約型産業で追求することを許可している（少なくとも明示的に禁止していない）。例えば、先進国の政府は、ハイテク新興企業へのベンチャーキャピタル融資を大幅に支援したり、商業化前の技術や製品開発のための戦略的融資を提供したりすることができる。したがって、ウェイドとワイスは、先進国がWTO規則を現在の発展軌道に最も適するように作成しており、それによって発展途上国を体系的な不利な立場に置いていると主張している…（続く）