政府能力与公民参与在灾害管理中的作用

EAI研究员项目工作论文系列第40号

作者

Daniel P. Aldrich是普渡大学副教授兼大学学者，并于2012-2013学年担任富布赖特研究教授，在日本东京大学任职。他于2011-2012学年在美国科学促进会担任美国国际开发署（USAID）研究员。他曾任东京大学法学院访问学者、哈佛大学美日关系项目高级研究员、法国巴黎政治学院（Sciences Po）美国研究中心访问研究员，以及印度孟买塔塔灾害管理学院访问教授。

他的研究兴趣包括灾后恢复、争议性设施选址、公民社会与国家互动，以及通过经验实现男女社会化。他的研究成果曾被《纽约时报》、《CNN》、美国国务院媒体中心、美国国家亚洲研究局等机构讨论。2011年5月，《普渡公报》将其列为“影响国际和国内事件的五大教授”之一。2012年7月，他在《纽约时报》上发表的关于灾后恢复的观点文章被《大西洋电线》评为五篇最佳专栏文章之一。

Daniel的第一本书《选址之争：日本与西方的争议性设施与公民社会》（Site Fights: Divisive Facilities and Civil Society in Japan and the West）于2008年由康奈尔大学出版社出版，并于2010年5月再版（平装第二版），由世间思想社（Sekaishisosha Publishers）翻译成日文。该书在18家期刊和多个博客上发表了评论。它还被《法国非虚构》（French Nonfiction）、Greenfieldoptimist和《日本焦点》（Japan Focus）等提及。

他的第二本书《建设韧性：灾后恢复中的社会资本》（Building Resilience: Social Capital in Disaster Recovery）于2012年夏季由芝加哥大学出版社出版。关于灾后恢复的其他出版物包括与Kevin Crook合著的“强大的公民社会是一把双刃剑：卡特里娜飓风后新奥尔良的拖车安置”（Strong Civil Society as a Double-Edged Sword:Siting Trailers in Post-Katrina New Orleans），发表于《政治研究季刊》（Political Research Quarterly）；“社会而非物质基础设施：1923年东京地震后公民社会的关键作用”（Social, Not Physical, Infrastructure: The Critical Role of Civil Society after the 1923 Tokyo Earthquake），发表于《灾难》（Disasters）杂志（该文获得公共政策部门的最佳论文奖）；“修复恢复：危机后韧性中的社会资本”（Fixing Recovery: Social Capital in Post-Crisis Resilience），发表于《国土安全杂志》（The Journal of Homeland Security）；“有别但平等：印度南部海啸后援助分配”（Separate but Unequal: Post Tsunami Aid Distribution in Southern India），发表于《社会科学季刊》（Social Science Quarterly）；“社会资本在1995年神户地震恢复中的作用”（The Power of People: Social Capital’s Role in Recovery from the 1995 Kobe Earthquake），发表于《自然灾害》（Natural Hazards）；“强大社会资本的外部性：印度东南部海啸后的恢复”（The Externalities of Strong Social Capital: Post-Tsunami Recovery in Southeast India），发表于《公民社会杂志》（Journal of Civil Society）；以及一篇关于灾难的几本书的评论，发表于《政治学视角》（Perspectives on Politics）。

摘要

各种类型的灾难仍然是世界各地居民可能遇到的最常见的危险之一。无论是在发展中国家还是发达国家，灾难在痛苦和经济后果方面的成本都在持续上升。许多政策重点仍然放在提高物理基础设施的准备和修复措施上。相比之下，很少有研究试图阐明社会和国家特征——例如政府能力和社会信任水平——在灾后环境中如何相互作用。本文使用四个定性案例研究，强调了政府和公民社会在危机中所扮演的角色，以及更好地理解规范、信任和政治制度之间相互作用的必要性。研究结果对决策者、国际发展援助和公民都具有重要的政策意义。

引言

近期的灾难——例如日本东北部地区发生的3/11复合型灾难、2011年新西兰基督城地震以及2013年中国四川地震——持续凸显了灾害脆弱性的普遍问题。无论工业化和发展水平如何，各国在应对和响应地震、海啸、台风、泥石流和其他灾难方面都面临严峻挑战。进入21世纪，由复杂的科技系统与自然相互作用引发的危机——例如因外部冲击而失去多个冷却系统的核电站——将进一步挑战民选领导人的能力。正如在美国墨西哥湾沿岸深水地平钻井平台发生的英国石油公司漏油事件，以及日本大熊町和双叶町福岛第一核电站发生的氢爆炸、燃料熔毁和放射性物质泄漏事件所显示的那样，“棘手问题”（wicked problems）的灾害减缓和管理仍在不断扩大。这些挑战之所以成为棘手问题，是因为它们具有非结构化、跨领域和持续不断的性质；也就是说，它们涉及复杂的连锁效应，有多个利益相关者，并且无法“一劳永逸”地解决（关于此类政策挑战的概述，请参见Weber and Khademian 2008和Head 2008）。

图1（下文）详细展示了20世纪和21世纪初自然灾害数量的增加。特别值得注意的是，20世纪上半叶记录的灾害数量基本持平，每年少于30起。然而，随着二战后全球发展、人口增长和城市化进程的推进，到21世纪初，每年发生的灾害数量激增至每年370多起。尽管每起灾害造成的死亡人数实际上在下降，但财产损失、机会成本和经济后果的增加给世界各国带来了沉重负担。学者们认为，2011年全球自然灾害的总成本超过3800亿美元（Mysiak et al 2012），这些经济成本不包括每年约6万人的生命损失，他们主要是在发展中国家因地震导致建筑物倒塌而丧生（Kenny 2012）。学者们还估计，像1995年日本关西地区神户地震这样的大规模灾难，在事件发生后长达15年的时间里，使家庭收入降低了15%（DuPont and Noy 2012）。

图1. 过去一个世纪自然灾害数量的增加

■ 注：数据来自EM-DAT

国家和国际层面的许多政策工作仍然专注于物理基础设施和灾害的物理准备。针对脆弱居民的指南强调个人储备食物和水以及短期应对措施，例如为易受影响的房产堆放沙袋。房屋和高层建筑的工程标准持续收紧，许多发达民主国家的规划者试图将人口迁离脆弱社区。例如，新西兰首都惠灵顿人口稠密的市中心位于多条活动断层之上，因此，决策者在20世纪70年代决定大幅收紧建筑规范。由于该市许多建筑建于19世纪末和20世纪初，因此，为整个城市区域应对未来的地震，意味着拆除旧建筑并采用铅阻尼器和橡胶支座等建筑技术加固剩余建筑（2013年4月新西兰惠灵顿实地考察）。新西兰工程师继续检查该市约4000座公共和商业建筑，并已发出数百份“124条款”通知，要求业主在规定期限内加固或拆除有地震风险的建筑物（详情请参见http://quake.howison.co.nz/）。另一个侧重于物理基础设施的灾害减缓工作是针对2010年和2011年基督城地震的政策应对，这些地震始于2010年9月，并持续到2011年2月22日造成185人死亡的地震。基督城多层办公楼的倒塌造成了最多的死亡人数，中央政府通过坎特伯雷地震恢复局（CERA）等新组织对市中心区域实施了“红区”管理。在此过程中，CERA在不稳定商业和住宅建筑被拆除并新建之前，禁止进入该区域。

世界各地的决策者在许多灾难中都触发了类似的对建筑环境的政策关注。2004年12月26日印度洋海啸造成东南亚近25万人死亡后，印度政府命令所有沿海居民后撤5公里。对许多渔民来说，这个距离阻碍了他们有效从事海洋捕捞活动，他们因此忽视了命令，选择留在他们易受灾害的家中。同样，在日本东北部地区，中央政府继续为3/11复合型灾难提供双重应对措施。由于许多社区对于涉及砍伐当地山林并将现有房屋迁移到新建高地的潜在搬迁计划存在分歧，东京既资助了修建新的海堤，也资助了房屋搬迁……（续）