政府能力と市民のインプットが災害管理において果たす役割

EAIフェローズプログラムワーキングペーパーシリーズNo.40

著者

ダニエル・P・オルドリッチは、パデュー大学の准教授およびユニバーシティ・スカラーであり、2012-2013年度は東京大学のフルブライト研究教授を務めた。2011-2012年度は、アメリカ科学振興協会（AAAS）のフェローとして米国国際開発庁（USAID）に所属していた。ハーバード大学日米関係プログラムの先進研究フェロー、パリ政治学院（Sciences Po）アメリカン・センターの客員研究員、インド・ムンバイのタタ災害管理研究所の客員教授などを歴任している。

研究関心分野は、災害後の復旧、論争のある施設の立地、市民社会と国家の相互作用、経験を通じた男女の社会化などである。彼の研究は、ニューヨーク・タイムズ、CNN、米国国務省メディアハブ、全米アジア研究所などで取り上げられている。2011年5月、パデュー大学のパデュー・エクスポーネント紙は、彼を「国際的・国家的出来事に影響を与えたトップ5教授」の一人に選出した。2012年7月、災害復旧に関する彼のニューヨーク・タイムズの論説は、アトランティック・ワイヤー誌のベストコラム5選に選ばれた。

オルドリッチの最初の著書『Site Fights: Divisive Facilities and Civil Society in Japan and the West』は2008年にコーネル大学出版局から出版され、2010年5月に（第2版ペーパーバックとして）再版され、世間思想社から日本語訳が出版された。本書は18以上の学術誌やいくつかのブログで書評されている。フレンチ・ノンフィクション、グリーンフィールド・オプティミスト、ジャパン・フォーカスなどでも言及されている。

彼の2冊目の著書『Building Resilience: Social Capital in Disaster Recovery』は2012年夏にシカゴ大学出版局から出版された。災害復旧に関するその他の論文には、ケビン・クルックとの共著「Strong Civil Society as a Double-Edged Sword: Siting Trailers in Post-Katrina New Orleans」（Political Research Quarterly誌）、『Disasters』誌掲載の「Social, Not Physical, Infrastructure: The Critical Role of Civil Society after the 1923 Tokyo Earthquake」（本論文は公共政策部門最優秀論文賞を受賞）、「Fixing Recovery: Social Capital in Post-Crisis Resilience」（The Journal of Homeland Security誌）、「Separate but Unequal: Post Tsunami Aid Distribution in Southern India」（Social Science Quarterly誌）、「The Power of People: Social Capital’s Role in Recovery from the 1995 Kobe Earthquake」（Natural Hazards誌）、「The Externalities of Strong Social Capital: Post-Tsunami Recovery in Southeast India」（Journal of Civil Society誌）、および『Perspectives on Politics』誌における災害に関する複数の書籍のレビューがある。

要旨

あらゆる種類の災害は、世界中の住民が遭遇する可能性のある最も一般的な危険の一つであり続けている。苦痛と経済的結果の観点から見た災害のコストは、開発途上国と先進国の両方で増加し続けている。多くの政策的焦点は、物理的なインフラの準備と修復を強化する措置に引き続き向けられている。対照的に、社会と国家の特性、例えば政府の能力や社会的な信頼のレベルが、災害後の環境でどのように相互作用するかを明らかにしようとする研究はほとんどない。4つの質的ケーススタディを用いて、本稿は、危機的状況における政府と市民社会が果たす役割、そして規範、信頼、政治的制度の間の相互作用をよりよく理解する必要性を強調する。その結果は、意思決定者、国際開発援助、そして市民にとって重要な政策的含意をもたらす。

はじめに

日本の東北地方における3.11複合災害、ニュージーランド・クライストチャーチの2011年地震、中国・四川省の2013年地震などの最近の災害は、災害に対する脆弱性の広範な問題を改めて浮き彫りにしている。工業化と開発のレベルに関わらず、各国は地震、津波、台風、土砂崩れ、その他の壊滅的な災害の準備と対応において深刻な課題に直面している。21世紀が進むにつれて、自然と相互作用する複雑な技術システムによって引き起こされる危機、例えば外部からの衝撃によって複数の冷却システムが失われた原子力発電所などは、選出された指導者の能力をさらに試すことになるだろう。米国湾岸沖のディープウォーター・ホライズン掘削リグでのBP原油流出事故や、日本の大熊町と双葉町の福島第一原発での水素爆発、燃料溶融、放射性物質の漏洩で見られたように、災害緩和と管理の「厄介な問題」は拡大し続けている。これらの課題は、その非構造的、横断的、そして執拗な性質のために厄介な問題として機能する。すなわち、複雑な波及効果を伴い、複数の利害関係者が関与し、「一度限り」解決することはできない（このような政策課題の概要については、Weber and Khademian 2008およびHead 2008を参照）。

図1（下記）は、20世紀から21世紀初頭にかけての自然災害の増加数を示している。特に、20世紀前半の約30年間の災害発生数は年間30件未満で横ばいであったことに注目されたい。しかし、第二次世界大戦後の世界的な開発の進展、人口増加、都市化の傾向とともに、年間災害発生数は21世紀初頭には年間370件以上に急増した。災害あたりの死者数は実際に減少しているものの、この増加による物的損害、機会費用、経済的影響は世界中の国々に負担をかけている。研究者たちは、2011年には世界の自然災害の総コストが3800億米ドルを超えたと主張している（Mysiak et al 2012）。これらの経済的コストは、地震による建物の倒壊で毎年主に開発途上国で失われる約6万人の命とは別に計算されている（Kenny 2012）。研究者たちはまた、日本の関西地方で発生した1995年の神戸地震のような大規模災害は、その出来事から15年もの間、世帯収入を15パーセント低下させたと推定している（DuPont and Noy 2012）。

図1. 過去1世紀における自然災害発生数の増加

■注：EM-DATのデータより

国家レベルおよび国際レベルでの多くの政策立案は、物理的なインフラと災害に対する物理的な備えに固執している。脆弱な住民向けのガイドラインは、食料と水の個人の備蓄や、脆弱な財産への土嚢の設置などの短期的な対応を強調している。住宅や高層ビルの建築基準は引き続き厳格化されており、多くの先進民主主義国では、計画担当者が住民を脆弱な地域から移転させようとしている。例えば、人口密度の高いニュージーランドの首都ウェリントンは、複数の活断層の上に位置しているため、1970年代の意思決定者は建築基準を大幅に厳格化することを決定した。市内の建物の多くは19世紀後半から20世紀初頭にかけて建設されたものであったため、都市全体を将来の地震に備えるためには、古い建物を解体し、鉛ダンパーやゴムベアリングなどの建築技術を用いて残りの建物を補強する必要があった（2013年4月ウェリントン訪問時に確認）。ニュージーランドのエンジニアは、市内の約4000の公共および商業ビルを検査し続けており、所有者に一定期間内に耐震性のない建物を補強または解体するよう求める「セクション124」通知を数百件発行している（詳細はhttp://quake.howison.co.nz/を参照）。災害緩和における物理的インフラに焦点を当てた取り組みのもう一つの例は、2010年9月に始まり2011年2月22日の死者185人を出したクライストチャーチ地震に対応した政策である。クライストチャーチでの高層オフィスビルの倒壊が最多の死者数を引き起こし、中央政府はカンタベリー地震復興庁（CERA）などの新しい組織を通じて、ダウンタウンエリアを「レッドゾーン」化した。その過程で、CERAは、不安定な商業ビルや住宅ビルが解体され、新しいビルが完成するまで、そのエリアへの立ち入りを禁止した。

多くの災害が、世界中の意思決定者から同様の構築環境政策への注力を引き起こしている。2004年12月26日のインド洋津波は、東南アジアで約25万人の命を奪ったが、インド政府はすべての沿岸住民に水辺から5km後退するよう命じた。多くの漁民にとって、この距離は海での生計を効果的に立てることを妨げ、彼らは命令を無視して脆弱な家に住み続けることを選んだ。同様に、日本の東北地方では、中央政府は3.11複合災害に対する二重の対応策に資金を提供し続けている。多くの地域社会が、地元の山を切り開き、既存の家屋を新たに造成された高台に移転することを含む移転計画について意見が分かれているため、東京は新しい防潮堤の建設と家屋の移転の両方に資金を提供している…（続く）