Роль государственного потенциала и участия граждан в управлении стихийными бедствиями

Рабочая серия документов Программы стипендиатов EAI № 40

Автор

Дэниел П. Олдрич — доцент и университетский ученый Университета Пердью, а в 2012–2013 учебном году — профессор по исследованиям Фулбрайта в Токийском университете. В 2011–2012 учебном году он был стипендиатом Американской ассоциации содействия развитию науки (AAAS) в USAID. Он был приглашенным научным сотрудником юридического факультета Токийского университета в Японии, старшим научным сотрудником Программы по американо-японским отношениям Гарвардского университета, приглашенным исследователем в Центре Америкен, Sciences Po в Париже, Франция, и приглашенным профессором Института управления стихийными бедствиями им. Таты в Мумбаи, Индия.

Его исследовательские интересы включают посткатастрофическое восстановление, размещение спорных объектов, взаимодействие гражданского общества и государства, а также социализацию женщин и мужчин через опыт. Его работа обсуждалась в New York Times, CNN, на Медиа-хабе Государственного департамента, в Национальном бюро азиатских исследований и т. д. В мае 2011 года газета Purdue Exponent назвала его в числе «Топ-5 профессоров, оказавших влияние на международные и национальные события». В июле 2012 года его статья в New York Times о посткатастрофическом восстановлении была названа одной из пяти лучших колонок в Atlantic Wire.

Первая книга Дэниела «Site Fights: Divisive Facilities and Civil Society in Japan and the West» была опубликована Cornell University Press в 2008 году, переиздана (в виде второго издания в мягкой обложке) в мае 2010 года и переведена на японский язык издательством Sekaishisosha Publishers. Книга была рецензирована более чем в 18 журналах и на нескольких блогах. О ней также упоминали French Nonfiction, Greenfieldoptimist и Japan Focus.

Его вторая книга «Building Resilience: Social Capital in Disaster Recovery» была опубликована летом 2012 года издательством University of Chicago Press. Дополнительные публикации по посткатастрофическому восстановлению включают: «Strong Civil Society as a Double-Edged Sword: Siting Trailers in Post-Katrina New Orleans» совместно с Кевином Круком в Political Research Quarterly, «Social, Not Physical, Infrastructure: The Critical Role of Civil Society after the 1923 Tokyo Earthquake» в журнале Disasters (эта статья получила награду за лучшую статью от секции государственной политики), «Fixing Recovery: Social Capital in Post-Crisis Resilience» в The Journal of Homeland Security, «Separate but Unequal: Post Tsunami Aid Distribution in Southern India» в Social Science Quarterly, «The Power of People: Social Capital’s Role in Recovery from the 1995 Kobe Earthquake» в Natural Hazards, «The Externalities of Strong Social Capital: Post-Tsunami Recovery in Southeast India» в Journal of Civil Society, а также обзор нескольких книг о стихийных бедствиях в Perspectives on Politics.

Аннотация

Стихийные бедствия всех типов остаются одними из наиболее вероятных опасностей, с которыми сталкиваются жители по всему миру. Стоимость стихийных бедствий с точки зрения страданий и экономических последствий как в развивающихся, так и в развитых странах продолжает расти. Значительное внимание политики по-прежнему уделяется мерам по укреплению физической инфраструктуры и готовности к ней. В отличие от этого, лишь немногие исследования пытались осветить, как характеристики общества и государства — такие как государственный потенциал и уровень доверия в обществе — взаимодействуют в посткатастрофических условиях. Используя четыре качественных тематических исследования, данная статья подчеркивает роль, которую играют правительство и гражданское общество в кризисных ситуациях, и необходимость лучшего понимания взаимодействия между нормами, доверием и политическими институтами. Результаты имеют важные политические последствия для лиц, принимающих решения, международной помощи в целях развития и самих граждан.

Введение

Недавние стихийные бедствия — такие как комплексное бедствие 3/11 в Тохоку, Япония, землетрясение 2011 года в Крайстчерче, Новая Зеландия, и землетрясение 2013 года в Сычуани, Китай — продолжают демонстрировать повсеместную проблему уязвимости перед лицом стихийных бедствий. Независимо от уровня индустриализации и развития, страны сталкиваются с серьезными проблемами при подготовке к стихийным бедствиям, таким как землетрясения, цунами, тайфуны, оползни и другие катастрофы, и реагировании на них. По мере продвижения в XXI век кризисы, вызванные сложными технологическими системами, взаимодействующими с природой — такими как атомные электростанции, которые потеряли несколько систем охлаждения из-за внешних воздействий — будут еще больше бросать вызов возможностям избранных лидеров. Как показал разлив нефти BP на буровой установке Deepwater Horizon у побережья Мексиканского залива в США и взрывы водорода, расплавление топлива и утечка радиоактивных материалов на реакторах Фукусима-дайчи в Окуме и Футабе, Япония, «сложные проблемы» смягчения последствий стихийных бедствий и управления ими продолжают расширяться. Эти проблемы являются «сложными», поскольку они неструктурированы, междисциплинарны и неумолимы; то есть они включают сложные волновые эффекты, имеют множество заинтересованных сторон и не могут быть решены «раз и навсегда» (см. Weber и Khademian 2008, а также Head 2008 для обзора этого типа политических проблем).

На Рисунке 1 (ниже) показано увеличение числа стихийных бедствий в XX и начале XXI веков. Обратите внимание, в частности, как число бедствий, зарегистрированных примерно за первую половину XX века, оставалось на уровне менее 30 в год. Однако с глобальными тенденциями роста развития, увеличения численности населения и урбанизации в период после Второй мировой войны число ежегодных бедствий резко возросло и к началу XXI века достигло более 370 в год. Хотя число погибших на одно бедствие фактически снизилось, ущерб имуществу, упущенные возможности и экономические последствия этого увеличения нанесли ущерб странам по всему миру. Ученые утверждают, что в 2011 году общие затраты на стихийные бедствия по всему миру достигли более 380 миллиардов долларов США (Mysiak et al 2012), и эти финансовые затраты не учитывают примерно 60 000 жизней, ежегодно уносимых в основном в развивающихся странах из-за обрушения зданий после землетрясений (Kenny 2012). Ученые также подсчитали, что крупномасштабные бедствия, такие как землетрясение в Кобе в 1995 году в регионе Кансай, Япония, снизили доход домохозяйств на 15 процентов на срок до 15 лет после события (DuPont и Noy 2012).

Рисунок 1. Увеличение числа стихийных бедствий за последнее столетие

■ Примечание: Данные EM-DAT

Большая часть политической работы на национальном и международном уровнях по-прежнему сосредоточена на физической инфраструктуре и физической подготовке к стихийным бедствиям. Руководства для уязвимых жителей подчеркивают индивидуальную подготовку запасов продовольствия и воды, а также краткосрочные меры реагирования, такие как засыпка мешками с песком уязвимых объектов. Стандарты проектирования для жилых домов и высотных зданий продолжают ужесточаться, а планировщики во многих развитых демократиях стремятся переместить население из уязвимых районов. Например, густонаселенный городской центр Веллингтона — столицы Новой Зеландии — расположен над несколькими активными разломами, и в результате лица, принимающие решения в 1970-х годах, решили значительно ужесточить строительные нормы. Поскольку многие здания в городе были построены в конце XIX и начале XX веков, подготовка всего городского района к будущим землетрясениям означала снос старых зданий и укрепление оставшихся с помощью таких строительных технологий, как свинцовые демпферы и резиновые опоры (полевой визит в Веллингтон, Новая Зеландия, апрель 2013 г.). Новозеландские инженеры продолжают проверять около 4000 общественных и коммерческих зданий в городе и выдали сотни уведомлений «раздела 124», которые требуют от владельцев укрепить или снести здания, подверженные риску землетрясений, в установленный срок (подробности см. на http://quake.howison.co.nz/). Другим примером работы по смягчению последствий стихийных бедствий, ориентированной на физическую инфраструктуру, являются политические меры реагирования на землетрясения 2010 и 2011 годов в Крайстчерче, которые начались в сентябре 2010 года и продолжались до землетрясения 22 февраля 2011 года, унесшего жизни 185 человек. Обрушение многоэтажных офисных зданий в Крайстчерче привело к наибольшему числу жертв, и центральное правительство через новые организации, такие как Управление по восстановлению после землетрясения в Кентербери (CERA), «закрыло» центр города. Таким образом, CERA закрыла район для заселения до тех пор, пока неустойчивые коммерческие и жилые здания не будут снесены и не будут построены новые.

Многие стихийные бедствия вызвали аналогичную направленность политических решений, ориентированных на застроенную среду, среди лиц, принимающих решения по всему миру. После цунами в Индийском океане 26 декабря 2004 года, унесшего жизни почти четверти миллиона человек в Юго-Восточной Азии, правительство Индии предписало всем прибрежным жителям отойти на 5 км от воды. Для многих рыбаков это расстояние мешало им эффективно заниматься своим промыслом в океане, и они проигнорировали приказ, решив остаться в своих уязвимых домах. Аналогично, в Тохоку, Япония, центральное правительство продолжает финансировать двойные меры реагирования на комплексное бедствие 3/11. Поскольку многие общины разделены по поводу планов возможного переселения, включающих вырубку местных гор и перемещение существующих домов на вновь созданные возвышенности, Токио финансирует как строительство новых морских дамб, так и переселение домов... (Продолжение)