理想的韩式外交安全政策指挥塔

2013 EAI特别报告

东亚研究院亚洲安全研究中心为了在天安舰•延坪岛事件后，就日益迫切需要设立的外交•安保•统一政策指挥塔问题，提出理想的韩式国家安保决策体系模型，特成立了“EAI外交安保政策决策体系研究团队”。在分析•评价韩国过去经验和外交政策决策体系一年多的研究过程中，研究团队出版了《理想的韩式外交安保政策指挥塔》报告，并提出了符合我国实际情况的外交安保政策决策体系——“战略参谋模式”和“兼具战略企划功能的秘书室模式”。我们期待本研究能为现总统직 인수委员会（交接委员会）正在进行的国家安保室设立讨论做出贡献。

I. 导论

1. 研究目的

本研究基于一个国家的政策内容和执行效率会受到其政策决策体系（结构、程序、运作方式、人事构成及关系等）的巨大影响这一事实，旨在通过分析•评价韩国过去的经验和外交政策体系，提出符合我国实际情况的理想外交安保政策决策体系。

在过去李明博政府的五年间，发生了开城工业园区韩方人员被扣事件、金刚山游客枪击事件、朝鲜导弹试射及核试验、临津江（音译）水库泄洪事件、大青海战、天安舰沉没事件、延坪岛炮击事件、韩日军事情报保护协定等外交安保领域的各种事件、事故和挑战。每当发生此类事件，共同且反复被指出的问题是，由于外交安保领域“指挥塔”的不完善，导致相关部门间政策协调及政策执行的效率和一致性不足。虽然在特定事件发生后采取了补充和加强系统的措施，但这些措施被评价为非常有限且仅限于最低限度的应对和调整，而非根本性和全面的对策。

与此相反，在卢武铉政府时期，虽然以国家安全保障会议（National Security Council: NSC）为中心进行运作，使得相关部门能够发出统一的声音并保证政策的一致性，但由于NSC的地位和影响力过大，导致其在政策制定和方案设定方面，相比于协调和调整，更倾向于“自上而下”（top-down）的方式，并表现出只朝特定方向推进的偏向性，同时相关部门的立场、意见和判断被轻视。也就是说，当其超越企划或协调调整的层面，甚至承担执行功能时，相关部门可活动的空间被压缩，在挖掘和制定对策以及执行方面也只能采取有限的 접근（方法），暴露出其局限性。

像这样，以卢武铉政府和李明博政府为代表的两种截然不同的体系，鲜明地展示了外交安保政策决策体系和运作方式在政策制定和执行方面，对于方向设定、政策方案选择以及效率等方面所具有的意义、影响和重要性。换言之，需要注意的是，无论政策方向如何，仅凭构建何种程序和形式的外交安保政策决策体系，其成果和结果就可能有所不同。

在进行此类研究时，需要考虑的一个重要因素是与外交安保政策决策体系相关的条件和环境的变化。与过去不同，包括公民社会团体在内的影响外交安保政策的行为者日趋多元化，外交安保问题也呈现出复合性和多层次的特点。对于具有复合性质的问题，要寻求有效的解决方案，就需要具备从多个角度分析问题并结合或融合多种手段的能力。因此，有必要分析和评价何种体系最能反映变化的环境特点，并保障复合性 접근（方法），从而提高政策的 완성도（完整度）和 성취도（成就度）。

在此背景下，分析体系（structure）与程序（process）之间的关系（体系与运作之间的关系）也是必要的。需要对信息收集、情况分析•评价、目标设定、制定执行战略、确保手段和方法、执行、审查及补充等政策决策和执行的全过程及程序进行细致的审查，并判断何种体系能够保障顺畅的执行过程。本研究不仅考虑结构性体系，还需考虑运作方式，并审查能够保障体系与运作方式之间联动性的方案，旨在提出反映政策决策流程的理想外交安保政策决策体系。

2. 研究方法

本研究旨在通过比较•审查过去的案例，提出符合我国实际情况且理想的外交安保政策决策体系。过去的案例包括：金大中政府时期（秘书室与NSC并行运作体系）在政府成立之初，在审查外国案例的基础上，引入以NSC为中心的决策体系，并使其与秘书室并存；卢武铉政府时期（NSC中心体系）进一步扩大和强化NSC；以及李明博政府时期（秘书室中心体系），回归到金大中政府之前的形态。其中，金大中政府和卢武铉政府在很多方面具有相似之处，可以统称为“参谋型（staff）”组织；而李明博政府则可称为“秘书型（secretary 或 liaison）”组织。金大中政府在政府成立的同时，审查了外国案例，并在此基础上引入了以NSC为中心的决策体系，并建立了与秘书室并存的体制。日常性事务由外交安保秘书室处理，而NSC则承担中长期政策企划和危机管理任务。卢武铉政府将秘书室和NSC合并，转变为以NSC为中心的体系，并承担了企划•调整乃至执行功能。相反，李明博政府废除了NSC秘书处，回归到过去，转变为以外交安保首席秘书室为中心的体系（在总统室长之下仅保留信息情况室）。第一个模型受到了青瓦台（总统府）独断专行和越权的批评，而另一方面，第二个模型则受到了指挥塔缺失和政策混乱的批评。更具体地说，每个模型都具有如下优缺点。

[表 1] 参谋型组织与秘书型组织之优缺点比较

总之，本研究的目标是在分析和评估过去15年我们所经历的不同形式的外交安全政策决策体系的同时，考察外国的案例，提出适合我们的体系。

II. 过去政府的案例

自1963年12月14日根据朴正熙总统的指示制定《国家安全保障会议法》以来，国家安全保障会议（NSC）尽管经历了两次法律修订，但由于形式上的构成未能响应时代的要求，一直有名无实地运作。自安全保障会议成立到国民政府成立的35年间，仅召开了51次会议，而在1993年至1998年国民政府成立前夕，仅召开了3次会议。国民政府将国家安全保障会议的活性化及功能强化设定为100项国家核心课题，并通过修订《国家安全保障会议法》及《关于国家安全保障会议运作等的规定》，将安保会议常任委员会制度化并新设了事务处，从而奠定了NSC体系的基础……（待续）