Una Torre de Control Óptima para la Política Exterior y de Seguridad de Corea

Informe Especial EAI 2013

El Centro de Estudios de Seguridad Asiática del Instituto de Estudios de Asia Oriental (EAI) ha establecido el 'Equipo de Investigación sobre el Sistema de Toma de Decisiones de Política Exterior y de Seguridad del EAI' con el objetivo de presentar un modelo de sistema de toma de decisiones de política exterior, de seguridad y de unificación de Corea, cuya necesidad se ha planteado con mayor fuerza tras los incidentes del Cheonan y Yeonpyeong. Tras un año de investigación analizando y evaluando las experiencias pasadas de Corea y su sistema de toma de decisiones de política exterior, el equipo de investigación ha publicado el informe [Una Torre de Control Óptima para la Política Exterior y de Seguridad de Corea], presentando el 'Modelo de Estrategia de Estado Mayor' y el 'Modelo de Secretaría con Función de Planificación Estratégica' como sistemas de toma de decisiones de política exterior y de seguridad que se ajustan a nuestras circunstancias. Esperamos que esta investigación pueda contribuir a las discusiones sobre el establecimiento de una Oficina de Seguridad Nacional que se está llevando a cabo actualmente en el Comité de Transición Presidencial.

I. Introducción

1. Propósito de la Investigación

Este estudio tiene como objetivo presentar un sistema de toma de decisiones de política exterior y de seguridad óptimo que se ajuste a las circunstancias de Corea, analizando y evaluando las experiencias pasadas y el sistema de política exterior de Corea, basándose en el hecho de que el contenido y la eficiencia de la implementación de las políticas se ven muy afectados por el sistema de toma de decisiones (estructura, procedimiento, método de operación, composición del personal y relaciones, etc.) que tiene un país.

Durante los cinco años del gobierno de Lee Myung-bak, ocurrieron diversos incidentes, accidentes y desafíos en el ámbito de la política exterior y de seguridad, como la detención de personal surcoreano en el Complejo Industrial de Kaesong, el incidente del tiroteo de un turista en Kumgangsan, el lanzamiento de misiles y pruebas nucleares por parte de Corea del Norte, el incidente de la liberación de agua de la presa Imjin, la Batalla de Daecheong, el hundimiento del Cheonan, el bombardeo de Yeonpyeong y el Acuerdo de Cooperación de Información Militar entre Corea del Sur y Japón. Cada vez que ocurrían estos incidentes, se señalaba de manera común y repetida la falta de coordinación y la falta de eficiencia y coherencia en la implementación de políticas entre los departamentos relevantes debido a la imperfección de la 'torre de control' en el ámbito de la política exterior y de seguridad. Si bien se tomaron medidas para complementar y fortalecer el sistema después de que ocurrieran incidentes específicos, se evaluó que estas fueron respuestas y ajustes muy limitados y mínimos, en lugar de medidas fundamentales e integrales.

Por el contrario, durante el gobierno de Roh Moo-hyun, la operación se centró en el Consejo de Seguridad Nacional (NSC), lo que permitió que los departamentos pertinentes hablaran con una sola voz y se garantizara la coherencia de las políticas. Sin embargo, debido a que la posición y la influencia del NSC se volvieron demasiado grandes, se argumentó que el enfoque de 'arriba hacia abajo' se consolidó en la formulación de políticas y la definición de alternativas, mostrando una tendencia a progresar en una dirección específica, y que las opiniones y juicios de los departamentos relevantes fueron desestimados. Es decir, al asumir funciones de implementación más allá de la planificación, coordinación y ajuste, se redujo el margen de maniobra de los departamentos pertinentes y se crearon problemas al tener que adoptar enfoques limitados para descubrir e implementar alternativas y contramedidas.

Los sistemas divergentes representados por los gobiernos de Roh Moo-hyun y Lee Myung-bak demuestran claramente la importancia, el significado y el impacto que los sistemas y métodos de operación de toma de decisiones de política exterior y de seguridad tienen en el establecimiento de la dirección de la política, la selección de alternativas políticas y la eficiencia. En otras palabras, se debe tener en cuenta que el rendimiento y los resultados pueden variar, sin tener en cuenta la dirección de la política, dependiendo del tipo de sistema de toma de decisiones de política exterior y de seguridad que se establezca, ya sea en términos de procedimiento o forma.

Uno de los factores importantes a considerar al llevar a cabo esta investigación es el cambio en las condiciones y el entorno relacionados con el sistema de toma de decisiones de política exterior y de seguridad. A diferencia del pasado, los actores que influyen en la política exterior y de seguridad se han diversificado, incluyendo organizaciones de la sociedad civil, y los problemas de política exterior y de seguridad han adquirido aspectos y características complejas y multinivel. Para encontrar soluciones efectivas a problemas de naturaleza compleja, se requiere la capacidad de analizar problemas desde diversas perspectivas y combinar o fusionar diversos medios. Por lo tanto, es necesario analizar y evaluar qué sistema es el sistema adecuado que puede mejorar la calidad y el logro de las políticas al reflejar bien las características de las condiciones cambiantes y garantizar un enfoque complejo.

En relación con esto, también se requiere el análisis de la relación entre el sistema (estructura) y el procedimiento (proceso) (la relación entre el sistema y la operación). Se requiere una revisión detallada de todo el proceso de toma y ejecución de políticas, incluida la recopilación de información, el análisis y la evaluación de la situación, el establecimiento de objetivos, la formulación de estrategias de implementación, la obtención de medios y métodos, la ejecución, la revisión y la mejora, y es necesario determinar cuál es el sistema que puede garantizar un proceso de implementación fluido. Esta investigación considera no solo el sistema estructural sino también el método de operación, y tiene como objetivo presentar un sistema óptimo de toma de decisiones de política exterior y de seguridad que refleje el flujo de toma de decisiones políticas, examinando formas de garantizar la interconexión entre el sistema y el método de operación.

2. Método de Investigación

Este estudio tiene como objetivo presentar un sistema de toma de decisiones de política exterior y de seguridad óptimo y adecuado a nuestras circunstancias mediante la comparación y revisión de casos pasados. Los casos pasados incluyen el gobierno de Kim Dae-jung (sistema de operación paralela de la Secretaría y el NSC), que introdujo un nuevo sistema y método de operación como el Comité Permanente, el Comité de Coordinación de Trabajo y el Comité de Evaluación de la Situación, estableciendo una oficina de seguridad para el Consejo de Seguridad Nacional; el gobierno de Roh Moo-hyun, que amplió y fortaleció aún más el NSC (sistema centrado en el NSC); y el gobierno de Lee Myung-bak, que puede considerarse un retorno a la forma anterior al gobierno de Kim Dae-jung (sistema centrado en la Secretaría). De estos, los gobiernos de Kim Dae-jung y Roh Moo-hyun pueden agruparse como organizaciones de 'personal (staff)' debido a sus similitudes sustanciales, mientras que el gobierno de Lee Myung-bak puede clasificarse como una organización de 'secretario o enlace'. El gobierno de Kim Dae-jung, al asumir el cargo, examinó casos extranjeros y, basándose en ellos, introdujo un sistema de toma de decisiones de política exterior y de seguridad centrado en el NSC, estableciendo una forma paralela a la Secretaría. Las tareas diarias se manejaban principalmente a través de la Secretaría de Política Exterior y de Seguridad, mientras que el NSC se encargaba de la planificación de políticas a mediano y largo plazo y la gestión de crisis. El gobierno de Roh Moo-hyun integró la Secretaría y el NSC, pasando a un sistema centrado en el NSC que se encargaba de la planificación, coordinación e incluso funciones de implementación. Por el contrario, el gobierno de Lee Myung-bak abolió la Oficina del Consejo de Seguridad Nacional y regresó al pasado, cambiando a un sistema centrado en la Oficina del Subsecretario de Política Exterior y de Seguridad (manteniendo solo la Sala de Información y Situación bajo el Jefe de Gabinete Presidencial). El primer modelo fue criticado por la extralimitación y el abuso de poder de la Casa Azul, mientras que el segundo modelo fue criticado por la ausencia de una torre de control y la confusión de políticas. Más específicamente, cada modelo se evaluó con las siguientes ventajas y desventajas.

[Tabla 1] Comparación de Ventajas y Desventajas de las Organizaciones de Personal y de Secretaría

En conclusión, el objetivo de esta investigación es presentar un sistema adecuado para nosotros, analizando y evaluando las diferentes formas de sistemas de toma de decisiones de política exterior y de seguridad que hemos experimentado en los últimos 15 años, al mismo tiempo que examinamos casos extranjeros.

II. Casos de Gobiernos Anteriores

Desde la promulgación de la Ley del Consejo de Seguridad Nacional el 14 de diciembre de 1963, por orden del Presidente Park Chung-hee el 14 de diciembre de 1963, el Consejo de Seguridad Nacional (NSC) ha operado de manera nominal, sin cumplir con las demandas de la época, a pesar de dos revisiones de la ley. Durante los 35 años transcurridos desde la creación del Consejo de Seguridad Nacional hasta la entrada del Gobierno del Pueblo, solo se celebraron 51 reuniones, y desde 1993 hasta justo antes del establecimiento del Gobierno del Pueblo en 1998, solo se celebraron tres veces. El Gobierno del Pueblo estableció la base del sistema del NSC al establecer la activación y el fortalecimiento de las funciones del Consejo de Seguridad Nacional como uno de los 100 principales objetivos de la política nacional y al reformar la 'Ley del Consejo de Seguridad Nacional' y el 'Reglamento sobre la Operación del Consejo de Seguridad Nacional' para regularizar el Comité Permanente del Consejo de Seguridad y crear una oficina de secretaría... (continuación)