Желаемая модель командного центра внешнеполитического и оборонного ведомств Республики Корея

Специальный доклад EAI 2013 г.

Центр исследований азиатской безопасности Института восточноазиатских исследований (EAI) сформировал «Исследовательскую группу по системе принятия внешнеполитических и оборонных решений EAI» с целью представления желаемой модели национальной системы принятия внешнеполитических и оборонных решений Республики Корея в связи с вопросом о создании командного центра для внешней политики, обороны и объединения, необходимость которого особенно остро ощущалась после инцидентов с кораблем «Чхонан» и островом Ёнпхёндо. По итогам годичного исследования, в ходе которого были проанализированы и оценены прошлый опыт Республики Корея и система принятия внешнеполитических решений, исследовательская группа опубликовала доклад «Желаемая модель командного центра внешнеполитического и оборонного ведомств Республики Корея» и представила «модель стратегического штаба» и «модель аппарата президента с функцией стратегического планирования» как системы принятия внешнеполитических и оборонных решений, соответствующие нашим реалиям. Мы надеемся, что данное исследование внесет вклад в обсуждение создания Национального управления по обеспечению безопасности, которое в настоящее время ведется в переходном комитете президента.

I. Введение

1. Цель исследования

Настоящее исследование направлено на представление желаемой системы принятия внешнеполитических и оборонных решений Республики Корея, проанализировав и оценив прошлый опыт и систему принятия внешнеполитических решений страны, исходя из того, что система принятия решений (структура, процедуры, методы функционирования, кадровый состав и взаимоотношения и т. д.) оказывает значительное влияние на содержание политики и эффективность ее реализации.

За пять лет правления администрации Ли Мён Бака произошел ряд инцидентов и вызовов в области внешней политики и обороны, таких как задержание северокорейской стороной южнокорейского персонала в комплексе Кэсон, обстрел туриста из КНДР в Кымгансане, испытательные пуски ракет и ядерные испытания Северной Кореи, сброс воды из плотины Имнам, бой у острова Тэчхон, потопление корвета «Чхонан», обстрел острова Ёнпхёндо, заключение соглашения о взаимной защите информации между Республикой Корея и Японией. В связи с каждым из этих инцидентов неизменно указывалось на неполноценность «командного центра» в сфере внешней политики и обороны, что приводило к отсутствию координации политики и недостаточной эффективности и последовательности в ее реализации между соответствующими ведомствами. Хотя после возникновения определенных инцидентов предпринимались меры по совершенствованию и укреплению системы, они оцениваются как весьма ограниченные и минимальные, а не как фундаментальные и всеобъемлющие.

Напротив, в период правления администрации Но Му Хёна, когда функционирование осуществлялось в основном через Совет национальной безопасности (National Security Council: NSC), удалось добиться единого голоса заинтересованных ведомств и последовательности политики. Однако, поскольку статус и влияние NSC чрезмерно возросли, возникла оценка, что вместо координации и согласования, политика стала проводиться по принципу «сверху вниз» (top-down), демонстрируя тенденцию к одностороннему развитию и пренебрегая позициями, мнениями и суждениями соответствующих ведомств. То есть, поскольку NSC выполнял не только функции планирования, координации и согласования, но и функции реализации, область деятельности соответствующих ведомств сузилась, что привело к ситуации, когда они были вынуждены применять ограниченный подход к разработке и реализации альтернативных вариантов и мер.

Таким образом, различные системы, представленные правлениями Но Му Хёна и Ли Мён Бака, наглядно демонстрируют, какое значение, влияние и важность имеют система принятия внешнеполитических и оборонных решений и методы ее функционирования для определения направления политики, выбора альтернативных вариантов и эффективности ее реализации. Иными словами, следует учитывать, что в зависимости от того, какая процедура и форма системы принятия внешнеполитических и оборонных решений будет построена, результаты и эффективность могут отличаться, даже если не учитывать направление политики.

Одним из важных факторов, которые необходимо учитывать при проведении такого исследования, является изменение условий и среды, связанных с системой принятия внешнеполитических и оборонных решений. В отличие от прошлого, число субъектов, влияющих на внешнеполитические и оборонные решения, включая организации гражданского общества, диверсифицировалось, а внешнеполитические и оборонные вопросы приобрели комплексный и многоуровневый характер. Для поиска эффективных решений комплексных проблем требуется способность анализировать проблемы с различных точек зрения и комбинировать или интегрировать различные средства. Поэтому необходимо проанализировать и оценить, какая система является подходящей, поскольку она может наилучшим образом отражать особенности измененных условий и обеспечивать комплексный подход, тем самым повышая полноту и достижение целей политики.

В этой связи также требуется анализ взаимосвязи между системой (structure) и процедурами (process) (взаимосвязи между системой и функционированием). Необходим детальный анализ всего процесса принятия и реализации решений, включая сбор информации, анализ и оценку ситуации, постановку целей, разработку стратегии реализации, обеспечение средствами и методами, исполнение, рассмотрение и корректировку. Важно определить, какая система может обеспечить бесперебойный процесс реализации. Настоящее исследование стремится представить желаемую систему принятия внешнеполитических и оборонных решений, отражающую процесс принятия решений, путем рассмотрения не только структурной системы, но и методов ее функционирования, а также путей обеспечения взаимосвязи между системой и методами ее функционирования.

2. Методы исследования

Настоящее исследование направлено на представление желаемой системы принятия внешнеполитических и оборонных решений, подходящей для наших условий, путем сравнительного анализа прошлых 사례й. Прошлые примеры включают случаи правления администрации Ким Дэ Чжуна, которая установила секретариат Совета национальной безопасности и внедрила новые системы и методы функционирования, такие как постоянный комитет, комитет по координации практической работы и комитет по оценке ситуации, и управляла параллельно аппаратом президента и Советом национальной безопасности (параллельная система управления аппаратом президента и Советом национальной безопасности); правления администрации Но Му Хёна, которая расширила и укрепила Совет национальной безопасности (система, ориентированная на Совет национальной безопасности); и правления администрации Ли Мён Бака, которая вернулась к форме, предшествовавшей правлению администрации Ким Дэ Чжуна (система, ориентированная на аппарат президента). Из них правления администраций Ким Дэ Чжуна и Но Му Хёна, имея значительные сходства между собой, могут быть объединены и названы «штабными» организациями (staff), тогда как администрация Ли Мён Бака может быть названа «секретарской» (secretary или liaison) организацией. Администрация Ким Дэ Чжуна, с момента своего вступления в должность, рассмотрела зарубежные примеры и на их основе внедрила систему принятия внешнеполитических и оборонных решений, ориентированную на Совет национальной безопасности, создав форму, параллельную аппарату президента. Повседневные текущие вопросы решались через секретариат по внешней политике и обороне, а Совет национальной безопасности выполнял задачи по долгосрочному стратегическому планированию и управлению кризисами. Администрация Но Му Хёна объединила аппарат президента и Совет национальной безопасности, перейдя к системе, ориентированной на Совет национальной безопасности, который отвечал за функции планирования, координации и реализации. Напротив, администрация Ли Мён Бака упразднила секретариат Совета национальной безопасности и вернулась к прошлой системе, ориентированной на аппарат советника по внешней политике и обороне (сохранив только информационно-ситуационный центр при главе администрации президента). В отношении первой модели высказывалась критика о чрезмерном доминировании и превышении полномочий со стороны администрации президента, а в отношении второй модели – критика об отсутствии командного центра и путанице в политике. Более конкретно, каждая модель оценивается как имеющая следующие преимущества и недостатки.

[Таблица 1] Сравнение преимуществ и недостатков штабных и секретарских организаций

Таким образом, цель настоящего исследования заключается в представлении подходящей для нас системы путем анализа и оценки различных форм систем принятия внешнеполитических и оборонных решений, с которыми мы сталкивались за последние 15 лет, а также путем рассмотрения зарубежных примеров.

II. Примеры прошлых правительств

Совет национальной безопасности (NSC) с момента принятия Закона о Совете национальной безопасности 14 декабря 1963 года по поручению президента Пак Чон Хи в 1962 году, несмотря на два изменения закона, функционировал формально и не отвечал требованиям времени, оставаясь на бумаге. За 35 лет с момента создания Совета национальной безопасности до прихода к власти правительства Ким Дэ Чжуна было проведено всего 51 заседание, а с 1993 года до кануна вступления в должность правительства Ким Дэ Чжуна в 1998 году состоялось лишь 3 заседания. Правительство Ким Дэ Чжуна поставило активизацию и укрепление функций Совета национальной безопасности в качестве одной из 100 приоритетных задач государственного управления и заложило основу системы NSC путем внесения изменений в Закон о Совете национальной безопасности и Положение о функционировании Совета национальной безопасности, сделав заседания постоянного комитета Совета национальной безопасности регулярными и учредив секретариат...