The Responsibility to Protect (R2P) in Humanitarian Emergencies: From Libya to North Korea?

EAI Asia Security Initiative Working Paper No. 22

Author

Shin-wha Lee is a professor in the department of political science and international relations at Korea University. Professor Lee received her B.A. in English language and literature from Ewha Women’s University and received her Ph.D. in government and politics (international relations) from University of Maryland at College and served as Post-Doctoral fellowship at the Center for International Affairs of Harvard University. She served as a researcher of Ilmin International Relations Institute at Korea University, special advisor to the United Nations, ‘Rwandan Independent Inquiry’ appointed by UN Secretary General Kofi Annan, chair’s advisor of East Asian Vision Group, Korean Coordinator of Trilateral Commission, visiting professor of Institute of Defense and Strategic Studies at Singapore Nanyang University, Korean representative of the Korea-China-Japan Future Leaders’ Forum, visiting scholar of East Asian Studies Program at Princeton University, full-time visiting professor of School of International and Public Affairs at Columbia University, and scholar-in-residence for political affairs of the Republic of Korea Permanent Mission to the United Nations. Now she is a member of editorial board of Journal of East Asian Studies, research director of Ilmin International Relations Institute at Korea University, member of Council for Security Cooperation in the Asia Pacific, member of Trilateral Commission, member and executive committee of board of directors of Academic Council for the United Nations System, and division chief of Asiatic Research Center at Korea University Humanity Korea (HK) Project. Her recent English publications include South Korean Strategic Thought toward Asia (2008), Ethical, Normative and Educational Frameworks for the Promotion of Human Security in East-Asia (2004), and Environment Matters: Conflicts, Refugees & International Relations (2001).

I. はじめに

20世紀末、武力紛争の性質に変化が見られた。大規模な国家間戦争は、暴力的な国家内紛争、すなわち「新戦争」（Kaldor 1999; 2007）に取って代わられ、その大多数の犠牲者は民間人であった。過去20年間にわたる内戦の蔓延とそれに伴う人道危機の深刻化に直面し、国際社会は危機予防と対応のための国際的仲介または介入の重要性をますます認識するようになった。国連の平和維持活動と人道支援ミッションは、これらの問題に対処するための主要な手段となり、国家主権の潜在的な侵害よりも、人権と民間人に対する国際的責任が優先されるようになった。

しかしながら、特に軍事行動を伴う国際的介入は、国家主権の侵害の可能性を懸念する一部の国家の間で懸念を高めている。人権問題は一般的に国家の国内法問題の一部とみなされているため、人権侵害を理由とした外部からの介入は、主権の不当な侵害と見なされる（Lee 2004）。

その結果、国際社会は、人権および人道問題が安全保障問題として見なされるべきか否かについて、依然として決定を下せずにいる。対照的に、環境・経済の悪化、疫病の蔓延といった問題は、比較的容易に安全保障問題として定義されてきた。それにもかかわらず、ルワンダ、ボスニア、ダルフールにおける大量虐殺やジェノサイドの防止における明白な失敗を目の当たりにした後、保護のための新たな規範と規則を模索し正当化しようとする国連およびその他の国際アクターの間での傾向は、後戻りできないものとなっているように思われる。国家主権と個人の人権という問題を同時に解決するためには、規範的枠組みの変革が強く求められている。保護責任（R2P）という概念は、人々の保護を目的とした国際社会の介入の時期と方法に関する新たな国際規範と政策指針を模索するというこの必要性をもって発展した。1999年のNATO主導によるコソボにおける人道的目的のための軍事行動が人道的介入の合法性と正当性について深刻な懸念を引き起こした後、介入と国家主権に関する国際委員会（ICISS）のR2Pに関する報告書は世界的な注目を集め、国際的な議論を活発化させた。

R2Pは、主権を特権や支配の手段ではなく、責任として再定義する規範または一連の原則である。それは、国家が自国民を保護する責任を負い、国家政府が自国民を保護する責任を果たすことができない、または果たす意思がない場合、国際社会はジェノサイド、民族浄化、戦争犯罪、人道に対する罪という「4つのR2P犯罪」から、必要であれば武力を用いてでも、それらを保護する二次的な責任を負うことを規定している（ICISS 2001）。R2Pの原則は、2005年9月の国連総会第60回会合ハイレベル全体会合において、国家および政府の首脳によって全会一致で採択され、R2Pの実施に関する国連総会決議（A/RES/63/308）は2009年9月に採択された。

しかし、たとえ全会一致で受け入れられたとしても、概念を政策に転換することは非常に困難である。当初、ICISS報告書は、R2Pの範囲に国家崩壊や圧倒的な自然災害または環境災害の状況を含めることを推奨していた（ICISS 2001）が、後に4つのR2P犯罪に限定された。これは、R2P概念の恣意的な使用を禁止し、無制限の国際介入を正当化することを防ぐためであった。それにもかかわらず、2011年のリビアにおけるR2Pに基づくNATOによる国連安全保障理事会（UNSC）の承認を得た軍事介入は、依然として多くの論争を引き起こした。さらに、このR2Pの限定的な定義は、自然災害と人為的災害の組み合わせが人々の苦しみを増幅させる複雑な緊急事態に直面している北朝鮮のような事例に、どのように効果的に対応できるかについての議論につながっている。

人道的介入と同様に、R2Pはいくつかのジレンマに直面している。国際的介入を正当化するために、人道危機はどの程度深刻でなければならないのか？狭義に定義されたR2P犯罪は、複雑な人道危機における苦しみをどのように包含できるのか？国連安保理は、いつ外部からの軍事関与を正当な行為として承認し、いつ承認しないべきか？武力介入がより多くの危険を生むのか、それとも国家内の人道危機を傍観することがより多くの危険を生むのか？R2Pは、外部からの関与に対してどのような規範的・法的根拠を提供できるのか？なぜR2Pドクトリンは単なる人道的介入以上のものなのか、そしてR2Pは人道的介入の欠点を克服できるのか？リビアでは介入が必要であったのに、民間人の保護の必要性という点ではリビアとほぼ同じ状況であったシリアではなぜ介入がなかったのか？もしリビアやシリアで起こったような危機が発生した場合、国際社会はR2Pの原則に基づいて北朝鮮への軍事介入を選択することは可能か？

これらの問いに沿って、本ワーキングペーパーはまず、多次元的な国連平和維持活動と人道的介入に特に重点を置いて、複雑な緊急事態に対する国際的対応を概観する。次に、R2Pの概念の発展と議論について論じ、それに続いてR2Pの概念と実践に関連する限界と論争について考察する。第三に、カンボジア、ダルフール、ケニア、コートジボワール、リビア、シリアをR2Pで定義された犯罪事例として、ミャンマー、ソマリア、ジンバブエを非R2P事例として、数多くのケーススタディを用いて、国際的に承認されたR2P犯罪と「非R2P」犯罪の両方にR2Pを適用する可能性を検討する。これらのケーススタディを通じて、R2Pの範囲を拡大する可能性と妥当性を評価し、北朝鮮の事例に対する実践的な示唆を見出すことができるだろう。残念ながら、国連加盟国が、現在の状況だけでなく、たとえ北朝鮮の人々がリビアやシリアのような状況に直面したとしても、R2Pを北朝鮮に適用する可能性は低いと思われる。なぜなら、国連安全保障理事会の常任理事国である中国とロシアが、北朝鮮に対するいかなる軍事介入にも拒否権を行使するからである。

要するに、本稿の当初の仮説は、R2Pを言葉から行動に移すことの困難さを考慮すると、R2Pの範囲を4つの犯罪に限定することが現実的であるというものである。しかしながら、狭義に記述されたR2Pは、たとえ人権侵害と人道問題が世界で最も恐ろしいものの一つである北朝鮮のような事例であっても、複雑な人道危機を予防、保護、または対応する潜在能力を制限する。したがって、現実世界での適用可能性を損なうことなく、R2Pの範囲を拡大する方法を探求することは、最終的に有益である。

II. 複雑な緊急事態における国際的介入

1. 複雑な人道危機の台頭

国連は、加盟国の領土保全と政治的主権を尊重するとともに、国際協力と集団安全保障を通じて平和を維持することに専念している。同機構の創設者たちは、国家間の紛争予防におけるその極めて重要な役割を構想していた。外部からの侵略を防ぐことが、それぞれの国家内の市民の個人的な安全を保証することにつながると信じられていたのである。

しかし、今日の武力紛争の大部分は、国家間の戦争ではなく、単一の国家内での内戦や民族紛争に起因している。過去10年間（2001-2010年）の合計29件の大規模武力紛争のうち、国家間で行われたのはわずか2件であり、残りの27件は国内紛争であった（SIPRI Yearbook 2011）。冷戦終結以降、より一般的になったこれらの国家内紛争は、国家内の民族、共同体、宗教の違いに基づいており、政治的権力闘争、領土問題、中核的な経済資源といった要因が絡み合うと、しばしば解決困難なものとなっている。

国家内紛争や国家の失敗の最中に生じた最も深刻な危機は、しばしば人道的な観点から定義されてきた。国連人道問題調整事務所（OCHA）によると、今日の武力紛争は、「民間人、人道支援活動家に対する積極的かつ意図的な標的化、広範な人権侵害、特に女性と子供に対する残虐な戦争手段としての強姦およびその他の性的暴力犯罪の使用、強制移住」と結びついている。食料、水、避難所といった基本的な必需品への民間人のアクセス拒否、および紛争地域への国際的な人道支援アクセスの制限もまた、民族浄化やジェノサイドの事例は言うまでもなく、広範な人間の苦しみの主な原因となっている（Lee 2004）。..(続く)