La Responsabilidad de Proteger (R2P) en Emergencias Humanitarias: ¿De Libia a Corea del Norte?

Documento de Trabajo No. 22 de la Iniciativa de Seguridad Asiática de EAI

Autor

Shin-wha Lee es profesora en el departamento de ciencias políticas y relaciones internacionales de la Universidad de Korea. La profesora Lee obtuvo su Licenciatura en Lengua y Literatura Inglesas en la Universidad Femenina de Ewha y su Doctorado en Gobierno y Política (Relaciones Internacionales) en la Universidad de Maryland en College Park. Fue becaria postdoctoral en el Centro de Asuntos Internacionales de la Universidad de Harvard. Se desempeñó como investigadora del Instituto Ilmin de Relaciones Internacionales de la Universidad de Korea, asesora especial de las Naciones Unidas, miembro de la "Indagación Independiente sobre Ruanda" designada por el Secretario General de la ONU, Kofi Annan, asesora del presidente del Grupo de Visión de Asia Oriental, coordinadora coreana de la Comisión Trilateral, profesora visitante del Instituto de Estudios de Defensa y Estrategia de la Universidad Tecnológica de Nanyang en Singapur, representante coreana del Foro de Líderes del Futuro Corea-China-Japón, académica visitante del Programa de Estudios de Asia Oriental de la Universidad de Princeton, profesora visitante a tiempo completo de la Escuela de Asuntos Internacionales y Públicos de la Universidad de Columbia, y académica residente para asuntos políticos de la Misión Permanente de la República de Corea ante las Naciones Unidas. Actualmente es miembro del consejo editorial del Journal of East Asian Studies, directora de investigación del Instituto Ilmin de Relaciones Internacionales de la Universidad de Korea, miembro del Consejo de Cooperación en Seguridad en Asia y el Pacífico, miembro de la Comisión Trilateral, miembro y miembro del comité ejecutivo de la junta directiva del Consejo Académico para el Sistema de las Naciones Unidas, y jefa de división del Centro de Investigación Asiática del Proyecto de Humanidades de Korea (HK) de la Universidad de Korea. Sus publicaciones recientes en inglés incluyen South Korean Strategic Thought toward Asia (2008), Ethical, Normative and Educational Frameworks for the Promotion of Human Security in East-Asia (2004), y Environment Matters: Conflicts, Refugees & International Relations (2001).

I. Introducción

El final del siglo XX fue testigo de un cambio en la naturaleza del conflicto armado. Las grandes guerras interestatales fueron reemplazadas por violentos conflictos interestatales, o "nuevas guerras" (Kaldor 1999; 2007), donde la gran mayoría de las víctimas han sido civiles. Abrumada por la proliferación de conflictos internos y las consiguientes crisis humanitarias en las últimas dos décadas, la comunidad internacional ha reconocido cada vez más la importancia de la mediación o intervención internacional para la prevención y respuesta a crisis. Las misiones de mantenimiento de la paz y humanitarias de la ONU han sido la principal herramienta para abordar estos problemas, con los derechos humanos y la responsabilidad internacional hacia los civiles primando sobre las posibles violaciones de la soberanía estatal.

Sin embargo, la intervención internacional, particularmente aquella que implica acción militar, ha generado preocupaciones entre algunos estados que temen posibles vulneraciones de la soberanía estatal. Dado que la cuestión de los derechos humanos se considera comúnmente parte de los asuntos legales internos de un estado, la intervención externa por motivos de violaciones de derechos humanos se considera una violación injustificable de la soberanía (Lee 2004).

En consecuencia, la comunidad internacional sigue indecisa sobre si los derechos humanos y las cuestiones humanitarias deben considerarse problemas de seguridad. Por el contrario, cuestiones como el deterioro ambiental y económico, y la propagación de enfermedades epidémicas se han definido como de seguridad con relativa facilidad. No obstante, parece ser una tendencia irreversible dentro de las Naciones Unidas (ONU) y entre otros actores internacionales buscar y justificar nuevas normas y reglas de protección tras presenciar fallos evidentes en la prevención de atrocidades masivas y genocidios en Ruanda, Bosnia y Darfur. Para abordar simultáneamente las cuestiones de soberanía estatal y derechos humanos individuales, es necesario un cambio en el marco normativo. La noción de la responsabilidad de proteger (R2P) se desarrolló con este imperativo de buscar una nueva norma internacional y una guía de política sobre cuándo y cómo la comunidad internacional debería intervenir en aras de la protección humana. Tras la acción militar liderada por la OTAN en Kosovo en 1999 con fines humanitarios, que generó serias preocupaciones sobre la legalidad y legitimidad de la intervención humanitaria, el informe de la Comisión Internacional sobre Intervención y Soberanía Estatal (ICISS) sobre la R2P atrajo la atención mundial y alimentó un debate internacional.

La R2P es una norma o conjunto de principios que redefine la soberanía como una responsabilidad en lugar de un privilegio o un medio de control. Prescribe que un estado tiene la responsabilidad de proteger a su población y que, si un gobierno nacional no puede o no está dispuesto a cumplir con la responsabilidad de proteger a su pueblo, la comunidad internacional tiene la responsabilidad secundaria de protegerlos, incluso por la fuerza si es necesario, de los "cuatro crímenes de la R2P": genocidio, limpieza étnica, crímenes de guerra y crímenes de lesa humanidad (ICISS 2001). Los principios de la R2P fueron adoptados unánimemente por los jefes de estado y de gobierno en la Reunión Plenaria de Alto Nivel de la Cumbre Mundial del 60º Período de Sesiones de la Asamblea General de las Naciones Unidas (AGNU) en septiembre de 2005, y la Resolución de la Asamblea General de las Naciones Unidas (A/RES/63/308) sobre la implementación de la R2P fue adoptada en septiembre de 2009.

Sin embargo, es muy difícil convertir el concepto en política, incluso si se acepta unánimemente. Originalmente, el informe de la ICISS recomendó que el alcance de la R2P incluyera situaciones de colapso estatal y catástrofes naturales o ambientales abrumadoras (ICISS 2001), pero esto se redujo posteriormente a los cuatro crímenes de la R2P. El objetivo era prohibir el uso arbitrario del concepto de R2P para justificar una intervención internacional ilimitada. Sin embargo, esto aún generó mucha controversia durante la intervención militar en Libia en 2011, sancionada por el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas (CSNU) y liderada por la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN), una intervención basada en la R2P. Además, esta definición limitada de la R2P ha dado lugar a debates sobre cómo puede responder eficazmente a casos como Corea del Norte, que enfrenta emergencias complejas donde una combinación de desastres naturales y provocados por el hombre agrava el sufrimiento de la población.

Al igual que la intervención humanitaria, la R2P se enfrenta a varios dilemas: ¿Cuán graves deben ser las emergencias humanitarias para justificar la intervención internacional? ¿Cómo pueden los crímenes de la R2P, definidos de forma restrictiva, dar cabida a quienes sufren en crisis humanitarias complejas? ¿Cuándo debe el CSNU aprobar la participación militar externa como un acto justificable y cuándo no? ¿Qué genera más peligro, intervenir por la fuerza o permanecer como espectador de la crisis humanitaria dentro de un estado? ¿Qué tipo de fundamentos normativos y legales puede proporcionar la R2P para la participación externa? ¿Por qué la doctrina de la R2P es más que una mera intervención humanitaria, y puede la R2P superar las deficiencias de la intervención humanitaria? ¿Por qué fue necesaria la intervención en Libia y no en Siria, donde la situación ha sido más o menos la misma que en Libia en términos de necesidad de protección civil? ¿Es factible que la comunidad internacional opte por la intervención militar en Corea del Norte basándose en los principios de la R2P si ocurre una crisis como la de Libia?

En línea con estas indagaciones, este documento de trabajo primero revisa las respuestas internacionales a emergencias complejas, con especial énfasis en el mantenimiento de la paz multidimensional de la ONU y la intervención humanitaria. Segundo, se discutirá el desarrollo del concepto y los debates sobre la R2P, seguido por las limitaciones y controversias relacionadas con las nociones y prácticas de la R2P. Tercero, se examinará la posibilidad de aplicar la R2P tanto a los crímenes de la R2P respaldados internacionalmente como a los "crímenes no R2P" con una serie de estudios de caso: Camboya, Darfur, Kenia, Costa de Marfil, Libia y Siria como crímenes delineados por la R2P; y Myanmar, Somalia y Zimbabue como casos no R2P. A través de estos estudios de caso, podemos evaluar la posibilidad y validez de ampliar el alcance de la R2P y encontrar las implicaciones prácticas para el caso de Corea del Norte. Lamentablemente, parece improbable que los estados miembros de la ONU apliquen la R2P a Corea del Norte, no solo en su situación actual, sino incluso si la población del país se enfrentara a una situación como la de Libia y Siria, porque China y Rusia, ambos miembros permanentes del Consejo de Seguridad de la ONU, vetarán cualquier intervención militar contra Corea del Norte.

En resumen, la suposición inicial de este trabajo es que, dada la dificultad de convertir la R2P de palabras en hechos, es práctico limitar el alcance de la R2P a cuatro crímenes. Sin embargo, la R2P descrita de forma restrictiva también limita su potencial para prevenir, proteger o reaccionar ante emergencias humanitarias complejas, incluso en casos como Corea del Norte, donde las violaciones de derechos humanos y los desafíos humanitarios se encuentran entre los más terribles del mundo. Por lo tanto, es en última instancia beneficioso explorar formas de ampliar el alcance de la R2P de una manera que no socave su aplicabilidad en el mundo real.

II. Intervención Internacional en Emergencias Complejas

1. Auge de las Emergencias Humanitarias Complejas

La ONU se dedica a respetar la integridad territorial y la soberanía política de sus estados miembros, así como a salvaguardar la paz a través de la cooperación internacional y la seguridad colectiva. Los fundadores de la organización previeron su papel vital en la prevención de conflictos entre estados. Se creía que la defensa contra la agresión externa garantizaría a su vez la seguridad personal de los ciudadanos dentro de los respectivos estados.

Sin embargo, la mayoría de los conflictos armados actuales se derivan de guerras civiles y conflictos comunales dentro de un solo estado reconocido, en lugar de guerras entre estados. De un total de 29 conflictos armados importantes en la última década (2001-2010), solo 2 se libraron entre estados y los 27 casos restantes fueron internos (SIPRI Yearbook 2011). Estos conflictos interestatales, que se han vuelto más prevalentes desde el fin de la Guerra Fría, se han basado en diferencias étnicas, comunales y religiosas dentro de un estado, y a menudo se han vuelto intratables cuando entran en juego factores como la lucha por el poder político, cuestiones territoriales y recursos económicos fundamentales.

Las crisis más graves que han surgido en medio de conflictos interestatales o fallos estatales a menudo se han definido en términos humanitarios. Según la Oficina de Coordinación de Asuntos Humanitarios de la ONU (OCHA), los conflictos armados actuales se combinan con "el ataque activo y deliberado a civiles, incluidos trabajadores humanitarios, violaciones generalizadas de derechos humanos, el uso de la violación y otros delitos de violencia sexual como armas de guerra brutales, particularmente contra mujeres y niños, y el desplazamiento forzado". La negación del acceso de los civiles a las necesidades básicas, como alimentos, agua y refugio, y el acceso humanitario internacional limitado a las zonas de crisis son también las principales causas de aflicciones humanas generalizadas, sin mencionar los casos de limpieza étnica o genocidio que representan las peores formas de crisis humanitarias en zonas de conflicto (Lee 2004)...(Continuará)