В конечном счете идентичность восторжествует: ядерная угроза Северной Кореи и ответ Южной Кореи в 2006 году

Рабочий документ № 18 Инициативы EAI по безопасности в Азии

Автор

Ким Сонбэ является старшим научным сотрудником Института национальной безопасности (INSS). На этой должности он консультирует правительство и участвует в разработке политики в отношении Северной Кореи и вопросов Корейского полуострова. До этой должности он работал старшим советником министра по вопросам национального объединения (2006 г.). До вступления в эту должность д-р Ким занимал должность старшего директора и директора (2003-2006 гг.) Бюро стратегического планирования Совета национальной безопасности (СНБ) Кореи. Д-р Ким получил степень доктора философии по политологии в Сеульском национальном университете.

I. Что сделало ядерную угрозу Северной Кореи «недобалансированной»?

Принцип баланса сил преобладал на Корейском полуострове с начала Холодной войны. Корейская война может быть понята с этой точки зрения. Военное наращивание между двумя Кореями неуклонно росло даже после подписания перемирия, и продолжают происходить мелкие и крупные военные конфликты. Эти обстоятельства привели к своего рода стратегическому балансу на Корейском полуострове. Однако решающий фактор, который мог изменить межкорейский стратегический баланс, возник в начале 1990-х годов: развитие ядерного оружия Северной Кореей.

Разработка ядерного оружия Северной Кореей была впервые обнаружена на начальных стадиях в конце 1980-х и начале 1990-х годов. Она так и не была эффективно остановлена, и сейчас Северная Корея считается находящейся на стадии ядерного арсенала с накоплением ядерных материалов и двумя ядерными испытаниями. Примечательно, что в ноябре 2010 года была раскрыта программа Северной Кореи по обогащению урана в дополнение к ее существующей плутониевой ядерной программе, что вызвало еще большую обеспокоенность по поводу северокорейской ядерной проблемы. Ядерное испытание Северной Кореи в 2006 году ознаменовало критический этап, сделав Северную Корею де-факто ядерным государством. Но реакция Южной Кореи была неожиданно сдержанной. Не было никаких сильных санкций против Северной Кореи, ни соответствующей попытки ядерного вооружения. Почему это произошло?

Почему не удалось остановить ядерное вооружение Северной Кореи? Согласно реалистической теории, логика дилеммы безопасности должна была бы вызвать балансирующее поведение, но фактические реакции были ограничены и даже напоминали политику фактического умиротворения. Вариант США мог быть ограничен геополитикой Корейского полуострова и альянсом США и Республики Корея. Любые санкции против Северной Кореи, военные или экономические, не могли быть введены, если бы им воспротивилась Южная Корея, союзник США. Какова была реакция Южной Кореи? Ядерное вооружение Северной Кореи решительно изменило военно-стратегический баланс в межкорейских отношениях. Хотя Южная Корея должна была бы реагировать более проактивно на угрозу со стороны Северной Кореи, она этого не сделала с точки зрения реализма. Даже без упреждающего военного удара должны были быть введены сильные санкции против Северной Кореи, учитывая, что соображения безопасности были высшим приоритетом в процессе принятия решений Южной Кореей. Тем не менее администрация Ро Му Хёна в значительной степени продолжала опираться на существующие межкорейские отношения и присоединилась к санкциям против Северной Кореи, введенным Советом Безопасности ООН после первого ядерного испытания, наиболее критической фазы северокорейской ядерной программы. Было ли это действие провалом политики или исключительным случаем? Если мы просто хотим оценить политику Южной Кореи, то можем остановиться здесь, но если мы хотим тщательно проанализировать ее, потребуется гораздо более сложный анализ.

Неоклассические реалисты называют поведение угрожаемой страны «недобалансированием», когда она не распознает явную и непосредственную опасность, просто не реагирует на нее или реагирует незначительно и неосмотрительно (Schweller 2004, стр. 159–160). Спорно, можем ли мы назвать реакцию администрации Ро на ядерную угрозу Северной Кореи «недобалансированием». Либералы, как и реалисты, могут не согласиться с этим утверждением. С либеральной точки зрения, реакция администрации Ро была рациональным выбором, отражающим прогресс межкорейских отношений, поскольку чрезмерные военные меры или сильные санкции против Северной Кореи могли вызвать ненужное военное напряжение на Корейском полуострове и поставить под угрозу все межкорейские отношения. Строгие реалисты также могут не рассматривать поведение администрации Ро как «недобалансирование». По их мнению, балансирующее действие в то время не требовалось, поскольку общий стратегический баланс уже действовал на Корейском полуострове благодаря альянсу США и Республики Корея. Скорее, они могли бы рассматривать реакцию администрации Ро как чрезмерное вовлечение, которое было слишком чувствительно к реакции Северной Кореи. Однако определение балансирующего поведения как имеющего военное значение является слишком узким и милитаристским подходом. Даже концепция «мягкого балансирования» была разработана для описания ограниченных и косвенных стратегий балансирования посредством создания коалиций и дипломатических переговоров, в отличие от «жесткого балансирования», такого как наращивание военной мощи и формирование альянсов (Paul 2005, стр. 58). Реакция администрации Ро на ядерное испытание Северной Кореи в 2006 году была даже ниже ее собственного уровня угрозы, не говоря уже об уровне, которого требовали консерваторы и Соединенные Штаты. Есть достаточно оснований рассматривать поведение администрации Ро как «недобалансирование», поскольку оно пренебрегло даже «мягким балансированием». Однако это было «недобалансирование» по конкретному вопросу, а не по совокупной структуре власти.

Тем не менее, данная статья не основана на неоклассическом реалистическом подходе. Реакцию администрации Ро трудно объяснить с помощью неоклассической реалистической теории, даже если имело место некоторое явление «недобалансирования». Неоклассический реализм отмечает роль внутренней политики. Искажение внешней политики внутренней политикой полностью учитывается в исследованиях внешней политики. Проблема в том, что, как показывают полные различия в политике в отношении Северной Кореи администраций Ро и Ли, внутренняя политика Южной Кореи может быть как «сверхбалансирующим», так и «недобалансирующим» фактором. Как объяснить такие различия в политических предпочтениях? Нам нужен более сложный подход, чем сравнительная внешняя политика. В случае Южной Кореи невозможно обобщить, как внутренняя политика отражается во внешней политике с несколькими внутренними переменными. В Южной Корее межкорейские отношения глубоко связаны с внутренней политикой, поскольку политика в отношении Северной Кореи включает культурные элементы, такие как идентичность и нормы.

Данное обсуждение проанализирует, как внутренняя политика Южной Кореи отражается в вопросе о ядерном оружии Северной Кореи, высшей заботе национальной безопасности, когда Северная Корея провела свое ядерное испытание в 2006 году. В частности, оно покажет, как культурные элементы, такие как нормы и идентичность, сформировали реакцию правительства Южной Кореи на ядерную угрозу Северной Кореи с точки зрения конструктивизма. Однако глобальная культурная среда, на которой фокусируется конструктивизм, здесь не будет подробно рассматриваться. Конструктивизм склонен отмечать влияние внутренней культурной среды в дополнение к международной. Но глобальная культурная среда, такая как режим Договора о нераспространении (ДНЯО) и нормы нераспространения, оказала относительно незначительное влияние на решения правительства Южной Кореи. Поэтому я рассмотрю релевантность различных альтернативных подходов, которые могут быть использованы для объяснения недобалансирования Южной Кореи в ответ на ядерную угрозу Северной Кореи.

II. Как объяснить реакцию Южной Кореи на ядерную угрозу Северной Кореи: краткий теоретический обзор

1. Неоклассический реалистический подход

Ядерный вопрос является наиболее типичным вопросом военной безопасности на международной политической арене и, как ожидается, будет сильно объяснен реалистической теорией международной политики, которая подчеркивает высокую политику. Согласно традиционному реализму, все нации преследуют свои национальные интересы, определяемые как власть. Однако национальная власть имеет неизбежные ограничения; баланс сил является основным фактором, определяющим поведение наций (Morgenthau 1985). И наиболее явной формой власти является военная сила и ядерное оружие, которые являются наиболее разрушительными средствами.

Таким образом, баланс сил является наиболее эффективным инструментом анализа для объяснения ядерного вопроса. Структурный реализм, пионером которого был Уолтц, подчеркивает концепцию баланса сил в другом контексте. В анархической международной системе без мирового правительства нации имеют те же функциональные свойства, что и единицы, поскольку они должны ставить выживание и безопасность превыше всего, а не сотрудничество с другими нациями. Поэтому наиболее значимым элементом в международной политике является распределение власти; в этом контексте баланс сил является ключевым фактором, который может объяснить и предсказать поведение всех наций (Waltz 1979). Ядерное вооружение, в частности, является критическим фактором, который может фундаментально изменить стратегический баланс между нациями. Развитие ядерного оружия Северной Кореей может быть интерпретировано с реалистической точки зрения. Существуют различные интерпретации стратегии переговоров Северной Кореи по ядерному оружию. Однако нельзя отрицать, что Северная Корея разработала свою программу ядерного оружия для обеспечения своего выживания и безопасности. Общепризнано, что стратегическими факторами для ядерного оружия Северной Кореи являются возросшая уязвимость безопасности с окончанием Холодной войны и крахом Восточного блока; страх перед нападением США, который усилился после войны в Ираке; растущий разрыв в национальных возможностях Юга и Севера Кореи; и бремя гонки обычных вооружений с Южной Кореей из-за собственных экономических трудностей Севера. Какими бы ни были факторы, ядерное вооружение может рассматриваться как наиболее эффективный инструмент для гарантии выживания северокорейского режима в быстро ухудшающейся стратегической среде.

Проблема в том, может ли реализм объяснить реакцию Южной Кореи на ядерную угрозу Северной Кореи. Традиционный реализм рассматривает государство как единицу, стремящуюся к власти, подобно человеку. А структурный реализм рассматривает международную анархическую структуру как определяющую поведение отдельного государства. В любом случае, реализм рассматривает государство как рационального унитарного актора. Государство, естественно, демонстрирует балансирующее поведение по отношению к внешним угрозам, но это не всегда так, например, в ответ на ядерную угрозу Северной Кореи в 2006 году. Южная Корея не предприняла никаких значимых военных мер в то время. В этом отношении мы можем отметить геополитический риск, с которым сталкивается правительство Южной Кореи. Возможность полномасштабной войны, как это было во время Корейской войны, ограничивает варианты политики в отношении Северной Кореи. Но чрезмерное подчеркивание геополитического риска может привести к игнорированию того факта, что существуют различные уровни санкций и разнообразные типы военных санкций, такие как военные учения и меры сдерживания. В любом случае, реакцию администрации Ро трудно объяснить с реалистической точки зрения.

Даже в рамках реализма теория международной политики, основанная на позитивистской гипотезе рациональности, подвергалась сомнению. Неоклассические реалисты отмечают процесс и взаимодействие агентов и признают, что на реакцию государства на внешнюю угрозу могут влиять внутренние обстоятельства. Чем ближе процесс принятия решений и фактические отношения государства и общества к унитарному актору, тем точнее предсказание реализма. И наоборот, когда государства разделены на общественном уровне, они менее склонны вести себя в соответствии с предсказаниями баланса сил. По словам Швеллер, неоклассического реалиста, мы можем объяснить выбор актора двумя причинами: во-первых, предпочтения актора, то есть готовность, и во-вторых, способность актора балансировать, учитывая политические и материальные препятствия, которые необходимо преодолеть. Швеллер выделяет четыре переменные, которые достаточно всеобъемлющи, чтобы объяснить реакцию государства на угрозы: консенсус элит, уязвимость правительства или режима, социальная сплоченность и сплоченность элит. Он утверждает, что несогласованные и раздробленные государства не желают и не способны балансировать против потенциально опасных угроз, поскольку элиты считают внутренние риски слишком высокими и не могут мобилизовать необходимые ресурсы из разделенного общества (Schweller 2004, стр. 168–170).

Неоклассический реалистический подход действительно имеет некоторые следствия, касающиеся северокорейской ядерной проблемы. Верно то, что северокорейская ядерная проблема ухудшалась за последние двадцать лет с начала 1990-х годов, несмотря на некоторый прогресс. Подозревалось, что Северная Корея разрабатывает свою ядерную программу в начале 1990-х годов, а сегодня считается де-факто ядерным государством. С точки зрения неоклассического реализма, эта ситуация является результатом отсутствия адекватной реакции на явные внешние угрозы и типичным явлением «недобалансирования». В рамках Швеллер это результат специфической внутренней политики Южной Кореи. Верно то, что южнокорейское государство-общество было фрагментировано в течение того же периода. Особенно после первого межкорейского саммита в 2000 году все общество, а также политические элиты, были почти расколоты по вопросу межкорейских отношений и политики в отношении Северной Кореи. Но этого недостаточно, чтобы объяснить реакцию Южной Кореи на ядерную угрозу Северной Кореи только ссылкой на сплоченность общества. Рамки Швеллер, основанные на опыте Великобритании и Франции в межвоенный период, не могут быть применены к Южной Корее, имеющей другую историческую основу. Более того, практически невозможно объяснить реакцию администрации Ли на северокорейскую ядерную проблему, которая является полной противоположностью реакции администрации Ро, в то время как фрагментация и сплоченность общества не изменились. Не имеет смысла объяснять, что реакция Южной Кореи полностью изменилась всего за два года, с изменением предпочтений актора из-за корректировок в обстоятельствах внутренней политики. Скорее, можно было бы сказать, что политические предпочтения двух администраций были социопсихологически разными. Верно то, что внутренняя политика имеет значение при балансировании внешних угроз. Но в случае Южной Кореи культурные элементы, такие как нормы и идентичность, оказывают гораздо большее влияние, чем политические и экономические интересы.

2. Либеральное объяснение

Либералы многое могут сказать о реакции Южной Кореи на ядерную угрозу Северной Кореи. Они бы отвергли концепцию «недобалансирования». «Недобалансирование», которое является очень ценностно-ориентированным, — это концепция, основанная на предположении, что необходимо предпринять проактивные балансирующие действия. Но либералы не сочли бы реакцию администрации Ро «недобалансированием». По их мнению, это была адекватная реакция для предотвращения эскалации напряженности на Корейском полуострове. По их мнению, при администрации Ли произошло своего рода недоиспользование, в результате чего северокорейская ядерная проблема ухудшилась в гораздо большей степени. Мотивация северокорейской ядерной угрозы заключалась в том, чтобы побудить Соединенные Штаты к переговорам об отмене финансовых санкций против Северной Кореи, а не в создании существенной и немедленной угрозы для создания стратегического дисбаланса между двумя Кореями. Принятие чрезмерных военных мер является чрезмерным балансированием, которое может вызвать военную напряженность на Корейском полуострове. С точки зрения либералов, выбор администрации Ро отражал прогресс межкорейских отношений. Основываясь на анализе затрат и выгод, это был рациональный выбор для поддержания межкорейских отношений посредством взвешенной реакции, а не путем отказа от всего отношения из-за сильных санкций против Северной Кореи. Это означает, что сработал так называемый «эффект перелива», как говорят либерализм и функционализм. Либеральные подходы основаны на гипотезе, что государство является в основном рациональным актором. Но если мы поймем, что выбор администрации Ро был не лучшим, но неизбежным и рациональным, то, по крайней мере, он исходит из того, что актор (администрация Ро) имел либеральный взгляд. Администрация Ли продемонстрировала другой выбор, отказавшись от межкорейских отношений ради защиты своих интересов безопасности. Тем не менее, либеральный подход также не может эффективно объяснить, почему две администрации Южной Кореи при почти одинаковой государственно-общественной структуре сделали противоположные политические выборы.

3. Конструктивистская альтернатива

Конструктивистский подход актуален для анализа реакции администрации Ро на северокорейскую ядерную проблему, поскольку он подчеркивает культурные элементы, такие как нормы и идентичность. Внутренняя политика Южной Кореи стала более разнообразной по мере того, как страна переживала быструю индустриализацию и демократизацию за последние полвека, и влияние внутренних переменных в процессе принятия решений значительно возросло. Таким образом, мы можем объяснить поведение Южной Кореи, анализируя общественное мнение по конкретным вопросам внешней политики или бюрократические интересы. Мы также можем просто использовать такие способы анализа, как когнитивная согласованность, групповое мышление и психологический стресс.

Однако реакция администрации Ро на первое ядерное испытание Северной Кореи, которое я анализирую здесь, по-видимому, была больше подвержена влиянию дискурсивной политики и культурных элементов, чем политических интересов, будучи гораздо более релевантной, чем когнитивные и психологические элементы личных политических элит.

Конструктивизм фокусируется больше на культурно-институциональных элементах среды и идентичности государства, чем на физической среде, окружающей его, формируя национальные интересы безопасности или политику безопасности государства. Катценштейн определяет нормы как коллективные ожидания надлежащего поведения акторов с определенной идентичностью. В некоторых ситуациях нормы действуют как правила, определяющие идентичность актора. В других ситуациях нормы действуют как стандарты, определяющие надлежащее воплощение уже определенной идентичности. Первые называются «конститутивными эффектами», которые определяют, какие действия позволят соответствующим другим признать определенную идентичность, а вторые называются «регулятивными эффектами», которые определяют стандарты надлежащего поведения (Katzenstein 1996, стр. 5). В совокупности нормы устанавливают ожидания относительно того, кем будет актор в определенной среде и как эти конкретные акторы будут вести себя (Katzenstein 1996, стр. 54). Нормы влияют на лиц, принимающих политические решения, чтобы они предпочитали или избегали определенных политик на основании норм, а общественность или эксперты представляют или поддерживают конкретные нормы для влияния на выработку политики... (Продолжение)