L'identité prévaut en fin de compte : la menace nucléaire de la Corée du Nord et la réponse de la Corée du Sud en 2006

Document de travail sur la sécurité en Asie de l'EAI n° 18

Auteur

Kim, Sungbae est chercheur principal à l'Institut de stratégie de sécurité nationale (INSS). À ce titre, il conseille le gouvernement et contribue à l'élaboration de politiques sur la Corée du Nord et les questions relatives à la péninsule coréenne. Avant ce poste, il a été conseiller principal en politique auprès du ministre de la Réunification nationale (2006). Avant d'occuper ce poste, M. Kim a été directeur principal et directeur (2003-2006) du Bureau de la planification stratégique du Conseil de sécurité nationale (NSC) de Corée. M. Kim est titulaire d'un doctorat en sciences politiques de l'Université nationale de Séoul.

I. Qu'est-ce qui a rendu la menace nucléaire de la Corée du Nord « sous-équilibrée » ?

Le principe de l'équilibre des pouvoirs prévaut sur la péninsule coréenne depuis le début de la Guerre froide. La guerre de Corée peut être comprise de ce point de vue. La militarisation s'est accrue continuellement entre les deux Corées même après la signature de l'armistice, et des conflits militaires de toutes tailles continuent de survenir. Ces circonstances ont abouti à une sorte d'équilibre stratégique sur la péninsule coréenne. Cependant, un facteur décisif susceptible de modifier l'équilibre stratégique intercoréen est apparu au début des années 1990 : le développement nucléaire de la Corée du Nord.

Le développement nucléaire de la Corée du Nord a été détecté pour la première fois à ses débuts à la fin des années 1980 et au début des années 1990. Il n'a jamais été efficacement arrêté, et le Nord est maintenant considéré comme étant à un stade d'arsenal nucléaire avec une accumulation de matières nucléaires et deux essais nucléaires. Notamment, en novembre 2010, le programme d'enrichissement d'uranium de la Corée du Nord a été révélé en plus de son programme nucléaire existant basé sur le plutonium, ce qui a rendu la question nucléaire nord-coréenne plus préoccupante. L'essai nucléaire de la Corée du Nord en 2006 a marqué une étape critique, faisant de la Corée du Nord un État nucléaire de facto. Mais la réponse de la Corée du Sud a été étonnamment mesurée. Il n'y a pas eu de sanctions fortes contre la Corée du Nord ni de tentative correspondante d'armement nucléaire. Qu'est-ce qui a causé cela ?

Pourquoi l'armement nucléaire de la Corée du Nord n'a-t-il pas été arrêté ? Selon la théorie réaliste, la logique du dilemme de sécurité aurait dû appeler à un comportement d'équilibrage, mais les réponses réelles ont été limitées et ont même ressemblé à une politique d'apaisement de facto. L'option américaine a pu être limitée par la géopolitique de la péninsule coréenne et l'alliance américano-sud-coréenne. Toute sanction contre la Corée du Nord, militaire ou économique, ne pouvait être imposée si la Corée du Sud, alliée des États-Unis, s'y opposait. Quelles ont été les réponses de la Corée du Sud ? L'armement nucléaire de la Corée du Nord a décisivement modifié l'équilibre stratégique militaire dans les relations intercoréennes. Bien que la Corée du Sud aurait dû réagir plus proactivement à la menace nord-coréenne, elle ne l'a pas fait, du point de vue du réalisme. Même sans frappe militaire préventive, de fortes sanctions contre la Corée du Nord auraient dû être imposées, étant donné que les préoccupations de sécurité étaient la priorité absolue dans le processus de prise de décision sud-coréen. Pourtant, l'administration Roh Moo-Hyun a largement continué à s'appuyer sur les relations intercoréennes existantes et n'a rejoint les sanctions contre la Corée du Nord imposées par le Conseil de sécurité de l'ONU qu'après le premier essai nucléaire, la phase la plus critique du programme nucléaire nord-coréen. Cette action était-elle un échec politique ou un cas exceptionnel ? Si nous voulons simplement évaluer la politique sud-coréenne, nous pourrions nous arrêter là, mais si nous voulons l'analyser attentivement, une analyse beaucoup plus complexe sera nécessaire.

Les néoréalistes classiques qualifient le comportement d'un pays menacé d'« sous-équilibrage » lorsqu'il n'a pas reconnu un danger clair et présent, n'y a tout simplement pas réagi ou y a répondu de manière dérisoire et imprudente (Schweller 2004, pp. 159-160). Il est discutable de qualifier la réaction de l'administration Roh à la menace nucléaire nord-coréenne de « sous-équilibrage ». Les libéraux comme les réalistes pourraient ne pas consentir à cet argument. D'un point de vue libéral, la réponse de l'administration Roh était un choix rationnel qui reflétait les progrès des relations intercoréennes, car des mesures militaires excessives ou des sanctions fortes contre la Corée du Nord auraient pu provoquer des tensions militaires inutiles sur la péninsule coréenne et compromettre l'ensemble de la relation intercoréenne. Les réalistes stricts pourraient également ne pas considérer le comportement de l'administration Roh comme un « sous-équilibrage ». Selon eux, aucun acte d'équilibrage n'était nécessaire à ce moment-là, car un équilibre stratégique global fonctionnait déjà sur la péninsule coréenne depuis la mise en place de l'alliance américano-sud-coréenne. Ils pourraient plutôt considérer la réponse de l'administration Roh comme un comportement de sur-engagement, trop sensible à la réaction de la Corée du Nord. Cependant, définir le comportement d'équilibrage comme une mesure militairement significative est une approche trop étroite et centrée sur le militaire. Même le concept de « soft balancing » a été développé pour décrire des stratégies d'équilibrage limitées et indirectes par la formation de coalitions et la négociation diplomatique, par opposition au « hard balancing » tel que l'accumulation militaire et la formation d'alliances (Paul 2005, p. 58). La réponse de l'administration Roh à l'essai nucléaire de la Corée du Nord en 2006 était même inférieure à son propre niveau de menace, sans parler du niveau exigé par les conservateurs et les États-Unis. Il y a suffisamment de raisons de considérer le comportement de l'administration Roh comme un « sous-équilibrage », car elle a négligé même le « soft balancing ». Il s'agissait cependant d'un « sous-équilibrage » sur une question spécifique plutôt que dans une structure de pouvoir globale.

Néanmoins, ce document ne repose pas sur l'approche néoréaliste classique. La réponse de l'administration Roh est difficile à expliquer par la théorie néoréaliste classique, même s'il y a eu une sorte de phénomène de « sous-équilibrage ». Le néoréalisme classique note le rôle de la politique intérieure. La distorsion de la politique étrangère par la politique intérieure est pleinement prise en compte dans les études de politique étrangère. Le problème est que, comme le montrent les différences complètes dans la politique envers la Corée du Nord des administrations Roh et Lee, la politique intérieure sud-coréenne peut être un facteur de « sur-équilibrage » ainsi qu'un facteur de « sous-équilibrage ». Comment expliquer de telles différences dans les préférences politiques ? Nous avons besoin d'une approche plus complexe que la théorie comparative de la politique étrangère. Dans le cas de la Corée du Sud, il est impossible de généraliser sur la manière dont la politique intérieure se reflète dans la politique étrangère avec plusieurs variables intérieures. En Corée du Sud, les relations intercoréennes sont profondément liées à la politique intérieure, car la politique envers la Corée du Nord inclut des éléments culturels tels que l'identité et les normes.

Cette discussion analysera comment la politique intérieure de la Corée du Sud se reflète dans la question nucléaire nord-coréenne, la préoccupation de sécurité nationale la plus élevée lorsque la Corée du Nord a procédé à son essai nucléaire en 2006. En particulier, elle montrera comment des éléments culturels tels que les normes et l'identité ont façonné la réponse du gouvernement sud-coréen à la menace nucléaire nord-coréenne en termes de constructivisme. Cependant, l'environnement culturel mondial sur lequel le constructivisme se concentre ne sera pas traité en profondeur ici. Le constructivisme tend à noter l'effet de l'environnement culturel intérieur en plus de l'environnement international. Mais l'environnement culturel mondial tel que le régime du Traité sur la non-prolifération (TNP) et les normes de non-prolifération ont eu un impact relativement insignifiant sur les décisions politiques du gouvernement sud-coréen. Je passerai donc en revue la pertinence de diverses approches alternatives qui peuvent être utilisées pour expliquer le comportement de sous-équilibrage de la Corée du Sud en réponse à la menace nucléaire nord-coréenne.

II. Comment expliquer la réponse de la Corée du Sud à la menace nucléaire nord-coréenne : un bref examen théorique

1. Approche néoréaliste classique

La question nucléaire est la question de sécurité militaire la plus typique sur la scène politique internationale et on peut s'attendre à ce qu'elle soit fortement expliquée par la théorie réaliste des relations internationales qui met l'accent sur la haute politique. Selon le réalisme traditionnel, toutes les nations poursuivent leurs intérêts nationaux, définis comme le pouvoir. Pourtant, il existe une limitation inévitable au pouvoir national ; l'équilibre des pouvoirs est un facteur majeur qui détermine le comportement des nations (Morgenthau 1985). Et la forme la plus explicite de pouvoir est l'arme militaire et nucléaire qui sont les moyens les plus destructeurs.

Ainsi, l'équilibre des pouvoirs est l'outil d'analyse le plus efficace pour expliquer une question nucléaire. Le structuralisme réaliste, initié par Waltz, met l'accent sur le concept d'équilibre des pouvoirs dans un contexte différent. Dans un système international anarchique sans gouvernement mondial, les nations ont la même propriété fonctionnelle que les unités en ce sens qu'elles doivent accorder la priorité absolue à leur survie et à leur sécurité plutôt qu'à la coopération avec d'autres nations. Par conséquent, l'élément le plus significatif en politique internationale est la distribution du pouvoir ; dans ce contexte, l'équilibre des pouvoirs est le facteur central qui peut expliquer et prédire le comportement de toutes les nations (Waltz 1979). L'armement nucléaire, en particulier, est un facteur critique qui peut modifier fondamentalement l'équilibre stratégique entre les nations. Le développement nucléaire de la Corée du Nord peut être interprété d'un point de vue réaliste. Il existe diverses interprétations de la stratégie de négociation nucléaire de la Corée du Nord. Pourtant, il est indéniable que la Corée du Nord a développé son programme d'armes nucléaires afin d'assurer sa survie et sa sécurité. Il est généralement admis que les facteurs stratégiques de l'armement nucléaire nord-coréen sont la vulnérabilité accrue en matière de sécurité avec la fin de la Guerre froide et l'effondrement du bloc de l'Est ; la peur d'une attaque américaine, qui s'est intensifiée après la guerre en Irak ; l'écart croissant entre les capacités nationales sud-coréennes et nord-coréennes ; et le fardeau de la course aux armements conventionnels avec la Corée du Sud en raison des propres difficultés économiques du Nord. Quels que soient les facteurs, l'armement nucléaire peut être perçu comme l'outil le plus efficace pour garantir la survie du régime nord-coréen dans un environnement stratégique en rapide détérioration.

Le problème est de savoir si le réalisme peut expliquer la réponse de la Corée du Sud à la menace nucléaire nord-coréenne. Le réalisme traditionnel considère un État comme une unité poursuivant le pouvoir, tout comme un être humain. Et le réalisme structurel considère la structure anarchique internationale comme définissant le comportement d'un État individuel. Dans les deux cas, le réalisme considère l'État comme un acteur unitaire rationnel. Un État montre naturellement un comportement d'équilibrage face aux menaces extérieures, mais ce n'a pas été le cas à de nombreuses reprises, comme la réponse à la menace nucléaire nord-coréenne en 2006. La Corée du Sud n'a pris aucune mesure militaire significative à ce moment-là. À cet égard, nous pourrions prendre note du risque géopolitique auquel le gouvernement sud-coréen est confronté. La possibilité d'une guerre à grande échelle, telle qu'expérimentée lors de la guerre de Corée, limite les options en matière de politique nord-coréenne. Mais surévaluer le risque géopolitique pourrait conduire à ignorer le fait qu'il existe divers niveaux de sanctions et divers types de sanctions militaires, tels que des exercices militaires et des mesures de dissuasion. En tout état de cause, la réponse de l'administration Roh est difficile à expliquer d'un point de vue réaliste.

Même au sein du réalisme, la théorie des relations internationales basée sur une hypothèse positiviste de rationalité a été remise en question. Les néoréalistes classiques notent le processus et l'interaction des agents et reconnaissent que la réponse d'un État à une menace extérieure peut être influencée par des circonstances intérieures. Plus le processus de prise de décision et les relations réelles entre l'État et la société sont proches d'un acteur unitaire, plus la prédiction du réalisme est précise. Inversement, lorsque les États sont divisés au niveau de la société, ils sont moins susceptibles de se comporter conformément aux prédictions de l'équilibre des pouvoirs. Selon Schweller, un néoréaliste classique, nous pouvons expliquer les choix d'un acteur pour deux raisons : la première est les préférences de l'acteur, c'est-à-dire sa volonté, et la seconde est la capacité de l'acteur à équilibrer, compte tenu des obstacles politiques et matériels qui doivent être surmontés pour ce faire. Schweller postule quatre variables suffisamment complètes pour expliquer les réponses des États aux menaces : le consensus des élites, la vulnérabilité du gouvernement ou du régime, la cohésion sociale et la cohésion des élites. Il soutient que les États incohérents et fragmentés ne sont ni disposés ni capables de s'équilibrer face à des menaces potentiellement dangereuses, car les élites considèrent les risques intérieurs comme trop élevés et sont incapables de mobiliser les ressources nécessaires d'une société divisée (Schweller 2004, pp. 168-170).

Une approche néoréaliste classique a en effet des implications concernant la question nucléaire nord-coréenne. Il est vrai que la question nucléaire nord-coréenne s'est détériorée au cours des vingt dernières années depuis le début des années 1990 malgré certains progrès. La Corée du Nord était soupçonnée de développer son programme nucléaire au début des années 1990 et est censée être un État nucléaire de facto aujourd'hui. D'un point de vue néoréaliste classique, cette situation résulte d'un manque de réponses appropriées aux menaces extérieures explicites et d'un phénomène typique de « sous-équilibrage ». Dans le cadre de Schweller, c'est le résultat de la politique intérieure spécifique de la Corée du Sud. Il est vrai que l'État-société sud-coréen était fragmenté pendant la même période. Particulièrement après le premier sommet intercoréen en 2000, l'ensemble de la société ainsi que les élites politiques étaient presque dichotomisés sur les relations intercoréennes et la politique envers la Corée du Nord. Mais il ne suffit pas d'expliquer la réponse de la Corée du Sud à la menace nucléaire nord-coréenne uniquement par référence à la cohésion de la société. Le cadre de Schweller, basé sur les expériences britannique et française pendant l'entre-deux-guerres, ne peut être appliqué à la Corée du Sud, qui a un contexte historique différent. De plus, il est pratiquement impossible d'expliquer la réponse de l'administration Lee à la question nucléaire nord-coréenne, qui est à l'opposé de celle de l'administration Roh, alors que la fragmentation et la cohésion sociales n'ont pas changé. Il n'est pas logique d'expliquer que la réponse de la Corée du Sud ait complètement changé après seulement deux ans, avec un changement des préférences de l'acteur dû à des ajustements dans les circonstances politiques intérieures. Il serait plutôt plus plausible de dire que les préférences politiques des deux administrations étaient différentes sur le plan socio-psychologique. Il est vrai que la politique intérieure est pertinente pour équilibrer les menaces extérieures. Mais dans le cas sud-coréen, les éléments culturels tels que les normes et l'identité sont beaucoup plus influents que les intérêts politiques et économiques.

2. Explication libérale

Les libéraux ont beaucoup à dire sur la réponse de la Corée du Sud à la menace nucléaire nord-coréenne. Ils rejetteraient le concept de « sous-équilibrage ». Le « sous-équilibrage », qui est très orienté vers les valeurs, est un concept basé sur l'hypothèse qu'une action d'équilibrage proactive doit être entreprise. Mais les libéraux ne considéreraient pas la réponse de l'administration Roh comme un « sous-équilibrage ». Pour eux, c'était la réponse appropriée pour éviter que les tensions ne s'accélèrent sur la péninsule coréenne. Selon eux, une sorte de sous-engagement s'est produite sous l'administration Lee, au point que la question nucléaire nord-coréenne s'est considérablement détériorée. La motivation derrière la menace nucléaire de la Corée du Nord était d'inciter les États-Unis à négocier la levée des sanctions financières contre la Corée du Nord plutôt que de créer une menace substantielle et immédiate pour provoquer un déséquilibre stratégique entre les deux Corées. Prendre des mesures militaires excessives est un sur-équilibrage qui pourrait provoquer des tensions militaires sur la péninsule coréenne. Dans la perspective libérale, le choix de l'administration Roh reflétait les progrès des relations intercoréennes. Sur la base d'une analyse coûts-avantages, c'était un choix rationnel de maintenir les relations intercoréennes par une réponse mesurée plutôt qu'en sacrifiant l'ensemble de la relation par de fortes sanctions contre la Corée du Nord. Cela signifie que l'effet d'entraînement » a fonctionné, comme le diraient le libéralisme et le fonctionnalisme. Les approches libérales sont basées sur l'hypothèse que l'État est fondamentalement un acteur rationnel. Mais si nous comprenons que le choix de l'administration Roh n'était pas le meilleur mais était inévitable et rationnel, cela découle au moins du fait que l'acteur (l'administration Roh) avait une vision libérale. L'administration Lee a montré un autre choix en sacrifiant sa relation intercoréenne afin de protéger ses intérêts de sécurité. Pourtant, l'approche libérale ne peut pas non plus expliquer efficacement pourquoi les deux administrations sud-coréennes, dans une structure État-société presque identique, ont fait des choix politiques opposés.

3. Alternative constructiviste

L'approche constructiviste est pertinente pour analyser la réponse de l'administration Roh à la question nucléaire nord-coréenne en ce qu'elle met l'accent sur des éléments culturels tels que les normes et l'identité. La politique intérieure sud-coréenne s'est diversifiée à mesure que le pays a connu une industrialisation et une démocratisation rapides au cours du dernier demi-siècle, et l'influence des variables intérieures dans le processus de prise de décision a considérablement augmenté. Ainsi, nous pouvons expliquer le comportement sud-coréen en analysant l'opinion publique sur des questions spécifiques de politique étrangère ou les intérêts bureaucratiques. Nous pouvons également simplement utiliser des méthodes d'analyse telles que la cohérence cognitive, la pensée de groupe et le stress psychologique.

Cependant, la réponse de l'administration Roh au premier essai nucléaire de la Corée du Nord que j'analyse ici semble avoir été plus affectée par la politique du discours et les éléments culturels que par les intérêts politiques, étant beaucoup plus pertinente que les éléments cognitifs et psychologiques personnels des élites politiques.

Le constructivisme se concentre davantage sur les éléments culturels et institutionnels de l'environnement et de l'identité d'un État que sur l'environnement physique qui l'entoure, façonnant les intérêts de sécurité nationale ou les politiques de sécurité d'un État. Katzenstein définit les normes comme des attentes collectives concernant le comportement approprié des acteurs ayant une identité donnée. Dans certaines situations, les normes fonctionnent comme des règles qui définissent l'identité d'un acteur. Dans d'autres situations, les normes fonctionnent comme des standards qui spécifient la mise en œuvre appropriée d'une identité déjà définie. Les premières sont appelées « effets constitutifs » qui spécifient quelles actions permettront aux autres de reconnaître une identité particulière, et les secondes sont appelées « effets régulateurs » qui spécifient les standards de comportement approprié (Katzenstein 1996, p. 5). Ensemble, les normes créent des attentes quant à qui sera l'acteur dans un environnement particulier et quant à la manière dont ces acteurs particuliers se comporteront (Katzenstein 1996, p. 54). Les normes influencent les décideurs politiques à préférer ou à éviter des politiques particulières sur la base des normes, et le public ou les experts présentent ou soutiennent des normes spécifiques pour affecter la prise de décision... (Suite)