La identidad prevalece al final: la amenaza nuclear de Corea del Norte y la respuesta de Corea del Sur en 2006

Documento de trabajo n.º 18 de la Iniciativa de Seguridad Asiática del EAI

Autor

Kim, Sungbae es Investigador Principal del Instituto de Estrategia de Seguridad Nacional (INSS). En ese puesto, asesora al gobierno y contribuye al desarrollo de políticas sobre Corea del Norte y cuestiones de la Península de Corea. Antes de este puesto, se desempeñó como Asesor Principal de Políticas del Ministro de Unificación Nacional (2006). Antes de ocupar ese puesto, el Dr. Kim se desempeñó como Director Principal y Director (2003-2006) de la Oficina de Planificación Estratégica del Consejo de Seguridad Nacional (NSC) de Corea. El Dr. Kim obtuvo su doctorado en Ciencias Políticas en la Universidad Nacional de Seúl.

I. ¿Qué hizo que la amenaza nuclear de Corea del Norte estuviera "infraponderada"?

El principio del equilibrio de poder ha prevalecido en la Península de Corea desde el inicio de la Guerra Fría. La Guerra de Corea puede entenderse desde este punto de vista. El rearme militar ha aumentado continuamente entre las dos Coreas incluso desde la firma del armisticio, y siguen ocurriendo conflictos militares, grandes y pequeños. Estas circunstancias han resultado en una especie de equilibrio estratégico en la Península de Corea. Sin embargo, un factor decisivo que podría cambiar el equilibrio estratégico intercoreano surgió a principios de la década de 1990: el desarrollo nuclear de Corea del Norte.

El desarrollo nuclear de Corea del Norte se detectó por primera vez en sus etapas iniciales a finales de los años 80 y principios de los 90. Nunca se detuvo de manera efectiva, y ahora se considera que el Norte se encuentra en una etapa de arsenal nuclear con una acumulación de materiales nucleares y dos pruebas nucleares. Notablemente, en noviembre de 2010, se reveló el programa de enriquecimiento de uranio de Corea del Norte, además de su programa nuclear existente basado en plutonio, lo que hizo que la cuestión nuclear norcoreana fuera de mayor preocupación. La prueba nuclear de Corea del Norte en 2006 marcó una etapa crítica, convirtiendo a Corea del Norte en un estado nuclear de facto. Pero la respuesta de Corea del Sur fue inesperadamente moderada. No hubo sanciones contundentes contra Corea del Norte ni un intento correspondiente de armamentismo nuclear. ¿Qué causó esto?

¿Por qué no se detuvo el armamentismo nuclear de Corea del Norte? Según la teoría realista, la lógica del dilema de seguridad debería haber exigido un comportamiento de equilibrio, pero las respuestas reales fueron limitadas e incluso se asemejaron a una política de apaciguamiento de facto. La opción de EE. UU. podría haber estado restringida por la geopolítica de la Península de Corea y la alianza EE. UU.-República de Corea. Cualquier sanción contra Corea del Norte, militar o económica, no podría haberse impuesto si se oponía Corea del Sur, aliada de Estados Unidos. ¿Cuáles fueron las respuestas de Corea del Sur? El armamentismo nuclear de Corea del Norte cambió decisivamente el equilibrio estratégico militar en las relaciones intercoreanas. Aunque Corea del Sur debería haber respondido de manera más proactiva a la amenaza norcoreana, no lo hizo, desde el punto de vista del realismo. Incluso sin un ataque militar preventivo, se deberían haber impuesto sanciones contundentes contra Corea del Norte, dado que las preocupaciones de seguridad eran la máxima prioridad en el proceso de toma de decisiones de Corea del Sur. Sin embargo, la administración de Roh Moo-Hyun continuó en gran medida basándose en las relaciones intercoreanas existentes y solo se unió a las sanciones contra Corea del Norte impuestas por el Consejo de Seguridad de la ONU tras la primera prueba nuclear, la fase más crítica del programa nuclear norcoreano. ¿Fue esta acción un fracaso político o un caso excepcional? Si solo queremos evaluar la política surcoreana, podríamos detenernos aquí, pero si queremos analizarla cuidadosamente, se requerirá un análisis mucho más complejo.

Los realistas neoclásicos llaman al comportamiento de un país amenazado "infraequilibrio" cuando no ha reconocido un peligro claro y presente, simplemente no ha reaccionado ante él o ha respondido de manera escasa e imprudente (Schweller 2004, pp. 159-160). Es discutible si podemos llamar a la reacción de la administración Roh ante la amenaza nuclear de Corea del Norte "infraequilibrio". Tanto los liberalistas como los realistas podrían no estar de acuerdo con este argumento. Desde una perspectiva liberalista, la respuesta de la administración Roh fue una elección racional que reflejó el progreso de las relaciones intercoreanas, ya que medidas militares excesivas o sanciones contundentes contra Corea del Norte podrían haber causado tensiones militares innecesarias en la Península de Corea y comprometido toda la relación intercoreana. Los realistas estrictos tampoco considerarían el comportamiento de la administración Roh como "infraequilibrio". En su opinión, no se necesitó ningún acto de equilibrio en ese momento, ya que ya existía un equilibrio estratégico agregado en la Península de Corea desde que estaba en vigor la alianza EE. UU.-República de Corea. Más bien, podrían haber visto la respuesta de la administración Roh como un comportamiento de sobreinvolucramiento, que era demasiado sensible a la reacción de Corea del Norte. Sin embargo, definir el comportamiento de equilibrio como una medida militarmente significativa es un enfoque demasiado estrecho y centrado en lo militar. Incluso el concepto de "equilibrio blando" se desarrolló para describir estrategias de equilibrio limitadas e indirectas a través de la formación de coaliciones y la negociación diplomática, en contraste con el "equilibrio duro" como el rearme militar y la formación de alianzas (Paul 2005, p. 58). La respuesta de la administración Roh a la prueba nuclear de Corea del Norte en 2006 estuvo incluso por debajo de su propio nivel amenazado, y mucho menos del nivel que exigían los conservadores y Estados Unidos. Hay suficientes motivos para considerar el comportamiento de la administración Roh como "infraequilibrio", ya que descuidó incluso el "equilibrio blando". Sin embargo, fue un "infraequilibrio" en un tema específico en lugar de en una estructura de poder agregada.

Sin embargo, este artículo no se basa en el enfoque realista neoclásico. La respuesta de la administración Roh es difícil de explicar utilizando la teoría realista neoclásica, incluso si hubo algún tipo de fenómeno de "infraequilibrio". El realismo neoclásico señala el papel de la política interna. La distorsión en la política exterior por la política interna se considera plenamente en los estudios de política exterior. El problema es que, como lo demuestran las diferencias completas en la política hacia Corea del Norte de las administraciones Roh y Lee, la política interna de Corea del Sur puede ser un factor de "sobreequilibrio" así como de "infraequilibrio". ¿Cómo podemos explicar tales diferencias en las preferencias políticas? Necesitamos un enfoque más complejo que la teoría de la política exterior comparada. En el caso de Corea del Sur, es imposible generalizar sobre cómo se refleja la política interna en la política exterior con varias variables internas. En Corea del Sur, las relaciones intercoreanas están profundamente vinculadas a la política interna, ya que la política hacia Corea del Norte incluye elementos culturales como la identidad y las normas.

Esta discusión analizará cómo la política interna de Corea del Sur se refleja en la cuestión nuclear norcoreana, la mayor preocupación de seguridad nacional cuando Corea del Norte realizó su prueba nuclear en 2006. En particular, mostrará cómo elementos culturales como las normas y la identidad moldearon la respuesta del gobierno surcoreano a la amenaza nuclear de Corea del Norte en términos de constructivismo. Sin embargo, el entorno cultural global en el que se enfoca el constructivismo no se tratará en profundidad aquí. El constructivismo tiende a señalar el efecto del entorno cultural interno además del internacional. Pero el entorno cultural global, como el régimen del Tratado de No Proliferación (TNP) y las normas de no proliferación, ha tenido un impacto relativamente insignificante en las decisiones políticas del gobierno surcoreano. Por lo tanto, revisaré la relevancia de varios enfoques alternativos que se pueden utilizar para explicar el comportamiento de infraequilibrio de Corea del Sur en respuesta a la amenaza nuclear de Corea del Norte.

II. Cómo explicar la respuesta de Corea del Sur a la amenaza nuclear de Corea del Norte: una breve revisión teórica

1. Enfoque realista neoclásico

La cuestión nuclear es el tema de seguridad militar más típico en el ámbito político internacional y se puede esperar que sea fuertemente explicado por la teoría política internacional realista que enfatiza la alta política. Según el realismo tradicional, todas las naciones persiguen sus intereses nacionales, definidos como poder. Sin embargo, existe una limitación inevitable al poder nacional; el equilibrio de poder es un factor importante que determina el comportamiento de las naciones (Morgenthau 1985). Y la forma más explícita de poder es el militar y las armas nucleares, que son los medios más destructivos.

Por lo tanto, el equilibrio de poder es la herramienta de análisis más eficaz para explicar una cuestión nuclear. El realismo estructural, iniciado por Waltz, enfatiza el concepto de equilibrio de poder en un contexto diferente. Bajo un sistema internacional anárquico sin gobierno global, las naciones tienen la misma propiedad funcional que las unidades en el sentido de que deben dar la máxima prioridad a su supervivencia y seguridad en lugar de a la cooperación con otras naciones. Por lo tanto, el elemento más significativo en la política internacional es la distribución del poder; en este contexto, el equilibrio de poder es el factor central que puede explicar y predecir el comportamiento de todas las naciones (Waltz 1979). El armamentismo nuclear, en particular, es un factor crítico que puede cambiar el equilibrio estratégico entre las naciones de manera fundamental. El desarrollo nuclear de Corea del Norte puede interpretarse desde un punto de vista realista. Existen diversas interpretaciones de la estrategia de negociación nuclear de Corea del Norte. Sin embargo, no se puede disputar que Corea del Norte desarrolló su programa de armas nucleares para garantizar su supervivencia y seguridad. Se entiende generalmente que los factores estratégicos para las armas nucleares de Corea del Norte son la mayor vulnerabilidad de seguridad con el fin de la Guerra Fría y el colapso del Bloque del Este; el temor a un ataque de EE. UU., que se intensificó tras la guerra de Irak; la creciente brecha en las capacidades nacionales de Corea del Sur y del Norte; y la carga de la carrera armamentista convencional con Corea del Sur debido a las propias dificultades económicas del Norte. Sean cuales sean los factores, el armamentismo nuclear puede percibirse como la herramienta más eficaz para garantizar la supervivencia del régimen norcoreano en un entorno estratégico en rápida degradación.

El problema es si el realismo puede explicar la respuesta de Corea del Sur a la amenaza nuclear de Corea del Norte. El realismo tradicional considera a un estado como una unidad que persigue el poder como lo hace un ser humano. Y el realismo estructural ve la estructura internacional anárquica como definitoria del comportamiento de un estado individual. De cualquier manera, el realismo toma a un estado como un actor unitario racional. Un estado naturalmente muestra un comportamiento de equilibrio ante amenazas externas, pero este no ha sido el caso en muchas ocasiones, como la respuesta a la amenaza nuclear de Corea del Norte en 2006. Corea del Sur no tomó ninguna medida militar significativa en ese momento. A este respecto, podríamos tener en cuenta el riesgo geopolítico al que se enfrenta el gobierno de Corea del Sur. La posibilidad de una guerra a gran escala, como la experimentada en la Guerra de Corea, limita las opciones en las políticas norcoreanas. Pero sobreenfatizar el riesgo geopolítico podría llevar a ignorar el hecho de que existen diversos niveles de sanciones y diversos tipos de sanciones militares, como ejercicios militares y medidas disuasorias. En cualquier caso, la respuesta de la administración Roh es difícil de explicar desde un punto de vista realista.

Incluso dentro del realismo, la teoría de las relaciones internacionales basada en una hipótesis positivista de racionalidad ha sido cuestionada. Los realistas neoclásicos señalan el proceso y la interacción de los agentes y reconocen que la respuesta de un estado a una amenaza externa puede verse influenciada por circunstancias internas. Cuanto más cerca esté el proceso de toma de decisiones y la relación real entre el estado y la sociedad a un actor unitario, más precisa será la predicción del realismo. Por el contrario, cuando los estados están divididos a nivel social, es menos probable que se comporten de acuerdo con las predicciones del equilibrio de poder. Según Schweller, un realista neoclásico, podemos explicar las elecciones de un actor por dos razones: la primera es las preferencias del actor, es decir, la voluntad, y la segunda es la capacidad del actor para equilibrar, dadas las dificultades políticas y materiales que deben superarse para hacerlo. Schweller postula cuatro variables que son lo suficientemente completas como para explicar las respuestas de los estados a las amenazas: consenso de élite, vulnerabilidad del gobierno o régimen, cohesión social y cohesión de élite. Insiste en que los estados incoherentes y fragmentados no están dispuestos ni son capaces de equilibrar amenazas potencialmente peligrosas, porque las élites ven los riesgos internos como demasiado altos y son incapaces de movilizar los recursos necesarios de una sociedad dividida (Schweller 2004, pp. 168-170).

Un enfoque realista neoclásico tiene, de hecho, algunas implicaciones con respecto a la cuestión nuclear norcoreana. Es cierto que la cuestión nuclear norcoreana se ha deteriorado en los últimos veinte años desde principios de la década de 1990 a pesar de algunos avances. Se sospechaba que Corea del Norte estaba desarrollando su programa nuclear a principios de la década de 1990 y se supone que hoy es un estado nuclear de facto. Desde un punto de vista realista neoclásico, esta situación es el resultado de la falta de respuestas adecuadas a amenazas externas explícitas y un fenómeno típico de "infraequilibrio". En el marco de Schweller, es el resultado de la política interna específica de Corea del Sur. Es cierto que el estado-sociedad de Corea del Sur estuvo fragmentado durante el mismo período. Particularmente después de la primera cumbre intercoreana en 2000, toda la sociedad, así como las élites políticas, se volvió casi dicotómica en cuanto a las relaciones intercoreanas y la política hacia Corea del Norte. Pero no es suficiente explicar la respuesta de Corea del Sur a la amenaza nuclear de Corea del Norte solo en referencia a la cohesión de la sociedad. El marco de Schweller, basado en las experiencias británica y francesa durante el período de entreguerras, no se puede aplicar a Corea del Sur, que tiene un trasfondo histórico diferente. Además, es prácticamente imposible explicar la respuesta de la administración Lee a la cuestión nuclear norcoreana, que es exactamente lo opuesto a la de la administración Roh, mientras que la fragmentación y cohesión social no han cambiado. No tiene sentido explicar que la respuesta de Corea del Sur ha cambiado por completo después de solo dos años, con un cambio en las preferencias del actor debido a ajustes en las circunstancias políticas internas. Más bien, sería más plausible decir que las preferencias políticas de las dos administraciones eran diferentes psicosocialmente. Es cierto que la política interna es relevante para equilibrar amenazas externas. Pero en el caso de Corea del Sur, los elementos culturales como las normas y la identidad son mucho más influyentes que los intereses políticos y económicos.

2. Explicación liberalista

Los liberalistas tienen mucho que decir sobre la respuesta de Corea del Sur a la amenaza nuclear de Corea del Norte. Se resentirían del concepto de "infraequilibrio". El "infraequilibrio", que está muy orientado a valores, es un concepto basado en la suposición de que se debe tomar una acción de equilibrio proactiva. Pero los liberalistas no considerarían la respuesta de la administración Roh como "infraequilibrio". Para ellos, fue la respuesta apropiada para evitar que las tensiones se aceleraran en la Península de Corea. En su opinión, ha ocurrido una especie de "subcompromiso" bajo la administración Lee, hasta el punto de que la cuestión nuclear norcoreana se ha deteriorado en gran medida. La motivación detrás de la amenaza nuclear de Corea del Norte ha sido impulsar a Estados Unidos a negociar el levantamiento de las sanciones financieras contra Corea del Norte en lugar de crear una amenaza sustancial e inmediata que cause un desequilibrio estratégico entre las dos Coreas. Tomar medidas militares excesivas es un sobreequilibrio que podría causar tensiones militares en la Península de Corea. En opinión liberalista, la elección de la administración Roh reflejó el progreso de las relaciones intercoreanas. Basándose en un análisis de costo-beneficio, fue una elección racional mantener las relaciones intercoreanas a través de una respuesta medida en lugar de sacrificar toda la relación mediante sanciones contundentes contra Corea del Norte. Esto significa que el llamado "efecto derrame" funcionó, como dirían el liberalismo y el funcionalismo. Los enfoques liberalistas se basan en la hipótesis de que el estado es básicamente un actor racional. Pero si entendemos que la elección de la administración Roh no fue la mejor, sino que fue inevitable y racional, al menos proviene del hecho de que el actor (la administración Roh) tenía una visión liberalista. La administración Lee mostró otra opción al sacrificar su relación intercoreana para proteger sus intereses de seguridad. Aún así, el enfoque liberalista tampoco puede explicar eficazmente por qué las dos administraciones surcoreanas, bajo casi la misma estructura de estado-sociedad, tomaron decisiones políticas opuestas.

3. Alternativa constructivista

El enfoque constructivista es relevante para analizar la respuesta de la administración Roh a la cuestión nuclear norcoreana en la medida en que enfatiza elementos culturales como las normas y la identidad. La política interna de Corea del Sur se diversificó a medida que el país experimentó una rápida industrialización y democratización durante el último medio siglo, y la influencia de las variables internas en el proceso de toma de decisiones ha aumentado considerablemente. Por lo tanto, podemos explicar el comportamiento surcoreano analizando la opinión pública sobre cuestiones específicas de política exterior o los intereses burocráticos. También podemos utilizar simplemente formas de análisis como la consistencia cognitiva, el pensamiento grupal y el estrés psicológico.

Sin embargo, la respuesta de la administración Roh a la primera prueba nuclear de Corea del Norte que analizo aquí parece haber sido más afectada por la política de discurso y los elementos culturales que por los intereses políticos, siendo mucho más relevante que los elementos cognitivos y psicológicos a nivel personal de las élites políticas.

El constructivismo se enfoca más en los elementos culturales e institucionales del entorno y la identidad de un estado que en el entorno físico que lo rodea, dando forma a los intereses de seguridad nacional o a las políticas de seguridad de un estado. Katzenstein define las normas como expectativas colectivas sobre el comportamiento apropiado de los actores con una identidad dada. En algunas situaciones, las normas operan como reglas que definen la identidad de un actor. En otras situaciones, las normas operan como estándares que especifican la enactuación apropiada de una identidad ya definida. Los primeros se denominan "efectos constitutivos" que especifican qué acciones harán que otros relevantes reconozcan una identidad particular, y los segundos se denominan "efectos regulativos" que especifican los estándares de comportamiento apropiado (Katzenstein 1996, p. 5). En conjunto, las normas establecen expectativas sobre quién será el actor en un entorno particular y sobre cómo se comportarán estos actores particulares (Katzenstein 1996, p. 54). Las normas influyen en los responsables de la formulación de políticas para que prefieran o eviten políticas particulares basándose en las normas, y el público o los expertos presentan o apoyan normas específicas para afectar la formulación de políticas... (Continuación)