[全球朝鲜观察] 联合国军司令部（UNC）职能强化趋势及其在战时作战控制权移交后的作用

2019年下半年，韩美联合司令部（CFC）举行了联合指挥所演习，作为战时作战控制权（OPCON）移交初始作战能力评估的一部分。在此期间，出现了关于韩美两国在战时作战控制权（OPCON）移交后联合国军司令部（UNC）作用的争议报道，此后此类争议不断被放大。

联合国军司令部（UNC）的问题不仅限于其在战时作战控制权移交后的作用。有必要在停战结构框架内以及在未来和平条约框架下，全面审视联合国军司令部（UNC）的作用。本文旨在回顾联合国军司令部（UNC）的历史，强化其能力，并探讨战时作战控制权移交的意义和背景，同时讨论停战状态下以及移交后战时联合国军司令部（UNC）与未来联合司令部（CFC）之间的作用和指挥关系。随后，文章将探讨联合国军司令部（UNC）在执行朝韩之间全面军事协议、推动未来军备控制以及签署和平条约方面的作用，并提出政策建议。

联合国军司令部（UNC）能力的强化及其影响

1950年6月25日，朝鲜入侵韩国，联合国安理会（UNSC）于6月26日呼吁立即停火，并通过一项决议，要求所有部队撤至北纬38度线以北。朝鲜政权并未停止进攻，于6月27日，安理会通过了第83号决议，要求其成员国提供援助以恢复国际和平与安全。作为回应，7月6日，在美国领导下成立了一个统一司令部，其指挥官由美国政府任命。安理会通过了第84号决议，要求定期向安理会报告行动状态。杜鲁门政府任命远东美军司令道格拉斯·麦克阿瑟将军为联合国军司令部（UNC）司令。

1950年7月14日，李承晚总统致信麦克阿瑟将军，表示“在当前敌对状态持续期间，我很高兴将大韩民国所有陆海空部队的指挥权移交给您。”1950年10月7日，联合国大会建议“建立一个独立、统一、民主的朝鲜政府”，并通过了第376(V)号决议。

1953年7月27日，在签署停战协定之时，联合国军司令部（UNC）成员国发表声明，表示如果朝鲜半岛再次爆发战争，加入联合国军司令部（UNC）的国家将再次参战，声明题为《参加朝鲜战争的十六国宣言》。1954年2月19日，联合国军司令部（UNC）与日本政府签署了《驻日美军地位协定》（SOFA），规定联合国军司令部（UNC）部队可以使用日本的美军海军和空军基地。1954年11月17日，根据《议定书》规定，“只要联合国部队继续保卫大韩民国，联合国军司令部（UNC）就继续行使对大韩民国部队的作战指挥权。”1957年7月1日，联合国军司令部（UNC）从东京迁至汉城，联合国军司令部（UNC）司令兼任驻韩美军司令。

1978年11月7日，根据第1号战略指令，韩美联合司令部（CFC）成立，此前由联合国军司令部（UNC）进行的对韩军部队的作战指挥权移交给了联合司令部（CFC），而联合国军司令部（UNC）在安理会和美国参谋长联席会议的指导下继续执行停战协定的能力。联合司令部（CFC）应通过安全保障会议（SCM）和军事委员会会议（MCM）的战略指令和作战指导来执行其任务，以阻止战争，如果威慑失败，则赢得战争。1994年12月1日，根据第2号战略指令，和平时期的作战指挥权从联合司令部（CFC）移交给了韩国参谋长联席会议，而联合司令部（CFC）保留了危机管理、情报监视、战时作战计划制定和联合演习以及和平时期互操作性等联合授权（CODA）的责任。

关于联合国军（UN forces）能力建设，1983年，美国参谋长联席会议维持了与联合国军司令部（UNC）分离的法律和军事体系，以应对朝鲜半岛再次爆发战争的情况，联合国军司令部（UNC）发布了关于使用部队的《职权范围》（TOR），该文件后来于1998年作为美国参谋长联席会议的第1号一般命令发布。此外，2003年1月，时任美国国防部长唐纳德·拉姆斯菲尔德指示联合国军司令部（UNC）司令莱昂·J·拉波特（Leon J. Laporte）除了联合国军司令部（UNC）成员国之外，还纳入其他部队提供国。因此，2008年，联合国军司令部（UNC）组织了联合国部队多国协调中心（MNCC），作为美国中央司令部多国协调中心的参考。2009年，包括澳大利亚、法国等国的联合国军司令部（UNC）多国协调中心成员参加了“自由卫士”联合军事演习。2014年，联合国军司令部（UNC）司令柯蒂斯·M·斯卡帕罗蒂（Curtis M. Scaparrotti）推行了振兴计划，并推动扩大联合国军司令部（UNC）的作用。2016年接任联合国军司令部（UNC）司令的文森特·K·布鲁克斯（Vincent K. Brooks）任命了第一位非美国籍的副司令——加拿大籍的韦恩·D·艾尔（Wayne D. Eyre）少将。联合国军司令部（UNC）采取措施减少联合国军司令部（UNC）与联合司令部（CFC）的兼职人员，以便联合国军司令部（UNC）独立于驻韩美军（USFK）和韩美联合司令部（CFC）运作，同时寻求与朝鲜对话并开展停战情报行动，扩大了第三国联合国军官的任命。他们还向韩国请求派遣联合国军司令部（UNC）参谋人员，但尚未有人派遣。此外，随着联合国军司令部（UNC）作用日益独立的趋势，这些部队增加了在韩美联合演习中的参与度，联合国军司令部（UNC）司令每月主持一次联合国军司令部（UNC）成员国大使团的会议。澳大利亚、法国及其他八个国家已派遣参谋人员至联合国军司令部（UNC），使其总参谋人数增加两到三倍，从而加强和扩大了其能力。特别是，在2018年1月16日朝鲜半岛紧张局势达到顶峰之际，在温哥华举行的一次支持朝韩对话的外长会议有包括美国在内的20个国家以及联合国军司令部（UNC）十六个成员国外长参加。会议期间，与会者还制定了应对朝鲜半岛突发事件的额外措施。

在2018年第50次安全保障会议（SCM）期间，韩国国防部长和美国国防部长就未来联合司令部（CFC）的新指挥结构以及战时作战控制权（OPCON）的移交达成一致，由一名韩国四星上将担任司令，一名美国四星上将担任副司令。同时再次确认，在战时作战控制权（OPCON）移交后，联合国军司令部（UNC）和驻韩美军（USFK）将继续存在。2019年7月27日，澳大利亚海军少将斯图尔特·迈尔（Stuart Mayer）被任命为联合国军司令部（UNC）的第二位副司令，成为非美国籍的联合国军司令部（UNC）将领。

以这种方式加强联合国军司令部（UNC）的能力，是吸取了伊拉克战争的教训，当时在没有安理会决议的情况下采取了果断行动，有限的联盟部队陷入了艰难的战斗。朝鲜半岛的战争状态已有安理会决议，由现任联合国军司令部（UNC）领导的多国联军可能比韩美联合司令部（CFC）更有效。目前正推动扩大联合国军司令部（UNC）的作用。在当前停战状态下，加强的联合国军司令部（UNC）在朝鲜半岛的作用是明确的，即在战争爆发时起到威慑作用。如果签署和平条约，联合国军司令部（UNC）可能会发展其监督和平条约的能力，并作为维和部队，作为印太战略的一部分，承担遏制中国等任务，成为东北亚版的北约，因此不能被消除。

美国同意未来韩美联合司令部（CFC）副司令由一名美国四星上将担任的背景和动机是什么？连同对韩国部队在朝鲜半岛进行战区作战能力的远见评估，作为联合司令部（CFC）副司令，驻韩美军司令可以顺利要求加强半岛以外的部署。如果由一名三星上将担任联合司令部（CFC）副司令，联合国军司令部（UNC）司令或驻韩美军司令有权指导和要求驻韩美军司令提交令人头疼的报告，并且由于军队结构的性质，在指挥官和副指挥官之间存在权力差距。如果组织结构是扁平而非层级的，则可以克服这些限制。联合国军司令部（UNC）司令将成为未来联合司令部（CFC）指挥结构的一部分，并在停战状态下通过联合演习发挥威慑作用。如果发生战争，联合国军司令部（UNC）占领朝鲜的权力也不能排除。如果这一评估成为现实，我们也无法排除联合司令部（CFC）在战争爆发时与联合国军司令部（UNC）并行作战的可能性，或者战时作战控制权将从联合司令部（CFC）重新移交给联合国军司令部（UNC），以便它们能在统一指挥体系下作战。如果发生这种情况，那将只是战时作战控制权移交的理由，并将挑战整个韩国军事体系。

战时作战控制权移交的背景和意义

在此，有必要批判性地审视为何要推行战时作战控制权移交，以及这种移交的目标和意义是什么。20世纪70年代初推行作战控制权移交是自主国防努力的一部分，并演变为韩国国防“韩化”的象征。1994年和平时期作战控制权移交后，随着21世纪的到来，韩国军队已发展成为世界一流，拥有压倒朝鲜的国力，国际地位得到提升，民族自豪感也随之增强，能够引领韩美联合防御体系。与此同时，美国根据《全球态势评估》（GPR）推行海外军事基地调整，以应对恐怖主义和中国带来的潜在威胁。在韩国的支持下推行由韩国主导的新联合司令部（CFC）体系，根据驻韩美军（USFK）的战略灵活性，以同时应对朝鲜威胁和印太地区其他威胁，这通过战时作战控制权移交得以实现。

2017年6月，文在寅政府通过韩美首脑会晤同意“盟友之间的合作必须继续，以确保基于条件的战时作战控制权移交尽可能早地进行。”文在寅政府于2017年7月9日公布的100项政策任务清单中的一项是推行“在韩美同盟坚实的基础上，尽早采取措施移交战时作战控制权。”此外，在2018年10月1日举行的国军日纪念活动上，文总统强调“我国军队首先必须不惜一切风险保护我国人民的生命和安全，我们必须做好准备，在我国领土、领空和领海的作战控制权方面发挥主导作用。”

如果说战时作战控制权移交是一个独立国家的象征，那么它自然是一个必须实现的目标。这是减轻韩国土地所有者对联盟依赖的决心，并通过他们自己的意愿、能力和战略来引领韩国人民的灵魂和精神、他们的家园和民主。韩国军队行使战时作战控制权意味着恢复国家的国防认同和军事力量运用权力的自主性。当我们面对朝鲜核武库可能是为了强制统一而采取的措施这一现实时，战时作战控制权移交确立了一个在战争爆发时能够自卫并遏制核战争灾难的国家。

此外，战时作战控制权移交将是提升韩国军队士气、增强民族自尊心的机会，也将恢复国家对军队的信任。有必要将战时作战控制权的行使作为统一战略在战时与和平时期都加以推行，并且在移交发生时，它可以发挥和平缔造者的作用。此外，一旦朝鲜半岛发生战争，由韩国主导的战时作战控制权将阻止中国介入的理由，并能实现统一。战时作战控制权移交指的是冷战结束后一直强调的“韩国国防韩化”这一短语背后的历史意义。此外，作战控制权（OPCON）移交给韩国是朝鲜军队所恐惧的。朝鲜军队不得不承认，在战争与和平时期，在统一的指挥体系下，韩国军队将有权进行报复，而且由于韩国部队能够立即应对朝鲜的军事挑衅，因此他们不敢发起此类挑战。这是因为韩国军队将对挑衅的根源进行立即而坚决的报复，甚至可能包括对朝鲜指挥和支援部队的报复。

此外，随着战时作战控制权移交，韩国——这个作为世界第11大经济体和政治民主化的国家——在实现国防“韩化”后，将作为模范联盟受到赞扬。此次移交还将赋予外交自主权，使韩国有机会在国际舞台上拓展视野。它还将促进发展一种独特的适用于朝鲜半岛作战区域和军事战略的理论，并通过发展作战和取胜的武器，极大地促进国家利益；推动国防工业发展并创造大量就业机会；并刺激国防武器的出口。^届大

战时作战控制权移交后联合国军司令部（UNC）的作用

现在让我们转向联合国军司令部（UNC）、参谋长联席会议和未来联合司令部（CFC）在战时作战控制权（OPCON）移交后，在停战和战时状态下的关系。即使在移交之后，联合国军司令部（UNC）仍将根据停战交战规则，在管理停战结构方面发挥关键作用。这将确保联合国军司令部（UNC）司令能够履行其遵守停战协定的责任，根据该协定的第17条，“本停战协定的条款和规定的遵守和执行责任属于签署方及其指挥官继任者。”参谋长联席会议认为，即使在战时作战控制权移交完成后，他们也应保留在和平时期应对局部挑衅的权力。

联合国军司令部（UNC）对朝鲜半岛的威慑做出了决定性贡献，但未能阻止局部挑衅。韩国管理其军事力量的权利受到限制，并且未能自由批评韩国军队未能履行其保护国家主权、领土和人民生命安全的自然职责。在此期间，韩国军队未能阻止朝鲜军队挑衅的一个原因是，根据联合国军司令部（UNC）的停战交战规则，韩国军队在回应具有高致命率的武器时，必须根据比例原则向上级指挥部获得批准。结果，他们错失了反击的机会，而朝鲜察觉到这一弱点，自1953年签署停战协定以来，一直进行着巨大的挑衅和恐怖活动。前美国国防部长罗伯特·M·盖茨（Robert M. Gates）在他的自传《Duty: Memoirs of a Secretary at War》中写道：“我们不得不处理一个非常危险的危机，始于2010年11月23日，当时朝鲜军队向韩国延坪岛发动了炮击。我们认为，韩国最初的反击计划过于激进，涉及飞机和火炮。我们担心冲突会危险地升级。总统、克林顿、马伦和我与我们的韩国同行经常通电话，持续数天，最终韩国只是对发动袭击的朝鲜炮兵阵地进行了炮击。”尽管他说这是考虑到冲突可能蔓延成战争的潜在风险，但朝鲜军队应该因其白天在韩国领土上的袭击和入侵而受到严厉惩罚，我们应该在战斗中坚定不移。

2013年3月，宣布韩国参谋长联席会议主席郑承兆（Chung Seung-jo）将军和联合国军司令部（UNC）司令詹姆斯·D·瑟曼（James D. Thurman）将军签署了《联合反击局部挑衅计划》。该计划规定，在朝鲜军队发动局部挑衅的情况下，韩国军队自然有权进行自卫，立即对挑衅的根源进行坚决反击，而联合国军司令部（UNC）需要制定防止局势升级的措施，例如允许美国方面迅速部署增援部队。

如上所述，一旦朝鲜半岛再次发生战争，联合国军司令部（UNC）和联合司令部（CFC）将维持独立的法律和军事体系，并包括来自美国的增援部队，根据协议和联合国军司令部（UNC）的将军令，当任命高级指挥官领导联合国军司令部（UNC）的作战行动时，将与韩国方面认为未来联合司令部（CFC）应成为朝鲜半岛作战区域的单一战时指挥官的立场产生冲突。万一这种毫无根据的担忧成为现实，战争的执行将不足够，结果将是一团糟。

在朝鲜战争期间，从陆地作战的双重指挥结构中吸取的教训是惨痛的。在反攻作战期间，陆地作战被移交给了负责西部战区的美国第八集团军。在此阶段，仁川登陆的美国第10集团军主力通过海路向元山移动。这与东部战区的陆军部队也是一个独立的指挥体系。第8集团军和第10集团军都直接受麦克阿瑟将军指挥。当中国军队突破两个美国部队的防线参战时，它们没有进行联合协调作战，结果导致军事行动的灾难，双重指挥体系从未再次出现。因此，在朝鲜半岛发生战争时，未来的联合司令部（CFC）将不得不成为一个单一的朝鲜半岛战区总部，而联合国军司令部（UNC）将扮演提供部队的角色。联合司令部（CFC）将通过战术控制的方式移交联合国军司令部（UNC）作战部队来实现指挥的统一。^集团军集团军^集团军集团军^集团军集团军

此外，如果发生白头山火山爆发等自然灾害，并且通过了安理会决议或朝鲜请求援助，那么未来的联合司令部（CFC）应进行人道主义援助和救灾（HA/DR）。朝鲜不是外国，人道主义援助和救灾（HA/DR）或和平执行行动应通过未来联合司令部（CFC）的单一指挥结构进行，同时考虑到国家自决原则、根据《基本协议》两国在走向统一过程中的特殊关系、宪法第三条“大韩民国领土由朝鲜半岛及其附属岛屿组成”的规定。新的联合司令部（CFC）司令还将深入了解朝鲜军队、作战区域、语言等。

联合国军司令部（UNC）在朝韩和平协议下的作用

朝韩两国于9月19日达成的全面军事协议是在联合国军司令部（UNC）的密切磋商下达成的，并秉承了停战协定的精神，涉及非军事区（DMZ）的非军事化等议题。特别是，该协议由朝韩两国和联合国军司令部（UNC）组成的三方协商机构管理，联合国军司令部（UNC）在通过达成非军事化协议来执行非军事化方面发挥着重要作用。

联合国军司令部（UNC）以及恢复的军事停战委员会（NNSC）的波兰和捷克共和国人员，以及瑞士和瑞典，将能够发挥监督朝韩全面军事协议执行的作用。未来，联合国军司令部（UNC）可以与该机构密切合作，推动朝韩军备控制协议，联合国军司令部（UNC）将能够监督军备控制。

联合国军司令部（UNC）在朝韩合作中的作用一直在持续，因为它们根据2010年10月3日与韩国国防部签署的题为《大韩民国国防部与联合国军司令部（UNC）关于连接朝韩的非军事区铁路通道的谅解备忘录》保持管辖权。根据该协议，韩国军队保留行政管辖权，并通过为朝韩军事合作提供军事支持，为朝鲜半岛的和平定居做出贡献。

现在让我们转向联合国军司令部（UNC）在签署和平条约中的作用。联合国军司令部（UNC）的未来可能存在争议。因为一旦和平条约生效，朝鲜将不再被视为敌对国家，威胁将消失，联合国军司令部（UNC）将不复存在。与此同时，联合国军司令部（UNC）是根据联合国安理会第83号和第84号决议成立的。将停战协定转变为和平条约对其存在不会产生特别影响。联合国大会的决议仍然有效，即“在1950年10月7日建立一个独立、统一、民主的朝鲜政府。”这两种立场是相互冲突的。

当我们审视相关国家对联合国军司令部（UNC）未来的看法时，可以看到美国认为联合国军司令部（UNC）应继续存在，以管理朝鲜半岛的和平并维持东北亚秩序；朝鲜认为联合国军司令部（UNC）只是统一道路上的绊脚石，和平协议达成后必须解散；中国认为联合国军司令部（UNC）是西方遏制中国的主要力量，并抱有其必须解散的围堵心态；日本则认为联合国军司令部（UNC）应继续存在，如果韩国政府决定解散，联合国军司令部（UNC）应返回东京以加强日本的安全。

和平条约签署后联合国军司令部（UNC）解散的预期问题包括：其作为后方指挥部运作的权力将不复存在，并且在朝鲜战争期间参战各国达成的关于如果再次爆发战争将再次参战的决议也将消失，此外，中国和俄罗斯的否决权意味着联合国安理会通过派遣联合国成员国作战部队的决议的可能性极小。此外，不存在任何具有约束力的组织来监督和平条约的执行。最后，在努力方面，韩美同盟、联合国军司令部（UNC）和驻韩美军（USFK）的角色和任务应在我们两个盟友之间提前达成一致，然后再进行和平谈判。

这场对话的一个重要部分是密切关注越南战争结束时的《巴黎和平协定》的经验教训。首先，所有各方应处于平等地位。然而，美国和北越是主要当事方：南越和民族解放阵线是补充方。其次，应进行立法批准。然而，美国国会并未批准《巴黎和平协定》。第三，各方应建立一个在违约情况下的约束机制。然而，由于所有外国军队都已撤离，这种情况并未发生。

结论与政策建议

联合国军司令部（UNC）近期能力的加强可能在停战体系中越来越有效，但也可能为签署和平条约和发挥维和作用做准备。此外，一旦朝鲜半岛发生战争，我们不能忽视联合国军司令部（UNC）可能承担战争指挥部和次区域集体安全安排的角色，作为印太战略的一部分，以遏制中国等修正主义大国的力量，或者发展成为东北亚版的北约式联盟。无论如何，韩国和联合国军司令部（UNC）都需要以共赢的方式确立联合国军司令部（UNC）的作用和能力。

作为国家安全基本框架的变革，战时作战控制权移交必须尊重联合国军司令部（UNC）在和平时期作为停战协定监督者的作用。此外，联合国军司令部（UNC）必须补充停战交战规则，以恢复韩国军队管理自身军事力量、行使自卫权以及立即反击任何朝鲜挑衅的权利。未来联合司令部（CFC）和联合国军司令部（UNC）之间的指挥结构应是协调与支持关系，而非下属关系，而应是联合国军司令部（UNC）为未来联合司令部（CFC）提供兵力，联合司令部（CFC）将在战争爆发时作为朝鲜半岛作战区域的单一战时指挥部。联合国军司令部（UNC）的作战部队应将战术控制权移交给未来联合司令部（CFC），并统一指挥结构。

在朝鲜半岛签署和平条约之前，需要韩美两国就联合国军司令部（UNC）的未来进行深入谈判。作为和平协议的监督组织，他们可以考虑不同的措施，如朝韩联合军事委员会、联合国军司令部（UNC）、重组后的联合国军司令部（UNC）、和平维护组织等。在全面分析国际支持、采纳的可能性、实际监督能力、国家利益等因素后，将非军事区（DMZ）打造成和平区，并重组联合国安理会五个常任理事国、朝韩两国、联合国军司令部（UNC）成员国，当重组后的联合国军司令部（UNC）履行监督和平条约的职能时，将不会发生流血事件，并将发挥指导统一之路的作用。■

■ 郑庆永（Kyung-young Chung）毕业于韩国陆军士官学校，并在马里兰大学获得国际政治学博士学位。他曾在参谋长联席会议和联合司令部（CFC）担任政策制定者，并担任过非军事区（DMZ）的部队指挥官，以及国家安全委员会（NSC）的政策顾问。郑博士曾在韩国国防大学和天主教大学讲授国家安全。他的主要研究和教学领域是韩美军事关系、朝鲜军队、安全合作、东北亚国际关系和国际政治经济学。他是《未来安全挑战与统一朝鲜的决心》、《东亚领土争端与国际合作》（编辑）的作者，以及《朝鲜与东北亚安全合作》（伦敦：Ashgate）的合著者。