[ADRN 简报] 欧盟《数字服务法》及其对亚洲潜在虚假信息监管制度的影响

2022年，经过两年激烈的谈判，欧盟机构就《数字服务法》的最终文本达成一致，这是欧盟打击在线非法内容的新法律。“《数字服务法》将设定新的全球标准……我们终于确保了线下非法的内容在线上也同样是非法的，”该法案的首席欧洲议会议员Christel Schaldemose在达成一致后表示（欧洲议会 2022）。

简而言之，这反映了欧盟政策制定者希望该法案成为欧盟及其他地区平台监管的新黄金标准，并实现其打击在线非法内容的首要目标。

本文将重点关注这两个方面：一方面，我们将解释《数字服务法》如何能够有效应对在线虚假信息，尽管其范围仅限于非法内容；另一方面，我们将探讨《数字服务法》在欧盟以外，特别是在亚洲潜在虚假信息监管制度方面的影响。

背景：《数字服务法》与虚假信息政治背景

《数字服务法》（DSA）是欧盟最近通过的一项旨在解决在线非法内容泛滥问题的法规。DSA于2022年正式签署生效。其中一些规则，特别是针对“超大型在线平台”（VLOPs）和“超大型在线搜索引擎”（VLOSEs）的规则，其合规截止日期为2023年8月，而其余规则将于2024年2月开始适用。

DSA是本届欧盟委员会任期内欧盟数字政策议程的主要里程碑之一，此外还有《数字市场法》（为禁止某些在线反竞争行为制定规则）、《人工智能法》（为人工智能系统引入基于风险的义务）以及更广泛的关于非个人数据治理和再利用的规则。

更具体地说，DSA提出了一系列适用于不同类型和规模的在线中介机构的规则，这些义务以累加方式适用。这些义务范围广泛，从适用于所有在线平台的规则和内容审核机制，到仅由VLOPs和VLOSEs进行的全面风险评估。

DSA的范围仅限于非法内容，并不直接处理有害的在线内容。因此，诸如欺凌、骚扰、（非法的）仇恨言论[1]以及在线虚假信息等内容不在DSA的管辖范围内。欧盟委员会之所以将有害内容排除在DSA之外，是为了避免就何为有害内容以及限制非非法内容是否合理而引发争议，从而避免平台和政府滥用权力进行审查。

在此框架下，DSA针对有害但合法内容的解决方案相对间接，因为它们侧重于确保平台在审核此类内容时保持透明和负责。然而，欧盟的规则手册并非欧洲唯一的解决方案。例如，英国的《在线安全法案》提案提出了一种不同的方法，试图为拥有最大受众的有害虚假信息和一系列高风险功能制定明确的政策（英国政府 2022a）。该法案的谈判代表随后因担心限制言论自由而撤回了包含有害内容的条款，这表明通过法律措施监管虚假信息是多么具有争议性（英国政府 2022b）。

与此同时，在线虚假信息问题在欧盟政治讨论中日益突出，尤其是在乌克兰战争爆发、近期以哈冲突重燃以及即将举行的欧盟选举之后。在此背景下，尽管DSA不直接处理虚假信息，但它仍然包含几项旨在提高在线平台透明度和问责制的规则。欧盟成员国也各自采取了不同的方法来界定虚假信息内容审核的对象。法国和德国分别于2018年和2017年颁布了限制选举虚假信息和在线仇恨言论的国家法律。奥地利、保加利亚、立陶宛、马耳他、罗马尼亚和西班牙等其他欧洲国家也最近引入或修改了打击虚假信息的法规（Hoboken and Fathaigh 2021）。

近期的争议以及关于国家事实核查、新立法和在线内容审核实践的法院裁决，都增加了对此问题的关注（European Digital Rights 2020; Goujard 2021）。例如，在匈牙利，2020年的《授权法》将传播假新闻定为刑事犯罪，可处以最高五年监禁。虽然这些法律已被用于打击在线虚假信息，但它们也服务于政治目的，因为在某些情况下，它们已被用来压制反对派和对政权的批评。即使在欧盟机构层面，打击虚假信息的斗争也已被用来倡导在危机中关闭社交媒体，并推动删除超出DSA规定范围的虚假信息（Goujard and Camut 2023; Meyers 2023）。

在东亚，打击假新闻传播与政府滥用权力威胁言论自由之间的紧张关系有很多例子。一个众所周知的情况是，政府本身就是传播虚假信息的行为者，或者利用打击假新闻的监管来压制政治反对派的内容（Ong 2021）。在泰国，在COVID-19危机期间禁止传播“虚假信息”的做法因试图掩盖当局应对疫情不力的公众批评而受到批评（路透社 2021）。在缅甸，军政府一直在制定一项新的网络安全法，该法除其他外，试图将使用VPN访问被禁西方社交媒体平台定为刑事犯罪（Chau and Oo 2022）。在越南，“有毒内容”通常被定义为对当局和执政的共产党声誉有害的内容（Luong 2018）。最后，马来西亚的权利组织批评其假新闻法是压制在线异议的烟幕（Guest 2021）。

鉴于欧洲和东亚在打击在线虚假信息以及防止政府滥用权力侵犯言论自由方面面临着相似的挑战，因此值得考虑欧盟在DSA中解决虚假信息的方案将如何实际运作，以及它们是否能真正代表欧盟政策制定者所期望的“全球标准”。

《数字服务法》如何能有效应对虚假信息

尽管DSA并未直接监管有害内容，特别是虚假信息，但仍有几项规定可能对打击在线虚假信息产生影响。

首先，DSA包含许多关于在线平台及其内容审核方式的透明度义务。例如，根据DSA，需要提高平台服务条款的透明度；平台必须发布关于其审核活动的透明度报告，并提供被删除内容的原因说明；VLOPs和VLOSEs将承担更广泛的报告义务。用户也可以对针对他们的审核决定提出申诉。

除了这些透明度义务外，VLOPs和VLOSEs还将有义务进行系统性风险评估，并采取相关的缓解措施，包括涉及基本权利和言论自由、公民讨论以及选举进程的风险。根据DSA，这些评估还将接受外部独立审计。

研究人员的数据访问规则补充了透明度的提高。社交媒体讨论研究对于识别虚假信息的问题和威胁至关重要。然而，研究人员在工作中面临着重大的限制，因为他们难以访问数据，因为平台本身决定访问权限，或者签署了关于特定类别数据的自愿承诺，例如根据《虚假信息行为准则》。然而，根据DSA，VLOPs和VLOSEs将被强制要求向研究组织提供评估其合规性所需的数据。

DSA还加强了平台关于推荐系统的义务，因为它要求平台解释其背后的主要参数，并在风险评估和风险缓解措施中加以考虑。推荐系统在助长虚假信息传播方面也发挥着重要作用，因为它们决定向用户展示哪些内容，通常使用不透明且用户和研究人员都不知道的标准。一些研究还调查了它们倾向于偏爱更具争议性或煽动性的内容，如假新闻。

最后，DSA还规定VLOPs和VLOSEs可以通过签署自愿行为准则来应对与系统性风险相关的特定挑战，这些挑战将由包括欧盟委员会和国家数字服务协调员在内的相关主管机构定期监测。

此外，DSA并非欧盟打击虚假信息的唯一工具，它与软法解决方案并行运作，例如欧盟新的《虚假信息行为准则》——该准则很快可能根据DSA转变为行为准则。到目前为止，该准则已有34个签署方，包括平台、科技公司和公民社会组织。它为平台和行业打击虚假信息设定了广泛的承诺。其中一些承诺涉及削减传播虚假信息的经济激励措施和扩大事实核查等。

与此同时，为确保欧盟媒体自由，还制定了《欧洲媒体自由法》（EMFA），其中包含保护欧盟媒体多元化和独立性的规则；并制定了《政治广告透明度和定向法规》（TTPA）以规范政治广告的透明度和定向。

通过协同作用，这些举措有望为在线内容移除带来更多透明度，从而提高问责制，并可能减少滥用和审查的可能性。

《数字服务法》在欧洲以外及东亚的潜在影响

DSA被视为欧盟数字议程的优先事项之一。因此，欧盟寄希望于这项新规能成为推动其超越欧盟范围的国际黄金标准。欧盟将《通用数据保护条例》（GDPR）视为所谓的“布鲁塞尔效应”的一个例子，并希望在平台监管方面复制其成功。因此，欧盟很可能会推广这项立法，作为激励包括东亚在内的其他国家立法的最佳实践。

然而，将一项立法出口到不同背景下是否能代表不同地缘政治背景下的有效方法尚不清楚。如前所述，DSA远非一套孤立的规则。它与上述补充性举措协同运作，包括《虚假信息行为准则》、EMFA、TTPA甚至GDPR。此外，推广媒体素养和为独立事实核查机构提供充足资金等额外活动仍然支持DSA框架，并将决定DSA在打击虚假信息方面的有效性。

出口DSA的另一个问题是，各国政府可能会滥用复制的规定来限制言论自由。例如，最初用于非法内容的DSA规定可能会被滥用，以虚假信息为借口来压制批评和反对意见。这种情况并非不可能发生，并且已经在欧盟出现，正如上述欧盟委员Thierry Breton关于以哈冲突的言论所示，这可能会加剧审查制度，并错误地辩称这是欧盟已采用且有效的解决方案。

最后，即使DSA规则在相似的背景下以相同的范围被复制，它们仍然可能被滥用。此外，由于这些规则尚未完全实施，因此现在断言拟议的解决方案是否有效还为时过早。

另一方面，可以考虑从欧盟法律中汲取的两个积极因素是其明确的范围仅限于非法内容，以及提高透明度将提供更多数据，这可能有助于进一步处理此问题。

结论

鉴于虚假信息是对在线公民讨论和自由选举的主要风险，并且考虑到不稳定的国际局势，持续监测DSA的实施情况并从可用数据中得出结论至关重要。虽然DSA模式的有效性仍有待证明，但它可能通过为亚洲国家提供创造更健康、更民主的在线环境的可能解决方案，成为其指导和潜在最佳实践。另一方面，欧盟也可以借鉴其他国家的经验，特别是关于滥用内容监管法律的经验，以确保DSA的执行仅限于非法内容，并且不以压制言论自由为借口。■

参考文献

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Goujard, Clothilde. 2021. “German Facebook ruling boosts EU push for stricter content moderation.” Politico。7月29日。https://www.politico.eu/article/german-court-tells-facebook-to-reinstate-removed-posts/

Goujard, Clothilde, and Nicolas Camut. 2023. “欧盟内容法案可能允许关闭社交媒体上的骚乱，高级官员称。” Politico。7月10日。https://www.politico.eu/article/social-media-riot-shutdowns-possible-under-eu-content-law-breton-says/

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______. 2022b. “Overview of expected impact of changes to the Online Safety Bill.” 1月18日。https://www.gov.uk/government/publications/online-safety-bill-supporting-documents/overview-of-expected-impact-of-changes-to-the-online-safety-bill

Guest, Peter. 2021. “Malaysia’s brand-new “fake news” law is built to silence dissent.” Rest of World. 3月15日。https://restofworld.org/2021/malaysias-brand-new-fake-news-law-is-built-to-silence-dissent/

霍博肯，乔里斯·范，和罗南·奥法赫。2021年。“在欧洲监管虚假信息：对言论和隐私的影响。”UC Irvine Journal of International, Transnational, and Comparative Law 6, 1: 9-36.

Luong, Dien. 2018. “Vietnam’s Internet is in trouble.” The Washington Post. 2月19日。https://www.washingtonpost.com/news/theworldpost/wp/2018/02/19/vietnam-internet/

Meyers, Zach. 2023. “Breton’s megaphone enforcement is no way to tackle disinformation.” Euractiv. 10月17日。https://www.euractiv.com/section/media/opinion/bretons-megaphone-enforcement-is-no-way-to-tackle-disinformation/

翁，乔纳森·科普斯。2021年。“当国家是最大的坏演员而监管是一个坏词。”社会科学研究委员会。https://items.ssrc.org/disinformation-democracy-and-conflict-prevention/southeast-asias-disinformation-crisis-where-the-state-is-the-biggest-bad-actor-and-regulation-is-a-bad-word/

Reuters. 2021. “Thailand bans “false messages” amid criticism of handling of coronavirus.” 7月30日。https://www.reuters.com/world/asia-pacific/thailand-bans-false-messages-amid-criticism-handling-coronavirus-2021-07-30/

[1] 并非所有仇恨言论在各地都被视为非法，因为它通常取决于国家立法。

■ Sofia Calabrese 是欧洲民主伙伴关系数字政策经理。

■ 排版： Hansu Park, 研究员

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