[ADRN 简报] 印度女性配额法案将改变性别包容性政治格局

引言

印度议会近期在一次特别会议上通过了期待已久的《妇女保留法案》（正式名称为《2023年妇女力量尊严法案》），这是一个历史性的决定。该法案（第106项宪法修正案）于9月28日获得总统批准，规定在人民院（议会下院）、立法议会（邦立法议会）和德里国民议会中，女性必须占据总席位的1/3（Pathak and Roy 2023）。该法律将在2026年完成人口普查和选区划分后生效，并将以此为基础分配女性席位（印度政府2023）。根据新立法，此保留席位将有效15年，并可由议会延长。此外，为女性预留的席位分配将在每次划分后进行轮换。新法律一旦实施，人民院的女性议员人数将从目前的82人增加到181人，立法议会的女性议员人数将从目前的740人增加到2000人。

这项具有里程碑意义的妇女保留法案的通过，是女性活动家及其坚定支持者27年不懈斗争的结果。虽然妇女保留问题早在20世纪80年代就已提出，但首个严肃的立法尝试是在1996年由当时的国大党政府提出的。尽管未获成功，但中央政府在1998年、1999年和2008年又进行了多次尝试。最严肃的立法尝试是在2010年由当时的国大党领导的团结进步联盟（UPA）政府提出的。一项寻求在人民院和邦立法机构中保留妇女席位的法案于2010年在联邦院（上议院）获得通过，但由于腹地各邦政界人士的强烈反对，未能获得人民院的批准（Rajvanshi 2023）。最终，该法案在反对党近乎一致的同意下，由现任印度人民党（BJP）政府成功推动。当然，在这样一个拥有根深蒂固的父权制规范和僵化社会习俗的大国（Manoj C G 2023），经过几十年的共识建设、政治意识和性别平等宣传，才得以通过这项重要立法。

争取性别平等的漫长斗争

在议会和各邦议会中增加女性人数的根本原因在于女性在政治中的代表性极低。例如，最新的《全球性别差距报告》将印度在185个国家中排名第141位（世界经济论坛2023）。女性在政治高层中的代表性低也明显证明了这一点。根据最新数据，女性仅占人民院席位的15.2%，占联邦院席位的13.9%（Fleck 2023）。在邦立法议会或立法议会中，女性的平均代表性甚至更低，不到10%（Bhatt 2021; Ramakrishnan et al. 2021）。在某些邦，如那加兰邦，女性在议会中的代表性仅为3.1%。在国家议会中，女性仅占14%的代表性，反映了根深蒂固的结构性性别不平等。一个主要的障碍是，很少有女性有机会参加竞选。例如，在2019年的大选中，国大党和印度人民党两大主要政党提名的女性候选人分别仅为54名和53名（India Today 2019）。

从全球和区域比较来看，印度的性别代表性显得尤为糟糕。根据国际议会联盟（IPU）的Parline数据库（该数据库追踪全球议会统计数据）截至2022年5月的数据，全球议会中女性的平均比例为26.2%（印度为14%）。尽管美洲、欧洲和撒哈拉以南非洲的女性代表性超过了这一全球平均水平，但亚洲、太平洋以及中东和北非（MENA）等地区在女性代表性方面却有所不足（Ghosh 2022）。

然而，值得注意的是，即使在落后的亚洲，特别是南亚地区，印度在政治性别代表性方面也表现更差。根据最新的IPU数据，在南亚，尼泊尔的女性代表性为33.6%，孟加拉国为20.9%，巴基斯坦为20.5%，不丹为17.4%。只有斯里兰卡为5.3%（IPU 2022）。该研究未包含阿富汗，但世界银行2021年的数据显示，塔利班接管前阿富汗最后一届议会中女性代表性为27%。尽管一些女性已晋升为首席部长（领导邦政府），包括在一些政治敏感邦如北方邦、泰米尔纳德邦、西孟加拉邦、拉贾斯坦邦，但她们在竞选公职时仍面临多重障碍，特别是父权制规范、性别歧视、制度性歧视、暴力以及缺乏支持设施等（Brechenmacher 2023）。

表1. 全球议会女性代表性平均水平

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来源：IPU Parline：国家议会全球数据（截至2022年5月）

图1. 人民院女性代表性

来源：PRS Legislative Research 2023

表2. 按地理区域划分的议会女性代表性

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来源：IPU Parline：各国议会全球数据（截至2022年5月）

地方政府的成功范例

然而，印度在促进地方层面的性别平等方面做得相当不错。20世纪90年代，印度在地方层面（包括农村和城市）启动了一个具有开创性的分散式治理系统（Shanker 2014）。具有历史意义的第73和第74次宪法修正案的通过，旨在为地方层面的规划、更有效的实施以及对全国各地各种社会和经济发展项目的更好监督创造机会，其中包含了一项最具变革性的规定，即为妇女预留地方机构总席位的三分之一（Joshi 2018；Chawla 2021）。最近的研究表明，这项法律已显著增加了妇女在基层一级的政治参与（Sahoo and Chavaly 2022）。因此，印度28个邦中有20个邦随后将妇女配额提高到农村地方机构民选官员的50%。因此，在各级地方政府中涌现了高达145万名当选的女性代表。

关键在于，基层性别配额促进了妇女的政治赋权。一份最新报告显示，印度约有44%的地方政府职位由妇女担任（Joshi 2022）。这一非凡的成就使印度在全球促进地方妇女政治赋权的国家中名列前茅。在这方面，印度超越了法国、英国、德国和日本等其他主要国家，甚至超过了34.3%的全球平均水平。尽管过去曾有人担心保留席位的妇女可能被男性政客操纵，但最近的研究表明，接触公共生活和参加领导力技能培训项目，促进了印度地方政治格局中众多有能力、有才干的女性领导人的涌现（PRIA 1999）。由于地方政府席位的保留，妇女在地方政治中的代表性持续增长以及女性领导人政治能动性的发展，为加强妇女在国家和州一级政治中的参与提供了蓝图。当《妇女力量赞歌法案》（Nari Shakti Vandan Adhiniyam）付诸实施时，这一点尤其重要。

一些担忧但前景光明

虽然妇女保留法案的通过早已推迟，并可能为最高层妇女开启重要的民主空间，但争取更大性别平等之路仍将是一场漫长的斗争。首先，新立法面临着许多障碍。第一，妇女配额立法不会立即生效。其执行取决于新的人口普查和定界工作的完成和公布，而定界工作定于2026年开始。新立法的真正风险在于定界工作命运的严重不确定性。值得注意的是，定界工作一直是印度南部和北部各邦之间的一个主要争议点，自1976年以来一直被冻结。鉴于这项工作可能会引发印度脆弱联邦体系中的分歧，政府是否会就此做出决定尚不确定。因此，定界工作的悬而未决影响着保留法案的命运。

第二，关于新法律的性质和轮廓及其后续推出存在猜测。鉴于新立法没有明确规定占人口相当大比例的“其他落后阶层”（OBCs）妇女的代表性问题，人们担心这些落后群体的妇女可能会被排除在配额法律的惠益之外（Dahiya 2023）。此外，一些政党，特别是来自印度北部邦的政党，也要求为落后阶层和宗教少数群体的妇女设立一个子配额（Sinha 2023）。需要谨慎行事，以确保配额法律不仅惠及政治世家以及城市和经济条件较好的妇女。（Agnes 2023）。

第三，一些分析人士担心，女性候选人可能会被男性家庭成员或赞助人提名，而这些人最终将影响或控制她们的决定。因此，议会和各邦立法机构中可能存在代理人掌权的情况。

第四，该法案没有解决印度上议院（Rajya Sabha）以及邦立法委员会（邦级立法机构的上议院）妇女代表性不足的问题，这两个机构的女性成员比例一直非常低。

最后，人们强烈担忧，每五年轮换一次席位的新制度可能会给选举过程带来不确定性和不稳定性（Agnes 2023）。每五年更换一次选区将对当选代表的连续性和对其选民的问责制产生负面影响。

尽管存在这些缺陷以及实际推出过程中的一些不确定性，但新法律在性别平等和负责任的治理方面仍充满希望。鉴于性别配额在地方层面已带来许多积极成果，许多分析人士认为，妇女在议会和邦立法机构中的增加可以使政策空间更能满足妇女的需求和愿望。此外，从全球经验和印度自身在地方层面的试验来看，在关键决策机构中有更多女性的参与可以增加在健康、教育、卫生和惠及妇女儿童的发展计划上的支出。总之，这项新立法可能成为印度这个以僵化的父权制规范和社会条件为特征的幅员辽阔的国家在性别平等方面的“游戏规则改变者”。■

参考文献

Agnes, Flavia. 2023. “Real commitment to women’s representation will be seen in 2024 Lok Sabha polls.” The Indian Express. September 25. https://indianexpress.com/article/opinion/columns/womens-reservation-bill-the-inclusion-test-8954328/

Bhatt, Pankhuri. 2021. “Women’s Representation in India’s State Legislative Assemblies.” Samvidhi. July 11. https://www.samvidhi.org/post/women-s-representation-in-india-s-state-legislative-assemblies

Brechenmacher, Saskia. 2023. “印度新性别配额法在很大程度上是女性的胜利。” 卡内基国际和平基金会。9月26日。

Chawla, Akshi. 2021. “A revolution in local politics.” IDR Online. January 22. https://idronline.org/a-revolution-in-local-politics-women-participation/

Dahiya, Himanshi. 2023. “‘Quota within quota’: Understanding Caste Dynamics of Women’s Reservation Bill.” The Quint. 9月19日。https://www.thequint.com/news/politics/womens-reservation-bill-caste-politics-bjp-congress-bsp-rjd

Fleck, Anna. 2023. “印度的议会性别平等之路。”Statista. 9月26日。https://www.statista.com/chart/30910/share-of-women-in-indias-lower-house-and-upper-house/

Ghosh, Ambar Kumar. 2022. “印度议会中的女性代表比例：衡量进展，分析障碍。” ORF专题报告第382号。

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India Today. 2023. “2019年印度人民院选举中有724名女性、4名跨性别候选人参选。” 5月23日。https://www.indiatoday.in/elections/lok-sabha-2019/story/724-women-4-transgender-candidates-in-fray-2019-lok-sabha-1532288-2019-05-22

各国议会联盟：IPU. 2022. “议会在线——各国议会全球数据。”https://data.ipu.org/women-averages?month=5&year=2022&op=Show+averages&form_build_id=form-8t9vx839F4GPWWbSuGDMqsgQed3R3GlWQbSgtwIS96M&form_id=ipu__women_averages_filter_form

Joshi, Madhu. 2018. “促进基层治理中的妇女：有效的策略。”IDR Online. 9月26日。https://idronline.org/promoting-women-in-grassroots-governance-strategies-that-work/

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Ramakrishnan, Anoop, N R Akhi, Manish Kanadje, and Mridhula Raghavan. 2021. “解读：新邦议会中女性和青年所占比例。”The Indian Express. 5月5日。https://indianexpress.com/article/explained/assembly-elections-benal-tamil-nadu-kerala-share-of-women-youth-in-new-assemblies-7300884/

Sahoo, Niranjan, and Keerthana Chavaly. 2022. “分权@75：第三级机构如何深化了印度的民主？” ORF专家观点。8月15日。https://www.orfonline.org/expert-speak/decentralisation-75-how-the-third-tier-institutions-have-deepened-indias-democracy/

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世界经济论坛. 2023. 全球性别差距报告2023。https://www.weforum.org/publications/global-gender-gap-report-2023/

■ Niranjan Sahoo博士，是观察家研究基金会的资深研究员。

■ Ambar Kumar Ghosh是观察家研究基金会的副研究员。

■ 排版由 Hansu Park，研究助理

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