[ADRN 简报] 加强韩国价值外交以实现美韩规范一致性

※ 本文最初发表于“CFR”。

引言

任何国家的对外政策都是在国家利益和规范理念的权衡中制定的。如果说国家利益基于可量化的经济和安全收益，那么规范理念则通常被理解为普世的、具有变革性的价值观。然而，在现实中，这种区分往往模糊不清，因为规范选择是在长期国家利益的背景下做出的。此外，一个国家的规范一致性可能会因意识形态不同的新政府或充满争议的国内挑战而改变。最糟糕的情况是，一个强大的国家退出领导一个由志同道合的国家组成的规范联盟。当失去领导者时，志同道合的国家往往会分散；例如，美国忽视导致“民主国家共同体”的衰落。各国未能奉行一致的外交政策，是因为规范政治在国内和国际上都处于变动之中。

尽管存在这种复杂性，但一个强大的国家比弱小的国家更能有效地推行规范性外交政策，因为它既可以运用硬实力，也可以运用软实力。冷战后单极世界中，美国扮演了这样的执行角色。像中国这样的新兴强国，可以挑战现有规范或建立新规范。那么中间力量呢？中间力量缺乏单方面行使权力的能力，因此它们经常倡导多边规则和规范，以保护自身利益免受大国胁迫。安德鲁·库珀教授将中间力量描述为在全球秩序中具有更高的道德感和可信度，并将其偏好的外交描述为通过多边解决方案解决国际问题，在国际争端中采取折衷立场，并采纳“良好国际公民”的理念（Cooper et al. 1993, 116）。前韩国总统李明博政府以“全球韩国”的口号推行中间力量外交，通过扩大外国援助来强调基于价值观的国际贡献，并主办了二十国集团（G20）和其他全球会议。

如今，尹锡悦政府已将其中间力量的雄心提升至全球关键国家的水平，通过强调韩国的国际贡献和基于价值观的外交（Yoon 2022a）。与李明博政府一样，尹锡悦政府在深化与美国的长期联盟的同时，也在构建其积极的多边外交。但与李明博政府时期相比，美中关系已发生显著变化：在过去十五年中，美国与中国之间的地缘政治竞争加剧，已从经济和军事领域扩展到技术和意识形态领域。在拜登总统和习近平主席的领导下，世界被划分为民主国家和威权国家之间的意识形态叙事已经形成。俄罗斯入侵乌克兰导致西欧国家团结民主和集体安全。在东北亚，朝鲜的核能力现在不仅威胁韩国，也威胁遥远的美国。面对所有这些高风险挑战，尹锡悦政府加强了与美国的军事和经济联系。

两国共同的民主价值观和自由主义规范已成为深化双边关系的关键组成部分。这种规范的一致性引起了北京的批评，但尹锡悦政府迄今为止并未放弃其对这些价值观的倡导——尽管它谨慎地将其称为“普世价值”，而非自由主义或民主价值观。韩国流行文化在全球的成功所带来的国家自信以及韩国民众对中国日益恶化的负面看法，都助长了这种价值观的坚定推行。

CFR研讨会总结

美国外交关系委员会于2023年6月26日举行了一场虚拟研讨会，主题为“美韩在民主价值观和人权问题上对华政策协调”。研讨会的核心要点包括：

ㆍ 领导层的更迭促使韩国在其外交政策中反映价值观，并扩大“贡献性外交”，为该地区和世界的集体利益做出贡献。韩国近期基于价值观的外交是由尹锡悦总统本人塑造的。尹锡悦强调个人自由、人权和法治作为普世价值。显然，这些价值观在民主国家比在威权国家更能得到维护。但是，通过将其定义为普世价值，尹锡悦避免了陷入民主与威权之间的意识形态分歧，并允许他与非自由主义民主国家接触。他在就职典礼、联合国大会和美国国会上的演讲都指出，当人民团结起来对抗威胁时，就可以遏制对自由和人权的威胁。在尹锡悦政府发布的关于印太和国家安全的两个主要战略报告中，倡导普世价值是为了通过加强基于规则的秩序来维护该地区的和平与繁荣，以及韩国自身的和平与繁荣。这两份报告都基于韩国作为全球关键国家的愿景，在此愿景下寻求多边外交的领导地位。更多的官方发展援助、人道主义援助和维和活动被视为实现这一领导地位的工具。

ㆍ 采取了多项具体行动，证明尹锡悦政府对基于价值观的外交的承诺。2022年6月，韩国加入了联合国人权理事会（HRC）的投票，以制止中国在新疆侵犯维吾尔少数民族人权的行为。尽管此次投票未能获得足够支持通过一项决议，但这是将中国对待维吾尔人的问题纳入联合国框架的重要举措。韩国政府历来避免在联合国等国际组织中谴责中国侵犯人权的行为；尹锡悦政府的投票支持表明了价值外交的实际行动。与此同时，尹锡悦政府在联合国也对朝鲜人权问题采取了更强硬的立场，共同提出了两项决议，一项由大会提出，另一项由人权理事会提出。尹锡悦政府还于2023年3月30日主办了民主峰会印太区域会议。尹锡悦总统承诺在未来三年内提供1亿美元的援助。

共同价值观和伙伴关系以维护基于规则的秩序，也被视为改善与日本关系的依据。面对因强制劳工赔偿问题和其他棘手的历史冲突而产生的国内反对意见，推翻与日本的双边关系对尹锡悦来说是一项艰巨的任务。然而，尹锡悦政府设法推动了双边协议以与日本合作。应对朝鲜核武器和导弹威胁带来的安全挑战是实现日韩和解的主要原因。同时，改善韩日双边关系被认为是韩美日三边合作、在该地区建立基于规则的自由秩序的关键。尹锡悦的外交努力已扩展到欧洲，包括他参加北约峰会以及对乌克兰的人道主义援助和战后重建援助。

ㆍ 美国领导层应持续支持尹锡悦政府的价值外交，并以物质利益作为回报，以赢得韩国国内公众的支持。韩国人认为美国是一个共享价值观的有利和值得信赖的伙伴。另一方面，中国因其强制性外交和所谓的以中国为中心的文化霸权而失去了吸引力。然而，这种情况不会永远持续下去。在国内，尹锡悦对华立场正面临反对派的攻击，他们声称其立场导致了前所未有的对华贸易逆差并损害了经济。因此，美国领导层需要提供物质利益来平息这种批评。

此外，美国政治中严重的党派分歧使得预测下一届美国政府在价值外交上的立场变得困难。与过去一样，韩国依赖美国的支持和联合行动。如果美国希望韩国继续倡导价值外交，美国的机构——包括负责民主援助的官方实体和民间社会组织——应与其在韩国的对应机构进行深入接触。这应该不难：国会两党对韩国价值外交的支持是强大的。最后但同样重要的是，为了维持韩国的价值外交，美国应允许韩国在普世价值上与中国进行接触。

总统论述与基本外交政策原则

韩国的新外交是政府和总统更迭的结果。尹锡悦总统自竞选以来就表示，他将更明确地使韩国与美国保持一致。这些言论暗示，如果当选，他将摒弃此前用于平衡首尔与华盛顿和北京关系的所谓“战略模糊”（Gallo 2021）。尹锡悦明确与美国结盟似乎是基于个人信念，尽管是以普世价值而非美国价值的语言来表达的。与前几任韩国总统相比，尹锡悦在演讲中使用“自由”一词相当独特。在他就职、出席北约、联合国大会和美国国事访问的演讲中，尹锡悦总统强调自由是需要个人和集体保护的最重要的普世价值。这三次演讲揭示了他对自由作为一种政治价值的看法：

ㆍ 在2022年5月9日的就职演说中，尹锡悦阐述了他的自由哲学。他表示，为了克服外部和内部危机，“对共同价值观的信念至关重要……而最重要的核心价值是自由。”他接着说，“人类历史表明，当政治和经济自由占主导地位时，繁荣和富足就会随之而来。当繁荣和经济自由蓬勃发展时，自由就会渗透到最黑暗的角落。自由是一种普世价值。每个公民和每个社会成员都必须能够享有自由。如果一个人的自由受到侵犯或未得到纠正，这就是对所有人自由的攻击……每个人都必须有权获得优质教育，每个人都必须享有接触和体验各种文化活动的自由”（Yoon 2022b）。

ㆍ 在题为“自由与团结：应对转折点”的联合国大会演讲中，尹锡悦认为自由作为个人摆脱贫困和接受优质教育的权利，促使他支持全球健康基金。他以全球人权侵犯为例开始演讲，并呼吁为自由和对联合国框架内巩固的规范的承诺而团结一致。“今天，全球社会再次目睹了公民的自由与和平受到威胁，”他说。“以武力改变现状的行为危及无辜人民的生命；核武器和其他大规模杀伤性武器对人类构成日益增长的威胁；普遍侵犯人权的行为剥夺了数百万儿童的未来。这些对自由与和平的威胁必须通过团结和对联合国框架内多年来巩固的普世全球规范的坚定承诺来克服”（Yoon 2022c）。

ㆍ 在2023年4月23日，他在美国国会联席会议上发表了题为“自由联盟，行动联盟”的演讲，纪念美韩同盟七十周年，他说：“韩国将与美国一起扮演‘自由指南针’的角色。它将维护和扩大世界公民的自由”（Yoon 2023）。

除了尹锡悦的演讲外，过去半年内发布的两份报告详细阐述了尹锡悦政府外交政策的方向。报告指出，韩国的首要国家利益——安全、繁荣和提升国际地位——通过倡导普世价值和与志同道合的国家合作可以得到更好的服务。两份报告都强调了协调规范价值观和国家利益的好处，这是一种被称为贡献性外交的战略。

ㆍ 2022年12月发布的《印太战略》认为，当这些价值观得到维护时，该地区的和平与繁荣才能得到更好的保障。报告指出，作为一个贸易依赖型民主国家，韩国的下一次飞跃取决于印太地区的和平与稳定，韩国将继续致力于促进自由、民主、法治和人权。促进法治和人权的国际合作被列为尹锡悦政府印太战略的九项核心内容之一。

ㆍ 2023年6月发布的《国家安全战略》宣称，“大韩民国以自由与团结的精神为基础，致力于成为一个全球关键国家，积极应对快速变化的安保环境……毫无疑问，追求自由将继续为我们带来更多机会，而保持团结将为更美好的未来铺平道路。因此，我们承诺与国际社会携手合作，维护自由、人权和法治等普世价值，并维护基于规则和原则的国际秩序。”在题为“捍卫自由民主，促进全球繁荣”的部分，将提升在维护基于规则的国际秩序方面的多边外交领导力作为优先事项。扩大官方发展援助和维和行动被提及为其工具。支持实现人道主义价值观被描述为国际发展援助的主要内容之一。继续向饱受战争蹂躏的乌克兰提供人道主义援助被视为一个例子。

为促进自由主义规范而采取的行动

尹锡悦政府在联合国上就中国和朝鲜侵犯人权的行为发表了强硬声明。尹锡悦政府还通过联合主办第二届民主峰会，支持了拜登的民主议程。在努力实现与日本双边关系正常化的过程中，尹锡悦政府强调了韩日伙伴关系中的共同价值观。尹锡悦政府在其价值外交中采取的一些值得注意的行动包括：

ㆍ 加入联合国投票以制止中国侵犯人权行为。2022年10月，由四十七个成员国组成的人权理事会就一项关于次年就新疆 alleged 人权侵犯行为进行辩论的决议进行了投票。这项备受争议的决议以19票反对、17票赞成、11票弃权，以微弱劣势被否决。美国驻联合国人权理事会（UNHRC）大使米歇尔·泰勒指出，联合国此前的一份报告记录了中国新疆省人权侵犯的证据，并在中立论坛上进行辩论至关重要。前联合国人权事务高级专员米歇尔·巴切莱特于2022年8月31日发布的报告，记录了对维吾尔少数民族施加酷刑或其他虐待的可信证据，并指出这些侵犯行为可能构成反人类罪（Schlein 2022）。然而，美国未能争取到足够的摇摆国家将该问题保留在联合国议程上（Wintour 2022）。韩国投票反对中国，这与以往韩国政府在联合国避免谴责中国侵犯人权的行为明显不同。

ㆍ 在朝鲜人权问题上采取更强硬立场。尹锡悦政府共同提出了联合国人权理事会（UNHRC）于2023年4月4日通过的一项谴责朝鲜严重侵犯人权行为的决议（Kim 2023），这与文在寅政府五年来的沉默批评（BBC News Korea 2022）形成了对比。此前，韩国政府曾共同提出一项于2022年11月15日通过的联合国大会关于朝鲜人权侵犯行为的决议。韩国以往的进步派政府由于优先考虑改善朝韩关系，因此在联合国上对朝鲜人权问题较为沉默。

ㆍ 主办民主峰会。韩国政府于2023年3月30日在首尔主办了第二届民主峰会的印太区域部长级会议，主题为“应对腐败的挑战与进展”（MOFA 2023）。与会的印太国家通过了《首尔关于应对腐败的挑战与进展宣言》，重申了促进民主的重要性以及打击腐败的必要性。尹锡悦总统称此次会议是确认实施“印太地区自由、和平与繁荣战略”意愿的机会，并高度重视印太国家重申其保护民主的承诺。他还表示，为了回报国际社会对韩国民主化进程的支持，韩国将在未来三年内实施价值1亿美元的开发合作项目，涉及电子政务框架、数字化转型、加强技术能力、透明度和反腐败等领域。韩国还将开展“面向下一代的民主促进”的1.5轨道青年论坛，为共同价值观做出贡献。外交部长朴振表示，国际社会应利用民主峰会的机会，合作保护民主原则，并强调韩国是民主仍然是实现自由、和平与繁荣最有效途径的生动证明。

ㆍ 拥抱日本作为基于规则秩序的伙伴。无论进步派和保守派之间存在意识形态差异，所有韩国领导人都强调其维护基于规则秩序的承诺。2021年5月21日，美韩联合声明指出，两国“反对一切破坏、破坏稳定或威胁基于规则的国际秩序的活动，并致力于维持一个包容、自由和开放的印太地区”（The White House 2021）。声明中包括了南海及以外地区的航行和飞越自由，并强调了维护台湾海峡和平与稳定的重要性。一年后，在尹锡悦总统就职不到两周的2022年5月21日，美韩联合声明设想了“在促进印太地区及以外地区的自由、和平与繁荣方面发挥更重要的作用”，并强调了对包括南海在内的国际法，包括航行和飞越自由以及其他合法使用海洋的尊重（The White House 2022）。从这个意义上说，文在寅和尹锡悦都对现有的基于规则的秩序表示了相同的支持。然而，文在寅和尹锡悦之间的根本区别在于他们对日外交的立场。在2022年的解放日演讲中，尹锡悦表示，日本是韩国的伙伴，因为两国面临着对全球公民自由的共同威胁，并且两国可以通过在共同的普世价值观上进行合作来解决历史遗留问题（Lee 2022）。尽管遭到反对党的强烈批评，尹锡悦还是为历史上一直困扰韩日关系的战争时期征用劳工争议提出了事实上的解决方案。

ㆍ 通过自由价值观与欧洲互动。尹锡悦的基于规则的秩序扩展到欧洲。在2022年6月29日的北约峰会上，作为首位以观察员身份参加北约峰会的韩国领导人，尹锡悦表示，“随着竞争和冲突的新格局正在形成，也有一种否认我们一直在保护的普世价值的运动。”美国之音援引一位匿名韩国官员的话说，尹锡悦指的是乌克兰战争，并像大多数国家一样，对俄罗斯和中国各自的责任表示担忧（Shin 2022）。十个月后，尹锡悦在美韩联合声明中谴责俄罗斯对乌克兰的侵略战争，并明确暗示美国和韩国之间的“全球全面战略联盟”同样适用于欧洲战争，因为该联盟植根于共同的价值观。韩国政府迄今已向乌克兰提供了价值1亿美元的人道主义援助。

维持韩国政府价值外交的建议

尹锡悦政府的价值外交已达到前所未有的程度。如果这一政策转变要得以持续，应考虑三个因素：韩国与中国关系的反弹、韩国国内政治以及美国领导层可能发生的变化。

ㆍ 中国一直批评美国组建小规模联盟削弱了联合国。针对美国关于民主与威权对立的论调，中国提出了反驳论调，认为其政治体制是一种不同但运行更好的民主形式。当韩国主办第二届民主峰会时，中国批评韩国宣扬的是美国的意识形态，而不是尹锡悦声称的普世价值。随着韩中冲突的加剧，经济报复和冰冷的双边关系可能会加剧，类似于2016年中国因韩国部署“萨德”反导系统而采取的经济报复。为了使韩国的民主外交可持续，普世价值的叙事需要将中国纳入某些领域的合作伙伴。韩国在解决中国侵犯人权问题和同时在青年和妇女权利等共同关注领域与中国接触方面，将面临巨大挑战。韩国在试图调整其价值外交以适应中国时，应考虑与欧洲民主国家和国际组织合作。

ㆍ 根据东亚研究所2022年的一项调查，韩国人普遍不喜欢和不信任中国，约有两倍的受访者认为韩国应在中国的侵犯人权行为上采取更强硬的立场。当被问及哪个国家更有好感时，56.7%的韩国人回答美国，只有10.9%回答中国。美国也比中国更值得信赖，85.1%的韩国人表示信任美国，只有8.2%表示信任中国。这种对美国而非中国的明显偏好也体现在价值观的一致性上：86.1%的人同意强大的美韩联盟是自然的，因为两国共享价值观和取向。当被问及韩国在对中国侵犯人权行为采取更强硬立场时是否应采取与其他民主国家相似的立场时，60.7%的人回答是，而27.5%的人认为没有必要。

ㆍ 然而，经济担忧可能会影响韩国的态度。韩国一直面临经济困难，包括与中国的史无前例的贸易逆差。韩国的疫后经济增长仍然依赖中国市场。尹锡悦价值外交的反对者认为，这可能会因激怒中国而损害韩国的经济利益。韩国企业目前正在美国建造更大的工厂以确保供应链稳定，这有望减少韩国对中国的贸易依赖。在此过渡时期，尹锡悦应在国内反驳经济损失的论调。在这方面，拜登政府能否向在美国经营电池厂的韩国企业提供补贴，或豁免在华韩国半导体制造商的限制，将是尹锡悦确保国内支持价值外交的重要议题。

ㆍ 尹锡悦政府的价值外交与韩国与美国的联盟以及拜登政府采纳支持民主的外交政策相吻合。这意味着美国可能发生政府更迭——以及随之而来的对海外民主国家支持的减弱——可能会削弱尹锡悦在倡导普世价值和为民主援助做出贡献方面的积极性。因此，无论2024年美国总统大选后出现何种新领导层，两党对尹锡悦倡议及其相应支持的认可将是可取的。

结论

在美国和中国之间意识形态竞争加剧的背景下，尹锡悦政府在规范上与美国结盟，冒着与中国关系恶化的风险。尹锡悦总统对自由和人权的承诺的持续信息，已通过一系列演讲和相关的重大国家外交政策报告得到阐述。随后采取了多项具体行动，例如加入联合国人权理事会、投票反对中国以及主办民主峰会。对日外交的逆转以及向乌克兰提供非战斗支持，都遵循了民主合作的逻辑。为了使尹锡悦政府的价值外交得以持续，与中国在共同利益和文化价值观上进行接触，从价值外交中获得经济收益，以及美国持续的民主外交将是至关重要的。■

参考文献

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■ 李淑贞，东亚研究所高级研究员兼亚洲民主研究网络代表。

■ 排版：朴智秀 ，研究助理

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