[ADRN Issue Briefing] Роль Австралии в поддержке демократий как страны со средним уровнем влияния

Австралия более 70 лет пользуется международным порядком, основанным на правилах. Видение региона, управляемого демократическими нормами, международными правилами и активным многосторонним взаимодействием, не только способствовало экономическому и социальному прогрессу Австралии (Department of Foreign Affairs and Trade (DFAT) 2017, 12), но и помогло сформировать представление Австралии о своем месте в мире и своей идентичности как международного игрока. Как говорится в «Белой книге по внешней политике» Министерства иностранных дел и торговли 2017 года: «Австралия определяет свою национальную идентичность не по расе или религии, а по общим ценностям, включая политическую, экономическую и религиозную свободу, либеральную демократию, верховенство права, расовое и гендерное равенство и взаимное уважение». (DFAT 2017, 11). Действительно, эти либерально-демократические принципы, разделяемые с Соединенными Штатами, являются ключом к доверию и взаимопониманию, которые лежат в основе американо-австралийского альянса и растущего сотрудничества с Кореей и другими демократиями, поскольку Австралия стремится справиться со сложными вызовами XXI века (Wong 2023).

Ключевой проблемой является растущее влияние Китая, наращивание его военной мощи и попытки «переписать правила» в непосредственной близости от Австралии. Стратегическое соперничество между Соединенными Штатами и Китаем все больше превращается в состязание альтернативных нарративов и видений того, как должен функционировать Индо-Тихоокеанский регион. Министр иностранных дел Австралии Пенни Вонг в своей речи в Национальном пресс-клубе в апреле 2023 года недвусмысленно прояснила эту геополитическую динамику, заявив: «стратегическое соперничество — это не просто вопрос о том, кто является главным, кто лидирует в гонке или кто обладает стратегическим превосходством в Индо-Тихоокеанском регионе. Речь идет о характере региона. Речь идет о правилах и нормах, которые лежат в основе нашей безопасности и процветания, которые обеспечивают наш доступ к открытому и инклюзивному региону и которые ответственно управляют конкуренцией» (Wong 2023).

Идеологическое измерение стремлений Китая к неоспоримому региональному превосходству, а также его нелиберальное и принудительное поведение как внутри страны, так и во всем регионе, противоречат согласованным нормам и региональному характеру, которые предпочитает Австралия. Внутри страны поведение Китая включало репрессии и тюремное заключение диссидентов, обширную цензуру СМИ и широкомасштабные нарушения прав человека в Синьцзяне. Такие внутренние действия все более согласуются с участием Китая в регионе, где его усилия по подрыву демократических норм включают экономическое принуждение, взяточничество и эскалацию территориальных споров с соседями.

Канберра сама столкнулась с серьезным давлением со стороны Китая, направленным на подрыв суверенитета Австралии и ее приверженности демократии, — что наиболее ярко отражено в списке из 14 претензий, обнародованном Пекином в 2020 году (Kearlsey 2020a, 2020b). Как развитая демократия, союзная Соединенным Штатам, Австралия оставалась непоколебимой перед лицом такого давления (Department of Home Affairs 2023). Однако за пределами своих границ Канберра все больше обеспокоена действиями Китая в регионе, где демократические правила и нормы гораздо менее устойчивы. Среди главных проблем Австралии — то, как эти действия могут нарушить региональную стабильность, обострить геополитическую напряженность (Wong 2023), а также поставить под угрозу суверенитет государств — их способность не соглашаться, быть самоопределяющимися и осуществлять выбор. Действия Китая и устойчивость этих региональных демократий в конечном итоге окажут значительное влияние на национальную безопасность самой Австралии.

Сложности страны со средним уровнем влияния

Хотя само понятие оспаривается (Abbondanza 2022; Carr 2014), признание статуса Австралии как «страны со средним уровнем влияния» и ее тесных, хотя и качественно различных, отношений как с Соединенными Штатами, так и с Китаем, необходимо для понимания подхода Австралии к поддержке демократического порядка в Индо-Тихоокеанском регионе. Австралия может быть идеологически солидарна с Соединенными Штатами в отношении вызовов, которые амбиции Китая представляют для основанного на правилах международного порядка; однако, как страна со средним уровнем влияния, Австралия ограничена в своих возможностях самостоятельно противостоять нелиберальному поведению Пекина как внутри страны, так и в регионе, и выдерживать потенциальные последствия таких действий.

Это не означает, что приверженность Австралии отстаиванию демократического порядка в регионе слаба, или что Австралия будет просто следовать по стопам других, более могущественных региональных игроков. Напротив, Австралия часто преследовала свои интересы в основанном на правилах Индо-Тихоокеанском регионе без внешнего побуждения и за значительную цену. Это было особенно очевидно на примере китайского экономического принуждения Австралии после ее призыва к расследованию происхождения коронавируса в мае 2020 года. Скорее, статус Австралии как страны со средним уровнем влияния означает, что ее стремление к демократическим стандартам требует более сложных стратегических расчетов.

Для Австралии, как и для многих других стран Индо-Тихоокеанского региона, Китай является незаменимым торговым партнером, и поддержание позитивного и кооперативного взаимодействия с Китаем является стратегической необходимостью. Почти 30 процентов двусторонней торговли Австралии товарами и услугами, что составляет 287 миллиардов австралийских долларов в 2022 году, приходится только на Китай (DFAT 2022), и Китай является основным направлением для многих ведущих экспортных товаров Австралии, включая уголь, железную руду, вино и природный газ (Interesse 2023). Стабильные отношения с Китаем поэтому жизненно важны для интересов Австралии и, безусловно, влияют на то, как Австралия вела и будет вести переговоры о расхождениях во взаимоисключающих видениях двух крупных держав относительно характера региона.

Готовность Пекина использовать экономические отношения в качестве оружия была очевидна в масштабном эмбарго, введенном на австралийский экспорт пшеницы, вина, угля и других продуктов в ответ на призыв австралийского правительства к международному расследованию происхождения пандемии COVID-19. Правительства как Коалиции, так и Лейбористской партии отказались поддаться кампании давления Пекина, диверсифицировав рынки пострадавших экспортных товаров партнерам из Японии, Южной Кореи, Тайваня и Индии, которые удвоили закупки австралийских товаров с 2019 года (Uren 2023). Тем не менее, восприятие Австралией риска в ее отношениях с Китаем выходит за рамки торговли и включает такие соображения, как кибербезопасность, иностранные инвестиции и вмешательство в политику (Packham 2018), и привело к укреплению Австралией связей в области безопасности с Соединенными Штатами и другими странами через AUKUS и Quad. Несмотря на то, что Австралия хорошо справляется с последствиями экономических отношений с Китаем, Канберра по-прежнему осторожна в выборе конфликтов с Пекином. Как пояснила министр иностранных дел Вонг в своей речи, политика правительства в отношении Китая заключается в том, чтобы «сотрудничать, где мы можем, расходиться во мнениях, где мы должны, мудро управлять нашими разногласиями и, прежде всего, действовать и энергично отстаивать наши собственные национальные интересы» (Wong 2023).

Помимо противодействия и осуждения нелиберального торгового поведения Китая, стремление Австралии к защите своих национальных интересов в такой конфликтной геополитической среде потребует, по словам министра Вонг, «беспрецедентной координации и амбиций в нашем государственном управлении» (Wong 2023) и от австралийских политиков — рассматривать дипломатическую стратегию как требующую такой же энергии и изощренности, как и традиционные стратегии сдерживания и безопасности. Усиленные дипломатические усилия правительства Албанезе привели к активизации двустороннего дипломатического взаимодействия Австралии в Тихоокеанском регионе и Юго-Восточной Азии, включая самое значительное увеличение внешней помощи Австралии с 2011–12 годов, а также к началу парламентского расследования в сентябре 2022 года для оценки того, как Австралия может способствовать развитию демократических институтов и поддерживать гражданское общество в регионе. Ожидается, что соответствующий отчет будет опубликован в ближайшее время.

Совместная работа: преимущества Австралии

В условиях новых геополитических императивов и этой новой эры австралийского «государственного управления» Австралия не может позволить себе самоуспокоение и должна максимально использовать свои существующие преимущества для поддержки региональных демократий и основанного на правилах порядка.

В области дипломатии Австралия играет ключевую роль в руководстве многосторонними усилиями, направленными на укрепление демократической устойчивости в регионе. Австралия исторически превосходила свой статус страны со средним уровнем влияния и опережала несколько более развитых в военном и экономическом отношении стран (Lowy Institute 2023). Помощь Австралии в области развития и выборов более значительна, чем у любой другой страны в регионе островов Тихого океана (National Endowment for Democracy (NED) and United States Studies Center (USSC) 2023). Министерство иностранных дел и торговли руководит несколькими сложными программами развития, направленными на повышение экономического процветания малых островных государств, включая Pacific Step Up и Pacific Australia Labour Mobility Scheme (DFAT 2023). А за свою историю Австралия руководила миротворческими миссиями в нескольких странах Океании и Юго-Восточной Азии, включая Камбоджу, Тимор-Лешти и Соломоновы Острова (Bishop 2013). Когда дело доходит до многомерного государственного управления, Австралия, по-видимому, является «перевыполняющей план» (Piper and Patton 2023).

Хотя Австралия привержена продвижению демократических норм во внешней политике, она обычно придерживается более осмотрительного подхода к формулированию внешней политики вокруг демократии. Одним из примеров является нынешняя формула правительства Лейбористской партии для региональной стратегии. Называемый правительствами Байдена и Кисиды подходом «свободного и открытого Индо-Тихоокеанского региона», тесно связанная с ним стратегия Австралии в отношении региона носит название «мирного и процветающего Индо-Тихоокеанского региона». В условиях стратегического соперничества, отмеченного борьбой за нарративы, это различие примечательно с точки зрения сигнализации, если не по существу. Тем не менее, Австралия, как и Япония и другие страны, косвенно признает, что продолжение либеральных ценностей под руководством США отвечает интересам региональных государств в обеспечении мирного и стабильного региона, и что взаимосвязанные демократии лучше справляются с предотвращением конфликтов и поддержанием мира. В некоторых отношениях поддержка Австралией НПО в Индо-Тихоокеанском регионе как напрямую, так и через такие НПО, как The Asia Foundation, контрастирует с подходом Японии и Кореи, которые по-прежнему в подавляющем большинстве случаев полагаются на получение одобрения от принимающих правительств для поддержки гражданского общества, даже когда эти правительства являются авторитарными и враждебными к независимому гражданскому обществу. Австралия также значительно превосходит других доноров по объему финансирования расширения прав и возможностей женщин в регионе в процентном отношении от общего объема помощи (новая гендерная стратегия в настоящее время находится на рассмотрении в DFAT).

Дебаты о поддержке демократии часто формулируются в биполярной конструкции — часто Пекином, который утверждает, что вся Азия разделяет его скептицизм по отношению к демократии, — а иногда и Вашингтоном, который иногда объединяет азиатские демократии с западноевропейскими, как это произошло на Саммите за демократию 2021 года. На самом деле, Индо-Тихоокеанский порядок имеет сильную многополярную динамику, которая предоставляет демократиям, таким как Австралия, Корея или Япония, возможность формулировать демократию более непосредственно в терминах самосовершенствования и устойчивости, что найдет отклик у развивающихся стран Юго-Восточной Азии и Тихоокеанского региона. Такой подход дополнил бы и добавил нюансов подходу под руководством США и мог бы, как заявила министр Вонг в своей речи на Генеральной Ассамблее ООН в 2022 году, доказать, что страны со средним уровнем влияния — это «больше, чем просто статисты в грандиозной драме мировой геополитики» (Wong 2022).

Путь вперед

Как предсказывает отчет Freedom House «Свобода в мире» за 2023 год, свобода в Азиатско-Тихоокеанском регионе в последнее время могла незначительно улучшиться, но вызовы для демократий по поддержанию и защите своих демократий от коррупции, нарушений прав человека и давления со стороны авторитарных режимов остаются неизменными (Freedom House 2023). Существует три области регионального сотрудничества, в которых Австралия имеет преимущества и которые соответствуют ее политической ориентации на поддержку демократии, заслуживающие дальнейшего рассмотрения.

Первая — это расширение финансирования развития и инфраструктурных инициатив. В то время как Пекин продвигает программы финансирования развития и инфраструктуры, такие как «Один пояс, один путь», которые рассматриваются как представляющие угрозу безопасности для австралийских интересов, Австралия и другие страны-единомышленники могут работать вместе, чтобы предложить альтернативы, создав архитектуру для прозрачных и справедливых программ развития. Статус Австралии как страны со средним уровнем влияния и ее опыт в регионе позволяют ей играть в этом уникальную роль. Как заявила Пенни Вонг в своей речи в пресс-клубе: «мы хотим, чтобы Австралия была партнером выбора для стран нашего региона. Партнеры, а не патриархи». Многие существующие механизмы, включая Quad и Blue Dot Network — трехстороннее партнерство между Японией, Австралией и Соединенными Штатами — пытаются создать эти механизмы как надежные альтернативы китайской инициативе «Один пояс, один путь». В сочетании с постоянным вниманием к увеличению бюджетов помощи в целях развития каждой из союзных стран эти союзные усилия в конечном итоге будут способствовать демократическим результатам и помогут защититься от злонамеренных усилий по экономическому использованию уязвимых развивающихся государств.

Во-вторых, и в связи с этим, Австралия может удвоить свои усилия в области экономического развития и расширения политических и экономических прав женщин. Как показывает импульс экономических программ Австралии в Тихоокеанском регионе, внешняя политика Австралии признает связь между экономическим развитием и региональной стабильностью. Она также ожидает, что расширение прав и возможностей женщин умножит эффект позитивных внешнеполитических результатов и взаимодействия. Исследования по этой теме весьма показательны. Например, исследования Совета по международным отношениям показали, что когда представленность женщин в парламенте увеличивается всего на пять процентов, страна почти в пять раз реже реагирует на кризисы насилием (Robinson and James 2023), а участие женщин в мирных переговорах делает их значительно более продолжительными и менее подверженными провалу (Council on Foreign Relations n.d.). Программа DFAT «Pacific Women Lead», в рамках которой выделено 170 миллионов австралийских долларов на период с 2021 по 2026 год для финансирования и партнерства с организациями гражданского общества, продвигающими равенство женщин, является лишь одним из примеров участия Австралии в этой области. Австралия, используя модели, разработанные в рамках ее программ Pacific Step Up и Labour Mobility Scheme, может возглавить региональных партнеров, сотрудничающих в своих усилиях.

Наконец, Австралия может работать с другими государствами над разработкой инструментов для преодоления коррупции. Как гласит Соглашение Саннилендс 2023 года об укреплении демократического партнерства, «борьба с внутренней и транснациональной коррупцией [является]... ключевой возможностью для сторонников демократии совместно продемонстрировать, что демократия обеспечивает лучшее управление и экономические результаты для граждан» (NED and USSC 2023). Австралия твердо отстаивает ценности открытости, прозрачности и подотчетности и признана за это. Поэтому она имеет хорошие возможности для продвижения международных стандартов по борьбе с коррупцией совместно с другими региональными государствами. Работая с другими странами региона, это может выражаться в создании надзорного органа по борьбе с коррупцией и механизмов подотчетности, которые отслеживают тенденции коррупции и лучшие подходы к привлечению к ответственности лидеров и агентств. Например, Австралия могла бы возглавить разработку политических подходов и ресурсов для сбора данных и разведки, необходимых для преследования и расследования случаев коррупции в уязвимых государствах.

Список литературы

Аббонданца, Габриэле. 2022. «Куда движется Индо-Тихоокеанский регион? Стратегии стран со средним уровнем развития из Австралии, Южной Кореи и Индонезии». International Affairs 98, № 2 (7 марта): 403–421. https://doi.org/10.1093/ia/iiab231

Carr, Andrew. 2014. “Is Australia a Middle Power?” Australian Institute of International Affairs. https://www.internationalaffairs.org.au/is-australia-a-middle-power/

Бишоп, Джули. 2013. «Укрепление демократии во всем Азиатско-Тихоокеанском регионе». Министр иностранных дел. 5 ноября. https://www.foreignminister.gov.au/minister/julie-bishop/media-release/strengthening-democracy-throughout-asia-pacific

Council on Foreign Relations. n.d. “Including Women at the Peace Table Produces Better Outcomes.” https://www.cfr.org/womens-participation-in-peace-processes

Department of Foreign Affairs and Trade. 2017. 2017 Foreign Policy White Paper: 1-122. https://www.dfat.gov.au/sites/default/files/2017-foreign-policy-white-paper.pdf

_________________________________. 2022. “Trade and investment.” China country brief. https://www.dfat.gov.au/geo/china/china-country-brief#:~:text=sister%2Dcity%20relationships.-,Trade%20and%20investment,our%20trade%20with%20the%20world

_________________________________. n.d. “Economic Prosperity in the Pacific.” https://www.dfat.gov.au/geo/pacific/economic-prosperity-in-the-pacific

Freedom House. 2023. “NEW REPORT: Freedom in the Asia-Pacific Region Improved Slightly in 2022,” June 14. https://freedomhouse.org/article/new-report-freedom-asia-pacific-region-improved-slightly-2022

Interesse, Giulia. 2023. “China-Australia Trade Relations Growing Stronger.” China Briefing. February 6. https://www.china-briefing.com/news/china-australia-trade-relations-growing-stronger/

Кирсли, Джонатан. 2020. «Китай обнародовал официальный список причин недовольства Австралией». 9News. 18 ноября. https://www.9news.com.au/national/china-australia-tensions-beijing-government-grievance-list-with-canberra/adc10554-e4e9-4a19-970e-81949501a1ad

Кирсли, Джонатан (@jekearsley). 2020. «Это список из 14 претензий Китая к Австралии. От запрета Huawei на 5G до призывов к расследованию COVID и заявлений по Синьцзяну и Гонконгу». Twitter, 18 ноября 2020 г., 18:01. https://twitter.com/jekearsley/status/1328986579629613057?s=20

Lowy Institute. 2023. “Australia - Lowy Institute Asia Power Index.” https://power.lowyinstitute.org/countries/australia/

Национальный фонд за демократию и Центр американских исследований. 2023. «Совместное заявление Саннилендс». Центр американских исследований. 5 апреля. https://www.ussc.edu.au/research/the-sunnylands-initiative/sunnylands-joint-statement

Пэкхэм, Колин. 2018. «Австралия вносит поправки в предложенный закон о иностранном вмешательстве, чтобы предоставить защиту журналистам — министр». Reuters. 8 февраля. https://www.reuters.com/article/uk-australia-politics-foreign-idUKKBN1FR3BI

Пайпер, Хью и Сюзанна Паттон. 2023. «Как вывести австралийскую государственную деятельность с хорошего уровня на отличный». Институт Лоуи. 13 марта. https://www.lowyinstitute.org/the-interpreter/taking-australian-statecraft-good-great

Robinson, Linda and Noël James. 2023. Council on Foreign Relations. “Women’s Power Index.” https://www.cfr.org/article/womens-power-index

Uren, David. 2023. “Why China’s Coercion of Australia Failed.” The Strategist. April 26. https://www.aspistrategist.org.au/why-chinas-coercion-of-australia-failed/

Вонг, Пенни. 2023. «Выступление в Национальном пресс-клубе: Австралийские интересы в региональном балансе сил». Представлено на выступлении в Национальном пресс-клубе, Австралия. 17 апреля. https://www.foreignminister.gov.au/minister/penny-wong/speech/national-press-club-address-australian-interests-regional-balance-power

___________. 2022. «Национальное заявление на Генеральной Ассамблее ООН, Нью-Йорк». Представлено на Генеральной Ассамблее ООН, Нью-Йорк. 23 сентября. https://www.foreignminister.gov.au/minister/penny-wong/speech/national-statement-un-general-assembly-new-york

■ Майкл Дж. Грин является профессором и генеральным директором Центра исследований США в Сиднее.

■ Виктория Купер является научным редактором Центра исследований США в Сиднее.

■ Набор текста: Джису Пак, научный сотрудник

По вопросам: 02 2277 1683 (доб. 208) | jspark@eai.or.kr